Barrierer for privat virksomhed på det sociale område. - plejeboliger, botilbud og opholdssteder

Barrierer for privat virksomhed på det sociale område - plejeboliger, botilbud og opholdssteder Juni 2011 1

Barrierer for privat virksomhed på det sociale område - plejeboliger, botilbud og opholdssteder Juni 2011 1

Udbudsrådet Nyropsgade 30 1780 København V Tlf.: 72 26 80 00 Fax: 33 32 61 44 ISBN On-line: 9788770294577 Layout og grafisk produktion Scanprint A/S Billedmateriale istockphoto Analysen er udarbejdet af sekretariatet for Udbudsrådet.

FORORD De kommunale opgaver på socialområdet udgør over halvdelen af de opgaver, der samlet set kan skabes konkurrence om i kommunerne. I 2010 blev der skabt konkurrence om 23,6 pct. af opgaverne på området. Fra 2009 til 2010 var der en stigning i 1,2 procentpoint. Men der er fortsat et stort, uudnyttet potentiale for både velfærdsgevinster som fx mere kvalitet for de samme penge, og muligheden for at introducere nye interessante spillere. Udbudsrådet besluttede i november 2010 at igangsætte en analyse med det formål at undersøge hvilke barrierer, der står i vejen for, at private virksomheder kan løse opgaver på det sociale område. Denne analyse, der er den første af to analyser, sætter fokus på de barrierer, som private leverandører oplever som de væsentligste for at drive privat virksomhed inden for områderne plejeboliger, botilbud og opholdssteder. Den anden analyse udgives i efteråret 2011 og vil have fokus på private leverandørers syn på barrierer for privat virksomhedsdrift på det kommunale sundheds- og forebyggelsesområde. Det er mit håb, at analysen vil skabe debat om de barrierer, som de private aktører oplever på det sociale område, så konkurrencen om de offentlige opgaver kan få endnu et skub i den rigtige retning. God læselyst. Jørdegaard Formand for Udbudsrådet

Indhold Kapitel 1 Barrierer for privat virksomhed på det sociale område 1.1 Resume og konklusioner... 5 Kapitel 2 Plejeboliger 2.1 Rammevilkår for privat levering af service og pleje i plejeboliger... 11 2.2 Udbredelse af privat levering af pleje og service til plejeboliger... 15 2.3 Barrierer for privat levering af service og pleje til plejeboliger... 16 Kapitel 3 Botilbud og opholdssteder 3.1 Rammevilkår for botilbud og opholdssteder... 25 3.2 Barrierer for privat levering af bolig- og serviceydelser i botilbud og opholdssteder... 29 Kapitel 4 Barrierer og opmærksomhedspunkter 4.1 Barrierer for privat levering af service og plejeydelser... 39 4.2 Opmærksomhedspunkter... 44

BARRIERER PÅ DET SOCIALE OMRÅDE Kapitel 1 Barrierer for privat virksomhed på det sociale område 1.1 RESUME OG KONKLUSIONER Det sociale område dækker over en stor del af de kommunale udgifter. Mere end halvdelen af de opgaver, det er muligt at skabe konkurrence om i kommunerne, er placeret inden for det sociale område. I 2010 skabte kommunerne konkurrence om 23,6 pct. af de opgaver, de potentielt kunne skabe konkurrence om på området 1. Af de 23,6 pct. er langt størsteparten følgeydelser, som fx rengøring og vedligehold af bygninger og dermed ikke kerneydelsen service og pleje. Det er regeringens målsætning, at der i 2015 skal skabes konkurrence om 31,5 pct. af de kommunale opgaver samlet set. På grund af det sociale områdes størrelse er der et stort potentiale for yderligere inddragelse af private aktører inden for denne ramme. En række barrierer for at drive privat virksomhed på det sociale område begrænser dog ifølge de private leverandører deres muligheder for og interesse i - at løse opgaver på området. Med henblik på at skabe større viden om de væsentligste barrierer, og hvad der kan bidrage til at reducere dem, besluttede Udbudsrådet i november 2010 at igangsætte en analyse af det sociale område med fokus på de private leverandørers forhold, nærmere bestemt hvilke konkrete barrierer der eksisterer for at drive privat virksomhed på almindelige markedsvilkår inden for kerneydelserne på det sociale område. Nærværende analyse er afgrænset til at identificere barrierer for plejeboliger, botilbud og opholdssteder. Analysen er opdelt i to underafsnit. Den første del fokuserer på plejebolig-området, hvor analysen er afgrænset til levering af service og plejeydelser. I den anden del er fokus på botilbud og opholdssteder. Her er analysen rettet mod barrierer for privat levering af ydelser indenfor både boligdel og servicedel særligt i relation til 66, stk. 5 samt 107 og 108 i 1 Indikatoren for konkurrenceudsættelse (IKU) for hovedkonto 5 (Social og beskæftigelsesområdet) var i 2010 23,6 pct. 5

