(Varmeforsyning) Frederiksborggade 15 1360 København K Besøgsadresse: Linnésgade 18, 3. sal 1361 København K Tlf 3395 5785 Fax 3395 5799 www.ekn.dk ekn@ekn.dk KLAGE FRA Naturgas Fyn Distribution A/S OVER Middelfart Kommunes afgørelse af 5. december 2011 OM godkendelse af projektforslag for udvidelse af forsyningsområdet samt etablering af en biomassebaseret kedel på 2,5 MW J.nr. 1021-12-4-27 TML EKN NÆVNETS SAMMEN- SÆTNING I SAGEN Nævnsformand, dommer Poul K. Egan Professor, dr.scient.adm. Ole Jess Olsen Professor, cand.jur. & Ph.D. Bent Ole Gram Mortensen Fhv. direktør, cand.polyt. H. C. Mortensen Direktør, cand.oecon. Niels Jørgen Ravn Sørensen NÆVNETS AFGØRELSE Middelfart Kommunes afgørelse af 5. december 2011 stadfæstes. Energiklagenævnet har fra Middelfart Kommune den 11. januar 2012 modtaget Naturgas Fyn Distribution A/S klage af 3. januar 2012. Klagen drejer sig om Middelfart Kommunes afgørelse af 5. december 2011. Ved afgørelsen godkendte kommunen et projektforslag for udvidelse af forsyningsområdet samt etablering af en biomassebaseret kedel på 2,5 MW. Naturgas Fyn Distribution A/S er repræsenteret af advokat Christine Jansby, Bruun & Hjejle, (herefter klager). Klager er naturgasdistributør i området. Nørre Aaby Kraftvarmeværk A.m.b.a. (herefter fjernvarmeværket), som er ansvarlig for projektforslaget, er under sagens behandling repræsenteret af COWI A/S. Sagens baggrund COWI A/S har på vegne af fjernvarmeværket udarbejdet et projektforslag for udvidelse af fjernvarmeværkets forsyningsområde til at omfatte tre områder, herunder to boligområder og et erhvervsområde. Projektforslaget indebærer en ændring af områdeafgrænsningen mellem naturgasforsyning og fjernvar-
meforsyning efter projektbekendtgørelsens 1 7, stk. 2. Projektforslaget indebærer endvidere, at der etableres en biomassebaseret kedel på 2,5 MW. Områderne er i dag udlagt til individuel naturgasforsyning og er opvarmet ved individuelle naturgaskedler, oliekedler samt elvarme. Projektforslaget omfatter endvidere tre udstykningsområder, som i dag er ubebyggede. Projektforslaget omhandler herudover etablering af en biomassebaseret kedel på 2,5 MW til at forsyne disse områder. Projektforslaget indebærer ikke, at der pålægges tilslutningspligt til fjernvarmeværket for bygningerne i de omhandlede områder. Projektforslaget Fjernvarmeværket har i dag en naturgasmotor på 3,5 MW, en naturgaskedel på 5,8 MW, en oliekedel på 7,3 MW og et træpilleanlæg på 0,9 MW. Naturgasog oliekedlerne anvendes som spids- og reservelast og er efter det oplyste i sagen konstrueret således, at de ikke kan anvendes samtidig. Fjernvarmeværkets kapacitetsbehov ved spidslast er i dag ca. 10,2 MW, som også er den maksimale produktionskapacitet ved samtidig drift på motoranlæg, træpilleanlæg og naturgaskedlen. Anvendes reserveoliekedlen i stedet for naturgaskedlen bliver den maksimale produktionskapacitet 11,7 MW. Ved udvidelse af forsyningsområdet vil kapacitetsbehovet ved spidslast være ca. 12,7 MW. På den baggrund omhandler projektforslaget udover ændring af områdeafgrænsningen etablering af en biomassebaseret kedel på 2,5 MW. Side 2 af 18 Antallet af bygninger i de to boligområder samt erhvervsområdet, som potentielt kan tilsluttes fjernvarmeværket, er opdelt på følgende måde: Olie Naturgas Elvarme I alt Bolig 30 93 3 126 Erhverv 13 25 38 Offentlig 1 18 19 I alt 44 136 3 183 Varmebehovet for bygningerne er opgjort på følgende måde i MWh: Olie Naturgas Elvarme I alt Bolig 599 1.418 50 2.067 Erhverv 1.384 2.528 3.912 Offentlig 6 827 833 I alt 1.989 827 50 6.812 1 Bekendtgørelse nr. 1295 af 13. december 2005 om godkendelse af projekter for kollektive varmeforsyningsanlæg. Bekendtgørelsen er erstattet af bekendtgørelse nr. 795 af 12. juli 2012, der trådte i kraft den 17. juli 2012. Den nye bekendtgørelse gælder for et projekt, som kommunalbestyrelsen modtager fra og med den 17. juli 2012.
Det fremgår af projektforslaget, at den biomassebaserede kedel er dimensioneret til at kunne producere 2,5 MW, da det skønnes, at det fremtidige produktionsbehov vil være 12,7 MW, og den nuværende maksimale produktionskapacitet ved samtidig drift på motoranlæg, træpilleanlæg og naturgaskedlen er ca. 10,2 MW. Det fremgår videre, at biomassekedlen er dimensioneret til 2,5 MW på baggrund af oplysninger om, at det samlede øgede varmebehov i alt i områderne vil være 7.070 MWh svarende til et effektbehov på 3,1 MW. Biomassekedlen er herefter dimensioneret til dække 80 % af det maksimale effektbehov, svarende til ca. 2,5 MW. Projektforslagets samfundsøkonomiske beregninger er baseret på Energistyrelsens samfundsøkonomiske beregningsforudsætninger fra 2011 2. Referencesituationen er, at der fortsættes med den nuværende forsyningsform, det vil sige individuel opvarmning ved henholdsvis naturgas- og oliekedler. De få boliger, som har elvarme, indgår ikke. Den biomassebaserede kedel sammenlignes endvidere med biomassebaseret kraftvarme. Side 3 af 18 Projektforslaget for den biomassebaserede kedel viser en samfundsøkonomisk fordel på 14,9 mio. kr. over en 20-årig periode set i forhold til referencen. I projektforslaget er regnet med følgende start- og sluttilslutning i procent af antal bygninger: Starttilslutning: Olie Naturgas Elvarme Bolig 65 % 55 % 0 % Erhverv 65 % 45 % 0 % Offentlig 100 % 100 % 0 % Sluttilslutning (efter 6 år i 2017): Olie Naturgas Elvarme Bolig 95 % 85 % 0 % Erhverv 85 % 65 % 0 % Offentlig 100 % 100 % 0 % For så vidt angår fremtidig bebyggelse i de ubebyggede områder bygger projektforslaget på den forudsætning, at der for byggeri frem til og med år 2015 forudsættes en tilslutningsprocent til fjernvarme på 90 %. Fra år 2016 forudsættes en tilslutningsprocent til fjernvarme på 75 %. I alt forudsættes 48 parcelhuse og 21 rækkehuse at blive tilsluttet fjernvarmeværket frem til år 2021. 2 Vejledning i samfundsøkonomiske analyser på energiområdet, Energistyrelsen, april 2005 og Forudsætninger for samfundsøkonomiske analyser på energiområdet, Energistyrelsen, april 2011.
