Kort & Matrikelstyrelsen den 24.05.2006 Specifikke bemærkninger til Konkurrencestyrelsens høringsnotat af 9.5.2006 Nedenfor er anført Kort & Matrikelstyrelsens (KMS) væsentligste punkter til Konkurrencestyrelsens (KS) udkast til notat af 9.5.2006 om Konkurrencebegrænsende virkninger af Kort- og Matrikelstyrelsens prisfastsættelse. 1 18 Resumé 2 Infrastrukturbegrebet for kort og geodata er baseret på digitale data, og er således et koncept der er blevet udfoldet i de seneste år. Infrastrukturen omfatter ikke kun data, men også en række andre elementer, jf. definitionen på infrastruktur i EU-INSPIRE-direktivet. Når elementerne i infrastrukturen opbygges enstrenget, ensartet og landsdækkende, vil anvendelsen af infrastrukturen give en række samfundsmæssige og økonomiske fordele. Den teknologiske udvikling har ændret produktionen af kort fra papir til digital form. Men digitale data og tilknyttede tjenester er ikke infrastruktur bare ved at være digitale. Der anføres, at kortproduktionen har været en infrastrukturopgave for det offentlige, som er knyttet sammen med skiftet fra analog til digital produktion. En snæver analyse på grundlag af den teknologiske udvikling og billiggørelse af produktionen kan dog ikke begrunde, at den offentlige infrastrukturopgave falder bort. Snarere øges begrundelsen for en offentlig infrastruktur i disse år, bl.a. for at understøtte øget digital forvaltning. Der har altid været virksomheder, som har leveret alternative produkter, hvorfor der ikke er nogen sammenhæng til digitalisering og billigere produktionsmetoder. 4 Samarbejdet om en effektiv geografisk infrastruktur foregår ikke kun som beskrevet i punktet mellem KMS og kommunerne, men er et bredt offentligt samarbejde i Servicefælleskabet for Geodata. 6 KMS infrastrukturopgaver, som er en væsentlig opgave i forhold til sagen, er ikke medtaget. 8 Der er anført, at med den fællesoffentlige infrastruktur tænker KMS her på en kommende organisation med bl.a. KMS og kommunale deltagere, som skal udbyde et fælles kort, der erstatter de eksisterende. Det er ikke korrekt. Den fælles offentlige infrastruktur er et langt bredere begreb end samarbejdet mellem KMS og kommunerne om den fælles teknisktopografiske kortlægning, jf. definitionen på infrastruktur i EU-INSPIREdirektivet og arbejdet i Servicefællesskabet for Geodata herunder rapporten om Basisdata...et fælles nyt kort, der erstatter de eksisterende er også udtryk for en misforståelse, idet der er tale om, at KMS og kommunerne i fællesskab etablerer og vedligeholder grundlæggende data til den geografiske infra- 1
struktur herfra kan der afledes kort, eller de kan anvendes direkte som forvaltningsgrundlag i digitale løsninger, se Fælleserklæring til KS fra KL og KMS. Der er hverken i dette eller andre punkter vurderet de samfundsøkonomiske fordele ved en effektiv infrastruktur i forhold til de konkurrencemæssige begrænsninger, som KS mener, at énstrenget infrastruktur vil medføre. En tvivlsom og under alle omstændigheder mindre konkurrencepolitisk sag, som KS synes at have misforstået (jf. pkt. 17 og pkt. 190), får derfor i sagsfremstillingen lov til at dominere i forhold til vægtige samfundsmæssige hensyn. Det bør være sådan, at udvidelser af den offentlige infrastruktur kan gennemføres, hvis det er samfundsøkonomisk velbegrundet. Heri vil indgå overvejelser om de konkurrencemæssige konsekvenser. Det kan i øvrigt ikke udelukkes, at elementer af den offentlige infrastruktur vil blive tilvejebragt i et offentligt privat samarbejde, hvor det offentlige ikke nødvendigvis ejer de relevante data, men alene via infrastrukturen sikrer en brugsret til offentlige myndigheder. 9 KS har så vidt vides ikke haft kontakt til andre private eller offentlige parter for at få deres syn på ændret struktur, jf. også Fælleserklæringen fra KL og KMS. Formentlig er der en udbredt forståelse for, og ønske om, at emner, som bliver standard i den daglige anvendelse af geodata mv., indgår i infrastrukturen. Det er netop det, som karakteriserer infrastrukturen. Der er fejlagtigt anført, at FOT er en mere effektiv infrastruktur. FOT er ikke lig med infrastruktur. FOT omfatter en del af dataene i infrastrukturen. 10 Kort er ikke i sig selv infrastruktur. Det er ikke alle digitale data, der er infrastrukturdata. Infrastrukturen bygger ikke på produkter men temaer/objekter, som netop giver private mulighed for på lige vilkår at skabe de nye produkter, som den teknologiske udvikling har skabt mulighed for. Beskrivelsen giver et misvisende billede af de samfundsøkonomiske konsekvenser og de konkurrencemæssige fordele, de private virksomheder har af en geografisk infrastruktur. KMS mener, at der er gode grunde til en nedsat brugerbetaling, hvorfor et subsidie ikke primært kan betragtes som en konkurrenceforvridning. Ligeledes ses der heller ikke at være udviklingstræk, som har mindsket begrundelserne for at understøtte udbredelsen af en fælles infrastruktur. 