Engrosmarkedet for terminering af sms i TDC s mobilnet Delafgørelse overfor TDC 19. juni 2012 INTRODUKTION 1
Markedsafgørelse I medfør af 41, stk. 1, jf. 40, stk. 1, og 37, stk. 2, i lov nr. 169 af 3. marts 2011 om elektroniske kommunikationsnet og -tjenester (teleloven), træffer Erhvervsstyrelsen følgende afgørelse: TDC A/S (herefter TDC) pålægges i overensstemmelse med reglerne i telelovens 41, stk. 1, en forpligtelse til priskontrol, jf. telelovens 41, stk. 2, nr. 5, jf. 46. Denne afgørelse og dermed de forpligtelser, som TDC herved bliver pålagt træder i kraft den 19. juli 2012. Samtidigt ophæves forpligtelsen til priskontrol, som TDC er pålagt i afgørelsen af 12. maj 2011 på engrosmarkedet for terminering af sms i TDC s mobilnet. Erhvervsstyrelsen meddeler TDC, som den direkte forpligtede adressat, om nærværende afgørelse. For så vidt angår øvrige berørte udbydere af offentlige elektroniske kommunikationsnet eller -tjenester, vil underretningen om afgørelsen ske ved offentliggørelse på Erhvervsstyrelsens hjemmeside, jf. telelovens 41, stk. 1. TDC er rette adressat i nærværende afgørelse, idet koncernen ses som en samlet juridisk og økonomisk enhed, jf. selskabsrettens regler. Afgørelsen retter sig således også mod TDC s datterselskaber. Der er ved gennemførelsen af markedsundersøgelsen af engrosmarkedet for terminering af sms i TDC s mobilnet ikke fundet særlige omstændigheder af en sådan karakter, der kan begrunde en fravigelse herfra. Afgørelsen er derfor truffet over for TDC. Med venlig hilsen Helle Bøjen Larsen Kontorchef Erhvervsstyrelsen Langelinie Allé 17 2100 København Ø INTRODUKTION 2
Klagevejledning Erhvervsstyrelsens afgørelse kan påklages til Teleklagenævnet, Slotsholmsgade 12, 1216 København K., tlf.: 33 92 33 50, e-mail: tkn@evm.dk. En klage skal være Teleklagenævnet i hænde senest fire uger efter, at Erhvervsstyrelsen har truffet denne afgørelse. Opmærksomheden henledes på, at der i medfør af 3, stk. 1, i bekendtgørelse nr. 383 af 21. april 2011 om Teleklagenævnets virksomhed skal betales et gebyr på 4.000 kr. for behandling af klager af denne type i Teleklagenævnet. Beløbet vil blive opkrævet af Teleklagenævnets sekretariat. INTRODUKTION 3
Indholdsfortegnelse SIDE Introduktion... 5 1.1. Baggrund for afgørelsen... 5 1.2. Oplysninger fra Kommissionen/BEREC... 6 1.3. Betydningen for de trufne markedsafgørelser over for TDC, Telia, Telenor og Hi3G... 7 1.4. Erhvervsstyrelsens opdatering af de trufne markedsafgørelser over for TDC, Telia, Telenor og Hi3G... 8 2. Forpligtelse til priskontrol... 10 2.1. Regelgrundlag... 10 2.2. Indhold af forpligtelsen til priskontrol... 11 2.3. Begrundelse for forpligtelsen til priskontrol... 12 2.4. Begrundelse for valg af konkret prisreguleringsmetode... 12 Til denne afgørelse hører følgende bilag: Bilag 1: Høringsnotat vedrørende delafgørelse over for TDC, Telia, Telenor og Hi3G på engrosmarkedet for terminering af sms i individuelle mobilnet INTRODUKTION 4
Introduktion 1.1. Baggrund for afgørelsen Den daværende IT- og Telestyrelse (nu Erhvervsstyrelsen) har med henvisning til reglerne i den dagældende telelovs 84 a 1 gennemført en markedsundersøgelse af engrosmarkedet for terminering af sms i TDC, Telia, Telenor og Hi3G s mobilnet og traf på baggrund af disse undersøgelser den 12. maj 2011 afgørelse over for TDC, Telia, Telenor og Hi3G på engrosmarkedet for terminering af sms. I IT- og Telestyrelsens afgørelser af 12. maj 2011 omfattede forpligtelsen til priskontrol alene en forpligtelse for TDC, Telia, Telenor og Hi3G til at tilbyde