EUROPA-PARLAMENTET 2004 Retsudvalget 2009 15.4.2009 ARBEJDSDOKUMENT om forbrugerrettigheder Retsudvalget Ordfører: Diana Wallis DT\780948.doc PE423.804v01-00
Indledning Kommissionens forslag af 8. oktober 2008 til et rammedirektiv om forbrugeres (kontraktmæssige) rettigheder er af altoverskyggende interesse for Retsudvalget som følge af udvalgets beføjelser vedrørende "fællesskabsretsakter, der påvirker den enkelte medlemsstats retsorden (...) inden for civilret (...)" og arbejdet i arbejdsgruppen om europæisk aftaleret. I medfør af forretningsordenens artikel 47 har Retsudvalget et tæt samarbejde med Udvalget om Det Indre Marked og Forbrugerbeskyttelse, og udvalgene har allerede samarbejdet om en fælles høring om forslaget, der blev afholdt den 2. april 2009. Forslaget omhandler centrale aspekter af aftaler mellem virksomheder og forbrugere (b2c) og skal ses i sammenhæng med de igangværende drøftelser om en fælles referenceramme for europæisk aftaleret. Oprindelig blev dette projekt igangsat af GD Sundhed og Forbrugere, hvilket understreger den tætte forbindelse og kobling. De almindelige forbrugeraftaleretlige bestemmelser er kernen i europæisk aftaleret og vil få indvirkning på de nationale aftaleretlige ordninger. Retsudvalget har derfor besluttet at udarbejde sit eget arbejdsdokument med henblik på at præcisere de væsentligste juridiske aspekter, der er knyttet til forslaget, og som skal vurderes grundigere i forbindelse med udvalgets arbejde i den kommende tid. 1. Kommissionens forslag i hovedtræk Kommissionens forslag til et direktiv om forbrugerrettigheder, hvis retsgrundlag er EFtraktatens artikel 95, er et resultat af gennemgangen af forbrugerlovgivningen, der blev lanceret i 2004 med henblik på at forenkle og supplere de gældende rammebestemmelser. Forslaget samler de nedenstående fire direktiver (og ikke otte direktiver som oprindelig foreslået i grønbogen), der alle omhandler forbrugeres kontraktmæssige rettigheder, i et enkelt horisontalt instrument: 1 direktiv 85/577/EØF om aftaler indgået uden for fast forretningssted, 2 direktiv 93/13/EØF om urimelige kontraktvilkår i forbrugeraftaler, 3 direktiv 97/7/EF om aftaler vedrørende fjernsalg, 4 direktiv 1999/44/EF om forbrugerkøb og garantier. Målet er at opnå en systematisk regulering af de fælles aspekter, forenkle og ajourføre de gældende bestemmelser og fjerne uoverensstemmelser samt lukke huller. Valget af netop disse fire direktiver understreger forslagets rent aftaleretlige karakter. To væsentlige træk karakteriserer forslaget: Med forslaget anlægges der for det første og i modsætning til den sektorspecifikke tilgang, som hidtil har været anvendt i Fællesskabets forbrugeraftaleretlige bestemmelser, en horisontal tilgang (omend den er begrænset til de fire nævnte direktiver). For det andet bevæger forslaget sig væk fra den minimale harmonisering, der er lagt til grund for de fire ovennævnte direktiver (dvs. medlemsstaterne kan opretholde eller vedtage strengere nationale bestemmelser end dem, der er fastlagt i direktivet), og er karakteriseret ved fuld harmonisering (dvs. medlemsstaterne kan ikke opretholde eller vedtage bestemmelser, som adskiller sig fra dem, der findes i direktivet, uanset om disse bestemmelser måtte være strengere eller lempeligere - jf. forslagets artikel 4). PE423.804v01-00 2/5 DT\780948.doc
2. Forslaget og udkastet til en fælles referenceramme I sin handlingsplan fra 2003 for en mere sammenhængende europæisk aftaleret foreslog Europa-Kommissionen en blanding af ikkelovgivningsmæssige og lovgivningsmæssige aftaleretlige foranstaltninger. Formålet med en fælles referenceramme var at fremlægge de bedste løsninger med hensyn til fælles terminologi og bestemmelser og derigennem tilvejebringe en værktøjskasse for fællesskabslovgiveren til brug i forbindelse med kortlægning af uoverensstemmelser, forenkling og præcisering af de gældende bestemmelser og udfyldning af huller i fællesskabslovgivningen. Det andet mål med en fælles referenceramme var at danne grundlag for yderligere refleksion over et alternativt instrument inden for den europæiske aftaleret. I 2005 meddelte Kommissionen, at den ændrede sin prioritering til forbrugeraftaleretlige emner, hvorefter sammenkædningen af projektet med den fælles referenceramme og gennemgangen af forbrugerlovgivningen syntes brudt. I