11 Prisfastsættelse af adgangen til den geografiske infrastruktur er politisk bestemt. Den danske model svarer til vilkårene i de nord- og vesteuropæiske lande, som også er de lande som er længst fremme med etablering af den geografiske infrastruktur. Et væsentligt emne i EU i forbindelse med de afsluttende forhandlinger om INSPIRE-direktivet er kommissionens og Parlamentets ønske om, at de enkelte lande skal acceptere et højere offentligt støtteniveau, end der i dag er gældende i de enkelte lande. 12 Infrastrukturens data er på nationalt plan fastlagt af Servicefællesskabet i Basisdataudvalgets rapport og i EU-regi i INSPIRE-direktivet. Det er såle- 2
des muligt at afgrænse, hvilke data der i dag indgår i infrastrukturen, og der er overensstemmelse mellem afgrænsningerne på nationalt og europæisk plan. KS sondrer tilsyneladende mellem 1) registrerede basisdata, 2) infrastruktur i den bredere betydning af bearbejdede basisdata og 3) ydelser, der tilvejebringes ved brug af infrastrukturen. Sondringen er ikke nærmere forklaret og begrundet af KS. KMS er grundlæggende uenig i sondringen mellem de tre data-kategorier, som er misvisende i forhold til den generelt accepterede forståelse af forholdet mellem infrastrukturs basisdata og de produkter eller ydelser, der kan etableres på grundlag af disse basisdata. De sidste er ikke en del af infrastrukturen. Konklusionen er således, at den offentlige infrastruktur løbende kan afgrænses. 13 Konklusionen holder ikke, da infrastrukturen kan afgrænses, jf. ovenfor. 14-16 Data i den digitale geografiske infrastruktur består, jf. INSPIRE-direktivet, ikke af produkter, men objekter/temaer. Der er uendeligt mange mulige produkter på grundlag af infrastrukturen, og en afgræsning af afledede infrastruktur-produkter er derfor ikke mulig. Infrastrukturdata omfatter både topografiske data (fx søer og veje), ejendomsretlige data (fx skel) og søkortdata (fx havdybder). Den digitale infrastruktur er netop karakteristisk (og økonomisk fordelagtig) ved, at disse data kan sammenstilles i et utal af forskellige produkter. Alle private og offentlige parter kan i dag anvende infrastrukturens data til at etablere nye produkter. Omkostningsanalyse som anført for hvert muligt produkt er derfor urealistisk, unødvendigt og bremsende for den fremtidige anvendelse af digitale data. Det gælder for enkeltbrugeren (fx landmanden, markedsanalytikeren, fragtmanden eller lystsejleren) i private virksomheder, (fx hos ejendomsmæglere, landbrugskonsulenter eller entreprenører) eller i den offentlige forvaltning på tværs af fagområder og administrative niveauer (fx miljøforvaltning, erhvervs- og byggeområdet, vejadministration). Konkurrence sikrer gode løsninger til kunderne på markedsvilkår. Men en infrastruktur der omfatter flertydige, parallelle grunddata, vil medføre dårligere vilkår for såvel offentlige som private, når data skal anvendes, eller der skal udvikles løsninger på grundlag af infrastrukturen. At der skulle eksistere et betydeligt marked for andre udbydere er ikke dokumenteret, ligesom det er yderst tvivlsomt, om det vil være hensigtsmæssigt at tilskynde til en fragmenteret distribution af infrastrukturen til forskellige kommuner, statslige myndigheder og private kunder. Det er påfaldende, at KS baserer en stor del af sine vurderinger og anbefalinger på, vurderingen af, at der er et betydeligt marked for også andre udbydere end KMS. Der er imidlertid ingen oplysninger om størrelsen på dette konkurrencemarked, hvilke virksomheder der er tale om, hvilke produkter der betragtes som relevante, eller hvilket fagligt grundlag KS i øvrigt bygger sine antagelser på. 3
Endvidere vil det næppe være hensigtsmæssigt at lade afgræsningen af den offentlige infrastruktur primært bero på, om der er andre potentielle udbydere. Det offentlige efterspørger ikke kun det, der findes på markedet og som fremstilles i konkurrence. Objekttyperne i infrastrukturen er under stadig udvikling i forhold til de behov, som er i den digitale forvaltning. Samtidig har det offentlige behov for at fastholde og historisk dokumentere sit grundlag samt have sikkerhed for, at dette grundlag altid er til stede og tilgængeligt. En effektiv geografisk infrastruktur opnås ikke ved konkurrence alene, men derimod ved at tage ansvar for at ajourføre, at data og tjenester er til rådighed, samt at der sker en fortsat udvikling af infrastrukturens elementer. Erfaringen viser, at der ikke i tilstrækkeligt omfang tænkes forsyningssikkerhed og fremtidssikring ind i produkter fremstillet udelukkende i konkurrence. Den fælles geografiske infrastruktur, herunder etableringen af FOT-data, vil ske på baggrund af EU-udbud, hvor såvel danske som udenlandske firmaer kan deltage, således at der opnås de bedst mulige konkurrencemæssige vilkår for en fælles offentlig løsning. FOT-samarbejdet kan således opfattes som en fælles offentlig indkøbsforening med det formål at sikre de mest effektive og billige løsninger. KS giver ikke anvisninger på, hvordan der kan gives ikke-forvridende støtte. Hvis dette var muligt, ville det kunne erstatte de omfattende og detaljerede indstillinger nedenfor. 