Barrierer for privat virksomhed på det sociale område. - plejeboliger, botilbud og opholdssteder

Barrierer for privat virksomhed på det sociale område - plejeboliger, botilbud og opholdssteder Juni 2011 1

Barrierer for privat virksomhed på det sociale område - plejeboliger, botilbud og opholdssteder Juni 2011 1

Udbudsrådet Nyropsgade 30 1780 København V Tlf.: 72 26 80 00 Fax: 33 32 61 44 ISBN On-line: 9788770294577 Layout og grafisk produktion Scanprint A/S Billedmateriale istockphoto Analysen er udarbejdet af sekretariatet for Udbudsrådet.

FORORD De kommunale opgaver på socialområdet udgør over halvdelen af de opgaver, der samlet set kan skabes konkurrence om i kommunerne. I 2010 blev der skabt konkurrence om 23,6 pct. af opgaverne på området. Fra 2009 til 2010 var der en stigning i 1,2 procentpoint. Men der er fortsat et stort, uudnyttet potentiale for både velfærdsgevinster som fx mere kvalitet for de samme penge, og muligheden for at introducere nye interessante spillere. Udbudsrådet besluttede i november 2010 at igangsætte en analyse med det formål at undersøge hvilke barrierer, der står i vejen for, at private virksomheder kan løse opgaver på det sociale område. Denne analyse, der er den første af to analyser, sætter fokus på de barrierer, som private leverandører oplever som de væsentligste for at drive privat virksomhed inden for områderne plejeboliger, botilbud og opholdssteder. Den anden analyse udgives i efteråret 2011 og vil have fokus på private leverandørers syn på barrierer for privat virksomhedsdrift på det kommunale sundheds- og forebyggelsesområde. Det er mit håb, at analysen vil skabe debat om de barrierer, som de private aktører oplever på det sociale område, så konkurrencen om de offentlige opgaver kan få endnu et skub i den rigtige retning. God læselyst. Jørdegaard Formand for Udbudsrådet

Indhold Kapitel 1 Barrierer for privat virksomhed på det sociale område 1.1 Resume og konklusioner... 5 Kapitel 2 Plejeboliger 2.1 Rammevilkår for privat levering af service og pleje i plejeboliger... 11 2.2 Udbredelse af privat levering af pleje og service til plejeboliger... 15 2.3 Barrierer for privat levering af service og pleje til plejeboliger... 16 Kapitel 3 Botilbud og opholdssteder 3.1 Rammevilkår for botilbud og opholdssteder... 25 3.2 Barrierer for privat levering af bolig- og serviceydelser i botilbud og opholdssteder... 29 Kapitel 4 Barrierer og opmærksomhedspunkter 4.1 Barrierer for privat levering af service og plejeydelser... 39 4.2 Opmærksomhedspunkter... 44

BARRIERER PÅ DET SOCIALE OMRÅDE Kapitel 1 Barrierer for privat virksomhed på det sociale område 1.1 RESUME OG KONKLUSIONER Det sociale område dækker over en stor del af de kommunale udgifter. Mere end halvdelen af de opgaver, det er muligt at skabe konkurrence om i kommunerne, er placeret inden for det sociale område. I 2010 skabte kommunerne konkurrence om 23,6 pct. af de opgaver, de potentielt kunne skabe konkurrence om på området 1. Af de 23,6 pct. er langt størsteparten følgeydelser, som fx rengøring og vedligehold af bygninger og dermed ikke kerneydelsen service og pleje. Det er regeringens målsætning, at der i 2015 skal skabes konkurrence om 31,5 pct. af de kommunale opgaver samlet set. På grund af det sociale områdes størrelse er der et stort potentiale for yderligere inddragelse af private aktører inden for denne ramme. En række barrierer for at drive privat virksomhed på det sociale område begrænser dog ifølge de private leverandører deres muligheder for og interesse i - at løse opgaver på området. Med henblik på at skabe større viden om de væsentligste barrierer, og hvad der kan bidrage til at reducere dem, besluttede Udbudsrådet i november 2010 at igangsætte en analyse af det sociale område med fokus på de private leverandørers forhold, nærmere bestemt hvilke konkrete barrierer der eksisterer for at drive privat virksomhed på almindelige markedsvilkår inden for kerneydelserne på det sociale område. Nærværende analyse er afgrænset til at identificere barrierer for plejeboliger, botilbud og opholdssteder. Analysen er opdelt i to underafsnit. Den første del fokuserer på plejebolig-området, hvor analysen er afgrænset til levering af service og plejeydelser. I den anden del er fokus på botilbud og opholdssteder. Her er analysen rettet mod barrierer for privat levering af ydelser indenfor både boligdel og servicedel særligt i relation til 66, stk. 5 samt 107 og 108 i 1 Indikatoren for konkurrenceudsættelse (IKU) for hovedkonto 5 (Social og beskæftigelsesområdet) var i 2010 23,6 pct. 5

UDBUDSRÅDET Serviceloven. Analysen reflekterer generelt de private leverandørers perspektiv på barrierer på det sociale område. 2 Analysens resultater skal bidrage til at kaste lys over, hvordan konkurrence kan styrkes på det sociale område for at sikre, at opgaverne varetages af de leverandører, der kan løse opgaven bedst til prisen. Der opereres i analysen med en forholdsvis bred forståelse af private leverandører. Således anvendes udtrykket private leverandører i analysen om private virksomheder, selvejende institutioner, frivillige organisationer og non-profit organisationer. Herudover bearbejder analysen forskellige former for privat inddragelse. Hovedsageligt skelnes der i analysen mellem inddragelse af private gennem udbud, inddragelse af private på baggrund af godkendelse og driftsoverenskomst og inddragelse af private leverandører uden overenskomst. På baggrund af resultaterne i analysen kan det konkluderes, at mange private leverandører ønsker at blive inddraget yderligere i løsningen af opgaver på det sociale område. Det er de private leverandørers oplevelse at deres arbejde på det sociale område besværliggøres af en række barrierer. Barriererne kan medføre, at private leverandører, der allerede er etableret på det sociale område, ikke ønsker at give flere tilbud, og at private leverandører, der overvejer at indtræde på det sociale område, vælger det fra. I analysen identificeredes fem overordnede udfordringer, som private leverandører peger på i forbindelse med levering af ydelser på det sociale område: Muligheder for at skabe profit, styring og samspil med kommunerne, brugere og pårørende, styring af flere tilbud samt friplejeboligloven. Til hver af disse overskrifter knytter der sig en række konkrete barrierer, som de private leverandører har fremhævet. De private leverandørers muligheder for at skabe profit er ifølge private leverandører en væsentlig udfordring for øget involvering af private på det sociale område. De private fremhæver en række barrierer, der er med til at gøre det svært for dem at have en velfungerende økonomi. Der er bl.a. tale om udgifter, der begrænser de privates indtjening, herunder omkostninger i forbindelse med at byde på et udbud og kravet om driftsgaranti, som mange kommuner stiller. Herudover er der visse juridiske barrierer for at skabe profit. Inden for plejeboliger er det således ifølge private leverandører begrænsende for privat aktivitet, at privat levering af service og pleje ikke kan knyttes sammen (bundles) med et udbud af personlig og praktisk hjælp efter frit valg-reglerne. Dette reducerer de private leverandørers mulighed for at opnå stordriftsfordele, men sikrer, at et bredt felt af leverandører 2 Analysens afgrænsninger er uddybet i bilag 1. 6

BARRIERER PÅ DET SOCIALE OMRÅDE kan byde på frit valg-ydelserne. Endelig peger de private på, at det udgør en barriere, at en kommune, der har indgået en aftale på ikke-markedslignende vilkår, har ret til at råde over, hvordan et eventuelt overskud, som en privat leverandør genererer, skal anvendes. I denne forbindelse er det relevant at bemærke, at Folketinget den 30. maj 2011 har vedtaget et lovforslag om ophævelse af retssikkerhedslovens 43, stk. 1, hvilket vil reducere denne barriere. Overskriften styring og samspil med kommunerne danner rammen om en række barrierer, der kan opstå, når de private virksomheder og kommunerne indgår i tæt samarbejde. Det er de private leverandørers opfattelse, at kommunernes interesse i at inddrage private er varierende. Samtidig peges der på, at der mangler viden både blandt kommunerne og blandt de private leverandører om rammerne for inddragelse af private. Dette kan medføre barrierer for inddragelse af de private leverandører. Overskriften styring og samspil dækker bl.a. over kommunale praksisser, private leverandører fremhæver som barrierer, som forlængede godkendelsesprocesser og overdetaljerede tilsyn og kommunens tredelte rolle som dels godkendelses- og tilsynsinstans, dels kunde og som konkurrent til de private leverandører. Kommunal detaljestyring af de private leverandører og begrænset gennemsigtighed i kommunale omkostninger er ligeledes barrierer, private leverandører fremhæver i forbindelse med deres samspil med kommunen. Private leverandørers succes afhænger af, om der er et marked til at aftage deres ydelser. Derfor er det en udfordring for de private leverandører, hvis brugere og pårørende ikke har kendskab eller tillid til de private leverandører. Brugere og pårørende kan bl.a. få oplysninger om de forskellige tilbud ved at benytte Servicestyrelsens tilbudsportal. 3 Visse mangler ved de indberettede oplysninger på tilbudsportalen reducerer dog ifølge private leverandører brugernes mulighed for at træffe et informeret valg. Det skal i denne sammenhæng bemærkes, at det blev besluttet at videreudvikle Serviceportalen i forbindelse med økonomiaftalen i 2010. Herudover dækker overskriften over en barriere med hensyn til genudbud i forbindelse med situationer, hvor der gennemføres udbud. Dette skyldes, at et genudbud og en potentiel ny leverandør kan medføre utryghed blandt brugere og pårørende. Genudbud gennemføres for at sikre, at det fortsat er den leverandør, der tilbyder den bedste løsning til prisen, som varetager opgaven. Inden for levering af bolig- og serviceydelser til botilbud og opholdssteder efter bekendtgørelse nr. 1580 af 16. december 2010 om Tilbudsportalen samt om godkendelse af og tilsyn med visse private tilbud, kapitel 3 identificeres i analysen en udfordring angående muligheder for, at en privat leverandør kan drive og styre 3 Tilbudsportalen er en internetside, der drives af Servicestyrelsen, hvor bl.a. brugere og pårørende kan få overblik over de forskellige godkendte tilbud, de har adgang til, og disses hovedkarakteristika. 7

UDBUDSRÅDET flere botilbud eller opholdssteder. Bekendtgørelsen 4 indebærer et krav om, at de private tilbud skal være selvstændige juridiske enheder med særskilt økonomi. Denne bestemmelse medfører ifølge private leverandører visse barrierer for privat levering af bolig- og serviceydelser til midlertidige botilbud til voksne og opholdssteder til børn og unge, da den begrænser de privates muligheder for central styring af flere tilbud og reducerer de stordriftsfordele, central styring kan medføre. Blandt leverandører af service og pleje til plejeboliger anses elementer af Friplejeboligloven som en udfordring for øget konkurrence. Blandt de barrierer for privat virksomhed, som private leverandører peger på, at friplejeboligloven medfører, er omfattende krav til leverandørerne. Herudover er det en barriere, at boligdriften og leveringen af service og pleje er koblet sammen i friplejeboligloven. Dette medfører, at private leverandører, der kun er interesserede i den ene type virksomhed fx service- og plejeydelser, enten skal indgå i et konsortium med en anden privat aktør, der er interesseret i den anden del af driften, eller undlade at drive friplejeboliger. Socialministeriet står for at skulle gennemføre en evaluering af friplejeboligloven. Herudover er der i regeringens Konkurrencepakke 5 initiativer, der vil kunne bidrage til at fremme konkurrence på friplejeboligområdet. Ovenstående barrierer er identificeret af private leverandører på en workshop om barrierer for privat virksomhed på det sociale område afholdt i januar 2011. Barriererne er efterfølgende bearbejdet gennem desk-research og opfølgende interviews. De identificerede barrierer vil typisk indgå i en kontekst, der indebærer andre hensyn end det til de private leverandørers vilkår. Fx kan hensynet til det kommunale styringsbehov have betydning for visse af barriererne. Det er dog analysens præmis, at de barrierer, de private leverandører oplever, for privat virksomhed er hovedfokus. Barriererne opsummeres nedenfor i boks 1.1.1. 4 5 Bekendtgørelse om Tilbudsportalen samt om godkendelse af og tilsyn med visse private tilbud, 12. Aftale om Konkurrencepakken blev indgået 11. april 2011 mellem regeringen, Dansk Folkeparti, Liberal Alliance og Kristendemokraterne. 8