UDBUDSRÅDET Serviceloven. Analysen reflekterer generelt de private leverandørers perspektiv på barrierer på det sociale område. 2 Analysens resultater skal bidrage til at kaste lys over, hvordan konkurrence kan styrkes på det sociale område for at sikre, at opgaverne varetages af de leverandører, der kan løse opgaven bedst til prisen. Der opereres i analysen med en forholdsvis bred forståelse af private leverandører. Således anvendes udtrykket private leverandører i analysen om private virksomheder, selvejende institutioner, frivillige organisationer og non-profit organisationer. Herudover bearbejder analysen forskellige former for privat inddragelse. Hovedsageligt skelnes der i analysen mellem inddragelse af private gennem udbud, inddragelse af private på baggrund af godkendelse og driftsoverenskomst og inddragelse af private leverandører uden overenskomst. På baggrund af resultaterne i analysen kan det konkluderes, at mange private leverandører ønsker at blive inddraget yderligere i løsningen af opgaver på det sociale område. Det er de private leverandørers oplevelse at deres arbejde på det sociale område besværliggøres af en række barrierer. Barriererne kan medføre, at private leverandører, der allerede er etableret på det sociale område, ikke ønsker at give flere tilbud, og at private leverandører, der overvejer at indtræde på det sociale område, vælger det fra. I analysen identificeredes fem overordnede udfordringer, som private leverandører peger på i forbindelse med levering af ydelser på det sociale område: Muligheder for at skabe profit, styring og samspil med kommunerne, brugere og pårørende, styring af flere tilbud samt friplejeboligloven. Til hver af disse overskrifter knytter der sig en række konkrete barrierer, som de private leverandører har fremhævet. De private leverandørers muligheder for at skabe profit er ifølge private leverandører en væsentlig udfordring for øget involvering af private på det sociale område. De private fremhæver en række barrierer, der er med til at gøre det svært for dem at have en velfungerende økonomi. Der er bl.a. tale om udgifter, der begrænser de privates indtjening, herunder omkostninger i forbindelse med at byde på et udbud og kravet om driftsgaranti, som mange kommuner stiller. Herudover er der visse juridiske barrierer for at skabe profit. Inden for plejeboliger er det således ifølge private leverandører begrænsende for privat aktivitet, at privat levering af service og pleje ikke kan knyttes sammen (bundles) med et udbud af personlig og praktisk hjælp efter frit valg-reglerne. Dette reducerer de private leverandørers mulighed for at opnå stordriftsfordele, men sikrer, at et bredt felt af leverandører 2 Analysens afgrænsninger er uddybet i bilag 1. 6

BARRIERER PÅ DET SOCIALE OMRÅDE kan byde på frit valg-ydelserne. Endelig peger de private på, at det udgør en barriere, at en kommune, der har indgået en aftale på ikke-markedslignende vilkår, har ret til at råde over, hvordan et eventuelt overskud, som en privat leverandør genererer, skal anvendes. I denne forbindelse er det relevant at bemærke, at Folketinget den 30. maj 2011 har vedtaget et lovforslag om ophævelse af retssikkerhedslovens 43, stk. 1, hvilket vil reducere denne barriere. Overskriften styring og samspil med kommunerne danner rammen om en række barrierer, der kan opstå, når de private virksomheder og kommunerne indgår i tæt samarbejde. Det er de private leverandørers opfattelse, at kommunernes interesse i at inddrage private er varierende. Samtidig peges der på, at der mangler viden både blandt kommunerne og blandt de private leverandører om rammerne for inddragelse af private. Dette kan medføre barrierer for inddragelse af de private leverandører. Overskriften styring og samspil dækker bl.a. over kommunale praksisser, private leverandører fremhæver som barrierer, som forlængede godkendelsesprocesser og overdetaljerede tilsyn og kommunens tredelte rolle som dels godkendelses- og tilsynsinstans, dels kunde og som konkurrent til de private leverandører. Kommunal detaljestyring af de private leverandører og begrænset gennemsigtighed i kommunale omkostninger er ligeledes barrierer, private leverandører fremhæver i forbindelse med deres samspil med kommunen. Private leverandørers succes afhænger af, om der er et marked til at aftage deres ydelser. Derfor er det en udfordring for de private leverandører, hvis brugere og pårørende ikke har kendskab eller tillid til de private leverandører. Brugere og pårørende kan bl.a. få oplysninger om de forskellige tilbud ved at benytte Servicestyrelsens tilbudsportal. 3 Visse mangler ved de indberettede oplysninger på tilbudsportalen reducerer dog ifølge private leverandører brugernes mulighed for at træffe et informeret valg. Det skal i denne sammenhæng bemærkes, at det blev besluttet at videreudvikle Serviceportalen i forbindelse med økonomiaftalen i 2010. Herudover dækker overskriften over en barriere med hensyn til genudbud i forbindelse med situationer, hvor der gennemføres udbud. Dette skyldes, at et genudbud og en potentiel ny leverandør kan medføre utryghed blandt brugere og pårørende. Genudbud gennemføres for at sikre, at det fortsat er den leverandør, der tilbyder den bedste løsning til prisen, som varetager opgaven. Inden for levering af bolig- og serviceydelser til botilbud og opholdssteder efter bekendtgørelse nr. 1580 af 16. december 2010 om Tilbudsportalen samt om godkendelse af og tilsyn med visse private tilbud, kapitel 3 identificeres i analysen en udfordring angående muligheder for, at en privat leverandør kan drive og styre 3 Tilbudsportalen er en internetside, der drives af Servicestyrelsen, hvor bl.a. brugere og pårørende kan få overblik over de forskellige godkendte tilbud, de har adgang til, og disses hovedkarakteristika. 7