grønbogen om gennemgang af forbrugerlovgivningen (KOM(2006)744) af 8. februar 2007 er den fælles referenceramme end ikke nævnt. I kraft af denne strategi indeholder Kommissionens forslag til et direktiv om forbrugerrettigheder ikke en eneste henvisning til udkastet til en fælles referenceramme, selv om udkastet til en fælles referenceramme (den foreløbige udgave) blev offentliggjort i begyndelsen af 2008. Som tidligere påpeget er dette besynderligt, idet selve formålet med den fælles referenceramme var, at den skulle fungere som en værktøjskasse for Kommissionen i forbindelse med dennes gennemgang af Fællesskabets bestemmelser på det aftaleretlige område. I forslaget gives der endvidere ingen begrundelse for, hvorfor de foreslåede løsninger i den fælles referenceramme tilsyneladende ikke blev taget i betragtning. På baggrund af den omhyggelige og omfattende metode, der blev anvendt i forbindelse med udarbejdelsen og fortolkningen af løsningerne, ville disse løsninger måske passe bedre ind i de nationale civilretlige systemer. Det er passende at kaste et nærmere blik på forskellene mellem løsningerne i rammedirektivforslaget og i udkastet til en fælles referenceramme for på ny at sammenkæde de to instrumenter og sikre overensstemmelse mellem de to projekter. 3. En europæisk forbrugerlovgivning eller et alternativt instrument? Som tidligere påpeget 1 har det påtænkte direktiv om forbrugerrettigheder en række træk, der vil adskille Fællesskabets forbrugeraftaleret yderligere fra den almindelige aftaleret og få den til at passe rigtig godt ind i et scenarie, der kan resultere i en europæisk forbrugerlovgivning. Dette scenarie ville næsten fuldstændig gøre forbrugerlovgivningen til et europæisk anliggende i stedet for et nationalt anliggende, og det ville faktisk også resultere i en klarere afgrænsning mellem b2c- og b2b-aftaler (og c2c-aftaler). En sådan tilgang kan være politisk berettiget, men det er imidlertid nødvendigt, at et så 1 Redegørelse til Retsudvalget, februar 2009 - PE 410.674: Direktivet om forbrugerrettigheder og den fælles referenceramme: En verden til forskel? Professor Martijn Hesselink, Universitetet i Amsterdam. Findes på: http://www.europarl.europa.eu/activities/committees/studies.do?language=en. DT\780948.doc 3/5 PE423.804v01-00
vidtgående politisk valg om at arbejde hen imod en europæisk forbrugerlovgivning træffes bevidst og gennemsigtigt, og Kommissionen bør anmodes om en klar angivelse af sine planer for fremtiden og om det aktuelle forslags rolle i disse planer. På samme måde står spørgsmålet om, hvorvidt man kan finde en mindre vanskelig løsning (og en løsning, der er mindre indgribende over for den nationale lovgivning) gennem indførelsen af et "alternativt instrument", ubesvaret hen. Et sådant alternativt instrument ville gøre det muligt for virksomheder at tilbyde forbrugerne, at deres køb kunne være undergivet en europæisk købelov og derfor være omfattet af de gældende forbrugerbeskyttelsesforanstaltninger. Forbrugeren kunne træffe sit valg ved blot at klikke på en "blå knap". Fordelen ved denne ordning ville være, at den kunne udvides til at omfatte mere end b2c-aftaler, samtidig med at det ville være muligt at anvende den fælles referenceramme fuldt ud. 4. Problemer forbundet med forslagets generelle lovgivningsmæssige tilgang Maksimal harmonisering og artikel 95 EF I henhold til Domstolens retspraksis skal harmoniseringsforanstaltninger i medfør af artikel 95 EF reelt bidrage til den måde, hvorpå det indre marked gennemføres og fungerer, ved enten at fjerne hindringer for den frie bevægelse eller konkurrenceforvridninger. Den blotte tilstedeværelse af forskelle i de nationale lovgivninger ville derfor ikke være nok til at berettige fællesskabslovgivning. Kommissionen hævder, at man gennem fuld harmonisering på europæisk plan kan undgå den opsplitning, som de gældende nationale markedsordninger forårsager, og dermed opnå et øget forbrugervalg, og at skærpet konkurrence på forbrugermarkederne vil medføre øget forbrugervelfærd. Kommissionens konsekvensvurdering i bilag 2 og 3 indeholder imidlertid ikke tilstrækkelig dokumentation til, at det kan vurderes, hvorvidt forskellene i de nationale forbrugeraftaleretlige bestemmelser hindrer den grænseoverskridende handel og forårsager mærkbare konkurrenceforvridninger i et omfang, der