Fejlagtigt faktatjek af Vindmølleindustriens forslag Dato: 22-08-2017 I forbindelse med energiforligskredsens drøftelser af en ny tilskudsmodel for landvind, har Vindmølleindustrien udarbejdet et forslag, der vil muliggøre flere MW for lavere tilskud end det udspil, som Regeringen fremlagde inden sommer. Forslaget har ført til debat omkring Vindmølleindustriens beregninger og argumenter. Bl.a. har energiforligskredsen på et møde 15. august fået udlevet et faktatjek af Vindmølleindustriens forslag. I Vindmølleindustriens optik indeholder faktatjekket, der er udarbejdet af Energi-, Forsynings- og Klimaministeriet (EFKM) fejl og udokumenterede argumenter, hvorfor Vindmølleindustrien helt ekstraordinært har været nødsaget til at udarbejde dette responsum. Side 4 udlevet dokument, forligskredsmøde, 15. august Herefter følger en kort replik til hvert af EFKM s svar i faktatjekket. Disse efterfølges af uddybninger og slutteligt et efterskrift samt bilag. 1/11
Hvilket udspil giver mest VE for pengene? Replik: Sammenligning er helt korrekt! Besparelsen skyldes dels lavere risiko i tilskudsdesign og dels at myndighederne forventer en stigende elpris fremadrettet, jf. også notatet Prissætning af øget risiko ved fast tillæg ift. fast pris (CFD) Replik: Når Folketinget skal træffe beslutning om brugen af 1,3 mia. kr. af skatteborgernes penge må man forvente at et sådan udsagn om en modsatrettet effekt dokumenteres med transparente kvantificerbare beregninger frem for løse teoretiske principper. Det har hverken afgifts- og tilskudsanalysen eller Energikommissionen ulejliget sig med at gøre. Hvilken model giver de bedste incitamenter til at reagere på markedets prissignaler? Replik: Måske rigtigt i teoribøgernes almindelige økonomiske teori men ubetydeligt i praksis. Møller placeres, hvor der er vind, plads og kommunal accept. Regeringens model vil ikke betyde, at der stilles andre møller op end i dag og at vind og sol pludselig bygges mest på Sjælland. Grund til ændret argumentation? 2/11 Replik: Så sent som i november 2016 forsvarede myndighederne valg af CFDmodel for dansk havvind. Vindmølleindustrien har ikke sagt, at myndighederne har brugt samme argumentation ift. eventuelt valg af teknologineutralitet, men gør opmærksom på at de mange nabolande, der tilvælger fordelene ved et CFD-baseret tilskudsdesign ikke ændrer model af den grund. Således har både UK, Holland og Tyskland alle CFD-modeller i kombination med et delvist teknologineutralt udbudsdesign. Så kan Danmark selvfølgelig også, hvis man vil politisk.
Hvem bør tage ansvar for elprisen? Replik: Det er uomtvisteligt, at elprisen i høj grad afhænger af politiske beslutninger. Netop CO 2-kvotepriser er om noget politisk styret. 8 ud af 10 faktorer i Energinet s analyse er politisk påvirkede på dansk eller europæisk plan. Hvilket udspil giver mest VE for pengene? Uddybning af replik Vindmølleindustriens udspil, som sammenligner udgifterne med regeringens udspil, er lige efter bogen, da det jo netop sammenligner udspil med forskellige forslag til mængder og forslag til budloft. Regeringens udspil, med budloft på 15 øre/kwh som fast tillæg og antaget vinderpris på 13 øre, er forklaret og forsvaret af EFKM jf. notater til forligspartierne. Nu synes EFKM derimod at mene, at den fremlagte model kan blive billigere end foreslået i regeringens udspil. Hvad der skulle have ændret sig siden udarbejdelsen af regeringens udspil inden sommerferien, er ikke op til Vindmølleindustrien, at forklare. Men på spørgsmålet om man ikke vil kunne ende med lavere budpriser, er svaret naturligvis ja! Men det gælder både for regeringens og Vindmølleindustriens udspil. Det kan således ikke udelukkes, at vinderprisen ved regeringens udspil fx bliver 11 øre/kwh i stedet for 13 øre/kwh. Men det samme gælder Vindmølleindustriens forslag, hvor vinderprisen kan blive fx 26 øre/kwh i stedet for 28 øre/kwh jf. det billigste projekt i det netop afholdte tyske udbud, som vandt med en pris på 26 øre (gennemsnitlig vinderpris 31,8 øre). Det tyske resultat er et håndfast bevis på, at Vindmølleindustriens forslag om budloft på 30 øre som fast afregningspris (CFD) og antaget vinderpris på 28 øre, er i overensstemmelse med den markedssituation der p.t. eksisterer. Ønsker man en korrekt sammenligning af de rene tilskudsdesign-modeller (og ikke de konkrete udspil) vil man se, at ca. 50 % af besparelsen ved fast pris (CFD) kan henføres til, at risikoen for investor er højere ved fast tillæg sammenlignet med fast pris (CFD), mens de resterende 50 % af besparelsen kan henføres til myndighedernes forventning om en højere elpris fremadrettet, jf. notatet Prissætning af øget risiko ved fast tillæg ift. fast pris (CFD). Konklusion: En CFD-model giver mest VE for pengene Kritikken i faktatjekket synes at være motiveret af et ønske om at sætte spørgsmålstegn ved om Vindmølleindustriens model vitterligt er den billigste. Selvom EFKM muligvis mener, at investoradfærd og risikovurdering er irrationel, og at investor blot burde stole på myndighedernes elprisprognoser, så er risikoen der og den kan ikke tales eller teoretiseres væk. ESP Consulting har for Vindmølleindustrien 3/11
vurderet, at risikoforskellen mellem en model med fast tillæg (regeringens) og fast afregning (Vindmølleindustriens) udgør omkring 5 øre/kwh. Den kan være større/mindre, men den er der, og den koster mange penge for skatteborgerne i regeringens forslag. Overordnet synes det helt bagvendt, at EFKM, argumenterer så indædt for en model med et fast tillæg. Vindmølleindustrien har meldt ud, at man forventer budpriser ved en CFD-model, som er så lave, at statens tilskudsudgifter forsvinder helt omkring 2025, vel og mærke hvis elprisen følger EFKM s egne forventninger til den fremtidig udvikling for elprisen. Som branche siger vi altså, at hvis EFKM selv tror på deres elprisfremskrivning, så må de samtidigt også selv tro på, at tilskuddet forsvinder i 2025, hvis der anvendes et CFD-baseret tilskudsdesign. Når EFKM, trods dette, argumenterer så hårdt for en model med fast tillæg, rejser det spørgsmålet om EFKM ikke selv tror på deres egen elprisfremskrivning. Der er altså den besynderlige situation, at EFKM tilkendegiver, at man forventer, at investorerne vil byde ind baseret på myndighedernes elprisfremskrivning frem for at tage højde for risikoen afspejlet i forwardmarkedet, mens at man tilsyneladende selv i EFKM ikke tror på egen elprisfremskrivning. Det lader dermed til, at EFKM indadtil har et synspunkt, og udadtil siger noget andet. Det er en besynderlig og uheldig situation, som mudrer billedet, og gør det endog meget svært at have en saglig debat, hvilket er yderst uheldigt når vi taler om et komplekst emne, hvor der er mange penge på spil for skatteborgerne. Forligspartierne må nu beslutte om de med regeringens model vil bruge op til godt 1 mia. kr. af skatteborgernes penge og det økonomiske råderum til at købe en forsikring mod svingende udgifter, som godt nok gør det lettere at være finansministerium, men til gengæld gør det dyrere at være dansker, og som samtidig halverer tempoet i den grønne omstilling. Det er og bliver en politisk beslutning. Hvilken model giver de bedste incitamenter til at reagere på markedets prissignaler? Uddybning af replik For det første er det vigtigt at understrege, at dette er en meget teoretisk debat om korrekte incitamenter ved tilskudsdesign, som i praksis ikke har betydning for hverken møllevalg, driftsadfærd eller budafgivning jf. uddybning nedenfor. For det andet kan man sagtens indrette en tilskudsmodel baseret på fast pris (CFD), kendt fra havvind i Danmark og landvind og sol i Tyskland, så investor også ser de teoretisk rigtige incitamenter. En sådan model har man i Tyskland, hvor tilskuddet opgøres som differencen fra niveauet af vinderbuddet ift. den gennemsnitlige markedspris opnået for den pågældende teknologi hver måned 1, hvorved investor 1 Det er den samme måde som den nuværende danske tilskudsmodel til landvind afgør om møllerne rammes af afregningsloftet på 58 øre hvorefter 25-øren skal nedtrappes. Igangsætning af 4/11
belønnes for at optimere sin produktion ift. værdien på elmarkedet. Vindmølleindustrien appellerer til at Folketinget tager ved lære af den tyske model, så man på én gang kan opnå fordelene hvad angår mest vind og sol for pengene, minimering af tilskudsbehov og fastholdt tempo i den grønne omstilling, og samtidigt sikrer teoretisk korrekte incitamenter. Frem for blot at fremføre principper med reference til almindelig økonomisk teori har Vindmølleindustrien søgt at forklare og begrunde den fremlagte synspunkter om at et tilskudsdesign med teoretisk rigtige incitamenter i praksis vil have yderst begrænset betydning for driftsadfærd, møllevalg og budafgivning jf. bilag 1 sidst i dette notat. Værdien af strøm