terminering af sms i selskabets mobilnet til regulerede priser til selskaber, som selskaberne konkurrerer med på det danske detailmarked. Denne udmøntning af forpligtelsen var begrundet med forskelle i konkurrencesituationen mellem de selskaber, som konkurrerer på det danske detailmarked, og de selskaber, som ikke konkurrerer på dette marked, men ønsker at terminere sms til kunder på det danske detailmarked. Desuden vurderede den daværende IT- og Telestyrelse, at selskaber, som ikke konkurrerer på det danske detailmarked, men som ønsker at indgå en aftale om terminering af sms i TDC, Telia, Telenor og Hi3G s net, var sikret rimelige vilkår gennem de øvrige forpligtelser, som blev pålagt i afgørelserne. I den mellemliggende periode har Kommissionen den 3. januar 2012 via Pilotprojektet vedrørende traktatkrænkelsessager fremsendt et brev til Erhvervsstyrelsen angående de trufne afgørelser over for TDC, Telia, Telenor og Hi3G. Derudover har Kommissionen rejst alvorlig tvivl om, hvorvidt en afgørelse over for Lycamobile, der indeholder en tilsvarende forpligtelse, er forenelighed med fællesskabsretten. BEREC 2 har den 26. marts 2012 tilkendegivet at være enig med Kommissionen heri. Erhvervsstyrelsen er forpligtet til at tage nøje hensyn til henstillinger fra Kommissionen og BEREC i sin administration af den danske telelov. Erhvervsstyrelsen har på baggrund af Kommissionen og BEREC s foreløbige tiltag vurderet, at forpligtelsen om priskontrol over for TDC, Telia, Telenor og Hi3G i afgørelse af 12. maj 2011 skal ændres, og styrelsen træffer på den baggrund en ny afgørelse i relation hertil. Nærværende delafgørelse over for TDC vedrørende forpligtelse til priskontrol er en opdatering af markedsafgørelsen af 12. maj 2011 over for TDC på engrosmarkedet for terminering af sms i TDC s mobilnet. Ved delafgørelsen pålægges TDC en generel forpligtelse til priskontrol, jf. telelovens 46, til erstatning for den forpligtelse til priskontrol, der er indeholdt i ovennævnte afgø- 1 Lov om konkurrence- og forbrugerforhold på telemarkedet, jf. lovbekendtgørelse nr. 780 af 28. juni 2007 med senere ændringer. 2 Body of European Regulators for Electronic Communications. INTRODUKTION 5
relse, og som alene forpligtede TDC til at tilbyde terminering af sms i selskabets mobilnet til regulerede priser til selskaber, som TDC konkurrerer med på det danske detailmarked. 1.2. Oplysninger fra Kommissionen/BEREC I brev af 3. januar 2012 gennem Pilotprojektet vedrørende traktatkrænkelsessager udtrykte Kommissionen bekymring for, om IT- og Telestyrelsens markedsafgørelser af 12. maj 2011 på engrosmarkedet for terminering af sms er i strid med EU-traktaten og forbuddet mod nationalitetsdiskrimination. Kommissionen pegede i den forbindelse på, at de tilgrundliggende data efter Kommissionens vurdering ikke viser en mere dynamisk prisstruktur mellem selskaber, hvor kun den ene part er repræsenteret på det danske detailmarked, sådan som det er anført i afgørelserne. Kommissionen henviste derimod til, at den indsamlede prisdata for internationale sms for en del af aftalerne viser priser, som er op til dobbelt så høje, som prisen for terminering af nationale sms. Begrundet i den flaskehals, som terminering af sms i det enkelte selskabs individuelle mobilnet udgør, anfører Kommissionen, at udenlandske selskaber kan blive stillet dårligere end danske selskaber, og at dette kan indebære en indirekte forskelsbehandling mellem danske og udenlandske selskaber. På denne baggrund finder Kommissionen, at reguleringen over for TDC, Telia, Telenor