FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT F. G. JACOBS fremsat den 15. juni 1989 *

LAMBREGTS TRANSPORTBEDRIJF / DEN BELGISKE STAT FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT F. G. JACOBS fremsat den 15. juni 1989 * Høje Domstol. 1. I denne sag har Belgiens Raad van State anmodet Domstolen om at træffe afgørelse om, hvorvidt EØF-Traktatens artikel 75, stk. 1, litra a) og b) har direkte virkning, for så vidt den bestemmer, at Rådet skal gennemføre den frie udveksling af tjenesteydelser i transportsektoren. Spørgsmålet er af stor betydning, som det fremgår af transportsektorens vitale økonomiske betydning og af den fremtrædende plads, som både den frie udveksling af tjenesteydelser og indførelsen af en fælles transportpolitik har fået i Traktaten. 2. Sagen er opstået på følgende måde. Sagsøgeren i hovedsagen, Lambregts Transportbedrijf (herefter benævnt»lambregts«), et selskab med hovedsæde i Nederlandene, udførte transporter til og fra Belgien og var indehaver af en række belgiske tilladelser til indenlandsk og international transport: ti generelle tilladelser til indenlandsk transport, elleve generelle tilladelser til international transport og en række tilladelser til grænsezonetransport og transport over korte afstande. Generelle tilladelser til indenlandsk og international transport udstedes af en medlemsstat til en transportvirksomhed for bestemte køretøjer indregistreret i virksomhedens navn. 3. En af betingelserne i henhold til belgisk ret for at indehave sådanne tilladelser til transporter til og fra Belgien er, at transportvirksomheden skal have et forretningssted (»siège d'opération/zetel van het bedrijf«) i Belgien; efter belgisk ret behøver dette forretningssted ikke at være den pågældende virksomheds eneste etableringssted, men det skal være et egentligt»center for virksomhed«. Med henblik herpå havde Lambregts opgivet en adresse i Baarle-Hertog i Belgien. Sidst i august og først i i september 1981 aflagde de belgiske transportmyndigheder, som havde fået mistanke om, at denne adresse ikke virkelig var et»center for virksomhed«, uanmeldte besøg på stedet og opdagede, at det var en låst campingvogn uden noget ydre identifikationstegn, og at al post blev videresendt til en adresse i Breda i Nederlandene. Som resultat af disse besøg skrev de belgiske transportmyndigheder til Lambregts, at de mente, at dets tilladelser måtte inddrages, da det ikke havde et virkeligt forretningssted i Belgien. Trods Lambregts' protester blev tilladelserne inddraget den 24. februar 1982. 4. Lambregts indbragte inddragelsen for Raad van State den 4. marts 1982 og opnåede midlertidig udsættelse af inddragelsen fra Hof van Beroep, Bruxelles, indtil sagen var afgjort af Raad van State. Raad van * Originalsprog: engelsk. 2595

FORSLAG TIL AFGØRELSE HR. JACOBS SAG 4/88 State forkastede nogle af Lambregts' anbringender, men fandt, at man som øverste appelinstans var forpligtet af EØF-Traktatens artikel 177, stk. 3, til at forelægge Domstolen spørgsmålet om den direkte virkning af EØF-Traktatens artikel 75, stk. 1, litra a) og b) med hensyn til den frie udveksling af tjenesteydelser på transportområdet på baggrund af Domstolens dom i sag 13/83, Parlamentet/Rådet, Sml. 1985, s. 1513. Den forelagde derfor dette spørgsmål og et følgespørgsmål ved dom af 1. december 1987, som blev registreret på Domstolen den 8. januar 1988. Spørgsmålene lyder således:»1) Giver EØF-Traktatens artikel 75, stk. 1, litra a) og b), i hvert fald for så vidt disse bestemmelser pålægger Rådet en forpligtelse til at indføre fri udveksling af tjenesteydelser på transportområdet, borgerne i medlemsstaterne rettigheder, som de med hensyn til afgørelser truffet den 24. februar 1982 kan påberåbe sig for de nationale domstole? 