En vej til flere og billigere energibesparelser

En vej til flere og billigere energibesparelser En evaluering af samtlige danske energispareaktiviteter Teknisk bilag B4: Bygningsreglementet December 2008

Udarbejdet af konsortiet bestående af Ea Energianalyse, NIRAS, RUC og 4-Fact Kontakt: Ea Energianalyse A/S Frederiksholms Kanal 1 1220 København K, Danmark www.eaea.dk December 2008

Forord Dette dokument er en af flere tekniske bilagsrapporter til en evaluering er udført for Energistyrelsen med baggrund i aftalen mellem regeringen og S, DF, R og SF af 10. juni 2005 om den fremtidige energispareindsats og aftalen af 21. februar 2008 mellem regeringen og S, DF, SF, R og NA om den danske energipolitik i årene 2008-2011. I 2005-aftalen blev det fastlagt, at der i 2008 skal gennemføres en samlet vurdering af den danske energispareindsats og de opnåde resultater med henblik på at sikre, at virkemidlerne er tilstrækkelige og organiseringen af indsatsen er effektiv i forhold til de aftalte mål. Og i energiaftalen fra februar 2008 blev det præciseret, at den samlede evaluering af energibesparelsesindsatsen skal gennemføres inden udgangen af 2008 og forelægges til drøftelse mellem parterne i aftalen senest 1. februar 2009. Energistyrelsen udbød den 13. marts 2008 evalueringsprojektet, og et konsortium bestående af Ea Energianalyse, Niras, Institut for Samfund og Globalisering (RUC) og 4-fact blev valgt til at gennemføre opgaven. Det konkrete grundlag for projektet er konsortiets projektbeskrivelse af 21. april 2008. Arbejdet har været forankret i en styregruppe og endvidere har Koordinationsudvalget for energibesparelser og en række øvrige interessenter bidraget med information og kommentarer. I styregruppen deltog Peder Andersen, Økonomisk institut, Københavns Universitet, Lars J Nilsson, Environmental and Energy Systems Studies, Lund University, Olaf Rieper, AKF samt Peter Bach og Renato Ezban, Energistyrelsen. Ud over nærværende tekniske bilagsrapport forligger der en række af andre tekniske bilag, som tilsammen dokumenterer de gennemførte analyser, som ligger til grund for evalueringens hovedrapport og bilagsrapport.

Indhold 1 Indledning... 5 2 Virkemiddeltype og kritiske forhold for denne type aktivitet... 5 3 Ressourcer og organisering... 6 4 Indrapportering- / monitoreringsmekaniske... 7 5 Historisk udvikling af Bygningsreglementet inkl. seneste ændringer... 7 6 Seneste evalueringer... 11 7 Opsummering/ konklusion... 11 En evaluering af samtlige danske energispareaktiviteter

1 Indledning Denne bilagsrapport indeholder en beskrivelse af Bygningsreglementet, baseret på eksisterende viden og erfaringer om reglementet s udformning og egentlige virkemåde, og dermed også tidligere evalueringer af Bygningsreglementet. Der er hovedsageligt tale om desktopresearch suppleret med enkelte interviews, hvor dette måtte være relevant. Beskrivelsen har til formål at klarlægge aspekter, der er af betydning for en vurdering af energispareeffekt og omkostningseffektivitet samt samspillet med de øvrige danske energispareaktiviteter. Der vil således være fokus på brugeromkostninger, virkemiddelomkostninger samt samfundsøkonomiske omkostninger. Derudover lægges der vægt på information om den additionelle effekt af energispareaktiviteten, forstået som den energibesparelse, der fremprovokeres eller fremskyndes som direkte resultat af virkemidlets eksistens. Gennemgangen af de eksisterende evalueringer har således udelukkende til formål at forholde sig kritisk til eventuel eksisterende relevant information med henblik på om denne kan anvendes i den igangværende evaluering eller bør suppleres af ny empiri. De problematikker, der belyses gennem dette indledende og beskrivende arbejde, vil være genstand for yderligere problematisering og diskussion i evalueringens arbejdspakker 4, 5 og 7. 2 Virkemiddeltype og kritiske forhold for denne type aktivitet Bygningsreglementet er et normativt virkemiddel, der sætter standarder og minimumskrav til byggeri, herunder bygningers indretning, konstruktion, brandforhold, indeklima og energiforbrug. Bygningsreglementet har til formål at sikre en nedre grænse for kvaliteten af byggeriet i Danmark. Formålet med kravene til bygningers energiforbrug er at begrænse miljøbelastningen ved drift af bygninger mest muligt. Energiforbruget omfatter her bredt opvarmning og afkøling af bygningen, varmt vand (brugsvand), ventilation (både opvarmning af kold udeluft og el til mekanisk ventilation), samt for erhvervsbyggeri også belysning. Bygningsreglementet indeholder minimumskrav til energiforbrug ved henholdsvis ombygning og nybyggeri. For at fremme udviklingen af ekstra energieffektivt byggeri indeholder Bygningsreglementet endvidere to lavenergiklasser. Lavenergiklasserne 1 og 2 med en energiramme på henholdsvis 50% og ca. 75% af energirammen for tilsvarende standardbyggeri /5/. Anvendelsen af lavenergiklasserne er på nuværende tidspunkt frivillig. Lavenergiklasserne vil blive indført som standarder for alt nybyggeri i henholdsvis 2010 og 2015. Den største udvikling over tid i Bygningsreglementet i relation til energikrav er, at hvor der tidligere blev fokuseret på krav til enkeltforanstaltninger, fx krav til isoleringstykkelse, tagkonstruktioner, fundamenter osv., introduceres begrebet energiramme for det samlede byggeri, med maksimum En evaluering af samtlige danske energispareaktiviteter 5

