EUROPA- KOMMISSIONEN Bruxelles, den 23.7.2014 SWD(2014) 256 final ARBEJDSDOKUMENT FRA KOMMISSIONENS TJENESTEGRENE RESUME AF KONSEKVENSANALYSEN Ledsagedokument til Meddelelse fra Kommissionen til Europa-Parlamentet og Rådet Energieffektivitet og dens bidrag til energiforsyningssikkerheden og den klima- og energipolitiske ramme for 2030 {COM(2014) 520 final} {SWD(2014) 255 final} DA DA
1. Politisk baggrund RESUMÉ AF KONSEKVENSANALYSEN 1. I 2007 fastsatte Det Europæiske Råd et mål om at spare 20 % af den primære energi inden 2020 (sammenlignet med fremskrivningerne for 2007). I direktivet om energieffektivitet fastsættes fælles rammer for de foranstaltninger, der skal fremme energieffektivitet for at sikre, at målet nås. Der stilles krav om, at Kommissionen inden juni 2014 skal vurdere, om EU vil nå målet, og om nødvendigt foreslå yderligere foranstaltninger. 2. I den seneste europæiske energisikkerhedsstrategi (EESS) 1 fremhæves en begrænsning af energiefterspørgsel som "et af de vigtigste værktøjer til at mindske EU's eksterne energiafhængighed og eksponering for prisstigninger". 3. I 2030-meddelelsen fastlægges de generelle rammer for EU's klima- og energipolitik i perioden 2020-2030 2. Selv om det i meddelelsen anføres, at "målet for reduktion af drivhusgasemissioner på 40 % vil kræve øgede energibesparelser på ca. 25 % i 2030" 3, anføres det også, at ambitionsniveauet for de fremtidige energisparepolitikker og de foranstaltninger, der er nødvendige for at gennemføre dem, skal fastslås i gennemgangen af direktivet om energieffektivitet, der skal bygge på den analyse, der underbygger 2030- rammerne og målene for reduktion af drivhusgasemissioner og vedvarende energi, som blev foreslået i 2030-meddelelsen. 2. Erfaringer og problemstilling 4. EU's energiforbrug steg fra 1618 Mtoe i 2000 til 1721 Mtoe i 2006, men er faldet lige siden. Selv om den økonomiske krise, som begyndte i 2008, i høj grad påvirkede energiefterspørgslen, var virkningen fra effektivitetsforbedringer (drevet af priser og politikker) endnu større. Effektiviteten er forbedret siden 2000, og forbedringerne har taget fart siden 2008. Hvis den nuværende tendens imidlertid fortsætter frem til 2020, vil omtrent 1/3 af reduktionen af energiforbruget sammenlignet med basislinjen for 2007 stamme fra lavere vækst end forventet, og kun omkring 2/3 fra øgede forbedringer inden for energieffektivitet. 5. Mellem 2008 og 2012 faldt det primære energiforbrug i størstedelen af medlemsstaterne. Her spillede ændringer i det økonomiske aktivitetsniveau en væsentlig rolle, ligesom ændringer i elektricitetsproduktionsmikset og ændringer i industriens struktur. I visse lande blev virkningen af disse faktorer modsvaret af ændringer i forbrugsniveauet (f.eks. øget gennemsnitlig boligstørrelse). 6. Politikrammen for energieffektivitet har udviklet sig betydeligt inden for de seneste år. EU's mål om energibesparelser på 20 % er nu blevet klart defineret og fungerer som politisk momentum, vejledning for investorer og benchmark for måling af udviklingen. På europæisk plan har de mest effektive politikker indtil videre været standarder for 1 COM(2014) 330.. 2 COM(2014) 15. 3 Energibesparelser på 25 % for målet for drivhusgasser på 40 % svarer til GHG40-scenariet fra 2030- konsekvensanalysen, som blev identificeret som den mest omkostningseffektive metode til at opnå drivhusgasbesparelser på 40 %.. 2