5. De almindelige regler om fri udveksling af tjenesteydelser findes i Traktatens artikler 59-66. Artikel 59 kræver fjernelse af enhver form for forskelsbehandling mod den person, der udfører tjenesteydelser, på grundlag af hans nationalitet eller den omstændighed, at han er etableret i en anden medlemsstat end den, hvor tjenesteydelserne skal udføres, og disse krav blev umiddelbart og ubetinget anvendelige ved udløbet af den i Traktatens artikel 8 fastsatte overgangsperiode, jfr. sag 279/80, Webb, Sml. 1981, s. 3305. Imidlertid bestemmer artikel 61, stk. 1, den»frie udveksling af tjenesteydelser på transportområdet omfattes af bestemmelserne i afsnittet vedrørende transport«. Afsnit VI,»transport«(artiklerne 74-84), findes ligesom afsnit III (som bl. a. indeholder artiklerne 59-66 om»tjenesteydelser«) i Traktatens anden del,»fællesskabets grundlag«, og artikel 74, den første artikel i dette afsnit, lyder således:»på det i dette afsnit omhandlede sagsområde søger medlemsstaterne at nå Traktatens mål inden for rammerne af en fælles transportpolitik.«2) Såfremt det første spørgsmål besvares bekræftende: Er de nævnte bestemmelser til hinder for, at bevarelse af tilladelser til indenlandsk eller international transport, som er udstedt af en medlemsstats myndigheder til en transportvirksomhed, som er etableret i en anden medlemsstat, gøres betinget af, at den pågældende virksomhed har et 'center for sin virksomhed' i den førstnævnte stat, eller med andre ord, at virksomheden regelmæssigt udfører handlinger i denne stat, som falder ind under dens forretningsvirksomhed, og at den dér er repræsenteret af en fuldmægtig, som kan forpligte den over for tredjemand?«6. EØF-Traktatens artikel 75 bestemmer følgende :»1. Med henblik på at gennemføre bestemmelsen i artikel 74 og under hensyntagen til transportspørgsmålenes særlige karakter fastsætter Rådet på forslag af Kommissionen og efter høring af Det Økonomiske og Sociale Udvalg og Eu- 2596

LAMBREGTS TRANSPORTBEDRIJF / DEN BELGISKE STAT ropa-parlamentet indtil udgangen af anden etape med enstemmighed og derefter med kvalificeret flertal : a) fælles regler for international transport til og fra en medlemsstats område eller en eller flere medlemsstaters områder; b) de betingelser, under hvilke transportvirksomheder har adgang til at udføre interne transporter i en medlemsstat, hvor de ikke er hjemmehørende; vejtransport gradvis skulle opnås ved at erstatte disse bilaterale aftaler og nationale kvoter med indførelsen af en ordning med fællesskabstilladelser, hvorved køretøjer fra medlemsstater ville få udstedt en tilladelse til at drive transportvirksomhed på alle ruter mellem alle medlemsstater inden for rammerne af en fællesskabskvote, som skulle fordeles blandt alle medlemsstater. Denne liberalisering skred beklagevis kun langsomt frem, og Kommissionen har i sit skriftlige indlæg kun nævnt to fællesskabsretsakter på dette område, nemlig Rådets direktiv 65/269/EØF af 13. maj 1965 (EFT 1965-1966, s. 57) og Rådets forordning (EØF) nr. 3164/76 af 16. december 1976 om fællesskabskontingentet for vejgodstransport mellem medlemsstaterne (EFT 1976, L 357, s. 1). Selv om andre fællesskabsretsakter er blevet nævnt, navnlig i den belgiske regerings meget fyldige indlæg, står det fast, at den frie udveksling af tjenesteydelser i transportsektoren på referencedatoen i denne sag var meget langt fra at være gennemført. c) alle formålstjenlige bestemmelser. 2. De i litra a) og b) i foregående stykke omhandlede bestemmelser fastsættes i løbet af overgangsperioden. 3....