og Hi3G i markedsafgørelsen af 12. maj 2011 kan udgøre en indirekte forskelsbehandling i strid med EU-traktaten. Kommissionen efterspurgte derfor flere data og en uddybning af begrundelsen for forskelsbehandlingen af selskaber, som er repræsenteret på detailniveau, og selskaber, som kun handler på engrosniveau på det danske marked. Erhvervsstyrelsen redegjorde herfor i brev af 14. marts 2012. Af denne redegørelse fremgår det, at forskellen i prisreguleringen efter Erhvervsstyrelsens opfattelse er begrundet i objektive forskelle i markedsforholdene, alt efter om selskaberne er i konkurrence med hinanden om (detail)kunderne eller ej. Det giver sig udslag i forskellige priser og forskellige aftaletyper, hvorfor der efter styrelsens opfattelse ikke er tale om diskrimination, idet situationerne/markedsforholdene netop er forskellige. I forlængelse heraf har Kommissionen med brev af 13. februar 2012 rejst alvorlig tvivl om Erhvervsstyrelsens udkast til afgørelse af 11. januar 2012 over for Lycamobile på engrosmarkedet for terminering af sms i Lycamobiles mobilnet. Efterfølgende har BE- REC den 26. marts 2012 offentliggjort en udtalelse, hvori BEREC tilkendegiver at dele den af Kommissionen rejste alvorlige tvivl. Kommissionen har i Lycamobile-sagen begrundet den rejste alvorlige tvivl over for afgørelsesudkastet med, at udkastet på flere punkter er i strid med EU-Traktaten samt adgangsdirektivet 3 og rammedirektivet 4. BEREC har i udtalelsen, der er offentliggjort 26. marts 2012 gennemgået de af Kommissionen angivne begrundelser og anført følgende: 1. EU-Traktatens forbud mod at diskriminere. BEREC er enig med Kommissionen i, at afgørelsesudkastet over for Lycamobile er i strid med det forbud mod 3 Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2002/19/EF af 7. marts 2002 om adgang til og samtrafik mellem elektroniske kommunikationsnet og tilhørende faciliteter (adgangsdirektivet), EFT L 108 af 24.4.2002, s. 7, som ændret ved direktiv 2009/140/EF, EUT L 337 af 18.12.2009. 4 Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2002/21/EF af 7. marts 2002 om fælles rammebestemmelser for elektroniske kommunikationsnet og -tjenester (rammedirektivet), EFT L 108 af 24.4.2002, s. 33, som ændret ved direktiv 2009/140/EF, EUT L 337 af 18.12.2009. INTRODUKTION 6
at diskriminere som er fastlagt i retspraksis af EU-Domstolen ved fortolkning af EU-Traktaten. BEREC udtrykker enighed med Kommissionen i, at Erhvervsstyrelsen ikke har data, som er i stand til at dokumentere objektive forskelle, som kan berettige den forskelsbehandling som lægges til grund i afgørelsen i forhold til udmøntningen af priskontrolforpligtelsen. På denne baggrund konkluderer BEREC, at diskriminationsforbuddet i medfør af EU-Traktaten er tilsidesat. 2. EU-Traktatens forbud mod restriktioner. BEREC finder, at EU-traktatens forbud mod nationale tiltag, som udgør en restriktion for den frie bevægelighed af tjenesteydelser er tilsidesat. Konkret lægger BEREC til grund, at der er flere ligheder end forskelle mellem selskaber, som konkurrerer med hinanden på detailniveau, og selskaber, som kun terminerer udenlandske sms på samme detailmarked. På denne baggrund konkludere BEREC, at restriktionsforbuddet er tilsidesat. 3. Adgangsdirektivets artikel 8(4). BEREC er enig med Kommissionen i, at den i afgørelsesudkastet anvendte differentierede priskontrolforpligtelse ikke imødegår de konstaterede konkurrenceproblemer og hverken kan begrundes i de indsamlede data eller økonomisk teori. BEREC konkluderer på den baggrund, at priskontrolforpligtelsen ikke lever op til kravene i adgangsdirektivets artikel 8(4). 