produkteffektivitet, herunder miljøvenligt design og energimærkning af produkter samt CO 2- lovgivningen for personbiler og varevogne. Direktivet om bygningers energimæssige ydeevne (2010-omarbejdning) og direktivet om energieffektivitet fra 2012 kan potentielt styre energieffektiviteten i EU yderligere, hvis medlemsstaterne gennemfører dem korrekt. Potentialet på langt sigt for direktivet om energieffektivitet begrænses imidlertid i nogen udstrækning af, at visse af de centrale bestemmelser ikke længere er gældende i 2020. 7. På nationalt plan rapporterer medlemsstaterne om succes med forskellige politiske foranstaltninger. De ajourførte oplysninger, som medlemsstaterne fremsendte i deres nationale energieffektivitetshandlingsplaner, tyder på en yderligere styrkelse af de nationale politikker, herunder nye foranstaltninger til gennemførelse af direktivet om energieffektivitet, i mange medlemsstater. 8. Trods fremgangen viser analyser, at EU med den nuværende hastighed kommer til at mangle 1 eller 2 procentpoint for at nå energieffektivitetsmål om en energibesparelse på 20 % inden 2020. 9. Forskellige analyser af tiden efter 2020, herunder analyser fra IEA og Fraunhofer ISI, viser, at den nuværende politikramme ikke vil være tilstrækkelig til at realisere et fuldstændigt omkostningseffektivt energibesparelsespotentiale. Konsekvensanalysen, som ledsagede 2030-meddelelsen, viser ligeledes tydeligt, at de nuværende politikker (som vist i referencescenariet 4 ) ikke ville sikre en omkostningseffektiv overgang til en lavemissionsøkonomi med en besparelse på blot 21 % inden 2030 sammenlignet med fremskrivningerne for 2007. 10. Den primære årsag til, at 2020-målet forventeligt ikke nås, er, at selv med den seneste mere positive udvikling er medlemsstaterne i visse tilfælde ikke tilstrækkeligt engagerede i at gennemføre den eksisterende rammelovgivning. Med hensyn til perspektivet efter 2020 blev nogle af de centrale politiske redskaber tidsmæssigt udarbejdet inden for 2020- rammen og indeholder derfor ikke langsigtede incitamenter til investeringer i energieffektivitet. Endvidere er der selv med de nuværende regler fortsat store hindringer for energieffektivitet. 11. Som følge af disse underliggende drivkræfter er problemet generelt, at det omkostningseffektive energibesparelsespotentiale (både på langt og kort sigt) ikke realiseres fuldt ud, og at energieffektivitet derfor ikke i tilstrækkelig grad bidrager til EU's energipolitiske mål. Dette har følgende konsekvenser: a) en høj energiefterspørgsel øger EU's afhængighed af energiimport, navnlig gas, b) det uudnyttede energieffektivitetspotentiale påvirker prisoverkommeligheden for energi negativt og begrænser EU's økonomis konkurrenceevne, c) en høj energiefterspørgsel øger omkostningerne ved overgangen til en lavemissionsøkonomi, da mange energieffektivitetsforanstaltninger hører til de løsninger til reduktion af drivhusgasemissioner, som har de laveste omkostninger. 3. Subsidiaritet 12. Medlemsstaterne er centrale for energieffektivitetspolitikkens gennemførelse, og EU's indsats bør målrettes og understøtte deres foranstaltninger. EU's rolle består i at: a) 4 EU ENERGY, TRANSPORT AND GHG EMISSIONS TRENDS TO 2050 - REFERENCE SCENARIO 2013 findes på: http://ec.europa.eu/energy/observatory/trends_2030/. 3