17 KMS er ikke enig i, at der er et konkurrencemæssigt aspekt (bundlingproblem) i prisfastsættelsen ved KMS salg af kombinationsprodukter. I henhold til høringsmaterialets pkt. 190 har KS øjensynlig stadig en meningsforstyrrende fejlagtig forståelse af de faktuelle forhold omkring den indklagede bundling, hvilket efter KMS' opfattelse er meget problematisk på dette tidspunkt i sagsforløbet. KMS er imidlertid indstillet på at ændre sammensætningen af ydelser i de bundlingsprodukter, der er klaget over, da en ændring ikke vil have negative følger for infrastrukturen. 18 KMS opfylder gældende bestemmelser for regnskabsføring og afleverer desuden årligt til ministeren en prisredegørelse, der opgør graden af offentlig medfinansiering for forskellige typer af ydelser på datasamlingsniveau bl.a. med det formål at sikre mod krydssubsidiering. Resumeet giver ikke et fagligt korrekt, opdateret og retvisende billede af markedet for kort og geodata 19 Indstilling 19.1 Det er ikke klart, hvordan der fortsat skal kunne opkræves betaling for grunddata, hvis KS indstilling om gratis ajourføringsdata skal realiseres. Bestemmelsen vil ikke kun have konsekvenser for KMS, men for flere andre offentlige institutioner, som fx Danmarks Statistik, Vejdirektoratet og Dan- 4
marks Meteorologiske Institut, som har brugerbetaling for deres infrastrukturdata. 19.2 Der er ikke defineret, hvad det i praksis betyder, at de data der indgår i den offentlige infrastruktur, herunder de registrerede rå data, stilles til rådighed for alle på lige vilkår. Konsekvenserne af indstillingen afhænger af fortolkningen. 19.3 Der henvises til bemærkningerne til punkterne 14-16, hvor der er redegjort for, at den geografiske infrastruktur er objektorienteret og ikke produktorienteret. Den nuværende model er skabt i samarbejde med Rigsrevisionen med henblik på at sikre tilstrækkelig åbenhed omkring priserne. Den forudsatte undtagelse omkring konkurrencemæssige virkninger for andre udbydere vil indsnævre infrastrukturen i forhold til en hensigtsmæssig udvikling og dermed have en negativ samfundsøkonomisk virkning. Afgrænsningen af infrastrukturen kan ikke afhænge af, om der er andre udbydere på markedet. Det vil også være vanskeligt for KMS at afgøre, om der er andre udbydere på markedet på et givet tidspunkt. Den fællesoffentlige finansiering af den geografiske infrastruktur må fastlægges mellem de offentlige parter, ligesom det f.eks. var tilfældet med aftalen omkring gratis fælles offentlige adresser. I forbindelse med INSPIRE-direktivet har etablering af en enstrenget geografisk infrastruktur ikke medført indføjelse af konkurrencemæssige undtagelsesbestemmelser. 19.4 Tekniske kort er ikke KMS ansvarsområde, men derimod kommunernes. KMS har ikke på noget tidspunkt formidlet tekniske kort. Der samarbejdes om én fremtidig fælles teknisk-topografisk kortlægning FOT. Finansieringen og den fremtidige økonomiske fordeling af omkostningerne i forbindelse med FOT er endnu ikke fastlagt. Indstillingen anlægger de facto op til at indsnævre infrastrukturen. Danmark vil dog være forpligtet til at lade såvel topografiske temaer som ortofotos indgå som temaer i infrastrukturen i henhold til INSPIRE. Anbefalingen om fuld omkostningsdækning for de nævnte produkter fremstår ikke velunderbygget. 19.5 Der er ikke defineret, hvad det i praksis betyder, at KMS skal sælge produkter/ydelser på lige vilkår over for alle. Konsekvenserne af indstillingen afhænger af fortolkningen. 19.6 Det er rent administrativt ikke hensigtsmæssigt, at gennemføre de i indstillingen krævede specifikationer på produktniveau, jf. bemærkningerne til punkt 14-16. Som anført under punkt 18 afleverer KMS allerede i dag årligt til ministeren en prisredegørelse, der opgør graden af offentlig medfinansiering for forskellige typer af ydelser på datasamlingsniveau, bl.a. med det formål at sikre mod krydssubsidiering. De administrative konsekvenser af en yderligere specifikation af styrelsens regnskaber vil hurtigt kunne overstige den opnåede informationsværdi. Samtidig vil rigide regler kunne forhindre en pragmatisk samarbejdsaftale mellem staten og kommunerne om den fremtidige produktion og udveksling af 5
