Bidrag fra Lønmodtagergruppe

DA Bidrag fra Lønmodtagergruppe Fagforeningernes og arbejdsmarkedsparternes rolle i programmering og opfølgning på samhørighedspolitikkerne i den nye finansielle ramme for 2014-2020 Sammendrag

1. Hvad der i disse økonomiske og sociale krisetider står på spil i forbindelse med beslutningerne vedrørende EU's budget for 2014-2020 sammenholdt med den forudgående periode 2017-2013 EU's institutioner (Kommissionen, Rådet og Europa-Parlamentet) vedtog i begyndelsen af juli 2013 den flerårige finansielle ramme, dvs. EU's budget for perioden 2014-2020 efter månedlange vanskelige drøftelser og forhandlinger i lyset af den hidtil største finansielle, økonomiske og sociale krise i EU's medlemsstater. Slutresultatet er, at EU-budgettet for 2014-2020 skal nedskæres med 7% i forhold til den forudgående periode 2017-2013 (908 mia. euro udgifter i forhold til 977 mia. euro), selv om aftalen indeholder en vis fleksibilitet med hensyn til anvendelsen af midlerne. Dette står i kontrast til Kommissionens "strategiske rapport" (offentliggjort den 18. april 2013) om gennemførelsen af programmer i tilknytning til den økonomiske og sociale samhørighed i perioden 2017-2013, hvori det fastslås, at investeringer finansieret af ESF, EFRU og Samhørighedsfonden har bidraget til at overvinde krisen og skabe vækst. Således er der takket være disse investeringer registreret en betydelig stigning i antallet af personer med beskæftigelsesstøtte (fra 10 mio. årligt før 2010 til ca. 15 mio. årligt efter 2010), og støtten til SMV'er har siden 2010 givet markant bedre resultater, idet der er skabt ca. 400.000 arbejdspladser (hvoraf halvdelen i 2010-2011), bl.a. 15.600 inden for forskning og 167.000 i SMV'erne. Via disse tre fonde Den Europæiske Regionaludviklingsfond (EFRU), Den Europæiske Socialfond (ESF) og Samhørighedsfonden har EU's politik for økonomisk og social samhørighed investeret 347 mia. euro (ESF: 76 mia. euro) i de 27 medlemsstater i perioden 2017-2013. Dette beløb udgør 35 % af EU's samlede budget for denne periode (975 mia. euro). Der skal mindes om målene, budgettet og de overordnede principper for programmet for perioden 2007-2013 samt ændringerne i programmet for 2014-2020: samhørighedspolitikken danner den ramme for investeringer og det system for gennemførelse, der er nødvendige for at nå målene i den aktuelle europæiske strategi (Lissabonstrategien i første årti af 2000, Europa 2020-strategien i andet årti). Samhørighedspolitikken er blevet omlagt for at opnå større effektivitet i gennemførelsen og tilpasse den bedre til målene i Europa 2020-strategien. For at sikre en sammenhængende struktur i den regionale samhørighedspolitik var programmeringen for 2007-2013 centreret om tre fælleseuropæiske mål: konvergens; regional konkurrenceevne og beskæftigelse; europæisk territorialt samarbejde. Disse mål finansieres af en eller flere fonde via operationelle programmer, som gennemføres på nationalt og/eller regionalt plan. I programplanlægningen for 2014-2020 er Europa 2020-strategiens fem vigtigste mål indarbejdet: 1. Beskæftigelse: 75% af befolkningen mellem 20-64 år skal være i beskæftigelse. 2. Forskning og udvikling: Investeringer på 3% af EU's BNP i F&U. 2