«7. Før oprettelsen af EØF havde medlemsstaterne bilaterale aftaler med hinanden om gensidig adgang for et på forhånd fastsat antal erhvervskøretøjer til at udføre transporttjeneste til og gennem hinandens områder. Det var hensigten, at liberaliseringen af 8. Ifølge Rådets direktiv 65/269/EØF fandtes der to modeller tilladelser til vejgodstransport inden for Fællesskabet for enkelte køretøjer, enten for enkelte ture eller for en periode. Direktivets artikel 1 bestemte, at medlemsstaterne skulle træffe de nødvendige foranstaltninger til sikring af,»at de tilladelser, som er nødvendige for den internationale godstransport ad landevej til eller fra en medlemsstats område eller for transitkørsel gennem en eller flere medlemsstaters områder, fra 1. januar 1966 udstedes af de komptente myndigheder i den medlemsstat, i hvilken det køretøj, som skal anvendes til transporten, er indregistreret.«den stat, hvor køretøjet er indregistreret, er i almindelighed den stat, hvor den transportvirksomhed, der bruger køretøjerne, er etableret. 2597

FORSLAG TIL AFGØRELSE HR. JACOBS SAG 4/88 9. Ved Rådets forordning (EØF) nr. 3164/76 blev der indført et fællesskabskontingent og en ordning med fællesskabstilladelser. Som Kommissionen har påpeget i sit skriftlige indlæg, bestemmer forordningens artikel 2, stk. 6, at fællesskabstilladelserne udstedes af medlemsstaternes kompetente myndigheder for de på deres område etablerede transportvirksomheder. I henhold til forordningens artikel 2, stk. 1, berettiger fællesskabstilladelserne deres indehavere til at udføre vejgodstransport mellem medlemsstaterne med undtagelse af al indenrigstransport på en medlemsstats område. Man vil bemærke, at både direktivet og forordningen er baseret på, at transportvirksomheden er etableret i den medlemsstat, der udsteder tilladelsen. kel 1, skt. 4, hvorefter følgende artikler indsættes i forordning nr. 3164/76:»Artikel 4a 1. Fra den 1. januar 1993 ophæves fællesskabskontingenterne, de bilateraler kontingenter mellem medlemsstaterne og kontingenterne for vejgodstransport i transit til og fra tredjelande for transportvirksomheder i Fællesskabet. 10. Efter dommen i sag 13/83, Parlamentet mod Rådet, fremsatte Kommissionen et omfattende forslag til Rådets forordning om adgang til markedet for vejgodstransport mellem medlemsstaterne (EFT 1987, C 65, s. 4), som indeholdt bestemmelser om væsentlige forhøjelser af fællesskabskontingentet indtil 1992 og derefter en fuldstændig afskaffelse af kontingenterne (både fællesskabskontingenterne og de bilaterale kontingenter) og udstedelse af fællesskabstilladelse, på betingelse af at visse standarder er opfyldt, som ville give transportvirksomheder adgang til transportmarkederne uden kvantitative restriktioner. Sådanne tilladelser skulle udstedes af myndighederne i den medlemsstat, hvor transportvirksomheden er etableret. På grundlag af dette forslag udstedte Rådet forordning (EØF) nr. 1841/88 af 21. juni 1988 om ændring af forordning (EØF) nr. 3164/76 (EFT L 163, s. 1), som i præamblen henviser til dommen i sagen Parlamentet/Rådet og til Rådets samtykke til oprettelsen af et frit marked uden kvantitative begrænsninger på området for vejgodstransport senest i 1992. Det er kun nødvendigt at henvise til forordningens arti 2. Fra den i stk. 1, nævnte dato vil adgangen til markedet for grænseoverskridende vejgodstransport i Fællesskabet blive undergivet en ordning med fællesskabslicenser, der udstedes på grundlag af kvalitative kriterier. Artikel 4b Senest den 30. juni 1991 vedtager Rådet på grundlag af forslag fra Kommissionen i henhold til Traktatens artikel 75 de foranstaltninger, som er nødvendige til gennemførelse af artikel 4a. Artikel 4c De bilaterale kontingenter, der fortsat gælder i overgangsperioden, skal fra 1. juli 2598