data. Samarbejdet omkring produktion og ajourføring af data vil i sig selv medføre en øget kompleksitet, som vil gøre en præcis omkostningsfordelingen vanskeligere og mindre meningsfuld. 19.7 På det foreliggende grundlag, giver det ikke mening at forholde sig til retningslinierne for en kommende, men endnu ikke fastlagt, organisering. Da infrastrukturen ikke er indarbejdet/forstået er der ikke konsistens imellem indstillingens forskellige punkter. Indstillingspunkterne er vanskelige at realisere. De vil modarbejde gennemførelsen af digital forvaltning og vil have negative samfundsøkonomiske konsekvenser 20-25 Indledning 23 KMS omkostninger til fremstilling af ortofotos er fuldt omkostningsdækket, incl. udbud, kvalitetskontrol, osv., jf. fodnote 2 i notatet. Klagesagen har været forelagt Finansministeriet, se bilag 9 til KS notat. Ortofoto er teknisk et biprodukt i forbindelse med produktion af ajourføringsdata til Kort10. 25-40 Virksomhederne 30 De samlede indtægter for "topografisk kortlægning" udgjorde 41,7 mio. kr. i 2005, mens omkostningerne er foreløbigt opgjort til 56,5 mio. kr. Den samlede brugerbetaling udgjorde dermed ca. 74 %, mens de resterende blev dækket af bevillingen. Den endelige prisredegørelsen for 2005 er endnu ikke udarbejdet, ligesom der arbejdes med metodeudvikling vedr. omkostningsfordelingen. Der tages således forbehold for, at den oplyste andel er foreløbig. 40-72 Markedsbeskrivelse 41 Referencenettet er en grundlæggende del af den geografiske infrastruktur, hvor det også gælder, at der er en samfundsmæssig interesse og gevinst ved at have ét landsdækkende net. Projektet System2000 er på samme måde med til at sikre en sammenhængende måling af landet. 43 Geodata anvendes også til ejendomsdannelse og beskatning. 45 Det er fuldt ud muligt at afgrænse infrastrukturen, jf. INSPIRE-direktivet men den er ikke statisk over tid. Fx indgår ortofoto som et tema både i IN- SPIRE og i specifikationen af FOT (version 3.0). For år tilbage var ortofoto et omkostningstungt tema uden for infrastrukturen, men med den teknologiske udvikling indgår temaet nu som en del af infrastrukturen. KS har en alene produktionsorienteret tilgang til en offentlig infrastruktur. Herved overses spørgsmålet omkring gevinster ved standardisering for de offentlige myndigheder, herunder ikke mindst for beredskabet. 45-56 KS definerer ikke, hvad et produkt er, selv om det er det begreb, der generelt anvendes i notatet og indstillingen. Der henvises til bemærkningerne til punkt 14-16. 50 Der sker ikke nogen viderebearbejdning, ved at grunddata suppleres med lokalplangrænser, beskyttede naturtyper, ledninger og registerdata. Alt efter det aktuelle behov i en anvendelsessituation kan grunddata fra infrastruktu- 6
ren blive suppleret med andre sektorspecifikke data til et administrationsgrundlag, men denne kombination sker i en faglig applikation eller manuelt i et GIS-system og er som sådan ikke en del af værdikæden for hverken infrastrukturens grunddata eller de standardiserede kortprodukter. Via suppleringerne giver grunddata brugeren en øget nytteværdi, fordi det er ensartede grunddata, som kan sammenstilles. Det er netop fordelen ved den fælles infrastruktur. 52 Der er nævnt en række private virksomheder inden for geodatabranchen, men der er ikke indhentet udtalelse fra disse om konkurrencesituationen omkring den geografiske infrastruktur, hvor data kun foreligger i én udgave. 54 Der henvises til notat om infrastruktur. Heri dokumenteres det, at der faktisk er sket en afgrænsning af hvilke objekttyper, der er omfattet af infrastrukturens grundlæggende data. 55 Infrastrukturen er samfundsøkonomisk hensigtsmæssig ved kun at være én udgave af data. Beskrivelsen afspejler netop den situation, som bl.a. INSPI- RE-direktivet vil imødegå for at opnå effektivitet. Det er samfundsøkonomisk uhensigtsmæssigt at fastholde en struktur, der medfører dobbeltproduktion af geografiske grunddata, jf. bemærkninger til pkt. 62. 57 De beskrevne infrastrukturaktiviteter dækker ikke alene over KMS syn, men er bredt anerkendt i bestyrelsen for Digital Forvaltning, Servicefællesskabet for Geodata og tillige princippet i EU's INSPIRE-direktiv. 59-62 Ikke kun KMS anfører, at sektorsynet er ressourcekrævende. Der er hverken medtaget oplysninger om produktionsbesparelser ved samordnet produktion af tekniske og topografiske data eller den samfundsmæssige nytteværdi af en standardiseret sammenhængende infrastruktur, når dobbeltregistrering undgås. KMS har oplyst beregning af EU-INSPIRE-besparelser og erfaringer fra den fælles produktion af de første års FOT-produktion i Hovedstadsområdet, som ikke er medtaget. 68 Høringsperioden for FOT-specifikationen er afsluttet. Specifikationen er godkendt og danner nu grundlag for produktion i de nordsjællandske kommuner. FOT-projektet har ikke kun arbejdet med specifikation.der er faktisk allerede produceret FOT-data, og produktion er i gang i flere kommuner. 69 Det er ikke ensbetydende med, at afgrænsningerne til enhver tid er flydende. Udvikling i afgrænsning og specifikation tages op til revision med mellemrum. Se i øvrigt bemærkning under pkt. 54 70 De organisatoriske, strukturelle og finansielle forhold for FOT-projektet er under afklaring. 