UDBUDSRÅDET flere botilbud eller opholdssteder. Bekendtgørelsen 4 indebærer et krav om, at de private tilbud skal være selvstændige juridiske enheder med særskilt økonomi. Denne bestemmelse medfører ifølge private leverandører visse barrierer for privat levering af bolig- og serviceydelser til midlertidige botilbud til voksne og opholdssteder til børn og unge, da den begrænser de privates muligheder for central styring af flere tilbud og reducerer de stordriftsfordele, central styring kan medføre. Blandt leverandører af service og pleje til plejeboliger anses elementer af Friplejeboligloven som en udfordring for øget konkurrence. Blandt de barrierer for privat virksomhed, som private leverandører peger på, at friplejeboligloven medfører, er omfattende krav til leverandørerne. Herudover er det en barriere, at boligdriften og leveringen af service og pleje er koblet sammen i friplejeboligloven. Dette medfører, at private leverandører, der kun er interesserede i den ene type virksomhed fx service- og plejeydelser, enten skal indgå i et konsortium med en anden privat aktør, der er interesseret i den anden del af driften, eller undlade at drive friplejeboliger. Socialministeriet står for at skulle gennemføre en evaluering af friplejeboligloven. Herudover er der i regeringens Konkurrencepakke 5 initiativer, der vil kunne bidrage til at fremme konkurrence på friplejeboligområdet. Ovenstående barrierer er identificeret af private leverandører på en workshop om barrierer for privat virksomhed på det sociale område afholdt i januar 2011. Barriererne er efterfølgende bearbejdet gennem desk-research og opfølgende interviews. De identificerede barrierer vil typisk indgå i en kontekst, der indebærer andre hensyn end det til de private leverandørers vilkår. Fx kan hensynet til det kommunale styringsbehov have betydning for visse af barriererne. Det er dog analysens præmis, at de barrierer, de private leverandører oplever, for privat virksomhed er hovedfokus. Barriererne opsummeres nedenfor i boks 1.1.1. 4 5 Bekendtgørelse om Tilbudsportalen samt om godkendelse af og tilsyn med visse private tilbud, 12. Aftale om Konkurrencepakken blev indgået 11. april 2011 mellem regeringen, Dansk Folkeparti, Liberal Alliance og Kristendemokraterne. 8

BARRIERER PÅ DET SOCIALE OMRÅDE Boks 1.1 Barrierer for privat levering på socialområdet Barriererne, der identificeres i analysen, kan opsummeres som følger: Mulighed for at skabe profit Omkostninger ved udbud Krav om driftsgaranti Manglende mulighed for bundling af ydelser Råderet over overskud Styring og samspil med kommunen Kommunens tredelte rolle Styring på detaljeniveau Begrænset viden om rammerne for samarbejde Begrænset gennemsigtighed i de kommunale omkostninger Brugere og pårørende Servicestyrelsens tilbudsportal Genudbud af ydelser Private leverandørers styring af flere botilbud eller opholdssteder Privates mulighed for central styring Mulighed for at opnå stordriftsfordele Friplejeboligloven Omfattende krav Sammenkobling af boligdrift og levering af service og pleje På baggrund af analysens resultater har Udbudsrådet identificeret en række forhold, som private leverandører oplever, kan virke begrænsende for konkurrencen om de offentlige opgaver på det sociale område. Opmærksomhedspunkterne opsummeres i boks 1.1.2. og uddybes i afsnit 4.2. 9