krav til det samlede energi forbrug pr m2 for forskellige bygningstyper. Udvikling er foregået over flere trin, og er i princippet en udvikling fra detailkrav til funktionskrav. Før introduktionen af energirammberegningen, opererede man med en varmetabsramme og en nettoenergiramme. Bygningsreglementet har en række svagheder i forhold til anvendelse og overholdelse af de foreskrevne regler. For det første er bygningsreglementet omfattende, hvorfor reglerne kan være vanskelige at tilegne sig. For det andet sker der løbende ændringer i Bygningsreglementet, herunder ændringer af beregningsmetoder. Det giver en relativ lang indfasningsperiode, da byggeriets aktører skal til at lære nye metoder og sætte sig ind i nye regler. For det tredje beskriver bygningsreglementet som normativt virkemiddel teoretiske standarder for energiforbrug, som ikke nødvendigvis er lig med det realiserede energiforbrug. Derfor ligger der en udfordring i at vurdere om det realiserede energiforbrug står mål med det foreskrevne. For at kunne vurdere effekten af Bygningsreglementet på energiforbruget, er der behov for at definere en baseline - referencescenarium. Referencescenariet vil nødvendigvis være baseret på tidligere krav i Bygningsreglementet, og således vil en evaluering af Bygningsreglementet som virkemiddel vanskeligt kunne vurderes som et selvstændigt virkemiddel over for alternativer, men udelukkende i forhold til tidligere krav i reglementet. Fokus vil være på indførelsen af energirammeberegninger som supplement til krav om enkeltforanstaltninger og rentabilitetsberegning, der udgør den største ændring i forhold til indholdet i tidligere Bygningsreglementer. Herudover vil der kunne foretages vurdering af et beregnet (teoretisk) energiforbrug som defineret i reglementet i forhold til et reelt (målt) forbrug, hvilket imidlertid vanskeliggøres af, at det målte forbrug er stærkt afhængigt af brugeradfærden. Vurdering af effekten af Bygningsreglementet vanskeliggøres af overlap med andre virkemidler. Især som følge af samspil med Energimærkning af bygninger, kan det være vanskeligt at adskille effekterne. 3 Ressourcer og organisering Bygningsreglementet administreres af Erhvervs- og Byggestyrelsen. Statens Byggeforskningsinstitut (SBI) bistår arbejdet med udvikling af reglementet og udarbejdelse af vejledninger. Bygningsreglementet er lovfæstet i Byggeloven jf. lovbekendtgørelse nr. 805 af 9. oktober 1995 med de ændringer, der følger af 17, stk. 3, i lov nr. 485 af 12. juni 1996 og 1 i lov nr. 1083 af 29. december 1997 /2/. Endvidere er bestemmelserne i bygningsreglementet suppleret af vejledningstekster, som relaterer sig til de enkelte stykker i Bygningsreglementet. Vejledningsteksterne kan fx indeholde minimumsværdier for forhold, hvor funktionskravet er formuleret i almene vendinger. Administrationsomkostningerne til varetagelse af Bygningsreglementet dækker bl.a. omkostninger til byggesagsbehandling i kommunerne, administrationsomkostninger brugt af SBI til udarbejdelse af vejledninger, omkostninger til udarbejdelse og revision af Bygningsreglementet af Byggecentrum samt omkostninger forbrugt i Erhvervs- og Byggestyrelsen. Omkostnin- 6 En evaluering af samtlige danske energispareaktiviteter