Såfremt den biomassebaserede kedel sammenlignes med biomassebaseret kraftvarme, vil der være en samfundsøkonomisk fordel på 8,6 mio. kr. ved at etablere et rent varmeproducerende anlæg. Projektforslaget medfører endvidere en reduktion i CO 2-udledningen på 24.940 tons i forhold til referencen. For så vidt angår klagers økonomiske forhold fremgår det af Naturgas Fyn A/S årsrapport for 2010, at klagers omsætning i 2010 var 215 mio. kr. Tidligere sager Nørre Aaby Kommune (nu Middelfart Kommune) har tidligere ved afgørelse af 7. november 2006 behandlet et projektforslag fra fjernvarmeværket om udvidelse af forsyningsområdet i Nørre Aaby. Kommunen meddelte afslag på godkendelse af projektforslaget under henvisning til, at kommunen var usikker på, hvorvidt der skulle betales kompensation til klager. Fjernvarmeværket klagede over kommunens afgørelse til Energiklagenævnet, og nævnet hjemviste ved afgørelse af 20. december 2007 (j.nr. 21-550) sagen til kommunen til fornyet behandling. Det var Energiklagenævnets vurdering, at Nørre Aaby Kommunes begrundelse for afgørelsen var mangelfuld, jf. forvaltningslovens 3 22 og 24, ligesom kommunen ikke havde foretaget den i projektbekendtgørelsens 24 foreskrevne vurdering af projektforslaget. Side 4 af 18 Middelfart Kommune traf fornyet afgørelse i sagen den 18. november 2008. Kommunen meddelte igen afslag på godkendelse af projektforslaget. Det var kommunens vurdering, at der ikke var grundlag for en sikker vurdering af, at projektforslaget var det samfundsøkonomisk mest fordelagtige projekt i forhold til at opretholde den eksisterende områdeafgrænsning. Fjernvarmeværket klagede herefter til Energiklagenævnet over kommunens afgørelse. Energiklagenævnet traf den 16. juli 2009 afgørelse i sagen (j.nr. 1021-111) og hjemviste på ny sagen til kommunen. Det var Energiklagenævnets vurdering, at kommunen ikke i tilstrækkelig grad havde oplyst sagen (officialprincippet), idet projektforslagets samfundsøkonomiske beregninger var baseret på Energistyrelsens beregningsforudsætninger fra april 2005. Det var Energiklagenævnets vurdering, at det ikke kunne udelukkes, at en opdatering af projektforslagets samfundsøkonomiske beregninger ville have haft betydning for kommunens vurdering af projektforslaget. Energiklagenævnets afgørelser i de tidligere sager er offentliggjorte på Energiklagenævnets hjemmeside: www.ekn.dk, under menupunktet Afgørelser Kronologisk liste Varmeforsyning. 3 Lovbekendtgørelse nr. 1365 af 7. december 2007 om forvaltningsloven med senere ændringer.
Middelfart Kommune traf ved den nu påklagede afgørelse af 5. december 2011 fornyet afgørelse i sagen og godkendte fjernvarmeværkets projektforslag. I de tidligere sager omhandlede projektforslaget alene en ændring af områdeafgræsningen og ikke som i nærværende sag også etablering af en biomassebaseret kedel på 2,5 MW. Den påklagede afgørelse Middelfart Kommunes afgørelse af 5. december 2011 er vedlagt som bilag 1. Klagers synspunkter og bemærkninger Det er klagers opfattelse, at projektforslaget ikke opfylder betingelserne i projektbekendtgørelsens 15, stk. 4, om etablering af udvidet varmeproduktionskapacitet, og derfor ikke kan godkendes. Projektforslaget opfylder endvidere ikke betingelserne i projektbekendtgørelsens 7, stk. 2, om ændring af områdeafgrænsningen mellem naturgasforsyning og fjernvarmeforsyning. Middelfart Kommunes afgørelse af 5. december 2011 bør derfor ophæves. Alternativt bør kommunens afgørelse ophæves, og sagen hjemvises til kommunen til fornyet behandling. Til støtte herfor har klager navnlig anført følgende: Side 5 af 18 Der er forskel på øget varmebehov og øget varmeproduktionsbehov. Varmebehovet er udtryk for et områdes (forventede) behov for varme. Varmeproduktionsbehovet dækker over den nødvendige produktionskapacitet hos fjernvarmevirksomheden med henblik på at kunne opfylde varmebehovet. Det er kun et øget varmebehov, der kan begrunde en godkendelse efter 15, stk. 4. Det fremgår endvidere af Energistyrelsens vejledning til projektbekendtgørelsen, at der med øget varmebehov alene menes et efterfølgende planlagt varmebehov, det vil sige en planlagt men ikke gennemført - udvidelse af områdets varmebehov. Dette kan f.eks. foreligge, når der planlægges nye bolig- eller erhvervsprojekter i området. Som det fremgår af vejledningen, er begrundelsen for dette, at der ved et sådant nyt varmebehov ikke sker en fortrængning af en eksisterende anvendelse af naturgas. Energiklagenævnet har tiltrådt denne forståelse af 15, stk. 4, og udtrykkeligt tilkendegivet, at anvendelsesområdet for bestemmelsen er begrænset. I projektforslaget er opførelsen af den biomassebaserede halmkedel begrundet i, at fjernvarmeværket skal overtage varmebehovet i det område, der ønskes konverteret samt i fremtiden skal forsyne et område, som på nuværende tidspunkt er ubebygget. Dette er imidlertid et eksisterende varmebehov, der ikke er udtryk for et øget varmebehov i henhold til 15, stk. 4. Områdets varmebehov er uændret. Der sker ved en sådan konvertering alene en ændring i opvarmningsformen. Da det konverterede område primært opvarmes med naturgas, vil en godkendelse af den biomassebaserede halmkedel medføre en fortrængning af naturgas i strid med formålet med 15. Det forhold, at fjernvarme-