71 Misvisende beskrivelse af mulighederne for enighed. KS har så vidt vides ikke inddraget den mulige aftalepart KL/KTC. Det har ikke været forventningen, at der allerede nu skulle være indgået samarbejdsaftale med flere kommuner, end det er tilfældet. Der henvises til Fælleserklæring fra KL og KMS. 72 De bilaterale samarbejder mellem KMS og kommunerne om etablering af FOT i ver.1 og 2 er forprojekter til landsdækkende FOTver.3. Forprojekterne bekræfter den samfundsmæssige nytteværdi ved at undgå dobbeltkortlægning, hvilket ikke er beskrevet. Der er ikke i markedsbeskrivelsen skabt sammenhæng og konsistens mellem indholdet i punkterne om geografisk infrastruktur og punkterne om fremstilling og formidling af kort og data. Infrastrukturbegrebet er 7
ikke begrebsmæssigt indarbejdet i punkterne om fremstilling og formidling. 73-86 Det relevante produktmarked 73 Forældet beskrivelse af markedet for geodata. Infrastrukturen og INSPIREdirektivet baserer sig netop på, at de forskellige typer af geodata skal kunne anvendes sammen. Markedet for geodata er derfor ikke i dag sammensat af forskellige selvstændige delmarkeder. 74 Det er karakteristisk for KS fremstilling, at det ikke konkretiseres hvilke konkurrerende produkter, der er tale om, og hvor stor en andel af markedet de udgør. KMS er ikke enig i, at Kort10 og kommunernes tekniske kort er egentlige konkurrerende produkter. Med FOT vil der ikke fremover være nogen form for konkurrence mellem Kort10 og de tekniske kort. Der henvises til Fælleserklæring fra KL og KMS. 75 Der er ikke i notatet medtaget eller indhentet synspunkter fra andre private virksomheder fra kort- og geodatabranchen end klagerne. Det må betragtes som en helt naturlig markedssituation for de fleste virksomheder, at forretningen bliver påvirket, efterhånden som grundlaget for et produkt bliver en standard i samfundet. Der er ikke mellem KMS og kommunerne taget stilling til organisering af FOT-samarbejdet. 77 Bør suppleres med oplysning om, at Kort10 også er solgt til alle amter og et antal kommuner, som anført i punkt 76. 78-80 Den kommende situation med FOT, som erstatter Kort10 og de tekniske kort, er ikke beskrevet. Overlap mellem kortværk medfører højere omkostninger både ved brug i den løbende administration og ved ajourføring af data, mens fælles kortdata med definerede snitflader muliggør udnyttelsen af de samme grunddata i flere sammenhænge og lavere ajourføringsomkostninger. 82 Der er ikke anført, hvornår det har været muligt at indhente samtykke til sammenstilling, at en sammenstilling af de tekniske kort ikke giver et ensartet, standardiseret kort, og at der i den forbindelse ikke er sikret ajourføring. Anvendelsesmulighederne og nytteværdien er derfor ikke sammenlignelig. Der er altså reelt ikke tale om en konkurrence mellem Kort10 og privat producerede kort, da der ikke er noget landsdækkende standardiseret alternativ til Kort10. Dobbeltkortlægningens samfundsmæssige konsekvenser er ikke medtaget. 83-84 Rapporten fra Rigsrevisionen er fra 1999 (ikke anført). Den aktuelle situation (bl.a. i Nordsjælland) og den fremtidige situation med landsdækkende FOT er ikke medtaget. Det havde været naturligt at tage kontakt til KL og indhente aktuelle synspunkter. Samlet set baserer konklusionen sig på et meget tyndt grundlag. Alligevel er den fundamentet for KS videre overvejelser og endelige indstilling. 86 Det er væsentligt, at ScanKort har indledt produktion af landsdækkende ortofotos, efter at KMS har ladet ortofotos indgå i Kort10. Også BlomInfo producerer ortofotos til det danske marked. 8
Det relevante produktmarked er ikke dækkende beskrevet, idet konsekvenserne af FOT og infrastrukturen ikke er medtaget. Der er ikke indhentet oplysninger fra relevante parter som KL, KTC og andre private virksomheder. 90-94 Markedets størrelse 90-91 Med digitale data anvendes de forskellige data (temaer) sammen. Det er grundidéen i infrastrukturen. Markedet er derfor ikke sammensat af selvstændige delmarkeder. Den offentlige regulering af matrikeldata og søkortdata har igennem flere hundrede år været éntydig for at sikre kontinuitet, retssikkerhed og historik. Disse områder har derfor været underlagt stærk offentlig styring, som har medført et kontinuerligt og sikkert grundlag for offentlige myndigheder og private firmaer. Den moderne forvaltning, virksomheder og borgere stiller i dag tilsvarende krav ved etableringen af en række objekter, der traditionelt har indgået i tekniske og topografiske kort. Det gælder i stigende grad på beredskabs- og forsvarsområdet. Denne udvikling er et væsentligt incitament til den igangværende opbygning af den geografiske infrastruktur. En udelukkende konkurrencebaseret udvikling kan ikke opfylde kontinuitets- og sikkerhedskravene. Hvor kort før typisk i kommunerne var hjælpemidler i den tekniske forvaltning, indgår de nu et samlet forvaltningsgrundlag for det offentlige. 