UDBUDSRÅDET Boks 1.2. Opmærksomhedspunkter På baggrund af analysens resultater peger Udbudsrådet på følgende forhold, som private leverandører oplever, begrænser konkurrence om opgaverne på det sociale område, der kan ses nærmere på, hvis det ønskes at styrke konkurrence på området: Rammerne for at private leverandører kan generere et overskud, når de indgår på det sociale område Begrænset kendskab til effekterne af inddragelse af private på det sociale område Kompleksiteten i det kommunale godkendelses- og tilsynssystem Brugere og pårørendes adgang til oplysninger om private tilbud Friplejeboliglovens krav og rammer for private leverandører Udbudsrådet vurderer, at konkurrence gennem udbud kan bidrage til, at opgaverne på socialområdet løses bedst til prisen, fordi udbud medfører konkurrence på både pris og indhold. Dette gør sig ikke mindst gældende på områder, hvor udbudsdreven konkurrence har vist positive effekter, som de der er påvist inden for privat levering af service og pleje i plejecentre i Udbudsrådets effektanalyse af konkurrenceudsættelse af pleje- og omsorgsopgaver i kommunerne (2009). 10

BARRIERER PÅ DET SOCIALE OMRÅDE Kapitel 2 Plejeboliger 2.1 RAMMEVILKÅR FOR PRIVAT LEVERING AF SERVICE OG PLEJE I PLEJEBOLIGER Fokus er i dette afsnit af analysen på privat levering af service og pleje i plejeboliger. Begrebet plejeboliger bruges i denne sammenhæng om plejeboliger og plejecentre til ældre og handicappede, der er kommunalt visiterede til at bo i sådanne boliger. Til boligen er der knyttet pleje- og servicefunktioner med tilknyttet personale svarende til den pågældende beboergruppes behov. Plejeboliger er siden 1997 opført som almene plejeboliger, hvor der betales indskud og husleje. I 2009 var de kommunale udgifter til pleje- og omsorg af ældre og handicappede ca. 43,7 mia. kr. 6 Udgifterne til levering af pleje og service i plejeboliger er en del af dette beløb. Der er tale om et økonomisk set stort område, hvor inddragelsen af private i leveringen af service og pleje gennem udbud er begrænset. Inden for den overordnede kategori sociale opgaver og beskæftigelse er der skabt konkurrence om 23,6 pct. af de driftsopgaver, der kan konkurrenceudsættes. 7 Privat levering af service og pleje i plejeboliger forekommer især i tre former: Udbud af privat levering af service og pleje: En kommune kan vælge at skabe konkurrence om driften af leveringen af service og pleje i plejeboliger ved at gennemføre et udbud og herigennem vælge den private leverandør, der tilbyder den bedste løsning til prisen. Alle former for private leverandører kan give tilbud om at overtage leveringen af service og pleje i udbudte plejeboliger. Et udbud af en ydelse medfører, at markedet afprøves, ved at interesserede private leverandører kan komme med deres bud på, hvordan og til hvilken pris en opgave kan løses. De private leverandører konkurrerer således på kommercielle vilkår. 6 7 Statistikbanken, REGK31: Kommunale regnskaber (1000 kr.) efter område, funktion, dranst og art, Udgifter eksklusiv beregnede omkostninger, konto 5.32.32: Pleje og omsorg til ældre og handicappede. IKU-tal for 2010 på hovedkonto 5 Sociale opgaver og beskæftigelse. 11