etablere fælles rammer, som danner grundlag for sammenhængende og gensidigt styrkende mekanismer og samtidig lade det være op til medlemsstaterne at fastsætte metoder til at nå de aftalte mål, b) skabe en platform for udveksling af bedste praksis og stimulering af kapacitetsopbygning, c) fastsætte minimumskrav på områder, hvor der er en risiko for fordrejninger af det indre marked, hvis medlemsstaterne træffer individuelle foranstaltninger, d) anvende EU's instrumenter til at fremme energieffektivitet, f.eks. gennem finansiering. 4. Anvendelsesområde og formål 13. Det generelle mål er at sikre, at energieffektivitet bidrager til udviklingen af et konkurrencedygtigt, bæredygtigt og sikkert energisystem i EU. 14. De specifikke mål er at: - nå til enighed om de foranstaltninger, der er nødvendige for at nå målet på 20 % i 2020 for energieffektivitet, og dermed give de e aktører oplysninger om de nødvendige foranstaltninger på kort sigt - nå til enighed om ambitionsniveauet for energieffektivitetspolitikken på langt sigt og dermed give medlemsstaterne og investorerne mere forudsigelighed og vished. 5. Beskrivelse af politiske løsningsmodeller og metodologi 15. Med hensyn til politiske løsningsmodeller, som skal lukke hullet i forhold til 2020- målet, overvejes følgende elementer: a. Ingen foranstaltninger. b. Ny primær lovgivning med bindende nationale mål eller yderligere bindende foranstaltninger. c. Styrket gennemførelse af de aktuelle politikker. Løsningsmodel a kasseres efter en yderligere grundig analyse, eftersom 2020-målet ikke ville kunne nås fuldt ud, og fordelene ved at nå det ville ikke blive realiseret. 16. Med hensyn til analysen af det optimale niveau for energibesparelser for 2030 blev der opstillet seks scenarier med en gradvis forøgelse af intensiteten af energieffektivitetsindsatsen i alle de sektorer, som er mål for de aktuelle politiske foranstaltninger. Ved at sammenligne resultaterne fra scenarierne med referencescenariet vurderes indvirkningen af denne indsats for energisystemet (herunder aspekter vedrørende forsyningssikkerheden), konkurrenceevnen og bæredygtigheden i 2030 samt i 2050. Scenarierne opnår i 2030 henholdsvis: 27,4 %, 28,3 %, 29,3 %, 30,7 %, 35,0 % og 39,8 % af besparelserne sammenlignet med PRIMES-basislinjen for 2007 og benævnes nedenfor EE27, EE28, EE29, EE30, EE35 og EE40. Analysen bygger på og stemmer fuldt ud overens med konsekvensanalysen, der er knyttet til 2030-meddelelsen, herunder Kommissionens foreslåede mål for 2030 om en reduktion af drivhusgasser på 40 % og (mindst) 27 % vedvarende energi i det endelige energiforbrug. I analysen tages der højde for medlemsstaternes fremskridt med hensyn til deres nationale mål i henhold til direktivet om energieffektivitet. 4
17. For så vidt angår løsningsmodeller for arkitekturen af energieffektivitetsrammerne efter 2020, er følgende identificeret: a. Ingen foranstaltninger. Dette betyder, at der efter 2020 ikke er noget energieffektivitetsmål. b. Vejledende EU-mål sammen med specifikke EU-foranstaltninger. Dette vil være en fortsættelse af den nuværende ramme. c. Bindende EU-mål sammen med specifikke EU-foranstaltninger. Dette ville svare til Kommissionens fremgangsmåde i 2030-meddelelsen for vedvarende energikilder. d. Bindende mål for medlemsstaterne sammen med EU-politikker, udelukkende på områder i forbindelse med det indre marked. 