3. Klimaændringer og energi: en nedbringelse af drivhusgasemissionerne med 20% i forhold til 1990, energi fra vedvarende energikilder skal udgøre 20%, stigning på 20% i energieffektiviteten. 4. Uddannelse: mindskelse af frafaldet i skolerne til under 10%, videregående uddannelse til mindst 40% af de 30-34 årige. 5. Fattigdom og social udstødelse: Mindskelse af antallet af personer, der er ramt af eller risikerer fattigdom og social udstødelse, med mindst 20 mio. Et andet bemærkelsesværdigt element i forbindelse med målene for EU's budget for 2014-2020 er Kommissionens henstilling (godkendt af Rådet og Europa-Parlamentet) om at bruge mindst 20% af EU's budget på projekter, der indgår i den europæiske energi- og klimapakke (20-2020-direktiverne), hvortil EIB ligeledes opfordres til at bidrage. Kommissionen ser dette som en mulig vej ud af krisen med en væsentlig effekt på beskæftigelsen og den måde, hvorpå den sociale og erhvervsmæssige omstilling forvaltes. Her er det især et spørgsmål om, hvorledes behovet for uddannelse bliver dækket. På dette område er der i Spanien gjort forsøg med god praksis for partnerskab med fagforeninger (programperioden 2007-2013) som led i projekter såsom "Programa Empleaverde" (grøn beskæftigelse) og projektet "Informa-Ambiental" (miljø). 2. Udfordringer i tilknytning til anvendelsen af artikel 5 i den nye forordning hvad angår inddragelse af arbejdsmarkedets parter, set i lyset af erfaringerne fra programperioden 2007-2013 Imidlertid (og det er det centrale punkt i denne undersøgelse) er der i henhold til Kommissionens forslag vedrørende de fonde, der henhører under den fælles strategiske ramme for perioden 2014-2020, som Rådet og Europa-Parlamentet har accepteret, en klar forpligtelse for medlemsstaterne til at inddrage arbejdsmarkedets parter og dermed fagforeningerne i samtlige etaper af forvaltningen af de fonde, der behandles i denne undersøgelse, dvs. strukturfondene (ESF og EFRU) og Samhørighedsfonden, som har til opgave at gennemføre EU's politik for økonomisk og social samhørighed. Med den generelle anvendelse af partnerskabsprincippet (koblet til en europæisk adfærdskodeks om partnerskab), som udspringer af artikel 5 i forslaget ti forordning om fælles bestemmelser, forfølges flere mål. Målet er at optimere forvaltningen af de europæiske fonde ved at fremme en effektiv anvendelse af dem, så de honorerer målgruppernes behov og forventninger. Dette skal gøre det muligt at udnytte den viden og de erfaringer, der findes hos de medvirkende partnere på deres interessefelt og således optimere gennemførelsen af de pågældende politikker. Endelig skal den generelle tilpasning af partnerskabsprincippet bane vej for mere innovation, dialogkultur og en bedre accept af de iværksatte aktioner (øget legitimitet). 3

Den kritiske analyse af partnerskabspraksissen i de 12 EU-medlemsstater, der deltog i denne undersøgelse i perioden 2007-2013, viser klart dens fordele. Der er analyseret eksempler på god praksis i stikprøverne, og de vedrører samtlige faser i hele strukturfondsforvaltningen: programmering, gennemførelse, opfølgning og evaluering af anvendelsen af midlerne. Der er ikke desto mindre konstateret store kvalitetsforskelle i partnerskabet i de forskellige medlemsstater. Inddragelsen af partnerne antager undertiden kun formel karakter (navnlig i Central- og Østeuropa), og der er tilmed forskelle mellem regioner i en og samme medlemsstat (f.eks. de tyske delstater). Det er vigtigt at understrege, at gennemførelsen af et effektivt partnerskab forudsætter, at visse forhåndskriterier er til stede: For det første skal partnerskabet vedrøre samtlige faser af forvaltningsprocessen og gennemføres på et så tidligt stadium som muligt. Deltagelsen i programmeringsfasen er afgørende for at få indflydelse på de opstillede mål samt på de midler, der sættes ind for at nå dem. Derefter er evalueringen lige så vigtig, når den gennemføres korrekt og dens resultater udnyttes for at forbedre forvaltningen af fondene under gennemførelsen af den følgende flerårige finansielle ramme. Evalueringen gør det muligt at sikre en fortsat optimering af de iværksatte aktioner og er afgørende for at garantere indsatsens blivende virkning. Inddragelsen af partnere i samtlige stadier af processen kræver ikke desto mindre, at disse garanteres midler til at udfylde de opgaver, de får tildelt. Forvaltningen af strukturfondene på flere niveauer antager en meget kompleks karakter. Udviklingen af kapaciteter vedrører ikke kun den nødvendige viden, som partnerne skal sidde inde med, men også de midler, de tildeles både som bistandsstrukturer og som koordinations- og repræsentationsstrukturer. Endelig kan partnerskabet ikke eksistere, medmindre styringen af det formaliseres. Inddragelsen af en lang række partnere, behovene for koordination og udveksling af information, men ligeledes behovet for at sikre gennemsigtighed, kræver, at der udformes tydelige regler. 3. Kapaciteten til at inddrage fagforeningsaktører tidligt i programmeringsprocedurerne afhænger i vidt omfang af den sociale dialogkultur Fasen for programmering af forvaltningen af strukturfondene er afgørende, i og med at den helt og holdent drejer sig om at definere de mål, strategier og aktioner, der skal gennemføres. Det er på europæisk plan generelt således, at inddragelsen af fagforeninger i forberedelsen af de nationale strategiske referencerammer og udformningen af de operationelle programmer faktisk finder sted, selv om den kan antage forskellige former alt efter landenes særlige forhold. Den samlede vurdering af stikprøverne viser, at fagforeningerne sidder med i de rådgivende organer og er repræsenteret i de sociale trepartsdialoginstanser, hvis indflydelse på indholdet i de nationale strategiske 4