UDBUDSRÅDET Selvejende almene plejeboliger med driftsoverenskomst: 8 Levering af service og pleje kan varetages af private leverandører i form af selvejende institutioner. De selvejende institutioner skal godkendes af kommunen. Leveringen af service og pleje varetages efter en driftsoverenskomst med kommunen, der fastlægger rammerne for drift, tilskud og tilsyn med den private leverandør. Ydelser, der løses af en privat leverandør medfører ikke en afprøvning af markedet, fordi opgaveløsningen overlades direkte til den enkelte leverandør. Der er dermed ikke konkurrence blandt de private leverandører om at vinde leveringen af service og pleje. Friplejeboliger: Friplejeboliger kan etableres og drives efter friplejeboligloven, herunder virksomheder, fonde, selvejende institutioner eller enkeltpersoner. Friplejeboliger opnår en markedsandel via en toleddet proces. Først skal leverandøren certificeres af Servicestyrelsen, og derefter skal leverandøren vinde del i en kvote af friplejeboliger, der administreres af Socialministeriet. Private kan også indgå i leveringen af service og pleje i plejeboliger på anden vis, bl.a. i form af friplejehjem, der skal godkendes kommunalt, men som i øvrigt etableres og drives uden driftsoverenskomst med kommunen. Der var især fokus på de tre ovennævnte typer på Udbudsrådets workshop i forbindelse med analysen. Derfor afgrænses fokus herefter til udbud, selvejende almene plejeboliger og friplejeboliger. I det følgende skitseres rammerne omkring disse former for privat levering af service og pleje i plejeboliger. 2.1.1 Udbudte plejeboliger En privat leverandør, der har vundet leveringen af service og pleje i kommunale plejeboliger gennem udbud, indgår i den kommunale forsyning. Kommunale plejeboliger er opført i henhold til lov om almene boliger og kan enten være kommunalt ejede eller fx tilhøre en almennyttig boligorganisation. Beboerne er lejere og betaler indskud og husleje. Uanset om kommunen eller en almennyttig boligorganisation ejer boligen, varetager kommunen den service og pleje, der leveres i plejecentrene og plejeboligerne. Når der gennemføres et udbud af leveringen af service og pleje i plejeboliger, er det disse opgaver, den private leverandør byder på. Der kan dog også indgå andre ydelser i udbuddet, fx bygningsdrift eller madservice. 8 Svarende til selvejende almene ældreboliginstitutioner jf. almenboligloven. 12

BARRIERER PÅ DET SOCIALE OMRÅDE Gennem en kontrakt fastsættes de nærmere vilkår for den private levering af service og pleje i plejeboligen. Kontrakten fastsætter både indholdsmæssige og økonomiske elementer af den private leverandørs opgave. Kommunen fører løbende tilsyn med de udbudte plejeboliger. 2.1.2 Selvejende almene plejeboliger 9 Selvejende almene plejeboliger leverer pleje og service i almene plejeboliger på baggrund af en kommunal godkendelse og en driftsoverenskomst med kommunen. Overenskomsten fastsætter såvel den økonomiske som den indholdsmæssige ramme om leveringen af service og pleje. Selvejende almene plejeboliger er en del af den kommunale forsyning, og kommunen har således anvisningsret. Selvejende plejeboliger skal godkendes af kommunen inden leveringen af service og pleje kan påbegyndes. Under driften er kommunen ansvarlig for det løbende tilsyn med plejeboligen. Kommunen betaler for den service og pleje, som de selvejende almene plejeleverandører leverer til brugerne i henhold til driftsaftalen. Selve driften af boligerne holdes adskilt fra leveringen af service og pleje. Denne drift varetages af en separat selvejende leverandør og finansieres gennem den leje, brugerne betaler samt eventuel kommunalt betalt tomgangsleje. 2.1.3 Friplejeboliger Friplejeboliger blev indført i 2007 med friplejeboligloven for at øge valgmulighederne inden for plejeboliger for personer, der er visiteret til en sådan bolig. Friplejeboligerne giver bl.a. virksomheder, selvejende institutioner, fonde o.l. mulighed for at etablere og drive plejeboliger i konkurrence med den kommunale plejeboligforsyning. En friplejebolig ejes og drives af den samme certificerede friplejeboligleverandør. Friplejeboliger adskiller sig fra de øvrige plejeboliger, ved at leveringen af bolig og leveringen af service og pleje er koblet sammen. Hvor det i de øvrige tilbud er muligt alene at levere bolig eller service og pleje, skal en friplejeleverandør levere begge dele. Det er dog også muligt for to eller flere private virksomheder at gå sammen i et konsortium, som derefter kan blive certificeret som friplejeboligleverandør. 9 Svarende til Almenboliglovens selvejende almene ældreboliginstitutioner. 13