forsyningen ved at overtage området skal levere en øget mængde varme, og eventuelt får et øget produktionsbehov, kan ikke i sig selv begrunde en godkendelse efter 15, stk. 4. Der foreligger ikke et øget varmebehov, når der er tale om forsyning til allerede eksisterende bebyggelse. Det er ikke tilstrækkeligt, at de ubebyggede områder er udlagt til boligbyggeri. Der er ingen konkrete byggeprojekter for de ubebyggede områder. Områderne er alene udlagt til bogligbyggeri i kommuneplanen. Det fremgår endvidere af Middelfart Kommunes sagsakter, at det ikke er realistisk, at der vil blive bygget på de pågældende grunde i 2012, ligesom det fremgår, at det er meget usikkert i hvilket omfang og hvornår, der vil blive bygget i de pågældende områder. Det er ikke tilstrækkeligt til at opfylde betingelserne i projektbekendtgørelsens 15, stk. 4. Side 6 af 18 Såfremt der foreligger en reel forøgelse af et områdes varmebehov, kan det kun begrunde en godkendelse efter 15, stk. 4, hvis en udvidelse af produktionskapaciteten er nødvendig for at opfylde det øgede varmebehov. Denne betingelse er imidlertid heller ikke opfyldt. Hverken projektforslaget eller Middelfart Kommunes godkendelse af projektet af 5. december 2011 forholder sig til fjernvarmeværkets nuværende produktionskapacitet. COWI A/S har i et notat af 6. oktober 2011 oplyst, at den samlede nuværende varmeproduktionskapacitet er på i alt 17,5 MW. Det fremgår endvidere, at produktionsbehovet i spidslast efter en udvidelse af forsyningsområdet er ca. 12,7 MW. Det oplyses dog, at de to kedler ikke kan være i drift samtidig, da der kun er to skorstene. Det medfører efter det oplyste, at produktionskapaciteten reduceres fra 17,5 MW til ca. 12 MW. Selv med dette forhold er det ikke dokumenteret, at den nuværende kapacitet ikke er tilstrækkelig til at dække det samlede varmebehov selv efter en konvertering af områderne. I de anførte 12,7 MW, som vil være behovet ved spidsbelast indgår endvidere også det ubebyggede område. Det må desuden antages, at det vil være muligt at udnytte den samlede, nuværende kapacitet bedre, f.eks. ved etablering af en ny skorsten eller ved bedre udnyttelse af de nuværende skorstene. Det oplyses bl.a., at det vil være muligt at koble den ene naturgaskedel på naturgasmotorens skorsten og dermed øge udnyttelsen af kapaciteten. En udvidelse af produktionskapaciteten anses herefter ikke for nødvendig. Projektbekendtgørelsens 7, stk. 2, om ændring af områdeafgrænsningen er endvidere ikke opfyldt. Det er en forudsætning for ændring af områdeafgrænsningen, at ændringen kan ske uden, at klagers økonomiske forhold forrykkes væsentligt, samt at samfundsøkonomiske
hensyn taler imod opretholdelse af områdeafgrænsningen. Klagers mistede distributionsindtægter vil være på 5,5 mio. kr., ligesom klager har investeringer i naturgasdistributionsnettet på 3,25 mio. kr., der endnu ikke er afskrevet. Det fremgår af Energistyrelsens vejledning til projektbekendtgørelsen, at et forsyningsselskabs allerede foretagne investeringer ikke må udhules som følge af ændringen af områdeafgrænsningen. Da klagers investeringer i området endnu ikke er afskrevet, vil ændringen af områdeafgrænsningen udhule investeringen og påføre selskabet et tab. Middelfart Kommune har uden dokumentation herfor antaget, at naturgasnettet i Nørre Aaby er næsten fuldt afskrevet, hvilket ikke er i overensstemmelse med de faktiske forhold. Kommunens afgørelse er derfor truffet på et ufuldstændigt grundlag. Da de samfundsøkonomiske beregninger i projektforslaget er baseret på etablering af en biomassebaseret kedel, som er i strid med projektbekendtgørelsens 15, stk. 4, kan beregningerne ikke ligge til grund for en vurdering af, om en ændring af områdeafgrænsningen vil være samfundsøkonomisk fordelagtig. Der er derfor ikke grundlag for at ændre områdeafgrænsningen efter projektbekendtgørelsens 7, stk. 2, på baggrund af projektforslagets beregninger. Side 7 af 18 Fjernvarmeværkets synspunkter og bemærkninger Det er fjernvarmeværkets opfattelse, at projektforslaget opfylder betingelserne i projektbekendtgørelsens 15, stk. 4, om etablering af udvidet varmeproduktionskapacitet og derfor kan godkendes. Projektforslaget opfylder endvidere betingelserne i projektbekendtgørelsens 7, stk. 2, om ændring af områdeafgrænsningen mellem naturgasforsyning og fjernvarmeforsyning. Middelfart Kommunes afgørelse af 5. december 2011 bør derfor stadfæstes. Til støtte herfor har fjernvarmeværket navnlig anført følgende: Projektbekendtgørelsens 15, stk. 4, er opfyldt. Projektforslaget indebærer en udvidelse af forsyningsområdet og opførelsen af en biomassekedel, som er dimensioneret til at dække denne udvidelse. Energiklagenævnets afgørelser i tidligere sager omtaler kun fjernvarmeforsyningernes forsyningsområde og forholder sig ikke til, hvorvidt det varmebehov der indføjes i fjernvarmeforsyningen kommer fra eksisterende byggeri eller fra nybyggeri. Eksisterende naturgasfyrede bygninger kan således betragtes som et øget varmebehov i henhold til projektbekendtgørelsens 15, stk. 4. Det øgede varmebehov i projektforslaget er et efterfølgende planlagt varmebehov baseret på konkrete planer for forsyningsområdet. Det øgede varmebehov kommer fra tre bebyggede områder, som i dag er udlagt til individuel naturgasforsyning, og fra tre udstykningsområder. Varmebehovet i de ubebyggede områder er imidlertid så lille, at det ikke har indflydelse på, at der alligevel er be-