4. Rammedirektivets artikel 8(5) (c). BEREC finder, at den differentierede priskontrolforpligtelse ikke opfylder Rammedirektivets artikel 8(5) (c), som angiver, at markedsafgørelser skal fremme konkurrencen til fordel for slutbrugerne. BEREC angiver, at den angivne priskontrolforpligtelse sandsynligvis vil medføre, at de forhøjede priser vil overflyttes på slutbrugen af det selskab, som terminerer udenlandske sms på det danske marked. På den baggrund tilslutter BEREC sig Kommissionens alvorlige tvivl om, hvorvidt afgørelsesudkastet opfylder rammedirektivets artikel 8(5) (c). 5. EU-Traktatens Artikel 56 og forbuddet mod at skabe hindringer for det indre marked. Det følger af Artikel 56 i EU-Traktaten, at der ikke må indføres nationale reguleringsforanstaltninger, der kan gøre det vanskeligere at udbyde tjenester på tværs af medlemsstaterne end inden for en medlemsstats grænser. BE- REC anfører at være enig med Kommissionen i, at den i afgørelsesudkastet anvendte priskontrolforpligtelse vil kunne udgøre en sådan hindring og således er i strid med EU-traktaten. Erhvervsstyrelsen har på baggrund af ovenstående fundet anledning til at genoverveje de forpligtelser til priskontrol, der er pålagt over for TDC, Telenor, Telia og Hi3G i markedsafgørelserne af 12. maj 2011, med henblik på at træffe nye afgørelser vedrørende forpligtelsen til priskontrol. 1.3. Betydningen for de trufne markedsafgørelser over for TDC, Telia, Telenor og Hi3G Erhvervsstyrelsen vurderede i markedsafgørelserne af 12. maj 2011 over for TDC, Telia, Telenor og Hi3G, at der i medfør af det indsamlede data og den økonomisk teori kunne konstateres forskelle i konkurrencesituationen, som kunne begrunde, at priskontrolforpligtelsen alene fandt anvendelse mellem de selskaber, som konkurrerer på det INTRODUKTION 7
danske detailmarked, men ikke på selskaber, som ikke konkurrerer på det danske detailmarked, uagtet de måtte ønske at terminere sms på det danske detailmarked. Som beskrevet oven for er det både Kommissionens og BEREC s opfattelse, at den foretagne vurdering af forskelle i konkurrencesituationen ikke kan berettige, at der foretages en differentiering af forpligtelsen til priskontrol. På denne baggrund har Erhvervsstyrelsen genvurderet data og de trufne afgørelser og anerkender herefter, at de to situationer skal behandles ens, idet selskaberne i begge tilfælde ønsker det samme, nemlig terminering i det pågældende mobilnet, uanset at der anvendes forskellige typer af aftaler og forskellige prisstrukturer på tværs af markedet. Som også anført i markedsanalysen til markedsafgørelsen af 12. maj 2011 peger flere forhold på, at der fortsat er store konkurrencemæssige problemer på markedet. På denne baggrund har Erhvervsstyrelsen fundet anledning til at udvide forpligtelsen om priskontrol i forhold til den ovennævnte afgørelse af 12. maj 2011. Forpligtelsen udvides således, at også selskaber, som ikke er aktive på det danske detailmarked, og som ønsker at terminere sms i TDC s mobilnet, kan anmode om at få den regulerede pris af TDC. Det er Erhvervsstyrelsens vurdering, at det er proportionalt at pålægge TDC en forpligtigelse om at tilbyde terminering af sms i TDC s mobilnet til priser, der reguleres ved langsigtede gennemsnitlige differensomkostningers metode (LRAIC), jf. straks nedenfor. Det bemærkes i øvrigt, at forpligtelsen til at anvende et omkostningsregnskab, som er pålagt i markedsafgørelsen af 12. maj 2011 i medfør af den daværende telelovs 51 