UDBUDSRÅDET Friplejeboligleverandører certificeres af Servicestyrelsen efter ansøgning. Herefter kan leverandøren opnå andel i en kvote af friplejeboliger hos Socialministeriet. Tildelingen sker i første omgang på baggrund af pris. Hvis flere ansøgere tilbyder at levere personlig og praktisk hjælp til samme pris, meddeles der tilsagn til den ansøger, hvis boliger ligger i den kommune, hvor der er etableret det laveste antal friplejeboliger pr. indbygger. Friplejeboligerne kan maksimalt være tildelt den enkelte leverandør i 10 år. Herefter skal Socialministeriet sætte leveringen af service og pleje i friplejeboligerne i udbud. Hvis vinderen af et udbud bliver en ny friplejeleverandør, skal både drift og service overgå til den nye leverandør, og den tidligere leverandør skal sælge de samlede friplejeboliger (grund, boliger og serviceareal) til den nye leverandør. Kommunen har ikke anvisningsret til friplejeboliger, men den har ansvaret for visitation af borgere. En borger, der er visiteret til en plejebolig, har ret til at vælge en friplejebolig. Herudover har beliggenhedskommunen ansvaret for tilsynet med friplejeboliger. Borgerens ret til at vælge friplejebolig er dog betinget af, at friplejeboligleverandøren er certificeret til at levere alle de ydelser, som opholdskommunen har visiteret borgeren til. En friplejeboligleverandør skal som minimum være certificeret til at levere personlig og praktisk hjælp efter Servicelovens 83 og 87. Afregningen mellem kommunen og friplejeboligerne foregår gennem et landsdækkende, plejebehovsrelateret modulsystem, der er udarbejdet af socialministeriet. Systemet fungerer således, at der fastsættes en øvre ramme for, den pris, som friplejeleverandørerne kan opkræve af kommunerne for henholdsvis færre end 35 timers personlig og praktisk hjælp pr. fire uger, mellem 35 og 106 timers hjælp pr. fire uger og over 106 timers hjælp pr. fire uger. Herudover er der moduler, der fastsætter en pris for fx socialpædagogisk bistand, træning og ledsagelse. Friplejeboligleverandører konkurrerer ved, hver især at angive en pris indenfor den givne maksimale prisramme. Den pris leverandøren tilbyder, er den pris der indgås aftale om. Der er fastlagt en række overordnede krav til friplejeboligleverandører. Fx skal der være overensstemmelse mellem personalets sammensætning og de ydelser, som friplejeboligleverandøren ønsker at blive certificeret til. Endvidere skal friplejeboligleverandøren sikre, at der indføres systematiserede kontrolsystemer. 10 Friplejeboligerne skal desuden opfylde kravene til udstyr og udformning gældende for almene ældreboliger. 11 10 Bekendtgørelse om certificering af friplejeboligleverandører. 11 Friplejeboligloven 25. 14

BARRIERER PÅ DET SOCIALE OMRÅDE Tabel 2.1.1. Oversigt over hovedformer af privat levering af pleje og service til plejeboliger Finansiering Del af kommunens forsyning Kommunale Udbudte Selvejende Friplejeboliger Kommunal betalt pleje og service Kommunal betalt pleje og service Kommunal betalt pleje og service Kommunal betalt pleje og service Ja Ja Ja Nej Godkendelse - Kommunalt Kommunalt Servicestyrelsen certificerer Socialministeriet tildeler kvote Visitation Kommunal Kommunal Kommunal Kommunal Tilsyn Kommunalt Kommunalt Kommunalt Kommunalt Mulighed for profit Nej Ja Nej Ja 2.2 UDBREDELSE AF PRIVAT LEVERING AF PLEJE OG SERVICE TIL PLEJEBOLIGER 2.2.1 Udbudte plejecentre Ifølge Udbudsrådets effektanalyse af konkurrenceudsættelse af pleje- og omsorgsopgaverne har fire kommuner i perioden 2004-2009 skabt konkurrence om plejeopgaver på deres plejecentre. I alt er der tale om seks plejecentre. Tre i Gribskov Kommune, et i Solrød Kommune, et i Kolding Kommune og et i Vejle Kommune. Plejecentrene er drevet af Aleris, Attendo Care og OK-fonden, dvs. både af private virksomheder og fonde. Efter 2009 er udbud anvendt i andre tilfælde i forbindelse med levering af service og pleje til plejeboliger, fx har Syddjurs kommune i november 2010 besluttet at sende leveringen af service og pleje til et plejecenter i Ebeltoft i udbud som et servicepartnerskab. 12 2.2.2 Selvejende plejecentre En del selvejende plejecentre drives af fonde og non-profitorganisationer, såsom OK-fonden, Mariefonden og Diakonissestiftelsen. Herudover findes der individuelle selvejende plejecentre, der ikke indgår i en større organisation. 12 www.syddjurs.dk. 15