BARRIERER PÅ DET SOCIALE OMRÅDE Boks 1.1 Barrierer for privat levering på socialområdet Barriererne, der identificeres i analysen, kan opsummeres som følger: Mulighed for at skabe profit Omkostninger ved udbud Krav om driftsgaranti Manglende mulighed for bundling af ydelser Råderet over overskud Styring og samspil med kommunen Kommunens tredelte rolle Styring på detaljeniveau Begrænset viden om rammerne for samarbejde Begrænset gennemsigtighed i de kommunale omkostninger Brugere og pårørende Servicestyrelsens tilbudsportal Genudbud af ydelser Private leverandørers styring af flere botilbud eller opholdssteder Privates mulighed for central styring Mulighed for at opnå stordriftsfordele Friplejeboligloven Omfattende krav Sammenkobling af boligdrift og levering af service og pleje På baggrund af analysens resultater har Udbudsrådet identificeret en række forhold, som private leverandører oplever, kan virke begrænsende for konkurrencen om de offentlige opgaver på det sociale område. Opmærksomhedspunkterne opsummeres i boks 1.1.2. og uddybes i afsnit 4.2. 9

UDBUDSRÅDET Boks 1.2. Opmærksomhedspunkter På baggrund af analysens resultater peger Udbudsrådet på følgende forhold, som private leverandører oplever, begrænser konkurrence om opgaverne på det sociale område, der kan ses nærmere på, hvis det ønskes at styrke konkurrence på området: Rammerne for at private leverandører kan generere et overskud, når de indgår på det sociale område Begrænset kendskab til effekterne af inddragelse af private på det sociale område Kompleksiteten i det kommunale godkendelses- og tilsynssystem Brugere og pårørendes adgang til oplysninger om private tilbud Friplejeboliglovens krav og rammer for private leverandører Udbudsrådet vurderer, at konkurrence gennem udbud kan bidrage til, at opgaverne på socialområdet løses bedst til prisen, fordi udbud medfører konkurrence på både pris og indhold. Dette gør sig ikke mindst gældende på områder, hvor udbudsdreven konkurrence har vist positive effekter, som de der er påvist inden for privat levering af service og pleje i plejecentre i Udbudsrådets effektanalyse af konkurrenceudsættelse af pleje- og omsorgsopgaver i kommunerne (2009). 10

BARRIERER PÅ DET SOCIALE OMRÅDE Kapitel 2 Plejeboliger 2.1 RAMMEVILKÅR FOR PRIVAT LEVERING AF SERVICE OG PLEJE I PLEJEBOLIGER Fokus er i dette afsnit af analysen på privat levering af service og pleje i plejeboliger. Begrebet plejeboliger bruges i denne sammenhæng om plejeboliger og plejecentre til ældre og handicappede, der er kommunalt visiterede til at bo i sådanne boliger. Til boligen er der knyttet pleje- og servicefunktioner med tilknyttet personale svarende til den pågældende beboergruppes behov. Plejeboliger er siden 1997 opført som almene plejeboliger, hvor der betales indskud og husleje. I 2009 var de kommunale udgifter til pleje- og omsorg af ældre og handicappede ca. 43,7 mia. kr. 6 Udgifterne til levering af pleje og service i plejeboliger er en del af dette beløb. Der er tale om et økonomisk set stort område, hvor inddragelsen af private i leveringen af service og pleje gennem udbud er begrænset. Inden for den overordnede kategori sociale opgaver og beskæftigelse er der skabt konkurrence om 23,6 pct. af de driftsopgaver, der kan konkurrenceudsættes. 7 Privat levering af service og pleje i plejeboliger forekommer især i tre former: Udbud af privat levering af service og pleje: En kommune kan vælge at skabe konkurrence om driften af leveringen af service og pleje i plejeboliger ved at gennemføre et udbud og herigennem vælge den private leverandør, der tilbyder den bedste løsning til prisen. Alle former for private leverandører kan give tilbud om at overtage leveringen af service og pleje i udbudte plejeboliger. Et udbud af en ydelse medfører, at markedet afprøves, ved at interesserede private leverandører kan komme med deres bud på, hvordan og til hvilken pris en opgave kan løses. De private leverandører konkurrerer således på kommercielle vilkår. 6 7 Statistikbanken, REGK31: Kommunale regnskaber (1000 kr.) efter område, funktion, dranst og art, Udgifter eksklusiv beregnede omkostninger, konto 5.32.32: Pleje og omsorg til ældre og handicappede. IKU-tal for 2010 på hovedkonto 5 Sociale opgaver og beskæftigelse. 11

UDBUDSRÅDET Selvejende almene plejeboliger med driftsoverenskomst: 8 Levering af service og pleje kan varetages af private leverandører i form af selvejende institutioner. De selvejende institutioner skal godkendes af kommunen. Leveringen af service og pleje varetages efter en driftsoverenskomst med kommunen, der fastlægger rammerne for drift, tilskud og tilsyn med den private leverandør. Ydelser, der løses af en privat leverandør medfører ikke en afprøvning af markedet, fordi opgaveløsningen overlades direkte til den enkelte leverandør. Der er dermed ikke konkurrence blandt de private leverandører om at vinde leveringen af service og pleje. Friplejeboliger: Friplejeboliger kan etableres og drives efter friplejeboligloven, herunder virksomheder, fonde, selvejende institutioner eller enkeltpersoner. Friplejeboliger opnår en markedsandel via en toleddet proces. Først skal leverandøren certificeres af Servicestyrelsen, og derefter skal leverandøren vinde del i en kvote af friplejeboliger, der administreres af Socialministeriet. Private kan også indgå i leveringen af service og pleje i plejeboliger på anden vis, bl.a. i form af friplejehjem, der skal godkendes kommunalt, men som i øvrigt etableres og drives uden driftsoverenskomst med kommunen. Der var især fokus på de tre ovennævnte typer på Udbudsrådets workshop i forbindelse med analysen. Derfor afgrænses fokus herefter til udbud, selvejende almene plejeboliger og friplejeboliger. I det følgende skitseres rammerne omkring disse former for privat levering af service og pleje i plejeboliger. 2.1.1 Udbudte plejeboliger En privat leverandør, der har vundet leveringen af service og pleje i kommunale plejeboliger gennem udbud, indgår i den kommunale forsyning. Kommunale plejeboliger er opført i henhold til lov om almene boliger og kan enten være kommunalt ejede eller fx tilhøre en almennyttig boligorganisation. Beboerne er lejere og betaler indskud og husleje. Uanset om kommunen eller en almennyttig boligorganisation ejer boligen, varetager kommunen den service og pleje, der leveres i plejecentrene og plejeboligerne. Når der gennemføres et udbud af leveringen af service og pleje i plejeboliger, er det disse opgaver, den private leverandør byder på. Der kan dog også indgå andre ydelser i udbuddet, fx bygningsdrift eller madservice. 8 Svarende til selvejende almene ældreboliginstitutioner jf. almenboligloven. 12

BARRIERER PÅ DET SOCIALE OMRÅDE Gennem en kontrakt fastsættes de nærmere vilkår for den private levering af service og pleje i plejeboligen. Kontrakten fastsætter både indholdsmæssige og økonomiske elementer af den private leverandørs opgave. Kommunen fører løbende tilsyn med de udbudte plejeboliger. 2.1.2 Selvejende almene plejeboliger 9 Selvejende almene plejeboliger leverer pleje og service i almene plejeboliger på baggrund af en kommunal godkendelse og en driftsoverenskomst med kommunen. Overenskomsten fastsætter såvel den økonomiske som den indholdsmæssige ramme om leveringen af service og pleje. Selvejende almene plejeboliger er en del af den kommunale forsyning, og kommunen har således anvisningsret. Selvejende plejeboliger skal godkendes af kommunen inden leveringen af service og pleje kan påbegyndes. Under driften er kommunen ansvarlig for det løbende tilsyn med plejeboligen. Kommunen betaler for den service og pleje, som de selvejende almene plejeleverandører leverer til brugerne i henhold til driftsaftalen. Selve driften af boligerne holdes adskilt fra leveringen af service og pleje. Denne drift varetages af en separat selvejende leverandør og finansieres gennem den leje, brugerne betaler samt eventuel kommunalt betalt tomgangsleje. 2.1.3 Friplejeboliger Friplejeboliger blev indført i 2007 med friplejeboligloven for at øge valgmulighederne inden for plejeboliger for personer, der er visiteret til en sådan bolig. Friplejeboligerne giver bl.a. virksomheder, selvejende institutioner, fonde o.l. mulighed for at etablere og drive plejeboliger i konkurrence med den kommunale plejeboligforsyning. En friplejebolig ejes og drives af den samme certificerede friplejeboligleverandør. Friplejeboliger adskiller sig fra de øvrige plejeboliger, ved at leveringen af bolig og leveringen af service og pleje er koblet sammen. Hvor det i de øvrige tilbud er muligt alene at levere bolig eller service og pleje, skal en friplejeleverandør levere begge dele. Det er dog også muligt for to eller flere private virksomheder at gå sammen i et konsortium, som derefter kan blive certificeret som friplejeboligleverandør. 9 Svarende til Almenboliglovens selvejende almene ældreboliginstitutioner. 13

UDBUDSRÅDET Friplejeboligleverandører certificeres af Servicestyrelsen efter ansøgning. Herefter kan leverandøren opnå andel i en kvote af friplejeboliger hos Socialministeriet. Tildelingen sker i første omgang på baggrund af pris. Hvis flere ansøgere tilbyder at levere personlig og praktisk hjælp til samme pris, meddeles der tilsagn til den ansøger, hvis boliger ligger i den kommune, hvor der er etableret det laveste antal friplejeboliger pr. indbygger. Friplejeboligerne kan maksimalt være tildelt den enkelte leverandør i 10 år. Herefter skal Socialministeriet sætte leveringen af service og pleje i friplejeboligerne i udbud. Hvis vinderen af et udbud bliver en ny friplejeleverandør, skal både drift og service overgå til den nye leverandør, og den tidligere leverandør skal sælge de samlede friplejeboliger (grund, boliger og serviceareal) til den nye leverandør. Kommunen har ikke anvisningsret til friplejeboliger, men den har ansvaret for visitation af borgere. En borger, der er visiteret til en plejebolig, har ret til at vælge en friplejebolig. Herudover har beliggenhedskommunen ansvaret for tilsynet med friplejeboliger. Borgerens ret til at vælge friplejebolig er dog betinget af, at friplejeboligleverandøren er certificeret til at levere alle de ydelser, som opholdskommunen har visiteret borgeren til. En friplejeboligleverandør skal som minimum være certificeret til at levere personlig og praktisk hjælp efter Servicelovens 83 og 87. Afregningen mellem kommunen og friplejeboligerne foregår gennem et landsdækkende, plejebehovsrelateret modulsystem, der er udarbejdet af socialministeriet. Systemet fungerer således, at der fastsættes en øvre ramme for, den pris, som friplejeleverandørerne kan opkræve af kommunerne for henholdsvis færre end 35 timers personlig og praktisk hjælp pr. fire uger, mellem 35 og 106 timers hjælp pr. fire uger og over 106 timers hjælp pr. fire uger. Herudover er der moduler, der fastsætter en pris for fx socialpædagogisk bistand, træning og ledsagelse. Friplejeboligleverandører konkurrerer ved, hver især at angive en pris indenfor den givne maksimale prisramme. Den pris leverandøren tilbyder, er den pris der indgås aftale om. Der er fastlagt en række overordnede krav til friplejeboligleverandører. Fx skal der være overensstemmelse mellem personalets sammensætning og de ydelser, som friplejeboligleverandøren ønsker at blive certificeret til. Endvidere skal friplejeboligleverandøren sikre, at der indføres systematiserede kontrolsystemer. 10 Friplejeboligerne skal desuden opfylde kravene til udstyr og udformning gældende for almene ældreboliger. 11 10 Bekendtgørelse om certificering af friplejeboligleverandører. 11 Friplejeboligloven 25. 14