referencerammer og operationelle programmer er stor. Kvaliteten af inddragelsen kan dog svinge og afhænger navnlig i vidt om fang af den eksisterende dialogkultur i et givet land. Her kan der ses store forskelle mellem, hvordan partnerne inddrages i lande som Frankrig, Tyskland eller Italien (som har en gammel og velforankret dialogkultur) og landene i Østeuropa (især Polen, Tjekkiet). Forskellene vedrører dels dialogens indhold, dels de formelle elementer som mødehyppighed og adgang til dokumentation. Det er ligeledes vigtigt at sikre en ligelig repræsentation af de medvirkende parter, hvilket ikke altid er tilfældet (se f.eks. eksemplet med Ungarn). Derudover skal programmeringsfasen også udnyttes til at gennemføre en kontekstbaseret analyse (for at fastslå, om partnerskabet passer godt ind i konteksten og om de deltagende parter har forstået dets rolle rigtigt) samt en fælles analyse af behovene, præcis identifikation af målgrupperne samt hindringer (administrative eller lovgivningsmæssige) og blokeringer. Til sidst skal der gøres status over de tidligere erfaringer med partnerskabet, og det er det rette tidspunkt til at identificere synergier. Erfaringerne med god praksis i programmeringsfasen 2007-2013 er blevet analyseret, navnlig i Tyskland, Frankrig, Italien og i Rumænien (kontekstbaseret undersøgelse af behov i forbindelse med støtte til de mest trængende og gennemførelse af aktive arbejdsmarkedspolitikker) og i Ungarn (omfattende høring af flere tusinde organisationer). Irland bør fremhæves som eksempel. Der blev der forhandlet og gennemført en storstilet partnerskabsaftale om en lang række temaer tidligt i processen for udformning af den nationale udviklingsplan (stor investeringsplan til et beløb på over 180 mia. euro), hvoraf en del var afsat til anvendelsen af strukturfondene. 4. Merværdien ved partnerskabet er formentlig den mest synlige under udarbejdelsen af projektindkaldelserne og under procedurerne for udvælgelsen projekter Fagforeningerne inddrages generelt meget lidt i udformningen af procedurerne for gennemførelse og udarbejdelse af regulering. Vanskelighederne med at inddrage fagforeningerne skyldes denne fases tekniske karakter og den rolle, den offentlige forvaltning spiller på dette område. Fagforeningerne har ikke desto mindre en rolle at spille, navnlig med henblik på at finde de blokeringer, der kan opstå (eksempel på god praksis i Tjekkiet). Også for så vidt angår indkaldelse af forslag og udvælgelse af projekter afhænger fagforeningernes medvirken i vidt omfang af den sociale dialogs niveau i landet. Omfanget af inddragelse kan gå fra høring allerede i den indledende fase til blot og bar orientering. Samlet set understreger fagforeningerne, at de inddrages mere i forbindelse med forvaltningen af de midlerne, der hidrører fra ESF end fra EFRU. Der findes eksempler på god praksis, som klart viser fordelene ved, at de europæiske partnere selv forvalter de europæiske fonde. Dette er f.eks. tilfældet i Frankrig (projekter om uddannelse af fagforeningsmedlemmer på regionalt niveau) og i Spanien (regionalt projekt til forebyggelse af skolefrafald). Også det tyske eksempel ligger på linje med denne tendens. Der har inddragelsen af fagforeningerne på dette stadium gjort det muligt at give de iværksatte aktioner et varigt præg 5