5, fortsat er gældende i henhold til afgørelsen af 12. maj 2011 ligesom de øvrige forpligtelser i denne afgørelse. Som anført i høringsnotatet vedrørende afgørelse på engrosmarkedet for terminering af sms i individuelle mobilnet af 12. maj 2011 havde Erhvervsstyrelsen indført en overvågning af de danske mobilselskabers engrosprissætning for terminering af sms med henblik på at konstatere, om reguleringen fører til en negativ adfærdsændring hos de danske mobiloperatører. Denne overvågning vil ophøre samtidig med nærværende afgørelses ikrafttræden. 1.4. Erhvervsstyrelsens opdatering af de trufne markedsafgørelser over for TDC, Telia, Telenor og Hi3G Erhvervsstyrelsen kan med hjemmel i telelovens 37, stk. 2, foretage opdateringer og revurderinger af allerede gennemførte markedsundersøgelser, når styrelsen vurderer, at væsentlige ændringer i markedsforholdene eller den tekniske udvikling eller lignende, der har betydning for markedsafgørelsen, tilsiger, at der kan være behov for at foretage sådanne opdaterede markedsundersøgelser. Af lovbemærkningerne til denne bestemmelse fremgår det, at det er Erhvervsstyrelsens vurdering, hvorvidt revurderingen kan gennemføres som en opdatering, eller om der skal gennemføres en ny markedsundersøgelse i sin helhed. 5 Lov om konkurrence- og forbrugerforhold på telemarkedet, jf. lovbekendtgørelse nr. 780 af 28. juni 2007 med senere ændringer. INTRODUKTION 8
Det er Erhvervsstyrelsens opfattelse, at de data, der ligger til grund for styrelsens afgørelse af 12. maj 2011, fortsat er aktuelle og retvisende og således ikke vil være væsentligt ændrede i en eventuel ny dataindsamling. Det er derfor Erhvervsstyrelsens vurdering, at de tids- og ressourcemæssige byrder for såvel branchen som Erhvervsstyrelsen, der er forbundet med at gennemføre en fornyet markedsundersøgelse med indhentelse af nye data, ikke i nævneværdig grad vil ændre på forholdene, hvorfor en opdateret markedsafgørelse på betryggende vis kan adressere forholdene på markedet baseret på disse data. INTRODUKTION 9
2. Forpligtelse til priskontrol 2.1. Regelgrundlag Erhvervsstyrelsen kan i medfør af telelovens 41, stk. 1, jf. 41, stk. 2, nr. 5, pålægge en SMP-udbyder en forpligtelse til priskontrol, jf. telelovens 46. I bekendtgørelse nr. 385 af 27. april 2011 om priskontrolmetoder (priskontrolbekendtgørelsen) er der fastsat nærmere regler om priskontrolmetoder. Det fremgår af bekendtgørelsens 2, at Erhvervsstyrelsens fastsættelse af krav til prissætningen, jf. telelovens 46, stk. 1, skal tage udgangspunkt i en eller flere af følgende priskontrolmetoder: 1. Langsigtede gennemsnitlige differensomkostninger (LRAIC-metoden). 2. Historiske omkostninger. 3. Slutbrugerprisen med fradrag. 4. Krav om rimelige priser. Ved de angivne metoder forstås: 1. Langsigtede gennemsnitlige differensomkostninger (LRAIC-metoden). Ved anvendelsen af LRAIC-prisfastsættelsesmetoden kan den samlede pris for et netadgangsprodukt maksimalt udgøre summen af de langsigtede gennemsnitlige differensomkostninger, der er forbundet med det pågældende netadgangsprodukt, jf. priskontrolbekendtgørelsens 3, stk. 1. Der kan kun indregnes effektivt afholdte omkostninger ved anvendelse af effektive, moderne teknologier, jf. priskontrolbekendtgørelsens 3, stk. 2. 2. Historiske omkostninger. Ved historiske omkostningers metode baseres prisen på et netadgangsprodukt på de hos en udbyder med en stærk markedsposition regnskabsmæssigt opgjorte omkostninger, der er forbundet med at producere det pågældende netadgangsprodukt, jf. priskontrolbekendtgørelsens 6, stk. 1. 