hov for yderligere 2,5 MW. Det dimensionerende varmebehov er endvidere i projektforslaget alene forudsat til 80 % af det fulde opgjorte potentiale i områderne. Kedlen i projektforslaget er dimensioneret netop til at dække det øgede varmebehov. Den nuværende produktionskapacitet er ikke tilstrækkelig til at kunne dække forsyningsområdet efter en udvidelse. Den tidligere driftsleder hos fjernvarmeværket har oplyst til kommunen, at den samlede spidslastkapacitet er ca. 12 MW (ved samtidig drift af gasmotor, træpillekedel, naturgas/oliekedel). De to kedler kan ikke og er ikke planlagt til at være i drift samtidig. De er koblet på samme skorstensløb, således at den ene anvendes til spidslast og den anden fungerer som reserve. Fjernvarmeværkets kapacitet er i dag fuldt udnyttet, og den nuværende kapacitet vil ikke kunne dække det øgede varmebehov. Den maksimale produktionskapacitet ved samtidig drift på motoranlæg, træpilleanlæg og naturgaskedel er 10,2 MW. Med reservekedlen på olie i stedet for naturgaskedlen bliver kapaciteten 11,7 MW. Inddragelse af reservekapacitet til forsyning af en udvidelse af forsyningsområdet, vil medføre en reduceret forsyningssikkerhed, hvilket kan have uheldige følger for leverancen til varmeforbrugerne. Det samlede produktionsbehov er beregnet til 12,7 MW ved tilslutning af den andel af varmebehovet, som er indregnet i dimensioneringsgrundlaget. Der er således et behov for den øgede produktionskapacitet. Side 8 af 18 Projektforslaget opfylder projektbekendtgørelsens 7, stk. 2. Klagers økonomiske forhold forrykkes ikke væsentligt. Klager har oplyst, at selskabet vil lide et økonomisk tab på 5,5 mio. kr. i perioden 2012 2025. Det svarer til 0,39 mio. kr. pr. år, hvis projektet gennemføres. Såfremt klagers årlige tab sættes i forhold til klagers omsætning for distribution og lagring af gas, som var 214 mio. kr. i 2010, udgør omsætningsændringen 0,18 %. Dette er lavere, end det var tilfældet i Energiklagenævnets sager fra 5. januar 2011 (j.nr. 1021-10-7 og 1021-10-8 om Assens og Munkebo). Såfremt klagers oplysning om det opgjorte tab på i alt 5,5 mio. kr. over 14 år i øvrigt lægges til grund, er det fjernvarmeværkets opfattelse, at klagers foretagne investeringer i det samlede distributionsnet ikke vil blive udhulet som følge af en ændring af områdeafgrænsningen. Middelfart Kommunes udtalelse til sagen Det er Middelfart Kommunes opfattelse, at kommunens afgørelse af 5. december 2011 bør stadfæstes. Middelfart Kommune henholder sig til afgørelsen og er ikke herudover fremkommet med bemærkninger til sagen.
Retsgrundlag Godkendelse af projekter for kollektive varmeforsyningsanlæg er nærmere reguleret i varmeforsyningsloven 4 og projektbekendtgørelsen. For så vidt angår projekter for distributionsnet og transmissionsnet, der ændrer områdeafgrænsningen mellem naturgasforsyning og fjernvarmeforsyning fremgår følgende af bekendtgørelsens 7: [ ] Projekter for distributionsnet og transmissionsnet 7. Projekter for naturgasdistributionsnet og fjernvarmedistributionsnet kan kun godkendes af kommunalbestyrelsen, hvis projektet ud fra en konkret vurdering er samfundsøkonomisk fordelagtigt, og hvis projektet ikke ændrer områdeafgrænsningen mellem naturgasforsyningen og fjernvarmeforsyningen, jf. dog stk. 2-3. Stk. 2. Kommunalbestyrelsen kan, uanset stk. 1, dog godkende projekter, der er omfattet af stk. 1, og som ændrer områdeafgrænsningen, hvis samfundsøkonomiske hensyn taler imod at opretholde områdeafgrænsningen, og hvis områdeafgrænsningen kan ændres, uden at de berørte forsyningsselskabers økonomiske forhold forrykkes væsentlig, jf. dog stk. 3. Stk. 3. Kommunalbestyrelsen kan, uanset stk. 1 og 2, ikke godkende etablering af naturgasforsyning i eksisterende mindre bysamfund uden for kollektivt forsynede områder. Disse byer skal friholdes til biomassebaseret fjernvarme, kraft-varme eller tilsvarende miljøvenlig forsyning. [ ] Side 9 af 18 Produktionsform på et kollektivt varmeforsyningsanlæg er reguleret i projektbekendtgørelsens 9: [ ] Projekter for varme- og kraft-varme-produktionsanlæg Produktionsform 9. Kommunalbestyrelsen kan kun godkende projekter for produktionsanlæg med en varmekapacitet over 1 MW, hvis pro- 4 Nugældende lovbekendtgørelse nr. 1184 af 14. december 2011 om varmeforsyning.