BARRIERER PÅ DET SOCIALE OMRÅDE Tabel 2.1.1. Oversigt over hovedformer af privat levering af pleje og service til plejeboliger Finansiering Del af kommunens forsyning Kommunale Udbudte Selvejende Friplejeboliger Kommunal betalt pleje og service Kommunal betalt pleje og service Kommunal betalt pleje og service Kommunal betalt pleje og service Ja Ja Ja Nej Godkendelse - Kommunalt Kommunalt Servicestyrelsen certificerer Socialministeriet tildeler kvote Visitation Kommunal Kommunal Kommunal Kommunal Tilsyn Kommunalt Kommunalt Kommunalt Kommunalt Mulighed for profit Nej Ja Nej Ja 2.2 UDBREDELSE AF PRIVAT LEVERING AF PLEJE OG SERVICE TIL PLEJEBOLIGER 2.2.1 Udbudte plejecentre Ifølge Udbudsrådets effektanalyse af konkurrenceudsættelse af pleje- og omsorgsopgaverne har fire kommuner i perioden 2004-2009 skabt konkurrence om plejeopgaver på deres plejecentre. I alt er der tale om seks plejecentre. Tre i Gribskov Kommune, et i Solrød Kommune, et i Kolding Kommune og et i Vejle Kommune. Plejecentrene er drevet af Aleris, Attendo Care og OK-fonden, dvs. både af private virksomheder og fonde. Efter 2009 er udbud anvendt i andre tilfælde i forbindelse med levering af service og pleje til plejeboliger, fx har Syddjurs kommune i november 2010 besluttet at sende leveringen af service og pleje til et plejecenter i Ebeltoft i udbud som et servicepartnerskab. 12 2.2.2 Selvejende plejecentre En del selvejende plejecentre drives af fonde og non-profitorganisationer, såsom OK-fonden, Mariefonden og Diakonissestiftelsen. Herudover findes der individuelle selvejende plejecentre, der ikke indgår i en større organisation. 12 www.syddjurs.dk. 15

UDBUDSRÅDET Ifølge Ældresagen er selvejende institutioner med driftsoverenskomst med kommunen den mest udbredte form for plejeboliger i Danmark ved siden af kommunale tilbud. 13 2.2.3 Friplejeboliger I 2010 var der 503 indskrevne i friplejeboliger i Danmark. Til sammenligning var der i 2010 indskrevet 8.256 på plejehjem og 34.422 i plejeboliger til ældre. I november 2010 var der i alt 32 certificerede friplejeboligleverandører i Danmark. 14 Størstedelen af disse er selvejende institutioner, bl.a. drevet af Diakonissestiftelsen og Danske Diakonhjem. Sidstnævnte driver 13 centre i form af friplejeboliger. Herudover er enkelte private virksomheder certificeret som friplejeboligleverandører. 2.3 BARRIERER FOR PRIVAT LEVERING AF SERVICE OG PLEJE TIL PLEJEBOLIGER Der er identificeret en række barrierer, der ifølge private leverandører gør sig gældende for privat levering af service og pleje i plejeboliger. Visse af barriererne påvirker såvel leveringen af service og pleje i udbudte som selvejende plejeboliger samt friplejeboliger, mens andre af barriererne er mere snævert knyttet til en enkelt form. Barriererne knytter sig til fire overskrifter: Private virksomheders mulighed for at skabe økonomisk profit, friplejeboligloven, styring og samspil med kommunerne og brugere og pårørende. De fire overskrifter og de konkrete barrierer, der knytter sig til overskrifterne fremgår af tabel 2.3.1. 13 www.aeldresagen.dk. 14 Ifølge oplysninger fra Servicestyrelsen. 16

BARRIERER PÅ DET SOCIALE OMRÅDE Tabel 2.3.1. Overskrifter og tilknyttede barrierer for privat levering af service og pleje til plejeboliger Muligheder for at skabe profit Friplejeboligloven Samspil og styring med kommunen Brugere og pårørende Udbudsomkostninger Råderet over overskud Omfattende krav Sammenkobling af anlæg og drift Kommunens tredelte rolle Begrænset gennemsigtighed Genudbud Bundling Driftsgaranti Begrænset viden om rammerne for samarbejde Barriererne er identificeret på en workshop afholdt af Udbudsrådet i forbindelse med analysen. De inputs, der kom frem på workshoppen, er sidenhen behandlet gennem desk-research og opfølgende interviews. Analysens resultater giver således udtryk for de barrierer, som de private leverandører fremhæver at opleve i forbindelse med drift af plejecentre og plejeboliger. Der tages i analysen ikke særskilt stilling til de enkelte barrierers udbredelse og omfang. 2.3.1 Privates muligheder for at skabe profit I forbindelse med privat levering af service og pleje i plejeboliger kan der opstå udfordringer i forhold til at optjene økonomisk profit af driften. Overskriften dækker både over barrierer, der lovmæssigt indskrænker visse private leverandørers muligheder for at råde over et potentielt overskud, og barrierer, der gør det svært for de private leverandører at optjene et overskud. Manglende mulighed for at optjene profit udgør selvsagt en barriere, da både private virksomheder og andre private leverandører kan have brug for et overskud, enten med det formål at få en virksomhed til at løbe rundt, eller med det formål at muliggøre investeringer og udvikling. Barrieren bygger på en række delelementer, der gør sig gældende for forskellige former for privat inddragelse. Udgifter i forbindelse med udbud I forbindelse med privat levering af service og pleje til plejeboliger efter udbud anses transaktionsomkostninger af private leverandører som en væsentlig barriere. Det vil ofte kræve en vis mængde ressourcer at indgå i en udbudsproces, der er reguleret af udbudsreglerne. Markedet er præget af forholdsvis mange mindre leverandører, der ikke nødvendigvis er i besiddelse af de økonomiske og vi- 17

UDBUDSRÅDET densmæssige ressourcer, som det kræver at indgå i en sådan udbudsproces. Hertil kommer at de udbudte enheder ofte vil være af en forholdsvis lille størrelse. Det gælder for både større og mindre leverandører, at det udgør en barriere, hvis transaktionsomkostningerne ikke står mål med opgavens størrelse. De forholdsvis små enheder, der udbydes, har endvidere den konsekvens, at det bliver sværere for de private leverandører at skabe profit gennem stordriftsfordele. Råderet over overskud I forbindelse med muligheden for at råde over et eventuelt overskud har de private leverandører peget på en barriere i form af 43, stk. 1, i lov om retssikkerhed og administration på det sociale område (retssikkerhedsloven). Denne bestemmelse forholder sig til overdragelse af opgaver til private leverandører på det sociale område og stillingtagen til eventuel formuedannelse i denne forbindelse. Bestemmelsen indebærer, at kommunen i forbindelse med indgåelse af længerevarende aftaler på det sociale område skal tages stilling til, hvad der skal ske med evt. formue, som opstår på grund af aftalens vilkår. Bestemmelsen sigter mod aftaler, som ikke er indgået på forretningsmæssige vilkår, og hvor der fx er tale om at afdrage lån på fast ejendom eller lignende, uden at det er intentionen, at disse midler skal komme den private leverandør til gode. Det er ifølge bemærkningerne til loven ikke intentionen, at bestemmelsen skal være til hinder for, at private leverandører kan opnå en fortjeneste ved driften, men da reglen på grund af sin meget brede formulering er blevet fortolket sådan, har den bidraget til en vis tilbageholdenhed med at gå ind på markedet blandt potentielle private leverandører. Folketinget har den 30. maj 2011 vedtaget et lovforslag om ophævelse af retssikkerhedslovens 43, stk. 1, for at fjerne den nævnte fortolkningstvivl og reducere tilbageholdenheden hos en række private leverandører. Den vedtagne lov træder i kraft 1. juli 2011. Ophævelsen af retssikkerhedslovens 43, stk. 1 ændrer ikke på, at en kommune, der indgår længerevarende aftaler på ikke forretningsmæssige vilkår, vil kunne indgå eventuelle aftaler om stillingtagen til utilsigtet formueophobning. Dette kan eksempelvis indebære at kommunen stiller som betingelse for, at indgå en aftale med en leverandør, at kommunen får et pantebrev for et lån til en renovering eller lignende. Da kommunens ret til at træffe beslutninger om anvendelse af et eventuelt overskud er knyttet til driftsaftaler, der er indgået på ikke forretningsmæssige vilkår, kan denne barriere undgås ved at gennemføre et udbud af leveringen af service og 18

BARRIERER PÅ DET SOCIALE OMRÅDE pleje. I forbindelse med et udbud er det den private leverandørs ret at udtage et eventuelt overskud. Manglende mulighed for bundling af ydelser En generel barriere, for at optjene profit på leveringen af service og pleje i plejeboliger, består ifølge private leverandører i en manglende mulighed for at anvende bundling. Bundling indebærer, at forskellige ydelser kobles sammen i et enkelt udbud. Baggrunden for barrieren er, at det ikke kan lade sig gøre inden for frit valg-reglerne at bundle leveringen af service- og plejeydelser i plejeboliger med frit valg-ydelser i et enkelt udbud. Mange private leverandører er aktive på plejeområdet som frit valg-leverandører af personlig og praktisk pleje. Imidlertid tillader de nuværende regler for frit valg-området ikke, at der kan stilles krav om at frit valg-leverandører også skal tilbyde levering af service og pleje i plejeboliger. En sådan kobling ville kunne give private leverandører mulighed for at opnå stordriftsfordele og økonomisk profit. Baggrunden for, at frit valg-reglerne ikke tillader at ydelserne kobles sammen, er, at det vil skabe en ulige konkurrence mellem frit valg-leverandører. Det skyldes, at visse leverandører vil kunne udnytte stordriftsfordelene til at skabe en kunstigt lav pris, som mindre leverandører, der ikke er i stand til også at byde på plejecentre, ikke kan matche. Omvendt er det muligt at stille krav i forbindelse med udbud af levering af service og pleje i plejeboliger, om at leverandøren også skal søge godkendelse som frit valg-leverandør. En privat leverandør, der vinder et sådant udbud, vil være sikret en vis mængde brugere gennem plejecentret og kan øge denne mængde, hvis den private leverandør godkendes som frit valg-leverandør. Et sådant udbud vil dog have den konsekvens for kommunen, at byderne alene vil være virksomheder, der har den fornødne kapacitet til at løse begge opgaver. Det vil kunne medføre, at feltet af tilbudsgivere indskrænkes, og dermed at konkurrencen om at vinde udbuddet begrænses. Hvis konkurrencen begrænses, kan det have den konsekvens, at det vindende tilbud om levering af pleje og service til plejeboligen ikke nødvendigvis er det bedste til prisen. Driftsgaranti Herudover anses det som en barriere blandt private, at man som privat leverandør på det sociale område ofte skal stille en driftsgaranti. Det kan fx være tilfældet i forbindelse med at en privat leverandør indgår en aftale med en kommune om at levere service og pleje til plejeboliger. Baggrunden for driftsgarantien er kommunens forsyningspligt. Når kommunen inddrager private leverandører indebærer det en risiko for kommunen for, at den private leverandør pludselig kan forsvinde fra markedet. Forsyningsforpligtelsen indebærer, at kommunen i dette tilfælde fortsat vil have pligt til at sikre service og pleje til de brugere, der hidtil har benyttet det private tilbud. Med denne baggrund stiller kommunen krav om en driftsgaranti, 19