begrunder fuld harmonisering. Endvidere står det på ingen måde klart, at fuld harmonisering som beskrevet i forslaget reelt ville medføre en ensretning af retssystemerne på nationalt plan. Retsusikkerhed vil i vid udstrækning fortsat bestå eller sågar blive skabt på ny. Desuden er det nødvendigt nøje at overveje omkostningerne i forbindelse med en sådan harmonisering, der ville skabe alvorlig forstyrrelse i faste nationale retsstrukturer. Maksimal harmonisering og subsidiaritets- og proportionalitetsprincippet Overgangen fra minimal til maksimal harmonisering i det foreslåede horisontale instrument skaber bekymring med hensyn til subsidiaritetsprincippet. På de områder, som ikke hører ind under dets enekompetence, handler Fællesskabet, i overensstemmelse med subsidiaritetsprincippet i EF-traktatens artikel 5, stk. 2, kun hvis og i det omfang målene for den påtænkte handling ikke i tilstrækkelig grad kan opfyldes af medlemsstaterne og derfor, på grund af den påtænkte handlings omfang eller virkninger, bedre kan gennemføres på fællesskabsplan. PE423.804v01-00 4/5 DT\780948.doc
Det påtænkte instrument i form af et horisontalt direktiv, der er baseret på maksimal harmonisering, ville praktisk talt svare til lovgivning. De nationale aftaleretlige bestemmelser ville ikke længere være gældende inden for anvendelsesområdet for bestemmelserne om maksimal harmonisering. Som følge af den fulde harmonisering ville medlemsstaterne ikke have et råderum ved regulering af dette område. Det bør derfor undersøges, hvorvidt og i hvilket omfang en mere målrettet fuld harmonisering vedrørende specifikke spørgsmål ville være mere hensigtsmæssig. Indvirkningerne på forbrugerbeskyttelsesniveauet Der hersker udbredt bekymring om, hvorvidt fuld harmonisering som beskrevet i forslaget kan medføre en ringere forbrugerbeskyttelse end den, der er gældende i medlemsstaterne. I EF-traktatens artikel 95, stk. 3, bestemmes det, at EU-institutionernes forslag om harmoniseringsforanstaltninger inden for forbrugerbeskyttelse skal bygge på et højt beskyttelsesniveau. Desuden fastslås det i artikel 3, stk. 1, litra t), at Fællesskabets virke skal indebære et bidrag til styrkelse af forbrugerbeskyttelse. Man ville på denne baggrund måske have kunnet forvente, at Kommissionen havde redegjort detaljeret for, hvordan de påtænke bestemmelser adskiller sig fra de minimale standarder, der er fastlagt i de nævnte direktiver, og i hvilket omfang medlemsstaterne har opretholdt eller fastlagt gunstigere bestemmelser inden for dette område. Disse forskelle mellem de påtænkte bestemmelser og den gældende fællesskabsret og de nationale lovgivninger bør analyseres grundigere for hver af direktivets påtænkte løsninger i forhold til Fællesskabets krav om et højere forbrugerbeskyttelsesniveau. Indvirkningen på national lovgivning Der bør tages højde for, at forbrugeraftaleretten udgør en del af aftaleretten og privatretten, og at maksimal harmonisering af væsentlige dele af forbrugeraftaleretten kombineret med en uharmoniseret almindelig aftaleret ville resultere i en række vanskelige juridiske spørgsmål i gråzoner, hvor det er nødvendigt at henvise til grundlaget for den nationale aftalelovgivning. Dette ville udmønte sig i den paradoksale virkning, at de fuldt ud harmoniserede bestemmelser inden for forbrugeraftaleretten ville være i strid med andre, ikke fuldt harmoniserede, aftaleretlige bestemmelser om b2c og b2b og ligeledes med national retspraksis inden for dette område. Der ville ske en øget opsplitning af bestemmelser på nationalt plan og uoverensstemmelser. I lyset af forslagets uklare anvendelsesområde, navnlig for så vidt angår dets indvirkning på nationale civilretlige retsmidler, og de hermed forbundne afgrænsningsproblemer, er forslagets praktiske virkning i vid udstrækning fortsat uklar. Det følger, at Domstolen i stigende grad ville skulle træffe afgørelse om præjudicielle spørgsmål om fortolkningen af forbrugeraftaleretlige bestemmelser. Sammenhæng med anden fællesskabslovgivning Da forslaget kun omfatter fire direktiver i regelsættet om forbrugerbeskyttelse, bør sammenhængen med andre gældende fællesskabsbestemmelser, herunder især e- handelsdirektivet, direktivet om urimelig handelspraksis, servicedirektivet og Rom I- forordningen, ligeledes analyseres yderligere. DT\780948.doc 5/5 PE423.804v01-00