LAMBREGTS TRANSPORTBEDRIJF / DEN BELGISKE STAT 1988 og indtil den planlagte ophævelse mængdemæssigt afpasses efter handels- og trafikbehovet, herunder transitbehovet.«11. Udgangspunktet for behandlingen af det første spørgsmål, som Raad van State har forelagt, er Domstolens dom i sagen Parlamentet mod Rådet, hvori man behandlede rækkevidden og virkningerne af Rådets forpligtelser i henhold til Traktatens artikel 75, og navnlig den rolle, som den frie udveksling af tjenesteydelser spiller i transportsektoren. Domstolen fandt (dommens præmis 46), at der endnu ikke var indført et samlet regelsæt, der kunne betegnes som en fælles transportpolitik som omhandlet i Traktatens artikler 74 og 75. Hvad navnlig angår den frie udveksling af tjenesteydelser, antog Domstolen, at de forpligtelser, der er pålagt Rådet ved artikel 75, stk. 1, litra a) og b), omfattede gennemførelse af den frie udveksling af tjenesteydelser på transportområdet. Rådet skulle i henhold til artikel 75, stk. 1, litra a) og b) udvide den frie udveksling af tjenesteydelser til transportsektoren inden overgangsperiodens udløb, for så vidt angår international transport til eller fra en medlemsstats område eller gennem en eller flere medlemsstaters områder, og som led i den frie udveksling af tjenesteydelser inden for transportsektoren at fastsætte de betingelser, under hvilke transportvirksomheder har adgang til at udføre interne transporter i en medlemsstat, hvor de ikke er hjemmehørende (Domstolens præmis 67). Domstolen udtalte følgelig, at Rådet i strid med Traktaten havde undladt at sikre den frie udveksling af tjenesteydelser på transportområdet og at fastsætte de betingelser, på hvilke transportvirksomheder har adgang til at udføre transporter i en medlemsstat, hvor de ikke er hjemmehørende. 12. I samme dom i præmisserne 62 og 63 forkastede Domstolen imidlertid udtrykkeligt argumentet om, at udløbet af den i Traktatens artikel 8 nævnte overgangsperiode havde medført, at Traktatens artikler 59 og 60 var blevet umiddelbart anvendelige på transportområdet. Domstolen påpegede, at de for den frie udveksling af tjenesteydelser gældende principper skal gennemføres via indførelsen af en fælles transportpolitik, især ved fælles regler for international transport og ved fastsættelse af de betingelser, under hvilke transportvirksomheder har adgang til at udføre interne transporter i en medlemsstat, hvor de ikke er hjemmehørende; disse regler og betingelser er omhandlet i artikel 75, stk. stk. 1, litra a) og b), og omfatter nødvendigvis realiseringen af den frie udveksling af tjenesteydelser. 13. Raad van State erkender, at Traktatens bestemmelser om tjenesteydelser i lyset af denne dom ikke kunne påberåbes for nationale domstole i transportsektoren. Raad van State er dog af den opfattelse, at det er muligt, at artikel 75, stk. 1, litra a) og b) kunne påberåbes, for så vidt bestemmelserne går ud på, at Rådet skal gennemføre den frie udveksling af tjenesteydelser i transportsektoren, fordi Domstolen anerkendte, at disse bestemmelser omfattede en specifik forpligtelse til at udvide den frie udveksling af tjenesteydelser til transportsektoren, statuerede, at denne forpligtelse var tilstrækkeligt klart defineret til, at Domstolen kunne fastslå, at Rådet havde tilsidesat Traktaten i dette omfang, og fandt, at forpligtelsen burde have været opfyldt før overgangsperiodens udløb. 2599