UDBUDSRÅDET der skal benyttes, såfremt den private leverandør skulle se sig ude af stand til at opfylde sin forpligtelse over for kommunen. Driftsgarantien udgør især for forholdsvis små eller nyopstartede private leverandører en barriere, idet den øger opstartsomkostningerne væsentligt. Denne barriere gør sig gældende for private leverandører, der driver plejecenter/plejeboliger efter udbud og for selvejende institutioner. Driftsgarantiproblematikken er ikke relevant i forhold til friplejeboliger, da disse ikke indgår i den kommunale forsyning. 2.3.2 Friplejeboligloven Friplejeboliger etableres og drives efter friplejeboligloven, der blandt mange private leverandører anses som en udfordring for privat inddragelse, på trods af at friplejeboligloven blev indført med det formål at åbne markedet for privat drift af plejeboliger. Friplejeboligloven står for at skulle evalueres. Socialministeriet forventer at have resultaterne af evalueringen i efteråret 2011. Omfattende og komplicerede krav Friplejeboligloven skaber ifølge private leverandører en barriere, bl.a. på grund af det niveau af styring af de private leverandører den medfører. I private virksomheders øjne stiller loven for omfattende og komplicerede krav til friplejeleverandørerne. Private leverandører peger bl.a. på reglerne omkring kommunalbestyrelsens godkendelse af årsregnskaber som indskrænkende for det råderum, som friplejeleverandører bør have. Herudover fremhæves visitationssystemet som uhensigtsmæssigt. Det har omfattende betydning for den betaling, de private leverandører modtager, hvorledes brugerne er visiteret af kommunen, og det er ofte forholdsvis små variationer i kategoriseringen der har stor betydning. Fx varierer maksimumtaksten pr. døgn fra 837 kr. til 1808 kr. ved 106 timers hjælp pr. fire uger. 15 Det vil sige, at en beboer i en friplejebolig, der modtager 104 timers støtte pr. fire uger, udløser en betaling på 837 kr. til friplejeboligleverandøren, mens en beboer, der modtager 107 timers støtte, udløser mere end det dobbelte. Blandt private leverandører er der en opfattelse af, at der i visse kommuner er en tendens til gennem skøn i forbindelse med visitation til at reducere udgifterne til service og pleje i friplejeboliger. Herudover kritiserer de private leverandører netop takstsystemet for at være forkert skruet sammen, da kategorierne vurderes at være for brede. Sammenkobling af anlæg og drift Private leverandører peger endelig på, at det er problematisk, at friplejeboligloven kobler leveringen af service og pleje sammen med boligydelsen, således at det er nødvendigt at den samme friplejeboligleverandør både ejer boligerne og leverer 15 Vejledning om regulering pr. 1. januar 2011 af satser på Socialministeriets område. 20

BARRIERER PÅ DET SOCIALE OMRÅDE service og pleje. Mange private, især virksomheder, er alene interesserede i en del af dette arbejde. Private serviceleverandører, der har kompetencer inden for levering af service og pleje, vil være interesserede i leveringen af denne ydelse i friplejeboligerne, mens institutionelle investorer i højere grad vil være interesserede i at anlægge og eje boliger. En privat leverandør, der alene ønsker at levere service og pleje, kan opnå dette ved at indgå i et konsortium med en virksomhed, der ønsker at drive boliger, men kan altså ikke levere service og pleje særskilt. Det er muligvis årsagen til, at et meget begrænset antal private virksomheder er certificerede friplejeleverandører. Ifølge Servicestyrelsens opgørelser udgør selvejende institutioner 25 ud af de i alt 32 certificerede friplejeleverandører pr. 1. november 2010. Det lovfæstede genudbud hvert 10. år hæmmer herudover visse private leverandørers interesse i at etablere friplejeboliger på grunde, de selv ejer. Det skyldes, at hvis en anden privat leverandør vandt genudbuddet, ville den oprindelige private leverandør være tvunget til at afhænde friplejeboligerne, og i forbindelse hermed sin grund. 2.3.3 Samspil og styring med kommunen Private leverandører af service og pleje i plejeboliger indgår i et kompliceret samspil med kommunen. Da de private leverandører er med til at løse kommunale opgaver, er det centralt at deres relation til og samarbejde med kommunen er bedst muligt, ligesom det er afgørende for kommunen at have et velfungerende samarbejde med sine private leverandører. Private leverandører peger på en række barrierer, som i deres optik komplicerer denne samarbejdsrelation. Overordnet set er det centralt, at kommunen og den private leverandør har et velfungerende samarbejde baseret på en fælles interesse for igennem fællesskab at skabe den bedst mulige løsning. Private leverandører peger på, at de i visse sammenhænge oplever, at interessen i kommunen for at indgå i et samarbejde kunne være stærkere. Årsagerne til en eventuel begrænset interesse i privat opgaveløsning kan være mange. Der kan fx være tale om at kommunen forudser komplikationer ved at skulle indarbejde en ny, uafprøvet løsning, at kommunen ikke er interesseret i at flytte styring til en privat leverandør og at kommunen mangler sikkerhed for, at der vil skabes fordele ved inddragelse af private m.m. De private leverandører peger på, at begrænset interesse i en kommune i at inddrage dem i levering af service og pleje udgør en barriere i sig selv, og kan medføre en række konkrete udfordringer. 21

UDBUDSRÅDET Kommunens tredelte rolle En af de barrierer, de private leverandører peger på, er kommunens tredelte rolle på området. Kommunen fungerer både som tilsynsmyndighed, konkurrent og kunde for de private virksomheder: Tilsynsmyndighed i kraft af at kommunen godkender og fører tilsyn med tilbuddene, konkurrent i kraft af at de kommunale tilbud er i direkte konkurrence med de private, og kunde idet den private levering af service og pleje betales af kommunen. Friplejeboligområdet er til dels undtaget fra denne konstruktion, idet Servicestyrelsen er godkendelsesmyndighed. For friplejeboliger gælder det dog, at kommunen fører tilsyn. Herudover skal kommunen gennemgå friplejeboligleverandørernes årsregnskaber. De private leverandører peger på, at den tredelte rolle medfører en række problematikker, idet funktioner, der ikke nødvendigvis har med hinanden at gøre, fx godkendelse og betaling, foretages af samme myndighed og ofte ganske tæt sammenkoblet. Bl.a. peger private leverandører på langtrukne godkendelsesprocesser, meget omfattende tilsyn og for selvejende plejeboliger, der yder service og pleje efter en kommunal godkendelse - kommunernes mulighed for at opsige den private virksomhed som leverandør med kort varsel. Det fremhæves blandt private leverandører, at kommunens flersidede rolle er problematisk, ikke mindst i forbindelse med deres opgaver som godkendelses- og tilsynsinstans. I betragtningen af kommunernes flere roller på området, er det dog også centralt at skele til kommunernes behov for styring på området. Det er kommunernes overordnede ansvar for området, der er grundlaget for, at de varetager såvel egne tilbud som godkendelse og tilsyn. Styring på detaljeniveau Private aktører peger herudover på, at de i visse sammenhænge oplever en tendens til at kommunerne styrer privat drevne plejecentre og plejeboliger på detaljeniveau. Idet de private leverandører løser en offentlig opgave service og pleje - og er kommunalt finansierede, er det centralt at den overordnede ramme for opgaveløsningen fastslås enten i en formel aftale mellem den kommune og den private leverandør, således at kommunen kan bevare styring med området. De private leverandører peger på, at det inden for denne ramme også er vigtigt, at der overlades et vist spillerum til den private leverandør. Det er det spillerum, der skal gøre det muligt for den private at videreudvikle leveringen af service og pleje og finde mere effektive, nytænkende løsninger og i sidste ende være med til at styrke den kommunale opgaveløsning. I tilfælde hvor det er kommunal praksis, at bruge detaljestyring frem for overordnet styring af de private leverandører, peger de private leverandører på, at dette kan medføre, at gevinster går tabt, og at de private leverandører mister interessen og incitamentet til at gå ind i opgaven. 22

BARRIERER PÅ DET SOCIALE OMRÅDE Begrænset gennemsigtighed i kommunale omkostninger Begrænset gennemsigtighed, i de kommunale omkostninger ved levering af service og pleje, fremhæves af flere private leverandører som en barriere. Det er oplagt, at kommunernes interesse i at inddrage private leverandører i opgaveløsningen skal funderes i viden om, at de private leverandører tilfører opgaveløsningen en værdi. Ifølge private leverandører kan det inden for den givne ramme være svært at vurdere, hvorvidt de private leverandører bidrager med en sådan værdi på grund af en begrænset gennemsigtighed i de kommunale omkostninger. Som udgangspunkt bidrager Servicestyrelsens tilbudsportal til at sikre netop en sådan gennemsigtighed i og med, at der hertil indberettes samlede takster for de forskellige tilbud. Imidlertid peger de private leverandører på en tendens til, at de takster, kommunernes indberetter til portalen ikke fuldt ud reflekterer omkostningerne ved de enkelte tilbud. Ifølge de private leverandører gør dette det svært for dem at fremvise et eventuelt effektiviseringspotentiale i forbindelse med afgivelse af tilbud, og for kommunen at få et fuldt billede af kvaliteten i de private tilbud. Hertil kommer, at det kan være nødvendigt i vurderingen af de private leverandørers tilbud at betragte et helhedsbillede, der dækker over mere end døgnprisen pr. beboer. Private leverandører peger således på, at kommunale leverandører også skal se på tilbuddenes kvalitet for at få et fuldt billede af, hvad den private leverandør bidrager med. Begrænset viden om rammerne for samarbejdet Private leverandører peger herudover på, at de oplever tilfælde, hvor der i kommunerne er en vis uklarhed omkring kommuners rolle og kompetencesfære. Et eksempel på denne barriere kan ses på friplejeboligområdet. Her har friplejeleverandører oplevet kommuner, der er af den opfattelse, at godkendelse af friplejeboliger er et kommunalt anliggende. Ligeledes peger de kommunale aktører på, at der ses eksempler på private leverandører, der på nogle områder mangler kendskab til rammerne om det samarbejde med den offentlige instans, hvilket bl.a. kan medføre procesrelaterede problemer, fx forlængede godkendelsesprocesser. Overordnet set peger disse synspunkter på, at der såvel blandt visse kommuner som blandt visse private aktører er et behov for en øget viden om rammerne for samarbejdet på det sociale område. 23

UDBUDSRÅDET 2.3.4 Brugere og pårørende Private leverandører er afhængige af, at der er et marked af brugere, der vil benytte sig af deres tilbud. De fleste private leverandører giver udtryk for, at brugere og pårørende, der har erfaring med et privat tilbud, er positivt indstillede, ligesom brugere og pårørende, der præsenteres for et privat drevet alternativ til kommunale plejecentre og plejeboliger, typisk ikke er afvisende. Brugere og pårørendes interesse i at anvende de private tilbud om levering af pleje og service til plejeboliger, mindskes dog i visse tilfælde af kravet om genudbud. Genudbud I forbindelse med udbudte plejeboliger, såvel som friplejeboliger, er der et krav om, at ydelserne sendes i genudbud efter en årrække. I forbindelse med udbud af service- og plejeydelserne er tidspunktet for genudbud afhængig af den oprindelige kontrakt. Genudbud vil typisk blive foretaget hver syvende år. Friplejeboliger skal, ifølge friplejeboligloven, genudbydes senest efter 10 års drift. Da der er tale om et hjem for brugerne, medfører det en væsentlig usikkerhed blandt disse, at der er en risiko for at leverandøren udskiftes. Privat levering af service og pleje er ofte præget af bestemte værdier eller en bestemt tilgang til opgaveløsningen. Det gør sig ikke mindst gældende for selvejende institutioner. Selv om kerneydelserne er de samme, kan et genudbud udløse en bekymring blandt brugere, der gør de private tilbud mindre attraktive. Årsagen til, at der skal gennemføres genudbud, er at sikre, at der løbende er konkurrence om leveringen af pleje og service. Genudbud sikrer således, at det bliver ved med at være den leverandør, der kan løse opgaven bedst til prisen, der varetager opgaven. 24

BARRIERER PÅ DET SOCIALE OMRÅDE Kapitel 3 Botilbud og opholdssteder 3.1 RAMMEVILKÅR FOR BOTILBUD OG OPHOLDSSTEDER I dette afsnit fokuseres på private leverandørers mulighed for at levere bolig- og serviceydelser i opholdssteder og botilbud. Med boligdelen menes boformer, der er egnet til hhv. midlertidigt og længerevarende ophold til personer, som har behov for det. Med servicedelen henvises til den pleje, som borgeren har brug for. 16 Analysen af barrierer for privat levering af bolig- og servicedel omfatter tilbud efter servicelovens 66, stk. 5, der er opholdssteder til børn og unge med særlige behov, som dækker både indhold og service, og 107 og 108, der er hhv. midlertidige og længerevarende botilbud til voksne med væsentlig nedsat fysisk eller psykisk funktionsevne, som regulerer boligdelen. De muligheder og regler, der gælder for privat levering af bolig- og serviceydelser til opholdssteder og botilbud, kan variere afhængig af fx samarbejdsform og type af tilbud. Der stilles generelt ikke krav til organiseringsformen hos private leverandører af bolig- og serviceydelser i botilbud og opholdssteder. Private leverandører har således mulighed for at etablere sig på en række forskellige måder, der adskiller sig fra hinanden. Organiseringsformen kan dog have betydning for om botilbuddet/opholdsstedet kan udtrække profit af virksomheden. Fx kan selvejende institutioner pr. definition ikke udtrække overskud mens en privatinstitution, der er oprettet som fx et anpartsselskab, kan. Det er imidlertid organiseringsformen og ikke den sociale lovgivning, der er afgørende. I praksis vælger mange private botilbud og opholdssteder at organisere sig som selvejende, evt. som fonde. Der er dog også en del private leverandører, der er organiserede som lederejede tilbud eller som kapitalselskaber. 16 Serviceydelse dækker over den hjælp og støtte, som borgeren har brug for som er dækket af servicelovens bestemmelser om personlig pleje, socialpædagogisk bistand, ledsagelse, behandling, beskyttet beskæftigelse, samværs- og aktivitetstilbud mv. 25