jekterne indrettes som kraft-varme-anlæg. Det er dog en forudsætning, at denne produktionsform er samfundsøkonomisk fordelagtig. Hvis et varmeproducerende anlæg er samfundsøkonomisk mere fordelagtigt, kan der etableres et varmeanlæg. Stk. 2. Et projektforslag efter stk. 1 skal normalt dimensioneres til en dækningsgrad på 90 pct. af værkets samlede årlige varmeproduktion, medmindre andre dækningsgrader er samfundsøkonomisk mere fordelagtige. [ ] Om valg af brændsel fremgår følgende af projektbekendtgørelsens 14: [ ] Kraft-varme-anlæg Side 10 af 18 14. Ved projekter for kraft-varme-anlæg kan kommunalbestyrelsen godkende brændslerne: 1) naturgas, 2) biomasse, 3) biogas, lossepladsgas og anden forgasset biomasse eller 4) affald. Stk. 2. Kommunalbestyrelsen skal indpasse biogas, lossepladsgas og anden forgasset biomasse til kraftvarmeproduktion i den kommunale varmeforsyning, såfremt der er lokalt ønske herom, og såfremt fjernvarmeværket kan erhverve gassen til priser, der ikke adskiller sig væsentligt fra prisen på den forsyning, som fjervarmeværket ellers har adgang til. [ ] Etablering af varmeproduktionsanlæg er reguleret i projektbekendtgørelsens 15, hvoraf følgende fremgår: [ ] Varmeproduktionsanlæg 15. Ved etablering af varmeproduktionsanlæg til levering af varme til et fjernvarmenet, der forsynes af et eksisterende decentralt naturgasbaseret kraft-varme-anlæg eller varmeanlæg, skal kommunalbestyrelsen ved godkendelse af projekter anvende kriterierne i stk. 2-4 for fastlæggelse af brændselsvalg. Stk. 2. Ved etablering af varmeproduktionsanlæg efter stk. 1 kan kommunalbestyrelsen kun godkende brændslerne naturgas og mineralsk olie, jf. dog stk. 3 og 4.
Stk. 3. Ved etablering af varmeproduktionsanlæg efter stk. 1 kan kommunalbestyrelsen godkende biogas, lossepladsgas og anden forgasset biomasse forudsat, at brændslet anvendes på en kraft-varme-producerende produktionsenhed baseret på disse brændsler. Stk. 4. Kommunalbestyrelsen kan ved etablering af udvidet varmeproduktionskapacitet, som er nødvendiggjort af et øget varmebehov, godkende anvendelse af CO2 -afgiftsfrit brændsel for anlæg, der alene er dimensioneret til at dække det øgede varmebehov, jf. dog 13. [...] For at kunne godkende projektforslaget skal betingelserne i projektbekendtgørelsens 24, stk. 1, også være opfyldte. Af 24 fremgår følgende: Side 11 af 18 [...] 24. Forinden kommunalbestyrelsen kan meddele godkendelse, skal kommunalbestyrelsen foretage en energimæssig, samfundsøkonomisk og miljømæssig vurdering af projektet. Vurderingen skal ske på baggrund af planlægningen efter kapitel 2, de i kapitel 3 fastsatte forudsætninger og de i 21, stk. 1, nr. 10, nævnte samfundsøkonomiske analyser samt de efter 23 modtagne bemærkninger. Kommunalbestyrelsen skal ved vurderingen påse, at projektet er i overensstemmelse med varmeforsyningsloven, herunder formålsbestemmelsen, samt at projektet ud fra en konkret vurdering er det samfundsøkonomisk mest fordelagtige projekt. [...]. Energiklagenævnets praksis Energiklagenævnet har tidligere, bl.a. ved nævnets afgørelse af 5. januar 2011 (j.nr. 1021-10-8), taget stilling til betingelserne for ændring af områdeafgrænsningen mellem naturgasforsyning og fjernvarmeforsyning efter projektbekendtgørelsens 7, stk. 2. Assens Kommune havde i den konkrete sag godkendt et projektforslag for etablering af en transmissionsledning fra Assens til Ebberup og Sønderby samt udvidelse af Assens Fjernvarme A.m.b.a. s forsyningsområde til at omfatte disse områder. Projektforslaget indebar således, at områdeafgrænsningen mellem naturgasforsyningen og fjernvarmeforsyningen i området blev ændret. Energiklagenævnet fandt, at betingelserne i projektbekendtgørelsens 7, stk. 2, for ændring af områdeafgrænsningen var opfyldte. Energiklagenævnet lag-
de i afgørelsen vægt på, at projektforslaget var samfundsøkonomisk fordelagtigt og udviste et samfundsøkonomisk overskud på 8,2 mio. kr. set over 20 år. Energiklagenævnet fandt endvidere, at ændringen af områdeafgrænsningen ikke forrykkede naturgasselskabets økonomi væsentligt. Energiklagenævnet lagde herved vægt på, at naturgasselskabets forventede mistede distributionsindtægter på i alt 9,3 mio. kr. over ca. 15 år sammenholdt med naturgasselskabets samlede årlige omsætning ikke ville medføre, at naturgasselskabets foretagne investeringer i det samlede distributionsnet ville blive udhulet som følge af ændringen af områdeafgrænsningen. Energiklagenævnets afgørelse er offentliggjort på Energiklagenævnets hjemmeside: www.ekn.dk, under menupunktet Afgørelser Kronologisk liste Varmeforsyning. Energiklagenævnets begrundelse for afgørelsen Projektbekendtgørelsen fastlægger de nærmere regler for, hvornår et projektforslag kan godkendes. Kommunalbestyrelsen kan således alene godkende et projektforslag, hvis projektforslaget opfylder betingelserne i projektbekendtgørelsen. Side 12 af 18 Projektforslaget indebærer, at områdeafgrænsningen mellem naturgasforsyning og fjernvarmeforsyning ændres efter projektbekendtgørelsens 7, stk. 2. Projektforslaget indebærer endvidere, at der etableres en øget varmeproduktionskapacitet efter projektbekendtgørelsens 15, stk. 4, til at forsyne denne udvidelse af fjernvarmeværkets forsyningsområde. Det fremgår af projektforslaget, at den biomassebaserede kedel viser en samfundsøkonomisk fordel på 14,9 mio. kr. over en 20-årig periode set i forhold til referencen. Såfremt den biomassebaserede kedel sammenlignes med biomassebaseret kraftvarme, vil der være en samfundsøkonomisk fordel på 8,6 mio. kr. ved at etablere et rent varmeproducerende anlæg. Projektforslaget medfører endvidere en reduktion i CO 2-udledningen på 24.940 tons i forhold til referencen. Referencesituationen er, at der fortsættes med den nuværende forsyningsform, det vil sige individuel opvarmning ved henholdsvis naturgasog oliekedler. De få boliger, som har elvarme, indgår ikke. De samfundsøkonomiske beregninger, som ligger til grund for vurderingen af, om ændring af områdeafgrænsningen efter 7, stk. 2, kan ske, bygger på den forudsætning, at der er hjemmel til at etablere en rent varmeproducerende biomassebaseret kedel efter projektbekendtgørelsens 15, stk. 4. Det er således en forudsætning for den samfundsøkonomiske vurdering efter 7, stk. 2, at den biomassebaserede kedel kan etableres. Samtidig er områderne, som efter projektforslaget udgør det øgede varmebehov, og som den biomassebaserede kedel skal forsyne, på nuværende tidspunkt udlagt til naturgasforsyning