UDBUDSRÅDET Ifølge Ældresagen er selvejende institutioner med driftsoverenskomst med kommunen den mest udbredte form for plejeboliger i Danmark ved siden af kommunale tilbud. 13 2.2.3 Friplejeboliger I 2010 var der 503 indskrevne i friplejeboliger i Danmark. Til sammenligning var der i 2010 indskrevet 8.256 på plejehjem og 34.422 i plejeboliger til ældre. I november 2010 var der i alt 32 certificerede friplejeboligleverandører i Danmark. 14 Størstedelen af disse er selvejende institutioner, bl.a. drevet af Diakonissestiftelsen og Danske Diakonhjem. Sidstnævnte driver 13 centre i form af friplejeboliger. Herudover er enkelte private virksomheder certificeret som friplejeboligleverandører. 2.3 BARRIERER FOR PRIVAT LEVERING AF SERVICE OG PLEJE TIL PLEJEBOLIGER Der er identificeret en række barrierer, der ifølge private leverandører gør sig gældende for privat levering af service og pleje i plejeboliger. Visse af barriererne påvirker såvel leveringen af service og pleje i udbudte som selvejende plejeboliger samt friplejeboliger, mens andre af barriererne er mere snævert knyttet til en enkelt form. Barriererne knytter sig til fire overskrifter: Private virksomheders mulighed for at skabe økonomisk profit, friplejeboligloven, styring og samspil med kommunerne og brugere og pårørende. De fire overskrifter og de konkrete barrierer, der knytter sig til overskrifterne fremgår af tabel 2.3.1. 13 www.aeldresagen.dk. 14 Ifølge oplysninger fra Servicestyrelsen. 16

BARRIERER PÅ DET SOCIALE OMRÅDE Tabel 2.3.1. Overskrifter og tilknyttede barrierer for privat levering af service og pleje til plejeboliger Muligheder for at skabe profit Friplejeboligloven Samspil og styring med kommunen Brugere og pårørende Udbudsomkostninger Råderet over overskud Omfattende krav Sammenkobling af anlæg og drift Kommunens tredelte rolle Begrænset gennemsigtighed Genudbud Bundling Driftsgaranti Begrænset viden om rammerne for samarbejde Barriererne er identificeret på en workshop afholdt af Udbudsrådet i forbindelse med analysen. De inputs, der kom frem på workshoppen, er sidenhen behandlet gennem desk-research og opfølgende interviews. Analysens resultater giver således udtryk for de barrierer, som de private leverandører fremhæver at opleve i forbindelse med drift af plejecentre og plejeboliger. Der tages i analysen ikke særskilt stilling til de enkelte barrierers udbredelse og omfang. 2.3.1 Privates muligheder for at skabe profit I forbindelse med privat levering af service og pleje i plejeboliger kan der opstå udfordringer i forhold til at optjene økonomisk profit af driften. Overskriften dækker både over barrierer, der lovmæssigt indskrænker visse private leverandørers muligheder for at råde over et potentielt overskud, og barrierer, der gør det svært for de private leverandører at optjene et overskud. Manglende mulighed for at optjene profit udgør selvsagt en barriere, da både private virksomheder og andre private leverandører kan have brug for et overskud, enten med det formål at få en virksomhed til at løbe rundt, eller med det formål at muliggøre investeringer og udvikling. Barrieren bygger på en række delelementer, der gør sig gældende for forskellige former for privat inddragelse. Udgifter i forbindelse med udbud I forbindelse med privat levering af service og pleje til plejeboliger efter udbud anses transaktionsomkostninger af private leverandører som en væsentlig barriere. Det vil ofte kræve en vis mængde ressourcer at indgå i en udbudsproces, der er reguleret af udbudsreglerne. Markedet er præget af forholdsvis mange mindre leverandører, der ikke nødvendigvis er i besiddelse af de økonomiske og vi- 17