UDBUDSRÅDET 3.1.1 Organisatoriske krav til private leverandører På servicelovens område er der en række organisatoriske krav til leverandører af botilbud til voksne og opholdssteder til børn og unge. Opholdssteder, der er drevet af private, skal som udgangspunkt godkendes som generelt egnede af den stedlige kommune med mindre leverandøren af tilbuddet har indgået en generel aftale med en kommune eller region om anvendelse af tilbuddet. I forbindelse med godkendelsen skal der tages stilling til forhold som fx tilbuddets organisering, pædagogik, økonomi og personale. Der er ikke som udgangspunkt krav om en bestemt organiseringsform, men det er et centralt krav, at et privat tilbud som udgangspunkt skal være en selvstændig juridisk enhed med særskilt økonomi. Endvidere er det et krav, at der løbende føres tilsyn med opgaveløsningen, både i forhold til den enkelte borger og mere generelt. Der stilles generelt ikke krav til organiseringsformen hos private leverandører af serviceydelser til botilbud til voksne. I forhold til midlertidige botilbud efter 107 til personer, der har behov herfor på grund af betydelig nedsat fysisk eller psykisk funktionsevne eller særlige sociale problemer skal det private tilbuds boligdel godkendes efter samme retningslinjer som private opholdssteder for børn og unge. Længerevarende botilbud efter 108 skal ikke godkendes som generelt eget. Der skal - ligesom med opholdssteder - føres et generelt tilsyn med botilbuddenes boligdel. 3.1.2 Kommunal inddragelse af private leverandører Private leverandørers samarbejde med kommuner kan struktureres på en række forskellige måder. Samarbejdets form har betydning for de rammer, der præger leveringen. Udbud: Gennem et udbud finder en kommune den leverandør, der kan løse opgaven bedst til prisen. Et udbud af bolig- og/eller serviceydelsen medfører, at markedet afprøves ved, at interesserede private leverandører kan komme med deres bud på, hvordan og til hvilken pris en opgave kan løses. De private leverandører konkurrerer således på kommercielle vilkår. Brug af udbud er dog begrænset inden for botilbud og opholdssteder. I praksis er der alene kendskab til to eksempler, som begge har hjemme i Gribskov Kommune. Botilbud/opholdssteder, der drives af private leverandører efter udbud er fortsat omfattet af godkendelseskravene i bekendtgørelse nr. 1580 af 16. december 2010 om Tilbudsportalen samt om godkendelse af og tilsyn med visse private 26

BARRIERER PÅ DET SOCIALE OMRÅDE tilbud, kapitel 3 fx i forhold til optagelse på Tilbudsportalen og for at kunne indgå i den kommunale forsyning. 17 Godkendelse og generel aftale: En privat leverandør kan efter kommunal godkendelse tegne en aftale om oprettelse og drift af et tilbud med kommunen, der indebærer, at leverandøren indgår i kommunens tilbudsstruktur og er underlagt offentligt tilsyn. Tilbuddet er ikke i juridisk forstand en del af den offentlige forvaltning, men indgår i den kommunale forsyning. Denne type inddragelse af en privat leverandør indebærer, at der indgås en aftale på ikkeforretningsmæssige vilkår. Derfor har kommunen ansvar for, at der tages stilling til, hvad der skal ske med en eventuel økonomisk profit, der er skabt eller skabes ved driften af botilbuddet/opholdsstedet. 18 Uden generel aftale: Sidst kan private levere bolig- og serviceydelser i botilbud og opholdssteder uden at have en fast driftsoverenskomst med kommunen. Leverandøren er dermed ikke garanteret inddragelse i løsningen af opgaver. Tilbudsportalen er en internetbaseret søgeportal, der drives af Servicestyrelsen, og som kommuner og brugere kan benytte til at skabe overblik over tilbud til udsatte børn og unge, handicappede og socialt udsatte. Opholdssteder efter 66, stk. 5 og botilbud efter 107 (herefter samlet omtalt som tilbud efter bekendtgørelse nr. 1580 af 16. december 2010 om Tilbudsportalen samt om godkendelse af og tilsyn med visse private tilbud, kapitel 3) kan kun registreres i Tilbudsportalen, hvis den stedlige kommune har godkendt leverandøren som generelt egnet til at levere bolig- og serviceydelser. Herefter kan de visiterende kommuner købe enkeltpladser, med mindre botilbuddet/opholdsstedet har en aftale om køb af samtlige pladser med en enkelt kommune. 3.1.3 Godkendelse af private leverandører Det private botilbud eller opholdssteds organiseringsform er ikke afgørende for at opnå godkendelse efter serviceloven. Det er den stedlige kommune, der godkender private tilbud omfattet af bekendtgørelse nr. 1580 af 16. december 2010 om Tilbudsportalen samt om godkendelse af og tilsyn med visse private tilbud, kapitel 3, som generelt egnet til at levere bolig- og serviceydelser samt som led i optagelsen på Tilbudsportalen. 17 Jf. bekendtgørelse om Tilbudsportalen samt om godkendelse af og tilsyn med visse private tilbud 12. 18 Jf. bekendtgørelse om Tilbudsportalen samt om godkendelse af og tilsyn med visse private tilbud 21. 27

UDBUDSRÅDET Kommuner foretager en generel egnethedsvurdering, der indebærer en samlet vurdering af, de organisatoriske og økonomiske forhold, de fysiske rammer, det pædagogiske indhold, samt medarbejdergruppens personlige og faglige kvalifikationer alt sammenholdt med målgruppen for tilbuddet. Kommunerne definerer selv inden for disse rammer, hvilke krav det private tilbud skal leve op til for at blive godkendt. Endvidere skal private tilbud, der er omfattet af bekendtgørelse nr. 1580 af 16. december 2010 om Tilbudsportalen samt om godkendelse af og tilsyn med visse private tilbud, kapitel 3, være organiseret som selvstændige juridiske enheder med selvstændig økonomi. 19 Det indebærer, at de skal drives individuelt. Formålet med kravet er at sikre, at botilbuddet/opholdsstedet er ledelsesmæssigt og økonomisk uafhængigt i forhold til andre fysiske og juridiske personer og selskaber. Ovenstående krav gælder dog ikke for botilbud efter 108, der både kan drives individuelt men også kan drives som en del af en større organisation, fx som en fond, da botilbud efter 108 ikke skal godkendes som generelt egnet. 3.1.4 Tilsyn med private leverandører Der skelnes mellem to former for tilsyn. Et personrettet og et generelt driftsorienteret tilsyn. Den visiterende kommune har en forpligtelse til at føre et personrettet tilsyn med de beboere, som den har visiteret til tilbuddet. Formålet med det personrettede tilsyn er at sikre, at beboeren får den ydelse, som der er truffet afgørelse om. Der er således tale om et tilsyn, der fokuserer på den plejeydelse, beboeren skal modtage. Den stedlige kommune har som udgangspunkt en forpligtelse til at føre et generelt tilsyn med leveringen af bolig- og serviceydelser i alle tilbud i kommunen. Tilsynet indebærer bl.a., at kommunen følger stedets udvikling, påser at der modtages det rette antal personer inden for den rette målgruppe samt at kvaliteten i tilbuddet er tilfredsstillende. Det overordnede formål med at føre tilsyn er at påse, at borgerne får den hjælp, som de har brug for, efter serviceloven har krav på, og som den visiterende kommune har truffet afgørelse om. Endvidere skal det sikres, at der er en rimelig 19 Jf. bemærkningerne til 1 i lovforslag nr. L 177 af 24. marts 2010. 28

BARRIERER PÅ DET SOCIALE OMRÅDE sammenhæng mellem pris og kvalitet og at der ikke for offentlige midler foretages en privat formueakkumulation. 20 3.2 BARRIERER FOR PRIVAT LEVERING AF BOLIG- OG SERVICEYDELSER I BOTILBUD OG OPHOLDSSTEDER I dette afsnit undersøges barrierer for privat levering af bolig- og serviceydelser i botilbud og opholdssteder. Afsnittet bygger hovedsageligt på informationer fra deltagere i en workshop, der blev gennemført af Udbudsrådet i januar 2011 som led i nærværende analyse samt efterfølgende opfølgende interviews og deskresearch. Beskrivelsen af barriererne er således ikke nødvendigvis en fuldkommen og udtømmende opgørelse, men tager udgangspunkt i de barrierer, som private leverandører beskriver at opleve. 21 De barrierer, der indgår i analysen, er Udbudsrådets bud på de væsentligste barrierer for private leverandører af serviceydelser i botilbud og opholdssteder. Barriererne kan samles under fire overskrifter; de private leverandørers mulighed for at skabe profit, manglende mulighed for central styring af flere tilbud, styring og samspil med kommunerne samt brugere og pårørende. De forskellige overskrifter og tilknyttede barrierer fremgår af tabel 3.2.1. 20 Jf. godkendelses- og tilsynskravet i servicelovens 144. 21 De private leverandører, der deltog på Udbudsrådets workshop var udvalgt gennem erhvervsorganisationer. Herudover var erhvervsorganisationerne, KL, Danske Regioner samt relevante ressortministerier tilstede på workshoppen. 29

UDBUDSRÅDET Tabel 3.2.1. Overskrifter og barrierer for privat levering af bolig- og serviceydelser i botilbud og opholdssteder Muligheder for at Styring af flere Samspil og styring Brugere og pårøren- skabe profit tilbud med kommunen de Råderet over overskud Driftsgaranti Central styring Stordriftsfordele Begrænset viden om rammerne for samarbejdet Begrænset gennemsigtighed Servicestyrelsens tilbudsportal Styring på deltajeniveau Kommunens tredelte rolle 3.2.1 Private leverandørers mulighed for at skabe profit I forbindelse med privat levering af en bolig- og servicedel til botilbud og opholdssteder peger private leverandører på, at der findes en række barrierer, der gør det svært at optjene økonomisk profit af driften. Under denne overskrift er der både barrierer, der lovmæssigt indskrænker visse private leverandørers muligheder for at råde over et potentielt overskud, og barrierer, der gør det svært for de private leverandører at optjene et overskud. Manglende mulighed for at optjene profit udgør selvsagt en barriere, da både private virksomheder og andre private leverandører kan have brug for et overskud, enten med det formål at få en virksomhed til at løbe rundt, eller med det formål at muliggøre investeringer og udvikling. Råderet over overskud For en række botilbud og opholdssteder gælder det, at kommunen retsmæssigt har indflydelse på, hvordan et eventuelt overskud, som den private levering af serviceydelser genererer, anvendes. Efter 21 i bekendtgørelse nr. 1580 af 16. december 2010 om Tilbudsportalen samt om godkendelse af og tilsyn med visse private tilbud godkender kommunen botilbuddets/opholdsstedets budget, hvis det afspejler aktiviteterne på stedet og giver mulighed for den fornødne kvalitet i tilbuddet i forhold til prisen og den kreds af brugere, som stedet ønsker at modtage. Budgetrammen godkendes som helhed. 30