og er således afhængig af, at områdeafgrænsningen kan ændres efter 7, stk. 2. Vurderingen af projektforslaget efter 15, stk. 4, og 7, stk. 2, bygger derfor på forudsætninger, der indbyrdes er afhængige af hinanden. Den samfundsøkonomiske vurdering efter 7, stk. 2, kan ikke foretages, medmindre der er grundlag for at etablere den biomassebaserede kedel, da fjernvarmeværket efter egne oplysninger ikke på nuværende tidspunkt har den fornødne kapacitet til at forsyne de pågældende områder. Det er hertil en forudsætning for de samfundsøkonomiske beregninger, at man ved, hvad det vil koste at etablere denne kedel og skabe den fornødne kapacitet til at forsyne områderne. På den baggrund finder Energiklagenævnet, at det i første omgang bør vurderes, om betingelserne i 15, stk. 4, for at etablere en rent varmeproducerende biomassebaseret kedel er opfyldte. Øget varmebehov projektbekendtgørelsens 15, stk. 4. Projektbekendtgørelsen fastlægger de nærmere regler for, hvilke brændselstyper der kan anvendes. Brændselsvalget er afhængigt af, om der er tale om et kraftvarmeanlæg eller et varmeproduktionsanlæg. Det fremgår således af projektbekendtgørelsens 14, at kommunalbestyrelsen ved projekter for kraftvarmeanlæg kan godkende brændslerne naturgas, biomasse, biogas, lossepladsgas og anden forgasset biomasse eller affald. For varmeproduktionsanlæg, som er beliggende i et område, der forsynes af et eksisterende decentralt naturgasbaseret kraftvarmeanlæg, kan kommunalbestyrelsen som udgangspunkt alene godkende brændslerne naturgas og mineralisk olie, medmindre varmeproduktionskapaciteten er nødvendiggjort af et øget varmebehov, og anlægget alene er dimensioneret til at dække det øgede varmebehov, jf. projektbekendtgørelsens 15, stk. 4. Side 13 af 18 Biomassekedlen er alene varmeproducerende og skal levere varme til et fjernvarmenet, der forsynes af et eksisterende decentralt naturgasbaseret kraftvarmeanlæg, jf. projektbekendtgørelsens 15, stk. 1. 15, stk. 2-4, fastlægger derfor, hvilket brændsel der kan anvendes. Det fremgår herefter af 15, stk. 4, at kommunalbestyrelsen kun kan godkende et CO 2-frit brændsel som biomasse, hvis varmeproduktionskapaciteten er nødvendiggjort af et øget varmebehov, og anlægget alene er dimensioneret til at dække det øgede varmebehov. I henhold til Energistyrelsens vejledning til projektbekendtgørelsen 5 skal der ved et øget varmebehov forstås et efterfølgende planlagt varmebehov. Nye anlæg skal derfor dimensioneres til at dække en udbygning af forsyningen i fremtiden. Energiklagenævnet har tidligere tilsluttet sig denne forståelse af udtrykket øget varmebehov. Der kan i den forbindelse bl.a. henvises til 5 Vejledning til bekendtgørelse nr. 1295 af 13/12/2005 om godkendelse af projekter for kollektive varmeforsyningsanlæg, Energistyrelsen, december 2007.
nævnets afgørelser af henholdsvis 15. december 2008 (j.nr. 1021-9) 6, 12. oktober 2009 (j.nr. 1021-130) 7, 28. september 2010 (j.nr. 1021-246) 8 og 12. marts 2012 (j.nr. 1021-11-28) 9. Energiklagenævnet finder endvidere, at for at betingelserne i projektbekendtgørelsens 15, stk. 4, kan anses for opfyldte, må der kunne fremlægges oplysninger om et fremtidigt øget varmebehov, som er rimelig konkrete med hensyn til forventede tilslutninger samt det heraf følgende effektbehov, da et produktionsanlæg efter 15, stk. 4, alene må være dimensioneret til at dække det øgede varmebehov. Etableringen af den biomassebaserede kedel i projektforslaget er som før nævnt baseret på den forudsætning, at områdeafgrænsningen ændres, og den samfundsøkonomiske vurdering af ændringen af områdeafgrænsningen bygger på den forudsætning, at den biomassebaserede kedel opfylder betingelserne i 15, stk. 4. Hvorvidt projektforslaget kan godkendes efter projektbekendtgørelsens regler, er således betinget af, at det øgede behov for fjernvarme, som er en forudsætning for anvendelsen af 15, stk. 4, kan være opstået som følge af en ændring af områdeafgrænsningen fra individuel naturgasforsyning til fjernvarmeforsyning. Side 14 af 18 Som tidligere anført finder Energiklagenævnet, at ordlyden i 15, stk. 4, om et øget varmebehov skal forstås som et efterfølgende planlagt øget varmebehov. Det er Energiklagenævnets opfattelse, at der er tale om et efterfølgende planlagt øget varmebehov, når fjernvarmeværkets forsyningsområde udvides. Hverken ordlyden af 15, stk. 4, projektbekendtgørelsens øvrige regler, varmeforsyningsloven eller dennes forarbejder, domstolspraksis eller administrativ praksis eller den juridiske litteratur i øvrigt giver grundlag for at antage, at der i 15, stk. 4, er begrænsninger af, hvorledes et efterfølgende planlagt øget varmebehov kan opstå, og dermed på hvilket grundlag den bagvedliggende udvidelse af fjernvarmeværkets forsyningsområde kan ske. 6 Klage fra Naturgas Fyn A/S over Nyborg Kommunes afgørelse af 10. april 2008 om godkendelse af projektforslag for etablering af et biomassebaseret kedelanlæg og transmissionsledning til forsyning af Ullerslev Fjernvarme. Afgørelsen er offentliggjort på Energiklagenævnets hjemmeside: www.ekn.dk, under menupunktet Afgørelser Kronologisk liste Varmeforsyning. 7 Klage fra Bredsten-Balle Kraftvarmeværk a.m.b.a. over Vejle Kommunes afgørelse af 28. januar 2009 om afslag på godkendelse af projektforslag om etablering af biomassebaseret kedelcentral. Afgørelsen er offentliggjort på Energiklagenævnets hjemmeside: www.ekn.dk, under menupunktet Afgørelser Kronologisk liste Varmeforsyning. 8 Klage fra Naturgas Midt-Nord A/S over Herning Kommunes afgørelse af 21. august 2009 om godkendelse af projektforslag for et nyt boligområde i Vildbjerg. Afgørelsen er offentliggjort på Energiklagenævnets hjemmeside: www.ekn.dk, under menupunktet Afgørelser Kronologisk liste Varmeforsyning. 9 Klage fra HMN Naturgas I/S over Egedal Kommunes afgørelse af 9. juni 2011 om godkendelse af projektforslag for fjernvarme og vedvarende energi til Ølstykke- Stenløse. Afgørelsen er offentliggjort på Energiklagenævnets hjemmeside: www.ekn.dk, under menupunktet Afgørelser Kronologisk liste Varmeforsyning.