3. Slutbrugerprisen med fradrag. Ved anvendelsen af priskontrolmetoden slutbrugerprisen med fradrag må den samlede pris for et netadgangsprodukt maksimalt udgøre den tilsvarende slutbrugerpris med et fradrag, der vedrører den del af det tilsvarende slutbrugerprodukt, der ikke er relevant i forhold til netadgangsproduktet, jf. priskontrolbekendtgørelsens 7. 4. Krav om rimelige priser. Ved krav om rimelige priser forstås, at et selskab, der er pålagt en forpligtelse til priskontrol, skal leve op til krav om, at selskabet i en overgangsperiode skal opretholde eksisterende priser, eller at udbyderens priser skal svare til en eller flere tilsvarende priser på sammenlignelige markeder i Danmark eller i udlandet, jf. priskontrolbekendtgørelsens 8. Bestemmelserne i telelovens 46 og i priskontrolbekendtgørelsen danner rammerne for udformningen af forpligtelsen til priskontrol, der ud fra de konkrete forhold, der gælder FORPLIGTELSE TIL PRISKONTROL 10
på markedet, pålægges SMP-udbyderen med henblik på at imødegå de konstaterede markedsproblemer. 2.2. Indhold af forpligtelsen til priskontrol For at sikre, at TDC ikke opretholder priserne på et unaturligt højt niveau, og at netadgangsforpligtelsen, som TDC er pålagt ved IT- og Telestyrelsens afgørelse af 12. maj 2011, således bliver reel, forpligtes TDC til at tilbyde terminering af sms i TDC s mobilnet til priser, der reguleres ved langsigtede gennemsnitlige differensomkostningers metode (LRAIC). Priser baseret på LRAIC-metoden omfatter følgende omkostningselementer: De fremadrettede langsigtede differensomkostninger, der er forbundet med effektivt at levere de enkelte tjenester. Et bidrag til dækning af fællesomkostninger, der dækker flere tjenester. En rimelig forrentning af den investerede kapital. LRAIC defineres som de omkostninger, der på lang sigt opstår ved at levere en given (projekteret) mængde af de tjenester, som prisreguleringen vedrører. LRAIC-modellen baseres på det forhold, at en SMP-udbyder på et konkurrencepræget marked alene kan forvente at få dækket omkostninger svarende til dem, der er i en optimalt opbygget teleinfrastruktur i et effektivt drevet selskab. Omkostninger, der skyldes ineffektivitet og forældede teknologiske løsninger, medregnes ikke. LRAIC-prisreguleringen sikrer således, at de andre selskaber som kunder på engrosmarkedet ikke tvinges til at finansiere omkostninger, der ikke effektivt er afholdt, og at SMP-udbyderen ikke opnår en urimelig stor forrentning af sin investerede kapital på det pågældende engrosmarked. Prisafgørelserne er baseret på den til enhver tid gældende priskontrolbekendtgørelse, hvori de nærmere regler for Erhvervsstyrelsens fastsættelse af maksimale priser efter LRAIC-metoden fremgår. Metoden tager udgangspunkt i Erhvervsstyrelsens omkostningsanalyse af, hvad det set i et fremadrettet perspektiv koster at producere det aktuelle netadgangsprodukt i en optimalt opbygget teleinfrastruktur i et effektivt drevet selskab. I analysen anvendes såvel nye som kendte optimale teknologiske udstyrstyper og infrastrukturelementer. Ovenstående betyder konkret, at TDC skal terminere sms i TDC s mobilnet som beskrevet i adgangsforpligtelsen efter LRAIC-modellen. Dette indebærer, at TDC s priser baseres på den gældende LRAIC-metode og dermed på baggrund af trafikmængder m.v. baseret på et vægtet gennemsnit af de LRAIC-baserede omkostninger hos mobiloperatørene med eget mobilnet (MNO erne). Prisen for terminering af sms i TDC s mobilnet bliver fastlagt i Erhvervsstyrelsens afgørelser om maksimale