BARRIERER PÅ DET SOCIALE OMRÅDE Kommunen skal godkende anvendelsen af et eventuelt overskud ved driften af det private tilbud og skal sikre, at henlæggelser, ekstraordinære økonomiske dispositioner og øvrige ekstraordinære dispositioner falder inden for stedets formål, når der er tale om en aftale på ikke markedslignende vilkår. Flere interessevaretagere har peget på, at der i forhold til kommunernes nuværende praksis skal være bedre mulighed for at bruge overskud fra økonomisk gode år til dårlige år og at lave opsparing til aktiviteter, forbedringer og udvidelser, samt at der skal være mere økonomisk fleksibilitet. I perioder med lavere belægningsgrad vil det være nødvendigt midlertidigt at dække hullerne ved at overleve af en eventuel opsparing. Dermed undgås pludselige lukninger på grund af manglende belægning. Pludselige lukninger eller trussel herom forårsaget af kortere eller længerevarende perioder med underbelægning er ikke alene dårligt for beboertrivslen. Den økonomiske usikkerhed skaber også en vis tilbageholdenhed hos nye leverandører i forhold til at entrere markedet samt fjerner grundlaget for at drive en økonomisk sund virksomhed. Folketinget har vedtaget et lovforslag fra regeringen, som ophæver retssikkerhedslovens 43, stk. 1. Ophævelsen af retssikkerhedslovens 43, stk. 1, ændrer ikke på, at en kommune eller region, der indgår længerevarende driftsaftaler på ikke forretningsmæssige vilkår, vil kunne indgå evt. fornødne aftaler om stillingtagen til utilsigtet formueophobning. 22 Barrieren kan undgås ved at benytte udbud til at inddrage private leverandører. Det skyldes at udbudsformen medfører, at den private leverandør inddrages i opgaveløsningen på forretningsmæssige vilkår, og dermed at den private leverandør har ret til at råde over eget overskud. Driftsgaranti De private leverandører peger på, at kommunernes mulighed for at gøre krav på en garanti for driften er en barriere for deres aktiviteter. Kravet om at den private leverandør stiller en driftsgaranti til kommunen vil typisk fremgå af kommunens godkendelseskriterier og af den kontrakt, der indgås mellem leverandør og kommune. Årsagen til at kommuner opkræver en sådan garanti er, at tilbuddet indgår i den kommunale forsyning. Da kommunen har forsyningspligt, bliver den således afhængig af, at den private leverandør fortsat kan levere den aftalte ydelse. Barrieren gør sig således gældende for de botilbud og opholdssteder, der har en drifts- 22 Lovforslag nr. L 185, vedtaget den 30. maj 2011. 31

UDBUDSRÅDET overenskomst med kommunen og private leverandører peger på, at den især er en udfordring for mindre og nyopstartede leverandører. De private leverandører påpeger, at driftsgarantien begrænser antallet af leverandører på markedet og i visse tilfælde kan virke konkurrencebegrænsende. Konsekvensen kan i værste tilfælde blive, at ingen private leverandører har råd til at tage opgaven, og at kommunen derfor ikke formår at skabe konkurrence. 3.2.2 Styring af flere botilbud og opholdssteder Det følger af bekendtgørelse nr. 1580 af 16. december 2010 om Tilbudsportalen samt om godkendelse af og tilsyn med visse private tilbud, kapitel 3, at opholdssteder efter 66, stk. 5 og botilbud efter 107 skal organiseres som selvstændige juridiske enheder med adskilt økonomi. Private leverandører peger på, at fortolkningen af kravet, i relation til de botilbud og opholdssteder, der har tilknytning til større organisationer og foreninger, udgør en overordnet udfordring for private leverandører. Udfordringen manifesterer sig i følgende barrierer. Central styring Baggrunden for at holde botilbud og opholdssteder juridisk og økonomisk adskilte er, at der ikke sker en uhensigtsmæssig sammenblanding med organisationens/foreningens økonomi. Kravet indebærer i praksis, at hvert enkelt opholdssted/botilbud skal være uafhængigt af stifteren og dermed have en selvstændig bestyrelse, en uafhængig økonomi og at den stedlige kommune i realiteten skal godkende alle overførsler mellem de forskellige dele af samme virksomhed. Det er, ifølge de private leverandører, en barriere, at foreninger og organisationer ikke må udpege deres egen bestyrelse, fordi der gælder et krav om ledelsesmæssig uafhængighed. Dermed kan foreninger og organisationer risikere at investere store økonomiske summer i etableringen af et botilbud/opholdssted uden reelt at have indflydelse på, hvordan tilbuddet efterfølgende bestyres såvel indholdsmæssigt som økonomisk. En privat leverandør oplyser, at det er afgørende, at deres botilbud og opholdssteder kan drives i overensstemmelse med deres organisations værdier, og at organisationen selv kan sammensætte ledelsen, hvis det skal være interessant for dem at oprette private tilbud. Begge ønsker skal ses som forsøg på, at integrere opholdsstederne/botilbudene i organisationen. Stordriftsfordele Private leverandører peger herudover på, at kravet udgør en barriere, da det mindsker deres mulighed for at opnå stordriftsfordele. Private leverandører ønsker, at opholdssteder og botilbud med tilknytning til en større organisation har bedre muligheder for at udnytte stordriftsfordelene ved eksempelvis fælles regnskabsfø- 32

BARRIERER PÅ DET SOCIALE OMRÅDE ring, indkøb og konsulentfunktioner. Opholdsstedet/botilbuddet kan herefter betale sin organisation for den pågældende ydelse. Kravet om selvstændige juridiske enheder medfører negative økonomiske konsekvenser for tilbud omfattet af bekendtgørelse nr. 1580 af 16. december 2010 om Tilbudsportalen samt om godkendelse af og tilsyn med visse private tilbud, kapitel 3, da de ikke kan have en fælles administration. 3.2.3 Styring og samspil med kommunen En række barrierer knytter sig til overskriften de private leverandørers styring og samspil med kommunen. Da de private leverandører og kommunen indgår i et tæt samspil, er det centralt, at samarbejdsrelationen er velfungerende. Private leverandører peger imidlertid på, at denne samarbejdsrelation kan medføre en række barrierer for de private leverandører. Barriererne, de private leverandører peger på, indebærer begrænset viden om muligheder og effekt af inddragelse af private leverandører, en omkostningsstruktur i kommunerne, der indebærer at det er svært at sammenligne private og kommunale tilbud, kommunal regulering og kommunernes rolle som godkendelses- og tilsynsmyndighed. Begrænset viden om rammerne for samarbejde Konkurrencen om levering af bolig- og serviceydelser i botilbud og opholdssteder er forholdsvis begrænset. Ifølge de seneste IKU-tal fra 2010, blev der skabt konkurrence om i alt 23,6 pct. af opgaverne på det sociale område. En konsekvens af den begrænsede konkurrence, kan være at det er svært at generere ny viden om muligheder og effekter. Samtidig kan begrænset viden om effekter afholde kommunerne fra at skabe mere konkurrence om løsningen af opgaver og derved inddrage private leverandører. Samtidig peger private såvel som kommunale aktører på, at der både blandt myndigheder og virksomheder er tilfælde af begrænset viden om bl.a. de lovmæssige rammer for samarbejdet, der medfører en række udfordringer, og i sidste ende gør det svært at få et velfungerende samarbejde til at køre glat. Begrænset viden om konteksten og rammerne for samarbejdet, herunder de juridiske kan medføre, at det er svært for kommunerne rent praktisk at inddrage private leverandører i arbejdet, i tilfælde hvor en eller begge parter mangler kendskab til mulighederne og de regler, der knytter sig til dem. Herudover kan den begrænsede viden, om effekterne af at inddrage private leverandører, medføre en reduceret interesse i kommunerne for at eksperimentere med nye løsninger. Det er ressourcekrævende for kommunerne at bruge nye løsninger, og det er oplagt at en kommunes interesse vil være begrænset, hvis der ikke er resultater, der indikerer en potentiel gevinst ved samarbejdet. 33

UDBUDSRÅDET De private leverandører efterlyser derfor viden i kommunerne, om de forskellige muligheder der er for at få løst de sociale opgaver gennem konkurrence og inddragelse af private leverandører, samt om effekterne af denne inddragelse. Ligesom kommunale aktører efterlyser en lignende viden blandt private leverandører. Begrænset gennemsigtighed i prisfastsættelse Uigennemsigtighed i den kommunale omkostningsstruktur udgør endnu en barriere for private leverandører af bolig- og serviceydelser i botilbud og opholdssteder. Private leverandører peger på, at der eksisterer en sådan uigennemsigtighed, og at den medfører, at det er svært for den private leverandør at gennemskue retmæssigheden i den betalingstakst, leverandøren modtager af kommunen som betaling for leveringen af serviceydelser. Med Tilbudsportalens etablering blev det indført, at der skal beregnes en takst for hvert enkelt tilbud, som afspejler de direkte og indirekte omkostninger ved at drive tilbuddet. Ifølge private leverandører er det imidlertid fortsat en barriere, at flere kommunale tilbud ikke samler alle udgifter til deres tilbud under en overskrift. De private peger på, at mange udgifter i de kommunale tilbud er samlet i større poster, så som en fælles lønadministration for alle kommunens ansatte. Det følger heraf at kommuner har svært ved at fremvise en klar omkostningsstruktur. De private leverandører peger på, at da betalingen for de private leverandørers ydelser baseres på de kommunale udgifter, og kommunernes dokumentation af den kommunale prisfastsættelse kan indebære visse mangler, fremstår det uigennemsigtigt for de private leverandører, hvorledes deres betaling er beregnet. Private leverandører peger endvidere på, at den begrænsede gennemsigtighed medfører, at det er svært at fremvise et potentiale for kommunerne ved at lade en privat leverandør stå for driften. Ifølge de private leverandører sår den uigennemsigtige omkostningsstruktur tvivl og usikkerhed om kommunens beregninger af tilskud, der udgør det økonomiske grundlag for driften for de private leverandører. Uigennemsigtig prisfastsættelse begrænser dermed unødigt de private leverandørers villighed til at levere bolig- og serviceydelser i botilbud og opholdssteder. Endvidere begrænses kommunernes egen mulighed for at se, hvad de får ud af at vælge de private leverandører. Styring på detaljeniveau Det er de private leverandørers opfattelse, at den kommunale regulering af private leverandører er anderledes og mere detaljeorienteret, end reguleringen af kommunale tilbud. 34

BARRIERER PÅ DET SOCIALE OMRÅDE Der bør i denne sammenhæng sondres mellem de krav der følger af lovgivningen og de krav, der følger af de konkrete aftaler, der indgås mellem leverandøren og kommunen. Som udgangspunkt følger af serviceloven de samme krav til private og kommunale leverandører af bolig- og serviceydelser til beboere i botilbud og opholdssteder. Lovgivningen medfører således, at kommunen skal stille samme krav til privatinstitutioner, som den stiller til egne institutioner. Private leverandører peger dog på, at de i visse tilfælde har en oplevelse af, at kommunerne stiller flere krav til private leverandører end til de kommunale leverandører, når der indgås konkrete aftaler. Kommunernes tredelte rolle Da kommunerne i forbindelse med strukturreformen overtog ansvaret for godkendelse af de private botilbud og opholdssteder fra amterne, fik de en dobbeltrolle som både godkendende og tilsynsførende myndighed. Foruden rollen som både godkendelses- og tilsynsmyndighed, er kommunerne også kunde og konkurrent i forhold til de private leverandører. Private leverandører peger på, at kommunernes mange kasketter kan udgøre en barriere for private leverandører af bolig- og serviceydelser i botilbud og opholdssteder, hvis de forskellige roller ikke holdes skarpt adskilt. Det kan endvidere udgøre en barriere, at de enkelte kommuner har forskellige krav i forbindelse med deres godkendelsessystem og deres tilsynssystem. Ifølge private leverandører medfører dette, at hvis en privat leverandør ønsker at oprette botilbud eller opholdssteder i forskellige kommuner, skal leverandøren sætte sig ind i lige så mange procedurer og krav, som det antal kommuner, leverandøren ønsker at drive virksomhed i. Kommunen som godkendelsesmyndighed Private leverandører peger på, at kommunernes godkendelsesprocedure har tendens til at være langvarig og bekostelig for de private leverandører, der ønsker at levere bolig- og serviceydelser til botilbud og/eller opholdssteder. Endvidere betyder det kommunale råderum for fortolkning af godkendelseskravene for det første, at kommunerne har forskellige krav til de private leverandører på tværs af kommunegrænser. Sidst peger private leverandører på, at de i visse tilfælde har en oplevelse af, at kommunerne stiller forskellige krav til private og kommunale leverandører. 23 23 En privat leverandør har fx oplevet, at en kommune har haft forskellige regler for kommunale og private leverandører i forhold til ansøgning om godkendelse af overbelægning, hvor den private leverandør skulle ansøge om kommunens tilladelse, og hvor der ikke var krav om, at den kommunale leverandør skulle indhente en tilladelse. 35