På den baggrund finder Energiklagenævnet, at der i den foreliggende sag er et efterfølgende planlagt øget varmebehov, hvis der sker den i projektforslaget ønskede ændring af områdeafgrænsningen. For så vidt angår klagers bemærkninger om, at projektbekendtgørelsens regler skal beskytte fortrængning af en eksisterende anvendelse af naturgas, bemærker Energiklagenævnet, at formålet med projektbekendtgørelsens 15, herunder 15, stk. 4, er, at begrænse mulighederne for, at de naturgasforsynede kraftvarmeværker etablerer biomassebaserede kedler, som derved fortrænger naturgassen på de enkelte værker. Et naturgasbaseret kraftvarmeanlæg må således ikke erstatte en del af den naturgasbaserede varme, som værket allerede producerer, med biomassebaseret varme fra en anden kedel på samme værk, som alene er varmeproducerende. Formålet med 15, stk. 4, er således at beskytte en eksisterende anvendelse af naturgas på det enkelte værk. Ved Middelfart Kommunes godkendelse af projektforslaget om den biomassebaserede kedel fortrænges ikke anvendelse af naturgas på Nørre Aaby Kraftvarmeværk, idet kedlen skal forsyne et område, som værket ikke tidligere har forsynet, og som værkets eksisterende kapacitet ikke kan dække. Energiklagenævnet bemærker endvidere, at naturgasselskabets økonomiske interesser er beskyttet i 7, stk. 2, hvorefter ændring af områdeafgrænsningen ikke kan ske, såfremt det vil forrykke naturgasselskabets økonomi væsentligt, jf. nærmere herom nedenfor i afsnittet Ændring af områdeafgrænsningen - projektbekendtgørelsens 7, stk. 2. Disse betingelser i 7, stk. 2, for ændring af områdeafgrænsningen vil fortsat skulle være opfyldte, for at det pågældende projektforslag kan godkendes. Beskyttelseshensynet til naturgasselskabets økonomiske forhold vil således fortsat blive varetaget fuldt ud i den konkrete sag. Side 15 af 18 De i projektforslaget beskrevne områder, der i dag er udlagt til naturgasforsyning, kan således efter Energiklagenævnets vurdering udgøre et øget varmebehov efter projektbekendtgørelsens 15, stk. 4. Energiklagenævnet bemærker hertil, at der er tale om et fremtidigt øget varmebehov, som ikke i dag forsynes af værket. Energiklagenævnet finder endvidere, at projektforslagets oplysninger om de områder, som danner grundlag for det øgede varmebehov, er tilstrækkeligt konkrete. Energiklagenævnet finder på den baggrund, at betingelsen i projektbekendtgørelsens 15, stk. 4, om, at der skal være tale om et øget varmebehov, er opfyldt. Det er endvidere en betingelse i projektbekendtgørelsens 15, stk. 4, at den biomassebaserede kedel alene må være dimensioneret til at dække det øgede varmebehov. Det fremgår af projektforslaget, at fjernvarmeværket i dag har en naturgasmotor på 3,5 MW, en naturgaskedel på 5,8 MW, en oliekedel på 7,3 MW og et
træpilleanlæg på 0,9 MW. Naturgas- og oliekedlerne anvendes som spids- og reservelast og er efter det oplyste i sagen konstrueret således, at de ikke kan anvendes samtidig. Fjernvarmeværkets kapacitetsbehov ved spidslast er i dag ca. 10,2 MW, som også er den maksimale produktionskapacitet ved samtidig drift på motoranlæg, træpilleanlæg og naturgaskedlen. Anvendes reserveoliekedlen i stedet for naturgaskedlen bliver den maksimale produktionskapacitet 11,7 MW. Fjernvarmeværket har oplyst, at den mest hensigtsmæssige udnyttelse af de to kedler, som ikke kan anvendes samtidig, er, at det er naturgaskedlen, som anvendes. Ved udvidelse af forsyningsområdet vil kapacitetsbehovet ved spidslast være ca. 12,7 MW. Den biomassebaserede kedel er på baggrund af fjernvarmeværkets nuværende produktionskapacitet dimensioneret til at producere 2,5 MW. Biomassekedlen er dimensioneret til 2,5 MW på baggrund af oplysninger om, at det samlede øgede varmebehov vil være 7.070 MWh svarende til et effektbehov på 3,1 MW. Biomassekedlen er herefter dimensioneret til dække 80 % af det maksimale effektbehov, svarende til ca. 2,5 MW. Side 16 af 18 Energiklagenævnet bemærker, at det fremgår af de samfundsøkonomiske beregninger i projektforslaget, at det er samfundsøkonomisk mest fordelagtigt at etablere biomassekedlen som et rent varmeproduktionsanlæg frem for et kraftvarmeanlæg, jf. projektbekendtgørelsens 9, stk. 1. Energiklagenævnet lægger på baggrund af sagens oplysninger til grund, at den nuværende maksimale produktionskapacitet ved samtidig drift på motoranlæg, træpilleanlæg og naturgaskedlen er 10,2 MW som oplyst af fjernvarmeværket. Energiklagenævnet lægger endvidere til grund, at det på baggrund af det af fjernvarmeværket oplyste er mest hensigtsmæssigt at anvende naturgaskedlen i stedet for reserveoliekedlen. På baggrund af disse forudsætninger finder Energiklagenævnet, at biomassekedlen på 2,5 MW er dimensioneret til at dække det øgede varmebehov, som fjernvarmeværket vil have, såfremt områdeafgrænsningen ændres efter projektbekendtgørelsens 7, stk. 2. Energiklagenævnet bemærker i relation hertil ligesom oven for anført at en udvidelse af forsyningsområdet, som er afhængig af en ændring af områdeafgrænsningen, efter nævnets opfattelse kan danne grundlag for et øget varmebehov efter 15, stk. 4. Energiklagenævnet har ved vurderingen af den biomassebaserede kedel endvidere lagt vægt på, at det i projektforslaget beskrevne skøn over forventede tilslutninger samt tilslutningstakten til fjernvarmeværket er realistisk og kan danne grundlag for vurderingen af projektforslaget, herunder for så vidt angår det forvente øgede varmebehov. For så vidt angår de ubebyggede områder, som projektforslaget omfatter, finder Energiklagenævnet, at oplysningerne om, hvornår områderne bebygges er usikre. Varmebehovet i disse områder vil imidlertid være så beskedent, at det