95-115 KMS prisfastsættelse og produktudbud 97 KMS kan i henhold til sine rammebetingelser yde samkøbsrabat. I henhold til interne retningslinier gives en samkøbsrabat på op til 5 % ved anskaffelse af både Matrikelkortet og Kort10. 101 KMS opfatter stadig, at dette er aktuelt og gældende. 102 Et eksempel på mistænkeliggørelse af KMS. KS bør forholde sig til dagens situation, hvor KMS samvittighedsfuldt overholder de regler, der blev indført efter statsrevisorernes kritik i 1999. KS har selv tidligere udtalt, at KMS overholder gældende regler. 103 Den konkrete baggrund for at indstille papirkort-produktionen var budgetanalysen ikke redegørelsen fra statsrevisorerne. 106 De angivne tal er fra 2004, ikke 2003. 108-109 Fremstillingen baserer sig her på kommunernes synspunkter om KMS for 8 år siden samt deres syn på KMS etablering og udvikling af kortværker i en periode, der ligger 15-20 år tilbage. KS har så vidt vides ikke taget kontakt til KL og KTC (kommunalteknisk chefforening) for at få en opdateret holdning. 114-115 KMS har på denne vis trukket sig tilbage fra markedet og fokuserer på sin rolle som infrastrukturmyndighed. 116-128 KMS og konkurrenterne 116-117 Der er tale om en 15-20 år gammel situation, jf. bemærkningerne til punkt 9
108-109. KMS blev i øvrigt først oprettet i 1989. 118 Det drejer sig her om tekniske kort, som er etableret til ledningsejerne i forskellige standarder til de enkelte kommuner. 122 Der sigtes ikke på en hurtig landsdækning, men derimod en forberedelse for etablering af FOT, hvis der fra kommunerne i Nordjylland ønskes etableret FOT. Samme fremrykning skete sidst år med ajourføringen af Fyn, idet der allerede sidste år blev tilkendegivet interesse for etablering af FOT. Der sigtedes ikke på en særlig landsdækning af ortofotos, men derimod på i forbindelse med kommunalreformen at sikre en hurtig etablering af FOT. Som nævnt indgår ortofotos i FOT, version 3.0. 125-126 KMS har ikke produceret et datasæt, som har de informationer, som DAV har etableret. Servicefællesskabet for Geodata har besluttet at etablere én fremtidssikret infrastruktur, som indeholder objekttyper, som kan sammenlignes med DAV s grunddata, men som ikke indeholder de samme informationer om data, som vil gøre disse umiddelbart anvendelig til det samme, som DAV leverer. Der skal ske en efterbearbejdning, som ved enhver anvendelse af infrastrukturdata til specifikke opgaver. Servicefællesskabet for Geodata fokuserer på opbygning af en fælles geografisk infrastruktur, som danner baggrund for de mange anvendelser i digital forvaltning og forsvaret/beredskab. KMS har ikke ansvaret for adressen. Samarbejdet omkring de offentlige adresser sker mellem Erhvervs- og Byggestyrelsen (EBST), der i kraft af BBR-loven har ansvaret for de officielle adresser, kommunerne, der er registeransvarlige for BBR, og KMS, der er samordnende på kort- og geodataområdet og samarbejder med kommunerne om den konkrete stedfæstelse. Der henvises til beskrivelse i det generelle høringssvar. 127 Kortcenter.dk har haft en repræsentant i arbejdet med fastlæggelse af FOTspecifikation version 3, så ad den vej er der allerede sket en inddragelse i specifikationen af objekttyperne. Oplysningerne fra DAV er derfor ikke korrekte. 129-134 KMS bemærkninger til klagerne 131-133 De af KS medtagne uddrag af det fremsendte notat giver ikke et reelt billede af vilkårene for de private virksomheder fremover. Alle virksomheder såvel private som offentlige skal følge med udviklingen og løbende tilpasse såvel opgaverne, opgavevaretagelsen som opgaveløsningen i takt med den teknologiske og samfundsmæssige udvikling. Uddrag fra notatet, der efter KMS opfattelse giver et bredere og mere reelt billede af de privates vilkår fremover: Etableringen af infrastrukturen for geo-data er et stort og komplekst udviklingsforløb, hvor de eksisterende datastrukturer ændres, nye datasæt etableres og den IT-arkitektur og de systemer, som understøtter infrastrukturen tilpasses. Disse opgaver vil fortsat i meget vidt omfang skulle løses af private virksomheder og det er en klar forudsætning for, at det kan gennemføres, at 10