UDBUDSRÅDET I begge tilfælde er det private leverandørers opfattelse, at der eksisterer uoverensstemmende regler, der medfører en uhensigtsmæssig og ulige retsstilling. Ifølge de private skaber uklarheden, om hvilke krav der stilles i kommunerne, utryghed blandt leverandørerne og skader udviklingen af markedet for levering af bolig- og serviceydelser i botilbud og/eller opholdssteder. Desuden vokser den administrative byrde for leverandørerne, når de skal sætte sig ind i et regelsæt pr. kommune. Private leverandører peger herudover på, at mange kommuner stiller krav om, at botilbuddet/opholdsstedet er fuldt funktionsdygtigt forinden den private leverandør kan ansøge om en godkendelse af boligdelen. Det betyder bl.a., at den private leverandør risikerer at stå med store og uafholdte udgifter i den tid, som godkendelsesprocessen varer. Kommunen som tilsynsmyndighed Kommunerne har som tilsynsmyndighed en forpligtelse til at have en løbende indsigt i botilbuddenes/opholdsstederne samlede drift. Flere private leverandører fremhæver, at de er enige i, at der bør føres tilsyn. Private leverandører fremfører dog også, at de i visse tilfælde oplever, at kommunerne fører tilsyn med uvæsentlige aspekter. I disse tilfælde oplever de private leverandører tilsynet som en bureaukratisk øvelse. De private leverandører har et bredt spektrum af bolig- og servicetilbud til mange forskellige målgrupper. Kommunerne tilpasser derfor deres tilsyn til de konkrete tilbud og dets målgrupper med henblik på at sikre tilpassede og afstemte krav. Det betyder, at tilsynet varierer fra tilbud til tilbud og fra kommune til kommune, hvilket set i lyset af tilbuddenes mangeartethed er fornuftigt. Ikke desto mindre medfører de differentierede krav en begrænsning af muligheden for stordriftsfordele, fx for de private leverandører, der leverer bolig- og serviceydelser i flere botilbud og/eller opholdssteder. Det opleveres derudover af nogle private leverandører, at der er store forskelle på de tilsynstakster, som kommunerne opkræver for at føre tilsyn med de private leverandører. De oplevede takstforskelle kan bl.a. forklares ud fra kommunernes størrelse, afstand mellem tilbuddene, tilsynets kompleksitetsniveau samt af at tilsynet i nogle kommuner er blevet udbudt og at prisen derfor varierer, fordi der er blevet skabt konkurrence om ydelsen. Private leverandører peger på, at takstforskelle vil påvirke konkurrencen mellem botilbudene/opholdsstederne i en negativ retning, fordi de tilbud, der har en stor udgift til tilsyn, kan blive tvunget til at hæve pladsprisen. Den visiterende kommune har også pligt til at føre et personrettet tilsyn med henblik på at sikre, at den enkelte borger får den ydelse, som der er truffet afgørelse 36

BARRIERER PÅ DET SOCIALE OMRÅDE om. Det betyder i praksis, at et opholdssted/botilbud, der har borgere fra flere kommuner, ligeledes har det tilsvarende antal tilsynsbesøg. Der kan opstå samarbejdsvanskeligheder og uoverensstemmelser mellem den private leverandør og den visiterende kommune. Eksempelvis peger kommunale aktører på, at der blandt de private leverandører sommetider opstår tvivl om regler og lovgivning ift. opgaveløsningen. Samarbejde, der ikke fungerer optimalt kan udgøre en barriere ift. at øge andelen af opgaver, der løses af private leverandører. Når betingelserne, for at borgeren kan udvisiteres fra tilbuddet, er opfyldt, har den visiterende kommune mulighed for med en måneds varsel plus en løbende måned - at opsige og hjemtage beboere fra et tilbud. Ifølge nogle private leverandører er der en tendens til, at kommunerne hjemtager borgere fra private tilbud samt at kommunerne generelt anbringer færre borgere i private tilbud. Manglen på en garanteret brugergruppe og den relativt korte opsigelsesfrist er, ifølge de private leverandører, en barriere, fordi det skaber økonomisk usikkerhed for deres virksomhed. 3.2.4 Brugere og pårørende Private leverandører er afhængige af, at brugere og pårørende kender til deres tilbud, og at de ønsker at gøre brug af de private tilbud. Brugere og pårørende udgør med andre ord markedet for de private botilbud og opholdssteder. De private leverandører oplever ikke, at pårørende og brugere er mindre tilfredse med private leverandører af serviceydelser end kommunale. Det er imidlertid de private leverandørers opfattelse, at der mangler viden om de private tilbud, og om hvordan de bedst egnede tilbud til brugerne kan findes. Ifølge de private er det manglende kendskab til de privatdrevne tilbud, og til hvordan de kan findes, en barriere. Private leverandører peger herudover på en tendens til at kommuner henviser til de kommunale tilbud, men ikke orienterer om de muligheder der eksisterer i kraft af de private alternativer. Tilbudsportalen Udfordringen for de private leverandører er, at de har relativ få kontaktflader til brugere og pårørende. En væsentlig brugerflade er Servicestyrelsens Tilbudsportal, der skal udgøre grundlaget for den enkelte borgers valg af konkret tilbud og skabe åbenhed og gennemsigtighed blandt de tilgængelige tilbud. Tilbudsportalen kan udgøre et vigtigt grundlag for brugere og pårørendes valg af et tilbud med en privat leverandør af serviceydelser. Imidlertid peger de private leverandører på, at der er visse elementer af Tilbudsportalens funktion, der reducerer dens anvendelighed for brugere og pårørende. Der peges bl.a. på Tilbudsportalens brugervenlighed som en begrænsning for brugere og pårørendes anvendelse, 37

UDBUDSRÅDET fordi portalen kan være forvirrende for personer uden særligt kendskab til området. Herudover ønsker de private leverandører, at portalen i højere grad kan fremvise et fuldt billede af tilbuddene, der indeholder mere kvalitative parametre som pædagogisk tilgang og metode, samt værdimæssigt grundlag. Der peges generelt på, at der er behov for flere oplysninger om tilbuddene, for at den enkelte bruger kan sammenligne på tværs og træffe et informeret valg. Sidst er der set eksempler på, at oplysningerne på Serviceportalen ikke har været fuldt opdaterede. Kommunerne skal indsende oplysninger om deres tilbud kommunale såvel som private, til Tilbudsportalen. Tilbudsportalens mangler som informationskilde besværliggør processen med at finde det rette tilbud og afholder sandsynligvis pårørende og brugere fra ved egen drift at vælge det bedst egnede tilbud. 38

BARRIERER PÅ DET SOCIALE OMRÅDE Kapitel 4 Barrierer og opmærksomhedspunkter 4.1 BARRIERER FOR PRIVAT LEVERING AF SERVICE OG PLEJEYDELSER Barriererne, der er identificeret i analysen af plejeboliger, botilbud og opholdssteder, kan opsummeres under fem overordnede overskrifter. Overskrifterne fremgår af figur 4.1.1. nedenfor. Tre af overskrifterne gør sig gældende i forbindelse med levering af ydelser til både plejeboliger, botilbud og opholdssteder. Det drejer sig om de private leverandørers mulighed for at skabe profit, de private leverandørers relation til kommunen i form af samspil og styring samt brugere og pårørende. Herudover udgør elementer af friplejeboligloven en overordnet udfordring indenfor levering af service og pleje til plejeboliger. Sidst er styring af flere private tilbud en overordnet udfordring for midlertidige botilbud til voksne og opholdssteder til børn og unge. 24 De identificerede barrierer vil typisk indgå i en kontekst, der indebærer andre hensyn end det til de private leverandørers vilkår. Fx kan hensynet til det kommunale styringsbehov have betydning for visse af barriererne. Det er dog analysens præmis, at de barrierer, de private leverandører oplever, for privat virksomhed er hovedfokus. 24 Botilbud og opholdssteder der er omfattet af Bekendtgørelse om Tilbudsportalen samt om godkendelse af og tilsyn med visse private tilbud kapitel 3 39

UDBUDSRÅDET Figur 4.1. Overordnede udfordringer for privat levering af service og pleje til plejeboliger og serviceydelser til botilbud og opholdssteder. Til hver af de fem overskrifter knytter der sig en række konkrete barrierer, der står i vejen for mere privat inddragelse på området. Visse af barriererne relaterer sig til pleje- og serviceydelser i plejeboliger eller til bolig- og servicedelen i botilbud/opholdssteder mens en række af barriererne er generelle for de to områder. De enkelte overskrifter samt tilknyttede barrierer, der er identificeret i analysen, er skitseret kort nedenfor. 4.1.1 Mulighed for at skabe profit En række barrierer er ifølge private leverandører med til at gøre det svært for de private leverandører af bolig-, service- og plejeydelser at have en velfungerende økonomi. I forbindelse med udbud kan omkostningerne ved at udarbejde tilbudsmateriale være en barriere for private leverandører. Det er ikke mindst tilfældet, fordi mange af de private leverandører er forholdsvis små og har begrænsede ressourcer, der ikke står mål med en kompliceret proces efter udbudsreglerne. I mange tilfælde stiller kommunen krav om en driftsgaranti, når der indgås en aftale med en leverandør af bolig-, service- og plejeydelser. Formålet med kravet om driftsgaranti er at sikre, at den private leverandør kan sikre kommunen den fornødne sikkerhed, da det er kommunalbestyrelsens ansvar at sikre det nødvendige antal pladser i tilfælde af, at den private leverandør ophører. Ifølge private leverandører udgør driftsgarantien især en økonomisk barriere for mindre og nyopstartede virksomheder. 40

BARRIERER PÅ DET SOCIALE OMRÅDE Inden for plejeboliger peger private leverandører på, at det er en barriere, at et udbud af privat levering af service og pleje ikke kan knyttes sammen (bundles) med et udbud af personlig og praktisk hjælp inden for frit valg-reglerne. Bundling af ydelserne vil give de private leverandører mulighed for at skabe stordriftsfordele. Bundling vil dog også indskrænke feltet af leverandører, der kan byde på frit valg-ydelserne, og dermed mindske konkurrencen på området. Private leverandører peger herudover på, at det udgør en barriere, at kommunen har ret til at råde over, hvordan et eventuelt overskud, som den private levering generer, skal anvendes. Grundlaget for kommunens indflydelse på anvendelse af eventuelle overskud har indtil nu været retssikkerhedslovens 43, stk. 1, der dog ophæves med virkning fra 1. juli 2011. Det ændrer dog ikke, at det er et forvaltningsretligt grundprincip, at en kommune, der indgår længerevarende driftsaftaler på ikke forretningsmæssige vilkår, vil kunne indgå aftaler om hvordan eventuelt overskud skal anvendes. Kommunen har altså fortsat indflydelse på, hvordan private leverandørers overskud anvendes, når de løser opgaver på socialområdet på ikke markedslignende vilkår. Problemstillingen gør sig ikke gældende i forbindelse med udbud, fordi et udbud medfører at opgaven løses på markedslignende vilkår. 4.1.2 Styring og samspil med kommunerne Private leverandører peger på, at deres samspil med kommunerne er en udfordring på socialområdet, hvor de indgår i et tæt samarbejde på grund af kommunens rolle som opdragsgiver. Af interviews med leverandører, som har erfaring med offentlig-privat samarbejde på området, fremgår det, at kommunernes interesse i og viden om inddragelse af private er varierende. Ligeså peger kommunale aktører på, at begrænset viden om rammerne for samarbejdsrelationen blandt de private leverandører kan vanskeliggøre samarbejdet. Det medfører visse barrierer for privat levering af service og pleje. De private leverandører peger især på kommunernes tredelte rolle som en barriere. Kommunerne er konkurrent og kunde til de private leverandører samtidig med at kommunen står for godkendelse og tilsyn. Den tredelte rolle kan bl.a. medføre lange godkendelsesprocedurer og overdetaljerede tilsyn. Det er private leverandørers opfattelse, at der kan være en tendens blandt kommuner til at detaljestyre de private leverandører. Private leverandører oplever bl.a., at der stilles flere krav til dem end til de kommunale tilbud. Hvis kommunen ikke overlader et vist råderum til de private leverandører, peger de private leverandører på, at det kan medføre, at det potentiale for effektivitet og nytænkning, som inddragelse af private kan medføre, ikke realiseres. 41