priser. De specifikke termineringspriser, beregninger og nærmere begrundelser fremgår af Erhvervsstyrelsens LRAIC-afgørelse af 12. maj 2011, der vedlægges som bilag til nærværende afgørelse. Såfremt TDC måtte ønske at opdele en ydelse, der er omfattet af Erhvervsstyrelsens maksimalprisafgørelse, i flere elementer, skal TDC i forbindelse med opdelingen varsle Erhvervsstyrelsen herom. Varslingen skal indeholde en begrundelse samt en talmæssig dokumentation for, at den gennemsnitlige pris efter opdelingen fortsat maksimalt svarer FORPLIGTELSE TIL PRISKONTROL 11
til den pris, som Erhvervsstyrelsen har fastsat. Varslingen skal være Erhvervsstyrelsen i hænde senest 30 dage før, prisændringen træder i kraft. For så vidt angår gebyrer m.v. for ydelser, der leveres i forbindelse med terminering i TDC s mobilnet, og som ikke er omfattet af Erhvervsstyrelsens afgørelse vedrørende fastsættelse af priser efter LRAIC-prisfastsættelsesmetoden, skal historiske omkostningers metode finde anvendelse. 2.3. Begrundelse for forpligtelsen til priskontrol Erhvervsstyrelsen har tidligere konkluderet, at der er fravær af reel konkurrence på engrosmarkedet for terminering af sms i TDC s mobilnet. Dette skyldes bl.a. det forhold, at TDC er det eneste selskab, som kan aflevere sms til TDC s slutbrugere. Erhvervsstyrelsen har desuden konkluderet, at de konstaterede konkurrenceproblemer ikke opvejes ved, at TDC står over for andre selskaber på engrosmarkedet (hér som kunder), som i kraft af en eventuel styrke kan påvirke TDC s priser og andre vilkår. Styrelsen har i sin markedsundersøgelse således ikke fundet indikation på, at TDC s engroskunder har en sådan tilstrækkelig modstående købermagt. Dette viser sig bl.a. ved, at engrospriserne for terminering generelt ikke har ændret sig over tid og desuden er fastsat på et niveau, der væsentligt overstiger, hvad omkostningerne hertil berettiger. Som følge heraf er TDC med afgørelsen af 12. maj 2011 på engrosmarkedet for terminering af sms i TDC s mobilnet pålagt en forpligtelse til at terminere andre selskabers sms i TDC s mobilnet. For at gøre denne adgang til terminering af sms reel, og for at hindre, at TDC kan udnytte sin stærke markedsposition til at fastsætte unaturligt høje engrospriser, er det Erhvervsstyrelsens vurdering, at det tillige er nødvendigt at pålægge TDC en forpligtelse til at give andre selskaber adgang til at terminere sms i TDC s mobilnet til regulerede priser. Såfremt Erhvervsstyrelsen ikke også pålægger TDC en forpligtelse til at udbyde terminering af sms til regulerede priser, vil TDC fortsat have incitament til at fastsætte termineringspriserne på et niveau, som overstiger de effektive omkostninger ved termineringen. En høj termineringspris fører til høje omkostninger hos de øvrige selskaber, som ønsker at få termineret sms i TDC s mobilnet, og dette vil alt andet lige være til skade for konkurrencen på mobilmarkedet som helhed. Med udgangspunkt i det konkrete konkurrenceproblem vurderer Erhvervsstyrelsen, at det er såvel berettiget som forholdsmæssigt at pålægge TDC en forpligtelse til priskontrol, idet lavere engrospriser for terminering af sms i TDC s mobilnet vil bidrage til at sikre konkurrencen på mobilmarkedet som helhed. En priskontrolforpligtelse er derved i overensstemmelse med formålene med telelovgivningen og bidrager til at øge forbrugervelfærden. En priskontrolforpligtelse er efter styrelsens vurdering således ikke mere vidtgående, end de aktuelle konkurrenceproblemer på markedet tilsiger. 2.4. Begrundelse for valg af konkret prisreguleringsmetode Erhvervsstyrelsen vurderer, at LRAIC-prisfastsættelsesmetoden er den metode, som blandt de ovennævnte fire prisfastsættelsesmetoder er bedst egnet til som helhed at fremme etableringen af en holdbar og effektiv konkurrence mellem selskaberne på mobilmarkedet. Det skyldes især, at metoden sikrer, at ineffektivt afholdte omkostninger ikke indregnes i engrospriserne, og at SMP-udbyderen ikke opnår en urimelig stor for- FORPLIGTELSE TIL PRISKONTROL 12