der findes virksomheder, som har kapacitet og kompetencer til at løse opgaverne. Infrastrukturen skaber samtidig gennemskuelighed og sikkerhed for at offentlige data er til rådighed på en standardiseret måde. Dermed er der også høj grad af sikkerhed for de private virksomheders egne udviklingsaktiviteter og investeringer baseret på infrastrukturen. De tekniske og administrative barrierer vil være reduceret til et minimum, hvorved markedet vil ændre sig sådan, at kreativitet og nytænkning erstatter dataejerskab som afgørende konkurrenceparametre. Dermed forstærkes den udvikling, der allerede er i gang, hvor nogle få specialiserede virksomheder tvinges ud i konkurrence med en mangfoldighed af virksomheder fra andre brancher. Antallet af virksomheder, som er aktive i forhold til infrastrukturen vil forøges markant og den samlede værditilvækst forøges. Infrastrukturen danner således en horisontal platform, hvor der er fri og lige konkurrence mellem private virksomheder om på eget initiativ at udvikle tjenester på basis af de offentlige data evt. kombineret med egne eller andre private data. 134 Det er vanskeligt at forstå den konkurrencepolitiske problemstilling i, at staten og kommunerne finder effektive samarbejdsløsninger til gavn for skatteborgerne, specielt da produktion af kort og geodata under alle omstændigheder gennem udbud sker på konkurrencemæssige vilkår. Der er ikke medtaget oplysninger fra KMS til KS om netop de samfundsmæssige fordele ved en fælles geografisk infrastruktur. De i notatet medtagne punkter fra KMS bemærkninger til klagerne giver ikke et retvisende indtryk af de samfundsmæssige gevinster KMS har oplyst om eller de muligheder der generelt skabes for den private sektor med etablering af en fælles geografisk infrastruktur. Generelt vedr. punkt 138-189: Som nævnt ovenfor er KS produktorienterede tilgang problematisk og giver ikke mening i praksis. Beskrivelse af overvejelser og vurderinger er endvidere så overfladisk, at det ikke giver mening at vurdere konsekvenserne. Derfor er punkterne ikke kommenteret detaljeret. 138-139 Vurdering 139 Bemærkningerne viser en manglende forståelse for, at infrastrukturen for geodata bygger på data og ikke kort. FOT- samarbejdet etablerer data på baggrund af EU-udbud. KS anerkender tilsyneladende ikke fordelene ved et fællesoffentligt samarbejde i dette tilfælde et fællesoffentligt indkøb af data men ønsker først og fremmest en fragmenteret struktur, hvor de offentlige parter betaler for den samme vare flere gange. 140-143 Konkurrencelovens 2 140 I henhold til 2 i Konkurrenceloven skal Konkurrencerådet tage stilling til 11
om en offentlig regulering eller støtteordning kan hindre en effektiv samfundsmæssig ressourceanvendelse. KS har ikke i notat belyst eller oplyst om den effektive samfundsmæssige ressourceanvendelse en fælles geografisk infrastruktur vil medføre. INSPIRE-direktivet etableres netop for at effektivisere adgangen til og anvendelsen af geodata. I Norge har Stortinget vedtaget etablering af Norge digitalt, som er et samarbejde, der omfatter etablering, vedligehold, forvaltning og tilgængeliggørelse af stedfæstet information, som skal indgå i den nationale infrastruktur. Under Norge digitalt samordnes arbejdet med stedfæstet information på kommunalt, regionalt og nationalt niveau. Formålet er at bidrage til en mere moderne, brugervenlig og effektiv sektor.vigtige målsætninger for samarbejdet er at tilrettelægge bedre produkter og tjenester, øget effektivitet, øget samfundsnytte og øget værdiskabning. Kort sagt bidrage til en mere moderne, brugervenlig og effektiv offentlig sektor. Der henvises til den udarbejdede Fælleserklæring fra KL og KMS, der for Danmark giver udtryk for det samme. Den samfundsmæssige nytteværdi af en fælles geografisk infrastruktur er således alment anerkendt. KS burde have inddraget de samfundsmæssige gevinster ved en fælles offentlig geografisk infrastruktur, som er baggrunden for EU udarbejder direktiv om infrastruktur, Norge har pålagt etablering af infrastruktur ved en Stortingsmelding, Servicefællesskabet for Geodata etablerer FOTver3 og FOT i tidligere versioner er etableret i Hovedstadsområdet. Der ville i så fald efter KMS opfattelse ikke have været grundlag for en sag i Konkurrencerådet. 144-154 Sikring af en effektiv struktur 144 For KMS vedkommende er det den hidtidige struktur på kort- og geodataområdet, som med digitale data og de nye teknologiske muligheder ikke er optimal. Den fælles geografiske infrastruktur skaber derimod samfundsøkonomisk set bedre strukturer. Det er til gengæld ikke beskrevet. 147-149 Der eksisterer i dag en sammenhængende, landsdækkende infrastruktur for topografiske basisdata (Kort10). Formuleringerne i punkterne er tendentiøse og ikke dækkende for den reelle situation. Fx. hvor de (KMS og Servicefællesskabet for Geodata) forsøger at opbygge en fællesoffentlig infrastruktur. Projektet er godkendt i Servicefællesskabet for Geodata, der er etableret FOT-data i tidlige versioner siden 2002, og der etableres FOTver3-data i Hovedstadsområdet i år. 150 Enig i intentionen i punktet, men formuleringen er ikke konsistent med en række andre punkter og flere af indstillingspunkterne. Topografiske data er en del af den geografiske infrastruktur. 151 Konsekvenserne af vederlagsfri indberetning er ikke belyst. 153-154 Der henvises til bemærkningerne til punkter 19.1 og 19.2. Der er ikke i afsnittet om sikring af en effektiv struktur foretaget en 12