gerne kan være vanskelige at opgøre, da aktiviteterne i de enkelte institutioner sjældent opgøres separat. Dette gælder også opgørelse af brugeromkostninger for opfyldelse af energikravene i bygningsreglementet. Begge dele vil blive nærmere behandlet i WP4 (effekt-/ og omkostningsevaluering af samtlige ordninger). Hvad angår Byggesagsgebyrer for godkendelse og administration af byggesager i kommunerne, er det den enkelte kommune, der fastsætter gebyrstørrelsen, og således er der stor variation mellem opkrævet gebyr blandt kommunerne. En undersøgelse foretaget af Dansk Byggeri viser, at den gennemsnitlige gebyrstørrelse i de gamle kommuner inden 2007 var 1.840 kroner for et parcelhus på 180 m 2. Byggesagsgebyret er efter sammenlægningen steget til ca. 2.700 kroner, altså med 866 kroner eller 47 % i gennemsnit /3/. 4 Indrapportering- / monitoreringsmekaniske Ethvert bygningsarbejde eller enhver renovering af eksisterende byggeri skal godkendes af kommunalbestyrelsen. Derudover er der krav om at Energirammeberegninger for nybyggeri indrapporteres til den bygningssagkyndige i den pågældende kommune, samt at Energimærkning før ibrugtagning indrapporteres til hhv. FEM-sekretariatet og kommunen. For nybyggeriets vedkommende sker der ved Energimærkningen en vurdering af overholdelsen af Bygningsreglementet. For ombygning og renovering er det vanskeligere at undersøge om Bygningsreglementet overholdes, da der ikke for alle bygningstyper er krav om indrapportering /1/ og en fornyet energimærkning skal kun finde sted ved større ombygninger. Der er stor variation i hvor mange ressourcer, hver enkelt kommune har afsat til byggesagsbehandling, og derfor er der også stor forskel på behandlingen af byggesager, herunder antallet af dispensationer der gives og antallet af kontroller, der gennemføres. 5 Historisk udvikling af Bygningsreglementet inkl. seneste ændringer Ideen om at sætte krav og standarder for bygninger blev indført i 1961 med det første Bygningsreglement. I takt med udviklingen indenfor byggeri, med indførelse af nye materialer og byggeskikke, har der været behov for at udvikle Bygningsreglementet, som dermed har ændret sig fra at stille detailkrav til byggeri, til at basere sig på såkaldte funktionskrav, hvor der fokuseres på, hvad bygningsdelene skal yde frem for hvordan de skal se ud. Derudover har kravene i bygningsreglementet ændret fokus fra netto-energiramme til en bruttoenergiramme. Dette betyder, at man nu kan vælge mellem at isolere og effektivisere bygningen rent energimæssigt eller opsætte VE-anlæg, så som solfangere. Krav til bygningers energiforbrug blev introduceret for første gang i Bygningsreglementet i 1977, med virkning fra 1979 /11/. I 2006 blev kravene til bygningers energiforbrug ensrettet i En evaluering af samtlige danske energispareaktiviteter 7

Bygningsreglementet, som følge af implementeringen af EU direktiv (EPBD = Energy performance building directive) om bygningers ydeevne /4/. I nedenstående figurer illustreres sammenhængen mellem, blandt andet Bygningsreglementets introduktion af energikrav i 1979 og bygningers energiforbrug, givet ved beregning af naturgasforbrug i bygninger angivet efter byggeår. Figur 1: Faktisk energiforbrug (kwh/m2) i store bygninger i forhold til gennemsnit /14/ Figur 2: Faktisk naturgasforbrug (kwh/m2) i små bygninger som funktion af byggeår /12/ Det ses af figurerne at der sker et større fald i energiforbruget i bygninger opført i 1979 i forhold til energiforbruget i bygninger etableret tidligere end 1979. Det vurderes, at indførelsen af energikrav i bygningsreglementet har haft stor effekt på energiforbruget, særligt for store bygninger ses der en tydelig nedgang. 8 En evaluering af samtlige danske energispareaktiviteter