rentning af sin investerede kapital på det pågældende engrosmarked. Derved vil TDC ikke være i stand til at overvælte ikke-effektivt afholdte omkostninger over på andre mobiloperatører, hvilket som konsekvens kan føre til højere slutbrugerpriser. Tilsvarende indebærer LRAIC-priserne, at TDC ikke vil kunne opnå en ikke-naturlig fortjeneste på at terminere trafik for andre operatører, hvor det unaturlige prisniveau vil kunne anvendes til at styrke TDC s konkurrencemæssige position på det tilknyttede detailmarked. Erhvervsstyrelsen finder, at der medmindre afgørende forhold taler imod som udgangspunkt skal være symmetriske engrospriser mellem selskaberne på engrosmarkedet for sms-terminering. Det er Erhvervsstyrelsens vurdering, at et princip om symmetriske priser for terminering af trafik vil øge selskabernes fokus på at levere nye og konkurrencedygtige produkter til forbrugerne. Herved sikres hensynet i telelovgivningen om effektivitet, holdbar konkurrence og øgede fordele for forbrugerne. Erhvervsstyrelsen træffer derfor samtidig med denne afgørelse også afgørelse over for de øvrige selskaber med eget mobilnet (MNO ere), som opererer på det danske mobilmarked. Det betyder, at alle selskaber er pålagt eller vil blive pålagt den samme engrosforpligtelse. Dette er desuden i tråd med Kommissionens henstilling af 7. maj 2009 om regulering af fastnet- og mobiltermineringstakster i EU 6. Kommissionen har herved henstillet, at den måde, hvorpå LRAIC-prisen tidligere er blevet beregnet på, skal justeres 7. De nationale tilsynsmyndigheder skal ifølge Kommissionens henstilling således overordnet set ved pålæggelsen af forpligtelser vedrørende priskontrol og omkostningsregnskab fastsætte termineringstakster baseret på de omkostninger, som afholdes af en effektiv operatør, og dette skal medføre symmetriske termineringstakster. Erhvervsstyrelsen finder, at en forpligtelse over for TDC om prisregulering efter LRAIC-prisfastsættelsesmetoden er såvel forholdsmæssig som berettiget under hensyn til formålene med og bemærkningerne til telelovgivningen, herunder den gældende priskontrolbekendtgørelse. 6 Kommissionens henstilling tager baggrund i Teledirektiv-pakkens bestemmelser. 7 Af Kommissionens henstilling af 7. maj 2010 fremgår det bl.a., at Kommissionen i tråd med artikel 8, stk. 3, i Rådets direktiv 2002/21/EF af 7. marts 2002 finder, at de nationale tilsynsmyndigheder skal bidrage til udviklingen af det indre marked ved bl.a. at samarbejde indbyrdes og med Kommissionen på en transparent måde for at sikre udvikling af en ensartet reguleringspraksis. Kommissionen har i sin henstilling derudover taget ERG s fælles holdning i betragtning, hvoraf det fremgår, at termineringstaksterne normalt bør være symmetriske, og at asymmetriske takster kræver tilstrækkelig begrundelse. Kommissionen erklærer derudover generelt, at fastsættelsen af en ensartet metode baseret på en effektiv omkostningsnorm vil fremme effektivitet og bæredygtig konkurrence og sikre forbrugerne størst mulige fordele i form af priser og udbud af tjenester. FORPLIGTELSE TIL PRISKONTROL 13