FORSLAG TIL AFGØRELSE HR. JACOBS SAG 4/88 14. Raad van State's argumentation har betydelig vægt, da Domstolens dom faktisk viser, at afsnittet om transport ikke blot giver Rådet en generel lovgivningsbeføjelse, men pålægger det specifikke og præcise forpligtelser. Efter min opfattelse kan det imidlertid ikke antages, at Rådets manglende opfyldelse af sine forpligtelser i henhold til artikel 75, stk. 1, litra a) og b) havde til resultat, at disse bestemmelser, i det omfang de krævede, at Rådet skulle gennemføre den frie udveksling af ^tjenesteydelser på transportområdet, skabte individuelle rettigheder, som borgerne i medlemsstaterne kunne påberåbe sig i sager for nationale domstole med henblik på begivenheder, som fandt sted før den 24. februar 1982 eller på denne dato, som er det afgørende tidspunkt i nærværende sag. For det første må det erindres, at det præcise omfang af disse forpligtelser kun kan fastslås ved henvisning til Traktatens bestemmelser om tjenesteydelser, og Domstolen nåede sit resultat i denne henseende ved (i præmis 64) at henvise til artiklerne 59 og 60 som fortolket i den allerede citerede Webb-sag, 279/80, og også (i præmis 65) under henvisning til artiklerne 59, 60 og 61 sammenholdt med artikel 75, stk. 1, litra a) og b). At antage, at artikel 75, stk. 1, litra a) og b) isoleret set havde direkte virkning, ville være ensbetydende med at tillægge artikel 59 direkte virkning med hensyn til transportydelser på trods af det udtrykkelige forbehold i artikel 61, stk. 1, og den udtrykkelige udtalelse i dommen om, at artikel 59 ikke havde direkte virkning i transportsektoren ved overgangsperiodens udløb. Desuden antog Domstolen udtrykkeligt i samme afsnit af dommen, at gennemførelse af princippet om fri udveksling af tjenesteydelser skal opnås inden for rammerne af den fælles transportpolitik, og udtrykkeligt udtalte (i præmis 71), at Rådet, foruden de nødvendige liberaliseringsforanstaltninger, frit kan vedtage de supplerende bestemmelser, det anser for nødvendige, og at gøre det i den rækkefølge, det finder rigtigst. Hvis det på grundlag af denne fortolkning af dommen i sagen Parlamentet mod Rådet antages, at artikel 75, stk. 1, litra a) og b) isoleret set havde direkte virkning ved overgangsperiodens udløb, ville det være i strid med dommens ordlyd. 15. Desuden refererer Raad van State's første spørgsmål til retstilstanden den 24. februar 1982, dvs. mere end tre år før dommen i sagen Parlamentet mod Rådet. Mens det spørgsmål kunne opstå, om Rådets fortsatte passivitet efter denne dom kunne føre ' til en fornyet overvejelse af Traktatens bestemmelsers direkte virkning et spørgsmål, som jeg vil vende tilbage til senere kan de efter min opfattelse, på baggrund af Domstolens dom, ikke have haft direkte virkning på den dato, som nærværende sag drejer sig om. 16. Efter min opfattelse følger det af denne dom, at på transportområdet kan hverken Traktatens bestemmelser om tjenesteydelser eller Traktatens bestemmelser om transport eller disse bestemmelser i forening påberåbes med henblik på begivenheder, der fandt sted den 24. februar 1982, som grundlag for rettigheder, som borgere i medlemsstater kan påberåbe sig i sager for nationale domstole, og at det første forelagte spørgsmål følgelig må besvares benægtende. 17. Heraf følger også, at det andet spørgsmål, som kun er forelagt for det tilfælde, at det første spørgsmål besvares bekræftende, ikke kræver svar. 2600

LAMBREGTS TRANSPORTBEDRIJF / DEN BELGISKE STAT 18. Før jeg konkluderer, bør jeg nævne et punkt, som navnlig er blevet fremhævet af den nederlandske regering. I dommen i sagen Parlamentet mod Rådet fandt Domstolen, at det ikke var fornødent at tage stilling til, hvilke konsekvenser det ville have, hvis Rådet efter at have tabt sagen stadig undlod at handle. Dette spørgsmål var blevet rejst under retsforhandlingerne, men Domstolen var af den opfattelse, at problemet var hypotetisk og kun ville opstå, hvis Rådet undlod at opfylde dommen inden for en rimelig frist. Den nederlandske regering mener, at dommens virkning i denne henseende er at give Rådet en frist til at opfylde sine forpligtelser til at gennemføre fri udveksling af tjenesteydelser med hensyn til transport, og den har anført, at det ved udløbet af denne frist må anerkendes, at Traktatens artikel 75, stk. 1, litra a) og b) sammenholdt med dens artikler 59, 60 og 61 har direkte virkning, fordi omfanget og arten af den frie udveksling af tjenesteydelser i transportsektoren er blevet anerkendt af Domstolen som værende defineret tilstrækkeligt præcist. Den nederlandske regering anser det for ønskeligt af hensyn til retssikkerheden, at Domstolen i denne sag bør afklare spørgsmålet, på hvilket tidspunkt den rimelige frist, som der henvises til i dens tidligere dom, udløber. 