En oversigt over ændringerne i Bygningsreglementet efter introduktion af energikrav og implementeringen af EU direktivet om bygningers ydeevne (Direktiv 2002/91/EF) med ikrafttrædelse i Dansk lovgivning fra 2006, er vist nedenfor. Tabel 1: Tabeloversigt over udviklingen og ændringer i Bygningsreglementet (1995 2008) Udvikling/ændring Formål med ændringen 1995* Bygningsreglementet 1995 (Erhvervs- og etagebyggeri) 1998** Bygningsreglementet 1998 (Småhuse) 2006*** Tillæg 13-14 til Bygningsreglementet 1995 (Erhvervs- og etagebyggeri) Tillæg 9-10 til Bygningsreglementet 1998 (Småhuse) 1. Mindstekrav til varmeisolering af bygninger 2. Energiramme for varmetab og varmebehov 1. Mindstekrav til varmeisolering af bygninger 2. Energiramme for varmetab og varmebehov Nybyggeri 1. Introduktion af energirammeberegninger for bygningens samlede behov for tilført energi der dækker energi til opvarmning, ventilation, køling, varmt brugsvand, samt belysning for erhvervsbyggeri, pr. m² opvarmet etageareal. Der defineres energirammer for forskellige bygningstyper. Ethvert nybyggeri skal overholde krav om energirammen. Formålet er at indføre samlet overblik over energiforbrug og energimæssig vurdering af de mest effektive forbedringstiltag for den samlede bygning - funktionskrav frem for tidligere detailkrav 2. Mindstekrav til U-værdier (Mindste varmeisolering) i Reglementerne Bygningsfysiske krav med det formål at sikre sundhedsmæssige mindstekrav 3. Ved nybyggeri stilles der krav til gennemførelse af Energimærkning og indrapportering til Kommunen samt Energimærkningssekretariatet Ombygning/ renovering Ved ombygning/renovering skelnes der mellem aktiviteter der berører mere eller mindre end 25% af bygningens klimaskærm og som udgør mere eller mindre end 25% af bygningens værdi. > 25 %: Alle energimæssige forbedringer, der fremgår af energimærkningen, og som er økonomisk rentable (hvor besparelse gange levetid divideret med investering er større end 1,33 anses for rentable) skal implementeres. Dog kan bygninger, hvor der bør En evaluering af samtlige danske energispareaktiviteter 9

tages særlige hensyn til renovering/ombygning fritages fra dette krav gælder fx for fredede bygninger Samtidig skal U-værdierne som defineret i Reglementerne for enkeltelementer, så som ydervægge, vinduer, døre, tagkonstruktioner, fundamenter og varmeforsyning overholdes. < 25 %: Krav til overholdelse af U-værdier og installationskrav for de aktuelle konstruktioner/elementer der indgår i ombygningen/renoveringen, herunder fx ydervægge, vinduer, døre, tagkonstruktioner, fundamenter og varmeforsyning. Generel bestemmelse For at fremme energibesparelser introduceres lavenergiklasse 1 og 2 for boliger, med en energiramme på henholdsvis 50% og ca. 75% af energirammen for tilsvarende normalt byggeri 2008**** Bygningsreglement 2008 (I kraft fra 1. februar 2008) Regeringen har besluttet, at der skal udarbejdes en strategi for energirigtige boliger, så energiforbruget i nye bygninger reduceres med 75 pct. i 2020. Et tillæg til reglementet (08) om disse forhold forventes inden udgangen af 2008. Reglementet samler de to tidligere reglementer for hhv. erhvervsog etagebyggeri samt småhuse i et. Hovedændringerne i forhold til de to tidligere reglementer er: Introduktion af lavenergiklasse 1 og 2 for erhvervsbygninger, med samme %-vise reduktionskrav som til tilsvarende energiklasse 1 og 2 for boliger Enfamiliehuse fritages fra krav om implementering af rentable energimæssige tiltag ved større ombygninger og kan i stedet anvende regler for enkeltforanstaltninger, med overholdelse af U- værdier og installationskrav Detaljering af krav til dimensionerende transmissionstab gennem klimaskærm excl. vinduer og døre således at der for bygninger på to etager er indført et nyt krav på maksimalt 7 W/m2 klimaskærm */10/ **/9/ ***/8/ /7/ ****/6/ Tillæggene til de tidligere Bygningsreglementer (fra 1995 og 1998) der trådte i kraft i 2006 lægger sig grundlæggende helt op ad EU direktivet om bygningers energimæssige ydeevne, og således vurderes der generelt hverken at være stillet højere eller lempeligere krav i Dansk lovgivning end de krav der stilles til medlemsstaterne i EU direktivet. Omvendt vurderes den danske energiramme at være mere snæver defineret end de fleste andre EU-landes energiramme er. Der gælder i det danske bygningsreglement samme krav som gælder i EU direktivet, til implementering af energirammeberegninger (såkaldte minimumskrav til bygningers energimæssige ydeevne), krav til at renoveringsprojekter over 25 % af bygningens værdi eller hvor over 25 % af bygningens ydre mure er under renovering foretager rentable energispare- 10 En evaluering af samtlige danske energispareaktiviteter