18. Derudover skal det uanset arten og niveauet af et muligt mål overvejes, hvordan det kan formuleres. Følgende løsningsmodeller for formulering af målet er identificeret: a. Forbrugsmål b. Intensitetsmål c. Hybrid tilgang 6. Analyse af virkninger og konklusioner Politiske løsningsmodeller til at lukke hullet til 2020-målet 19. For 2020 viser konsekvensanalysen, at en korrekt gennemførelse af den nuværende politikramme ville være både nødvendig for og tilstrækkelig til at lukke det forventede hul. Derimod ville et nyt forslag om primær lovgivning sandsynligvis ikke bidrage betydeligt til at lukke hullet i lyset af den tid, der som minimum kræves for at gennemføre den normale lovgivningsprocedure og gennemførelsen i national lovgivning. Analyse af det optimale ambitionsniveau for 2030 20. Med hensyn til energisystempåvirkning (herunder forsyningssikkerhed) viser alle scenarier, at energieffektivitetspolitikker effektivt reducerer energiforbruget (både det primære og det endelige) og reducerer energiintensiteten. De forskellige politikscenarier viser visse forskelle med hensyn til forbruget af forskellige primære energikilder. 21. Energieffektivitet har en betydelig indvirkning på forsyningssikkerheden og navnlig niveauet af gasimport. Fald i nettoenergiimporten betyder besparelser på regningen for import af energi fra fossile brændsler. For EE27, EE28 og EE29 kan besparelserne i omkostningerne til import af fossile brændsler i perioden 2011-30 nå op på mellem 285 og 346 mia. EUR. For de mere ambitiøse mål på 30 % og mere kan besparelserne nå op på mellem 395 og 549 mia. EUR. 22. Med hensyn til økonomiske indvirkninger stiger energisystemomkostningerne i alle scenarier sammenlignet med referencescenariet. Øget energieffektivitet fører til gennemsnitlige årlige (2011-2030) energisystemomkostninger i politikscenarier, som er mellem 0,01 og 0,8 procentpoint af BNP højere end referencescenariet. Stigningen i 5
absolutte værdier (årligt gennemsnit for perioden 2011-2030) er på mellem 2 og 114 mia. EUR. 23. Der er sket et generelt skift i omkostningsstrukturen med færre energikøb og øgede kapitalomkostninger samt direkte effektivitetsinvesteringer. Investeringsudgifterne øges markant i alle scenarier betydeligt mere i de mere ambitiøse scenarier og igen mest i boligsektoren og den tertiære sektor. 24. Ændringerne i elektricitetspriserne sammenlignet med referencescenariet er meget begrænsede i 2030 og ligger fra 1 % til 3 % i 2030. ETS-prisen varierer meget i de forskellige scenarier og afspejler dermed, at energieffektivitet i høj grad bidrager til emissionsreduktioner i ETS-sektorerne (ved at reducere efterspørgslen efter elektricitet), samt at energieffektivitet opnår betydeligt højere reduktioner i sektorer, der ikke er omfattet af ETS. I takt med de voksende ambitioner reducerer energieffektivitetspolitikkerne både omkostninger og indsatsen fra ETS selv i forhold til reduktion af drivhusgasser, 25. BNP-virkninger for scenarier, der reducerer drivhusgasemissionerne med 40 % og øger energieffektivitet, kan enten være negative eller positive (afhængigt af den teoretiske tilgang og deraf følgende antagelser), idet den væsentligste drivkraft er størrelsen af investeringerne. I en generel ligevægtsmodel medfører "crowding out"-effekten lettere negative resultater. Såfremt det ikke antages, at ressourcerne anvendes fuldt ud, er virkningerne for BNP positive. 