UDBUDSRÅDET densmæssige ressourcer, som det kræver at indgå i en sådan udbudsproces. Hertil kommer at de udbudte enheder ofte vil være af en forholdsvis lille størrelse. Det gælder for både større og mindre leverandører, at det udgør en barriere, hvis transaktionsomkostningerne ikke står mål med opgavens størrelse. De forholdsvis små enheder, der udbydes, har endvidere den konsekvens, at det bliver sværere for de private leverandører at skabe profit gennem stordriftsfordele. Råderet over overskud I forbindelse med muligheden for at råde over et eventuelt overskud har de private leverandører peget på en barriere i form af 43, stk. 1, i lov om retssikkerhed og administration på det sociale område (retssikkerhedsloven). Denne bestemmelse forholder sig til overdragelse af opgaver til private leverandører på det sociale område og stillingtagen til eventuel formuedannelse i denne forbindelse. Bestemmelsen indebærer, at kommunen i forbindelse med indgåelse af længerevarende aftaler på det sociale område skal tages stilling til, hvad der skal ske med evt. formue, som opstår på grund af aftalens vilkår. Bestemmelsen sigter mod aftaler, som ikke er indgået på forretningsmæssige vilkår, og hvor der fx er tale om at afdrage lån på fast ejendom eller lignende, uden at det er intentionen, at disse midler skal komme den private leverandør til gode. Det er ifølge bemærkningerne til loven ikke intentionen, at bestemmelsen skal være til hinder for, at private leverandører kan opnå en fortjeneste ved driften, men da reglen på grund af sin meget brede formulering er blevet fortolket sådan, har den bidraget til en vis tilbageholdenhed med at gå ind på markedet blandt potentielle private leverandører. Folketinget har den 30. maj 2011 vedtaget et lovforslag om ophævelse af retssikkerhedslovens 43, stk. 1, for at fjerne den nævnte fortolkningstvivl og reducere tilbageholdenheden hos en række private leverandører. Den vedtagne lov træder i kraft 1. juli 2011. Ophævelsen af retssikkerhedslovens 43, stk. 1 ændrer ikke på, at en kommune, der indgår længerevarende aftaler på ikke forretningsmæssige vilkår, vil kunne indgå eventuelle aftaler om stillingtagen til utilsigtet formueophobning. Dette kan eksempelvis indebære at kommunen stiller som betingelse for, at indgå en aftale med en leverandør, at kommunen får et pantebrev for et lån til en renovering eller lignende. Da kommunens ret til at træffe beslutninger om anvendelse af et eventuelt overskud er knyttet til driftsaftaler, der er indgået på ikke forretningsmæssige vilkår, kan denne barriere undgås ved at gennemføre et udbud af leveringen af service og 18

BARRIERER PÅ DET SOCIALE OMRÅDE pleje. I forbindelse med et udbud er det den private leverandørs ret at udtage et eventuelt overskud. Manglende mulighed for bundling af ydelser En generel barriere, for at optjene profit på leveringen af service og pleje i plejeboliger, består ifølge private leverandører i en manglende mulighed for at anvende bundling. Bundling indebærer, at forskellige ydelser kobles sammen i et enkelt udbud. Baggrunden for barrieren er, at det ikke kan lade sig gøre inden for frit valg-reglerne at bundle leveringen af service- og plejeydelser i plejeboliger med frit valg-ydelser i et enkelt udbud. Mange private leverandører er aktive på plejeområdet som frit valg-leverandører af personlig og praktisk pleje. Imidlertid tillader de nuværende regler for frit valg-området ikke, at der kan stilles krav om at frit valg-leverandører også skal tilbyde levering af service og pleje i plejeboliger. En sådan kobling ville kunne give private leverandører mulighed for at opnå stordriftsfordele og økonomisk profit. Baggrunden for, at frit valg-reglerne ikke tillader at ydelserne kobles sammen, er, at det vil skabe en ulige konkurrence mellem frit valg-leverandører. Det skyldes, at visse leverandører vil kunne udnytte stordriftsfordelene til at skabe en kunstigt lav pris, som mindre leverandører, der ikke er i stand til også at byde på plejecentre, ikke kan matche. Omvendt er det muligt at stille krav i forbindelse med udbud af levering af service og pleje i plejeboliger, om at leverandøren også skal søge godkendelse som frit valg-leverandør. En privat leverandør, der vinder et sådant udbud, vil være sikret en vis mængde brugere gennem plejecentret og kan øge denne mængde, hvis den private leverandør godkendes som frit valg-leverandør. Et sådant udbud vil dog have den konsekvens for kommunen, at byderne alene vil være virksomheder, der har den fornødne kapacitet til at løse begge opgaver. Det vil kunne medføre, at feltet af tilbudsgivere indskrænkes, og dermed at konkurrencen om at vinde udbuddet begrænses. Hvis konkurrencen begrænses, kan det have den konsekvens, at det vindende tilbud om levering af pleje og service til plejeboligen ikke nødvendigvis er det bedste til prisen. Driftsgaranti Herudover anses det som en barriere blandt private, at man som privat leverandør på det sociale område ofte skal stille en driftsgaranti. Det kan fx være tilfældet i forbindelse med at en privat leverandør indgår en aftale med en kommune om at levere service og pleje til plejeboliger. Baggrunden for driftsgarantien er kommunens forsyningspligt. Når kommunen inddrager private leverandører indebærer det en risiko for kommunen for, at den private leverandør pludselig kan forsvinde fra markedet. Forsyningsforpligtelsen indebærer, at kommunen i dette tilfælde fortsat vil have pligt til at sikre service og pleje til de brugere, der hidtil har benyttet det private tilbud. Med denne baggrund stiller kommunen krav om en driftsgaranti, 19