foranstaltninger, at enkeltforanstaltninger ellers gennemføres, at offentlige bygninger bør gøres til forbilleder ved at stille krav til gennemførelse af energiattestering jævnligt og offentliggørelse af bygningernes energiforbrug, krav til gennemgang af kedel- og klimaanlæg osv. /4/. 6 Seneste evalueringer Så vidt vides er der ikke tidligere gennemført nogen egentlig evaluering af Bygningsreglementet i forhold til vurdering af reglementets virkning på energiforbruget. På den anden side har alle stramninger af bygningsreglementets energibestemmelser altid været baseret på grundige analyser af, om teknologien var til stede, som gjorde det muligt at sænke energiforbruget i nye bygninger. Fx har de sidste stramninger ikke været mulig uden de seneste års vinduesrevolution. 7 Opsummering/ konklusion Det er vanskeligt at vurdere effekten af Bygningsreglementet som selvstændigt virkemiddel, og en evaluering af reglementet vil baseres på en sammenligning med tidligere standarder i Bygningsreglementet. Som nævnt først i bilagsrapporten er formålet med denne bilagsrapport at give en fyldestgørende beskrivelse af Bygningsreglementet s udformning og egentlige virkemåde, og dermed også energispareeffekt og omkostningseffektivitet samt samspil med de øvrige danske energispareaktiviteter. De problematikker, der her er blevet belyst, vil være genstand for yderligere problematisering og diskussion i evalueringens arbejdspakker 4,5 og 7. En evaluering af samtlige danske energispareaktiviteter 11

Kilder /1/ BEK nr. 1731 af 21/12/2006: Bekendtgørelse om energimærkning af bygninger, december 2006 /2/ Byggeloven jf. lovbekendtgørelse nr. 805 af 9. oktober 1995 med de ændringer, der følger af 17, stk. 3, i lov nr. 485 af 12. juni 1996 og 1 i lov nr. 1083 af 29. december 1997. /3/ Dansk Byggeri (2007): Byggesagsgebyrer stiger voldsomt, Analysebrev nr. 1, 2007 /4/ Direktiv 2002/91/EF: Europa Parlamentets og Rådets direktiv 2002/91/EF af 16. december 2002 om bygningers energimæssige ydeevne, december 2002 /5/ EBST (2008a): Oplysninger fra Erhvervs- og Byggestyrelsen, www.ebst.dk, 2008 /6/ EBST (2008b): Bygningsreglement 2008, Erhvervs- og Byggestyrelsen 2008 /7/ EBST (2006a): Tillæg 9 og 10 til Bygningsreglement 1998 (Småhuse), Erhvervs- og Byggestyrelsen, 2006 /8/ EBST (2006b): Tillæg 12 og 13 til Bygningsreglement 1995 (Erhvervs- og etagebyggeri), Erhvervs- og Byggestyrelsen, 2006 /9/ EBST (1998): Bygningsreglementet 1998 (Småhuse), Erhvervs- og Byggestyrelsen, 1998 /10/ EBST (1995): Bygningsreglement 1995 (Erhvervs- og etagebyggeri), Erhvervs- og Byggestyrelsen, 1995 /11/ EBST (1977): Bygningsreglement 1977, Erhvervs- og Byggestyrelsen, 1977 /12/ Leth-Petersen, S. (2002): Micro econometric modelling of household energy use: Testing for dependence between demand for electricity and natural gas. Energy Journal, Vol. 23, 2002 /13/ SBI (2008): Oplysninger fra Statens Byggeforskningsinstitut, www.sbi.dk, 2008 /14/ Togeby, M and Leth-Petersen, S. (2001): Demand for space heating in apartment blocks: measuring effects of policy measures aiming at reducing energy consumption. Energy Economics 23 (2001), p. 387 403, 2001 12 En evaluering af samtlige danske energispareaktiviteter