19. Som svar på spørgsmål stillet under den mundtlige forhandling, fremførte regeringen ingen kriterier for afgørelsen af, hvornår den rimelige frist ville udløbe, men Kommissionens befuldmægtigede påpegede, at når Kommissionen havde fremsat et forslag for Rådet, måtte der gives Rådet en rimelig frist til at drøfte dette forslag. Med henvisning til forordning nr. 1841/88 rejste han også det spørgsmål, om Rådet kan opfylde líravet at handle inden for en rimelig frist ved at indføre en overgangsordning ledsaget af en endelig dato, på hvilken den frie udveksling af tjenesteydelser ville blive gennemført. 20. Jeg er enig i den nederlandske regerings opfattelse, for så vidt det efter min mening med rette kan antages, at dommen i sagen Parlamentet/Rådet lader den mulighed stå åben, at Traktatens bestemmelser, såfremt Rådet fortsat undlader at handle efter udløbet af en rimelig frist fra dommens dato, inden for visse grænser kan antages at skabe visse rettigheder, som borgerne kan påberåbe sig for de nationale domstole. 21. Men dette spørgsmål opstår ikke i denne sag, da den situation, som den nationale ret har udtalt, at den skal tage stilling til, er situationen den 24. februar 1982, mens dommen i sagen Parlamentet mod Rådet blev afsagt ca. tre år senere, den 22. maj 1985. Følgelig er spørgsmålet for denne sags vedkommende hypotetisk, og det ville efter min opfattelse ikke være passende, at Domstolen tog stilling til det. Hvis spørgsmålet skulle afgøres, ville det efter min mening være nødvendigt at overveje, om Rådet havde handlet tilstrækkeligt hurtigt for at liberalisere tjenesteydelser i transportsektoren, bl.a. ved at træffe de nødvendige foranstaltninger i henhold til artikel 4, stk. 2, i forordning (EØF) nr. 3164/76 til gennemførelse af forordningens artikel 4, stk. 1, for også at liberalisere tjenesteydelser i transportsektoren med hensyn til de betingelser, på hvilke transportvirksomheder, der ikke er etableret i indlandet, kan udføre transporttjenesteydelser i en medlemsstat, og såfremt spørgsmålet skulle opstå for andre former 2601

FORSLAG TIL AFGØRELSE HR. JACOBS SAG 4/88 for transport end landevejstransport, om Rådet havde handlet tilstrækkeligt hurtigt for at sikre den frie udveksling af tjenesteydelser med hensyn til disse andre transportformer. Det ville også være nødvendigt at overveje, om de af Rådet vedtagne liberaliseringsforanstaltninger var egnede til fuldt ud at gennemføre princippet om fri udveksling af tjenesteydelser, kun med forbehold af transportsektorens nødvendige krav set i sammenhæng med den fælles transportpolitik. Med hensyn til udløbet af den rimelige frist, der nævnes i dommen i sagen Parlamentet mod Rådet, er det efter min mening klart sandsynligt, nu da der er gået mere end fire år siden datoen for denne dom (og næsten 20 år siden overgangsperiodens udløb), at vi meget snart vil nå det punkt, hvor denne frist vil udløbe, hvis den da ikke allerede er udløbet. 22. Følgelig foreslår jeg, at Raad van State's spørgsmål bør besvares således:»eøf-traktatens artikel 75, stk. 1, litra a) og b), skaber ikke individuelle rettigheder, som borgere i medlemsstaterne kan påberåbe sig i sager for nationale domstole med hensyn til begivenheder, som fandt sted den 24. februar 1982.«2602