(indførelse af kriteriet for "godt arbejde", videreuddannelsesinitiativet). Derimod viser det polske eksempel svaghederne ved ikke at inddrage fagforeningerne. 5. Der skal sættes meget mere ind på at formalisere partnerskabsprocedurerne. Dette gælder navnlig for opfølgnings- og evalueringsfasen Når det gælder overvågning af evalueringen i samtlige stikprøvelande er fagforeningerne repræsenteret i forskellig grad i opfølgningsudvalgene. For ESF's vedkommende er fagforeningerne generelt fuldgyldige medlemmer og har stemmerettigheder. De deltager sjældnere i forbindelse med EFRU og ELFUL. Der bør især sættes ind på at formalisere partnerskabet. Selv i Tyskland understreges det, at det var vanskeligt at få udleveret samtlige nødvendige dokumenter på forhånd, og der var en vis mangel på gennemsigtighed i anvendelsen af midlerne. Derudover inddrages fagforeningerne lige som de øvrige arbejdsmarkedsparter kun i ringe omfang i forvaltningen af strukturfondene, og deres inddragelse begrænser sig til at få formidlet oplysninger. Denne fase er imidlertid vigtig, i og med at den gør det muligt at forbedre programmeringen og lære af fejl, der er begået tidligere. Ligeledes må arbejdsmarkedsparternes potentielle rolle heller ikke undervurderes under midtvejsevalueringen af forvaltningen af fondene (se et eksempel på god praksis i Italien, hvor det blev muligt at omallokere en del af strukturfondsmidlerne til indsatsen mod konsekvenserne af den økonomiske krise). 6. Udvikling af teknisk bistand er et af fagforeningernes vigtigste ønsker i forbindelse med forvaltningen af EU's strukturfonde Udvidelsen og styrkelsen af fagforeningernes tekniske kapacitet er et vigtigt tema i de fleste af de undersøgte lande. Arbejdsmarkedsparternes tekniske kapacitet er afgørende, fordi den bestemmer kvaliteten af deres bidrag i udviklingen af et partnerskab i programmeringsperioden 2014-2020. Vi anbefaler fagforeningerne og arbejdsmarkedsparterne følgende hvad angår teknisk bistand: det er nødvendigt at erhverve tekniske kompetencer, dels vedrørende programmering og forvaltning af strukturfondene, dels vedrørende analyse af de problemstillinger, der bringes op i den fase, hvor behovene opstilles. Endelig er det absolut nødvendigt med operationel støtte for at kompensere for de sparsomme midler, der stilles til rådighed for fagforeningerne (se f.eks. situationen i Polen, Tjekkiet og Finland). Forvaltningen af de europæiske strukturfonde er en meget kompliceret mekanisme. For at forstå, hvad denne forvaltning går ud på, er det nødvendigt med ad hoc-kurser for fagforeningsfolkene i felten, ikke kun på nationalt plan, men især på regionalt plan, hvor der ofte mangler midler (i den henseende er Speslab-projektet i Italien bemærkelsesværdigt). Et andet aspekt af den tekniske bistand, som blev understreget, er, at mange fagforeninger ikke har tilstrækkelige organisatoriske midler til at stille kompetente repræsentanter til rådighed i de 6

instanser, der står for programmering, opfølgning og evaluering af forvaltningen af strukturfondene og Samhørighedsfonden (i Polen og Finland). 7. Ydelse af teknisk bistand til alle organisationer er især nødvendig, fordi partnerskabsprincippet bør finde større udbredelse Styrkelsen af midlerne er et meget væsentligt spørgsmål, fordi meningen med udvidelsen af partnerskabet er at styrke inddragelsen af fagforeningerne, hvilket nødvendiggør et større engagement fra deres side. Kommissionens udkast til adfærdskodeks nævner i øvrigt behovet for at udvælge partnerne i forhold til deres kapaciteter og kompetencer til at deltage i partnerskabet. Spørgsmålet vedrører ikke kun arbejdsbyrden eller deres tekniske input og dermed deres kendskab til behovene og deres ekspertise på området. Det drejer sig ligeledes om koordination og udveksling af oplysninger. I den henseende bør problemstillingen anskues fra to sider: dels den horisontale forbindelse med de øvrige partnere, dels den vertikale koordination (nationale, regionale og lokale strukturer). Derfor bør der udvikles passende strukturer som f.eks. partnerskabskoordinationscentre (eksempler på god praksis i Tyskland og Irland, hvor POBAL-organismen yder skræddersyet teknisk bistand til partnerne). Der bør ligeledes sættes ind på at hæve vidensniveauet hos personalet i den offentlige forvaltning. Det italienske CSRN nævner således meget relevant behovet for at uddanne den offentlige forvaltning i partnerskabskultur og partnerskabspraksis. Undersøgelsen er udarbejdet af Syndex på anmodning af Arbejdstagergruppen i Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg Rapporten er udarbejdet af: Ledere af undersøgelsen: Andrzej Jakubowski og Alain Mestre Bidragydere: Maria-Angeles Romero, Marcel Spatari, Katarzyna Szczepanik, Dokumentation: Annick Boico KONTRAKT N CES.19018 (EESC/COMM/15/2012) September 2013 7