26. Med hensyn til sociale virkninger afhænger den overordnede virkning for nettobeskæftigelsen ligesom for BNP af mange antagelser. Beskæftigelsen påvirkes generelt positivt af, at indtægterne fra prissætning af CO 2 anvendes til at sænke lønomkostningerne. Analysen viser, at virkningen for beskæftigelsen generelt vil være mere positiv i scenarier med mere ambitiøse energieffektivitetspolitikker, der afspejler det store jobskabelsespotentiale på disse områder (navnlig i byggesektoren), idet hovedvægten af virkningen afhænger af den teoretiske tilgang. 27. Prisoverkommelighed for energi for husholdninger påvirkes ikke væsentligt (sammenlignet med referencescenariet) i scenarier med energibesparelser på op til 28 % (gælder både 2030 og 2050). De mest ambitiøse scenarier medfører en let (og mest i 2050) forøgelse af andelen af energirelaterede omkostninger i husholdningsbudgetter, eftersom energieffektivitetsforbedringer typisk har brug for investeringer, hvilket medfører øgede kapitalomkostninger i sådanne scenarier. 28. Hvad angår bæredygtighed (og overensstemmelse med målene for energi- og klimarammerne for 2030), viser alle scenarierne (med undtagelse af EE40) reducerede drivhusgasemissioner i 2030 i overensstemmelse med det foreslåede mål for drivhusgasser i 2030-meddelelsen og stort set i overensstemmelse med opdelingen af emissionsreduktioner (i 2030) i ETS-sektorer og sektorer, der ikke er omfattet af ETS, som foreslås i meddelelsen. Alle scenarier forfølger dekarboniseringsmålet. Alle scenarier opfylder målet på (mindst) 27 % for vedvarende energi. 29. Balancen for reduktioner i drivhusgasemissioner i de forskellige økonomiske sektorer skifter ikke mellem scenarierne, eftersom mikset af energieffektivitetspolitikker ikke 6
ændres mellem scenarierne (det følger altid logikken i den gældende lovgivning, og kun det overordnede ambitionsniveau intensiveres). De største reduktioner forekommer i elsektoren (drevet af ETS som foreslået i 2030-rammen) samt i boligsektoren og den tertiære sektor (eftersom de centrale energieffektivitetspolitikker specifikt er rettet mod disse to sektorer). Arkitekturen i 2030-politikrammen 30. Med hensyn til den juridiske karakter af et muligt fremtidigt energieffektivitetsmål konkluderes det i analysen, at et rent vejledende mål ville være økonomisk effektivt og hænge sammen med politikrammen for energi- og klimapolitikken for 2030. Nationale bindende mål ville ikke hænge sammen med den foreslåede politikramme for energi- og klimapolitikken. Effektiviteten, også den økonomiske, er uvis. En af løsningsmodellerne er at lade være med at foreslå et mål, men dette ville fjerne fordelene i politikrammen efter 2020, som dette element indtil videre har medført, dvs. et benchmark for sporing af fremgang og foretagelse af politiske justeringer, et signal til e aktører om den politiske retning samt et grundlag for yderligere politikelementer. 31. Uanset hvordan et mål formuleres, bør der tages højde for den økonomiske udvikling, når udviklingen overvåges. Finansiering 32. Betydelige energieffektivitetsforbedringer kræver betydelige investeringer, og disse skal primært finansieres privat. Den finansielle sektor skal derfor i højere grad gøres opmærksom på de forretningsmæssige fordele ved at investere i energieffektivitet, og dette involverer en række foranstaltninger som f.eks. etablering af pålidelige procedurer til måling og verificering af energibesparelser, udvikling af standarder for investeringer i energieffektivitet samt teknisk bistand til at få energieffektivitetsprojekter bankgodkendt. 7