UDBUDSRÅDET Effektiv inddragelse af private leverandører i kommunerne kræver, at såvel kommunerne som de private leverandører har et godt kendskab til de muligheder der er for at bruge private, de regler der regulerer inddragelsen af private og de effektiviseringsgevinster, som privat inddragelse kan medføre. Der er ifølge kommunale og private aktører begrænset viden om dette blandt henholdsvis visse private leverandører og visse kommunale aktører. Begrænset gennemsigtighed i kommunale omkostninger til levering af bolig, service og pleje medfører ifølge private leverandører, at det er svært at sammenligne de kommunale ydelser direkte med de private. Derfor kan det være svært for både kommuner og private leverandører at identificere effekterne af at inddrage private i opgaveløsningen. Servicestyrelsens Tilbudsportal 25 skal bl.a. sikre denne gennemsigtighed, men ifølge de private leverandører er funktionen begrænset, da de kommunale indberetninger til tider er præget af, at taksterne ikke indebærer alle relevante omkostninger. 4.1.3 Brugere og pårørende Private leverandørers succes afhænger af, at der er et marked til at aftage deres ydelser. Derfor kan det være en udfordring for leverandører af bolig-, service- og plejeydelser, hvis brugere og deres pårørende er uinteresserede i - eller utrygge ved - at bruge de private tilbud. I forbindelse med brugere og pårørende peger de private leverandører på følgende barrierer: De private leverandører er afhængige af, at brugerne og deres pårørende har kendskab til private alternativer. Brugere og pårørende kan bl.a. få oplysninger om de forskellige tilbud ved at benytte Servicestyrelsens tilbudsportal. Tilbudsportalen har dog ifølge de private leverandører visse mangler, der reducerer brugernes mulighed for at træffe et informeret valg, bl.a. er der begrænsede oplysninger om det enkelte tilbuds indhold, herunder oplysninger om pædagogisk fundament og metode samt om det værdimæssige udgangspunkt. Hertil kommer, at Tilbudsportalen kan være uoverskuelig for brugere, samt at oplysningerne på portalen ikke konsekvent er opdaterede. I forbindelse med udbudte bolig-, service- og plejeydelser samt friplejeboliger gennemføres der med baggrund i udbudsreglerne genudbud af ydelserne. 26 Ifølge private leverandører kan genudbud skabe utryghed blandt brugerne og de pårørende, fordi de ikke på længere sigt ved, hvilken privat leverandør, der 25 Tilbudsportalen er en internetside, der drives af Servicestyrelsen, hvor bl.a. brugere og pårørende kan få overblik over de forskellige godkendte tilbud, de har adgang til, og disses hovedkarakteristika. 26 Ved udbud foretages der typisk genudbud hvert 7. år. I friplejeboligloven stilles der krav om, at friplejeboligerne skal genudbydes mindst hvert 10. år. 42

BARRIERER PÅ DET SOCIALE OMRÅDE står for at levere ydelsen. Det er især en barriere for private leverandører som fonde eller lignende, der arbejder ud fra et bestemt værdisæt, da disse tilbuds brugere ofte har valgt dem til på baggrund heraf. Løbende genudbud har imidlertid stor betydning med henblik på at sikre, at der fortsat er konkurrence om leveringen af opgaver, og dermed om den leverandør, der leverer bedst til prisen. 4.1.4 Private leverandørers styring af flere tilbud Inden for privat levering af bolig- og serviceydelser, der er omfattet af bekendtgørelse nr. 1580 af 16. december 2010 om Tilbudsportalen samt om godkendelse af og tilsyn med visse private tilbud, kapitel 3, identificeres i analysen en udfordring angående private leverandørers styring af flere opholdssteder/botilbud. Med udgangspunkt i en bestemmelse i bekendtgørelse om Tilbudsportalen samt om godkendelse af og tilsyn med visse private tilbud, 27 der indebærer et krav om, at opholdsstederne/botilbuddene skal være selvstændige juridiske enheder med særskilt økonomi. Kravet medfører visse barrierer for private leverandører, typisk fonde og nonprofitorganisationer, der ønsker at levere bolig- og serviceydelser i en række selvejende opholdssteder/botilbud. Kravet i bekendtgørelse nr. 1580 af 16. december 2010 om Tilbudsportalen samt om godkendelse af og tilsyn med visse private tilbud, kapitel 3 begrænser muligheden for central styring af tilbuddene ifølge de private leverandører. Det er således ikke muligt for en leverandør at oprette fx flere botilbud og styre dem indholdsmæssigt og økonomisk fra centralt plan. Kravet i bekendtgørelse nr. 1580 af 16. december 2010 om Tilbudsportalen samt om godkendelse af og tilsyn med visse private tilbud, kapitel 3, reducerer ifølge de private leverandører deres mulighed for at opnå stordriftsfordele, da det begrænser deres mulighed for at koble basale funktioner for de enkelte tilbud, der er tilknyttet den private leverandør, sammen. 4.1.5 Friplejeboligloven Blandt leverandører af service og pleje til plejeboliger, der er interesserede i at drive friplejeboliger, anses elementer af friplejeboligloven som en udfordring. Friplejeboligloven medfører ifølge de private leverandører følgende barrierer: Friplejeboligloven opstiller en omfattende styringsmæssig ramme omkring leveringen af service og pleje i friplejeboliger. 27 12 i Bekendtgørelse om Tilbudsportalen samt om godkendelse af og tilsyn med visse private tilbud. 43

UDBUDSRÅDET En friplejeleverandør skal både yde boligdrift og levering af service og pleje. Sammenkoblingen begrænser ifølge de private leverandører deres interesse i at drive friplejeboliger, da private leverandører, der kun er interesserede i enten byggeri eller service og pleje, vil skulle indgå i et konsortium med en anden virksomhed, der har interesse i den øvrige ydelse, for at blive friplejeleverandør. Der en evaluering af friplejeboligloven på vej i Socialministeriet. Hertil kommer at regeringen i Konkurrencepakken 28 har taget initiativ til at styrke konkurrencen om etablering og drift af ældreegnede boliger, idet der åbnes for markedsbestemt husleje i friplejeboliger uden støtte for at muliggøre opførelse af boliger af særlig høj kvalitet. Initiativet i Konkurrencepakken indebærer, at pengene til personlig pleje og praktisk hjælp skal følge borgeren gennem et servicebevis, når borgeren vælger at flytte ind i en bestemt privat opført ældreegnet bolig. 4.2 OPMÆRKSOMHEDSPUNKTER Samlet set er det private leverandørfelt inden for bolig-, service- og plejeydelser bredt. Der er mange interesserede leverandører, og de kan inddrages i opgaveløsningen på forskellige måder, afhængig af kommunens og den private leverandørs præferencer. Imidlertid står en række barrierer, ifølge de private leverandører, i vejen for at realisere det fulde potentiale ved inddragelse af private leverandører. Rammerne for at private leverandører kan generere et overskud, når de løser opgaver på det sociale område Baggrunden for opmærksomhedspunktet er de skitserede barrierer for, at private leverandører kan generere profit. De private leverandører peger bl.a. på den driftsgaranti, kommunerne til tider opkræver, omkostninger ved at indgå i udbud og den manglende mulighed for bundling. Baggrunden for opmærksomhedspunktet er herudover de private leverandørers manglende mulighed for at skabe stordriftsfordele ved at styre flere tilbud under ét. Begrænset kendskab til effekterne af inddragelse af private på det sociale område Baggrunden for opmærksomhedspunktet er de barrierer, private leverandører skitserer med hensyn til et begrænset vidensgrundlag om effekterne af inddragelse af private samt en begrænset gennemsigtighed på området, der gør det svært at sammenligne private og kommunale tilbud. 28 Aftale om Konkurrencepakken blev indgået den 11. april 2011 mellem regeringen, Dansk Folkeparti, Liberal Alliance og Kristendemokraterne. 44

BARRIERER PÅ DET SOCIALE OMRÅDE Kompleksiteten i det kommunale godkendelses- og tilsynssystem Baggrunden for opmærksomhedspunktet er de barrierer, private leverandører beskriver med hensyn til den kommunale tredelte rolle, samt de udfordringer, kommunale aktører beskriver med hensyn til vidensgrundlaget blandt private aktører angående rammerne for at indgå i samarbejde med kommuner på det sociale område. Brugere og pårørendes adgang til oplysninger om private tilbud Baggrunden for dette opmærksomhedspunkt er de barrierer, private leverandører beskriver med hensyn til at blive bredt kendt blandt brugere og pårørende det såkaldte marked for private leverandører. Det skal i denne sammenhæng bemærkes, at det i forbindelse med aftalen om kommunernes økonomi for 2011 er besluttet at styrke Tilbudsportalen og iværksætte tiltag for at forbedre kvaliteten af de indberettede oplysninger. Dette kan være en lejlighed, hvor der sættes fokus på bl.a. portalens brugervenlighed. Friplejeboliglovens krav og rammer for private leverandører Baggrunden for opmærksomhedspunktet er de barrierer, private leverandører skitserer med hensyn til drift af friplejeboliger efter friplejeboligloven. Socialministeriet står for at skulle gennemføre en evaluering af loven. I denne forbindelse kan det være relevant at sætte fokus på nogle af de barrierer, de private leverandører har fremhævet i forbindelse med analysen. 45

UDBUDSRÅDET Bilag 1 Analysens afgrænsning Det sociale område rummer en lang række kommunale tilbud. Der er foretaget en afgrænsning af analysens felt for at sikre, at analysen beskæftiger sig med områder af en vis størrelse, hvor det er muligt at inddrage private leverandører, men hvor der samtidig er et potentiale for yderligere inddragelse af private leverandører. På denne baggrund er analysens felt afgrænset til følgende hovedemner: Privat levering af service og pleje i plejeboliger. Privat levering af bolig- og serviceydelser i opholdssteder for børn og unge samt botilbud for voksne med særlige behov. Plejeboliger er en samlebetegnelse for plejeboliger og plejecentre til ældre og handicappede, der er visiteret til boligerne. Til plejeboligerne er der knyttet service- og plejefunktioner samt personale svarende til den pågældende beboergruppes behov. Konkurrence om leveringen af service- og plejefunktionerne udgør fokus for analysen af plejeboliger. De boformer, som analysen af botilbud og opholdssteder beskriver, er opholdssteder efter servicelovens 66, stk. 5 for børn og unge med særlige behov og botilbud efter 107 og 108 for voksne med særlige behov. Analysen fokuserer på bolig- og serviceydelser i disse tilbud. Herudover indgår et tredje hovedemne i analysen af barrierer for privat virksomhed på det sociale område. Privat varetagelse af opgaver inden for sundhed og forebyggelse (de kommunale sundhedsydelser). Dette område behandles i en særskilt publikation, der forventes offentliggjort efter Udbudsrådets møde i september 2011. Analysens primære inputs indhentedes i januar 2011, ved en workshop afholdt af Udbudsrådet, om barrierer for privat virksomhed på det sociale område. Analysen behandler barrierer, som blev identificeret ved denne workshop, og som gør sig særskilt gældende for det sociale område. Analysen er gennemført fra november 2010 til april 2011. De barrierer, der blev identificeret på workshoppen, er efterfølgende blevet bearbejdet gennem desk- 46

BARRIERER PÅ DET SOCIALE OMRÅDE research og opfølgende interviews, herunder er der afholdt møder med ISS og Falck samt OK-fonden, hvor betydningen og indholdet af de identificerede barrierer er blevet drøftet. Det bør understreges, at analysens datagrundlag er indhentet via kvalitative interviews. Analysen forholder sig således ikke til udbredelsen af de identificerede barrierer. Barriererne reflekterer de inputs, som Udbudsrådet har modtaget, og som Udbudsrådet har vurderet, at det er væsentligst at sætte fokus på i forhold til at fremme konkurrencen for privat virksomhed på det sociale område. 47

UDBUDSRÅDET Bilag 2 - Oversigt over kilder, der har bidraget til analysen Aleris Danmark Attendo Care A/S Dansk Erhverv DI Diakonissestiftelsen Godhavn Gribskov Kommune Falck Danmark Fonden VITA - center for socialt arbejde Forenede Care Indenrigs- og Sundhedsministeriet ISS KL LOS Mariefonden OAO OK-fonden OSI Region Hovedstaden SBBU - Samfund Borgere, Børn og Unge Servicestyrelsen Den Sociale Udviklingsfond Socialministeriet Socialpædagogernes Landsforbund 48