vurdering af konsekvenserne af KS anbefalinger og mulighederne for at gennemføre dem. Forslagene vil have konsekvenser for en række institutioner. Det er derfor vanskeligt for KMS, at bedømme om forslagene medvirker til sikring af strukturen 155-157 Oversigt over sagens prissætnings- og udbudsproblemer 158-163 Produkter og ydelser, der kræver subsidier 158-163 Overvejelserne er baseret på en grundlæggende misforståelse af KMS rolle og en forkert vurdering af markedet for kort og geodata, herunder hvilke opgaver der kan og bør løftes på markedsvilkår, jf. også bemærkninger ovenfor. 164-171 Problemer omkring en konkurrenceudsat infrastruktur 164-171 Infrastrukturen kan afgrænses forholdsvis præcist, men er naturligvis ikke statisk. Derfor holder konklusionerne i afsnittet ikke. Selvom etableringsomkostningerne ikke er dramatisk store, er der klare fordele ved, at der i videst muligt omfang anvendes samme standard både i den offentlige administration og til brug for private virksomheders produkter. Forsyningssikkerhed i forhold til beredskab, forsvar og administration forudsætter en offentlig infrastruktur for geodata. Derfor er der, som på andre tilsvarende områder, utvivlsomt også samfundsøkonomiske fordele ved forholdsvis lave priser på infrastrukturen. Prisniveauet beror således primært på muligheden for at prioritere offentlig finansiering og er i mindre omfang et konkurrencepolitisk spørgsmål. Den anførte uenighed om, hvorvidt der er tale om infrastruktur er formentlig baseret på, at klagerne ikke anerkender de trufne beslutninger og de igangværende aktiviteter. Den danske måde at etablere infrastruktur på er ikke baseret på lovgivning som i visse andre lande, men Danmark er faktisk kommet længere i etableringen af en række infrastrukturelementer uden lovgivning, jf. undersøgelser gennemført af hollandsk universitet for EU. KS har ikke indhentet synspunkter om den geografiske infrastruktur hos andre parter hverken private eller offentlige. 172-189 Løsningsmuligheder 178 KMS har på intet tidspunkt markedsført tekniske kort. Endvidere må det være kommunernes afgørelse, om de tekniske kort skal erstattes af en anden løsning. 179 Fremstillingen er misforstået, idet situationen for så vidt er uafhængig af, om der er offentlig støtte involveret eller ej. Udfordringen for de andre udbydere er, at staten og kommunerne ved fælles indkøb af data etablerer en billigere måde at tilvejebringe det nødvendige administrationsgrundlag på. Der 13
vil fortsat være konkurrence i selve dataproduktionen til den offentlige sektor, idet denne udbydes. 180. Der er ikke tale om 3-dimensionale kort, jf. at infrastrukturen er objekt- ikke kort-orienteret. Objektet Bygning vil således fremstå 3-dimensionelt. 185-189 KMS nuværende rammebetingelser fastlægger allerede de fundamentale principper, der anvendes ved prissætning, herunder beregning af samtlige omkostninger. 190-194 Andre spørgsmål om prisberegningen 190 KS anfører, at der er klaget over, at ved køb af kommuneabonnement giver KMS rabat på WMS-tjeneste, der både inkluderer Det Digitale Matrikelkort og Kort10. Kommuneabonnementet inkluderer ikke som anført data fra Det Digitale Matrikelkort og Kort10. Matrikelkortet og Kort10 skal hver især anskaffes selvstændigt. Kommuneabonnementet inkluderer en række ydelser fra KMS til kommunerne, herunder også mindre tillægsydelser til Matrikelkortet og Kort10, der kan benyttes hvis Matrikelkortet hhv. Kort10 er anskaffet. For at give indtryk af størrelsesordenen af priserne for de forskellige elementer kan det oplyses, at for en dansk gennemsnitskommune (fx Hobro eller Sorø) koster Matrikelkortet ca. 300.000 kr. og Kort10 ca. 150.000 kr. i anskaffelse for en almindelig kommunal brugsret. Det grundlæggende Kommuneabonnement (som indeholder WMS-tjeneste) koster ca. 12.000 kr. årligt. WMS-tjenesten er et værktøj, der distribuerer information fra KMS databaser. En kommune må anvende dette værktøj til de data i databaserne, som den har anskaffet rettighed til. Har en kommune anskaffet både Matrikelkortet og Kort10 kan den således anvende værktøjet på begge typer af data. Har den kun anskaffet Matrikelkortet, kan den kun anvende værktøjet på Matrikelkort-data. KMS har ikke hidtil ved produktpakning begrænset brug af værktøjer til specifikke datasæt. KMS har ikke ment, at den hidtidige praksis har været forkert, men med baggrund i klagen og KS reaktion på denne, har KMS besluttet at ændre praksis, da en ændring ikke vil have negative følger for infrastrukturen. 192 KMS eksisterende rammebetingelser fastlægger allerede regler for brugerbetalingsandel på datasamlingsniveau, således at der fx ikke sker sammenblanding af brugerbetaling for Matrikelkortet og Kort10. Der afrapporteres årligt til ministeren. 193 Der henvises til bemærkningerne under punkt 19.5 194 Der henvises til bemærkningerne under punkt 19.6 195-196 Fremtidens ejerforhold 196 Der henvises til bemærkningerne under punkt 19.7 14
15