Oversigtstabel med de vigtigste resultater af modellerne i 2030 (medmindre andet er angivet) Ref GHG40 EE27 EE28 EE29 EE30 EE35 EE40 SCENARIERNES VIGTIGSTE DELE Drivhusgasreduktioner i forhold til 1990- niveauet -32.4-40.6-40.1-40.2-40.1-40.1-41.1-43.9 Andel af vedvarende energi - samlet 24.4 26.5 27.8 27.7 27.7 27.7 27.4 27.4 Energibesparelser i 2030 (evalueret i % i forhold til fremskrivningerne for referencescenariet i 2007 for forbrug af primær energi) 21.0% 25.1% 27.4% 28.3% 29.3% 30.7% 35.0% 39.8% ENERGISYSTEMPÅVIRKNING Nationalt bruttoenergiforbrug (Mtoe) 1611 1534 1488 1470 1450 1422 1337 1243 - Andel af faste stoffer 10.8 10.1 9.9 10.4 10.8 11.3 12.9 12.4 - Andel af olie 32.3 32.8 32.4 32.6 32.7 33 34.2 36.2 - Andel af naturgas 24.6 22.5 22.5 21.9 21.5 21 19.2 18.5 - Nuklear andel 12.5 13.1 12.7 12.8 12.7 12.5 11.8 11.1 - Andel af vedvarende energi 19.9 21.6 22.6 22.4 22.3 22.3 22 22.1 Energiintensitet (2010 = 100) 67 64 62 61 61 59 56 52 Bruttoelproduktion (TWh) 3664 3532 3469 3461 3423 3336 3080 2804 FORSYNINGSSIKKERHED Importafhængighed 55.1 53.6 53 53 52.6 52.8 53.5 54.4 Nettoenergiimport (2010=100) 96 89 86 85 83 82 78 74 Nettogasimport (2010=100) 105 91 88 84 81 78 67 60 Besparelser på regningen for import af fossilt brændstof sammenlignet med referencescenariet (mia. EUR '10) (kumulativt 2011-30) -190-285 -311-346 -395-503 -549 8
MILJØPÅVIRKNING Reduktion af drivhusgasemissioner i ETSsektorer i forhold til 2005-niveauet Reduktion af drivhusgasemissioner i sektorer, der ikke er omfattet af ETS, i forhold til 2005- niveauet -36.1-43.3-45.3-44.4-43.3-42.2-41.8-45.6-20.3-30.5-27.6-28.7-29.5-30.5-32.9-35.3 Ref. GHG40 EE27 EE28 EE29 EE30 EE35 EE40 SYSTEMOMKOSTNINGER Samlede systemomkostninger, årligt gennemsnit 2011-30 (mia. EUR) 2067 2069 2069 2074 2082 2089 2124 2181 i forhold til referencescenariet (mia. EUR) +1 +2 +7 +15 +22 +57 +114 Samlede systemomkostninger i % af BNP, årligt gennemsnit 2011-30 (mia. EUR) 14.30% 14.31% 14.31% 14.35% 14.40% 14.45% 14.69% 15.09% i forhold til referencescenariet (mia. EUR) +0.01% +0.01% +0.05% +0.11% +0.15% +0.39% +0.79% Samlede systemomkostninger i 2030 (mia. EUR) 2338 2364 2361 2389 2423 2455 2632 2999 Samlede systemomkostninger i 2030 i % af BNP 14.03% 14.18% 14.16% 14.33% 14.53% 14.73% 15.79% 17.99% ANDRE ØKONOMISKE FAKTORER Investeringsudgifter, årligt gennemsnit 2011-2030 (mia. EUR) 816 854 851 868 886 905 992 1147 Energikøb, årligt gennemsnit 2011-2030 (mia. EUR) 1454 1436 1422 1417 1411 1401 1378 1365 Gennemsnitlig elektricitetspris (EUR/MWh) 176 179 180 179 178 178 177 182 ETS-pris (EUR/t CO2-ækv.) 35 40 39 35 30 25 13 6 9
MAKROØKONOMISKE MODELLER BNP-virkninger (ændring i % i forhold til referencescenariet) Resultater først for generel ligevægtsmodel og dernæst for post-keynes-model 16,766 mia. EUR 16,960 mia. EUR - 0.13/ +0.75-0.22 / +1.06-0.52 / +2.02-1.20 / +4.45 Virkninger for beskæftigelsen (ændring i % i forhold referencescenariet) Resultater først for generel ligevægtsmodel og dernæst for post-keynes-model til 219 mio. mennesker 232 mio. mennesker +1.47 / +0.29 +1.90 / +0.35 + 2.53 / +0.62 +2.96 / +1.50 10