efter Energiklagenævnets vurdering ikke i den konkrete sag påvirker dimensioneringen af biomassekedlen. Energiklagenævnet finder herefter, at den udvidede varmeproduktionskapacitet er nødvendiggjort af et øget varmebehov, samt at biomassekedlen alene er dimensioneret til at dække det øgede varmebehov. Betingelserne i projektbekendtgørelsens 15, stk. 4, anses derfor for opfyldte. Ændring af områdeafgrænsningen projektbekendtgørelsens 7, stk. 2. De områder, som ligger til grund for dimensioneringen af den biomassebaserede kedel, er i dag udlagt til naturgasforsyning. Det betyder, at såfremt fjernvarmeværket skal forsyne disse områder, må områdeafgrænsningen mellem naturgasforsyning og fjernvarmeforsyning ændres efter projektbekendtgørelsens 7, stk. 2. Side 17 af 18 Det fremgår af projektbekendtgørelsens 7, stk. 1, at projekter for naturgasdistributionsnet og fjernvarmedistributionsnet kun kan godkendes af kommunalbestyrelsen, hvis projektet ud fra en konkret vurdering er samfundsøkonomisk fordelagtigt, og hvis projektet ikke ændrer områdeafgrænsningen mellem naturgasforsyningen og fjernvarmeforsyningen. Det følger dog videre af 7, stk. 2, at kommunalbestyrelsen uanset stk. 1 kan godkende projekter, der ændrer områdeafgrænsningen, hvis samfundsøkonomiske hensyn taler imod at opretholde områdeafgrænsningen, og hvis områdeafgrænsningen kan ændres uden, at de berørte forsyningsselskabers økonomiske forhold forrykkes væsentligt. Det fremgår af projektforslaget, at den biomassebaserede kedel viser et samfundsøkonomiske fordel på 14,9 mio. kr. over en 20-årig periode set i forhold til referencen. Energiklagenævnet finder, at projektet samlet set udviser en så positiv samfundsøkonomi set i forhold til referencen, at det i den konkrete sag taler imod opretholdelsen af områdeafgrænsningen mellem naturgasforsyningen og fjernvarmeforsyningen i Nørre Aaby. Energiklagenævnet finder endvidere, at ændringen af områdeafgrænsningen kan ske uden, at klagers økonomiske forhold forrykkes væsentligt. Energiklagenævnet har ved vurderingen lagt vægt på, at klager har oplyst, at klager samlet set over projektperioden vil miste distributionsindtægter på 5,5 mio. kr., samt at klager har investeringer i naturgasdistributionsnettet på 3,25 mio. kr., der endnu ikke er afskrevet. På baggrund af beløbenes størrelse set i forhold til klagers årlige omsætning, som i 2010 var 215 mio. kr., finder Energiklagenævnet, at klagers foretagne investeringer i det samlede distributionsnet ikke vil blive udhulet som følge af projektets områdeændring i Nørre Aaby. Det er herefter Energiklagenævnets vurdering, at områdeafgrænsningen kan ændres uden, at klagers økonomi forrykkes væsentligt. Energiklagenævnet har ved vurderingen endvidere lagt vægt på, at der ikke er tilslutnings- og forblivelsespligt til indi-
viduel naturgasforsyning i området, og at klager derfor ikke har kunnet påregne til stadighed at distribuere gas i området eller i hvert fald ikke i det nuværende omfang. Energiklagenævnet finder herefter, at betingelserne i projektbekendtgørelsens 15, stk. 4, samt 7, stk. 2, er opfyldte. Energiklagenævnet finder endvidere under henvisning til det ovenfor anførte samt under henvisning til, at projektforslaget medfører en reduktion i CO 2-udledningen på 24.940 tons, at projektbekendtgørelsens 24, stk. 1, om godkendelse af projektforslaget er opfyldt. Energiklagenævnet stadfæster herefter Middelfart Kommunes afgørelse af 5. december 2011. Energiklagenævnets afgørelse Middelfart Kommunes afgørelse af 5. december 2011 stadfæstes. Side 18 af 18 Sagen har været behandlet på nævnets møde den. Afgørelsen er truffet i henhold til projektbekendtgørelsens 29, stk. 1, jf. varmeforsyningslovens 26, stk. 1. Afgørelsen kan ikke påklages til anden administrativ myndighed. Søgsmål ved domstolene til prøvelse af afgørelser truffet af Energiklagenævnet efter varmeforsyningsloven eller regler, der er udstedt efter denne lov, skal være anlagt inden 6 måneder efter, at afgørelsen er meddelt pågældende. Er afgørelsen offentligt bekendtgjort, regnes fristen dog altid fra bekendtgørelsen, jf. varmeforsyningslovens 26, stk. 4. Afgørelsen offentliggøres på Energiklagenævnets hjemmeside På nævnets vegne Poul K. Egan Nævnsformand /Tina Maria Alander Lindfors Fuldmægtig, cand.jur.