fra sol og vind i Danmark afgøres ikke af dansk VE-udbygning men primært af VE-udbygning i udlandet og graden af forbundethed med udlandet via udlandsforbindelser og sekundært udviklingen i lokal fleksibelt forbrug. Udvikling i teknologiernes elmarkedsværdi er aktuelt udfordret af at vind fra Nordeuropa i perioder har svært ved at komme syd på og sol fra Sydeuropa i perioder har svært ved at komme nord på. Derfor opstår flaskehalse i elnettet, som medfører lokale kannibaliseringseffekter, hvor værdien af elproduktion i visse områder kan ligge et stykke under den gennemsnitlige elpris/elmarkedværdi. EFKM fokuserer deres argumentation på den aktuelt ca. 5 øre/kwh højere værdi af solstrøm på Sjælland end vindstrøm i Jylland. EFKM s logik synes at være, at når landene i Nordeuropa hidtil har og fremover fortsat vil bygge mange vindmøller, som naturligt medfører en vis kannibaliseringseffekt på elmarkedsværdien, så bør svaret være, at Danmark i en årrække stopper med at bygge vindmøller for i stedet at bygge solceller på Sjælland. Et besynderligt synspunkt, at Danmark, som både har nogle af Europas bedste vindforhold og en dansk vindindustri der har brug for et nærmarked, stopper med at bygge vindmøller for i stedet at importere kinesiskproducerede solceller. Svaret på lokale kannibaliseringseffekter er at udbygge Europas elinfrastruktur og udvikle fleksibelt forbrug samt elektrificere ikke at vedtage skrivebordsteoretiske tilskudsdesignmodeller, som har meget tvivlsom effekt i praksis og som vil halvere tempoet i den grønne omstilling, gøre det dyrere at være dansker og fastholde tilskudsudgifter på finansloven længere end nødvendigt. Hvis man ønsker at gøre noget konkret og virksomt ved værdien af dansk elproduktion bør man hurtigst muligt få godkendt Viking Link forbindelsen til UK. Det vil hæve elprisen for vind i Jylland med forventet 1,6 øre/kwh. Hvem bør tage ansvar for elprisen? Uddybning af replik: At pålægge vindmølleejerne risikoen for usikkerheden omkring elprisudviklingen giver ikke mening når fremtidens elpris i høj grad afhænger af politiske beslutninger i Danmark og udlandet om CO 2-pris, netudbygning, energiafgifter med tilhørende elektrificering og fleksibelt forbrug, udfasning af kul-, gas- og A-kraftværker m.v. Det nedtrapningsmekanismen kræver markedspriser for vind over 33 øre, hvorfor det i praksis ikke finder anvendelse. 5/11
eneste man opnår ved at pålægge vindmølleejer risikoen, er at øge investorusikkerheden og som konsekvens heraf bliver resultatet højere budpriser og unødigt høje tilskudsudgifter for skatteborgerne. Det er uomtvisteligt at elprisen i høj grad afhænger af politiske beslutninger. Således er 8 ud af de 10 faktorer i Energinet s analyse, som faktatjekket henviser til, påvirket af politiske beslutninger hos regeringer i Danmark og nabolandene. Det taler for, at staten også tager et ansvar for risikoen for udviklingen i elprisen. Når vi samtidigt ved, at en tilskudsmodel med fast pris vil resultere i lavere tilskud, er det værd at overveje om staten ikke samlet set er bedre stillet ved at give en fast pris (CFD). Den selvsamme argumentation har været lagt til grund for, at man har valgt netop denne model for havvind. Kilde: Energinet Hvad påvirker elpriserne i Danmark?, september 2016. Markering med rødt er tilføjet af Vindmølleindustrien og viser de faktorer der er politisk påvirkede. EFKM anfører, at staten heller ikke på andre erhvervsområder generelt påtager sig risikoen for hvordan markedspriser udvikler sig. Dette er ikke en principiel indvending, som forhindrer, at langt de fleste lande i EU tager ansvar for elprisrisikoen, for at sikre borgerne mest VE for pengene via en CFD-model. Også efter PSO-aftalens overflytning af tilskudsudgifterne til finansloven tager staten i Danmark ansvar for risikoen for udsving i tilskudsudgifter for havvindmølleparkerne Horns Rev 3, Kriegers Flak og Vesterhav Syd & Nord, som vil kunne give langt større udsving i tilskudsudgifter end det udbud, der nu diskuteres politisk. Finansministeriet er vant til at håndtere langt større udsving end hvad der vil komme af det forestående udbud for landvind. 6/11
Efterskrift Tilstrækkeligt beslutningsgrundlag? Som det fremgår af dette responsum, finder Vindmølleindustrien, at faktatjekket af Vindmølleindustriens udspil er fejlagtigt. Dette kan dels skyldes misforståelser eller overteoretiserede principper, som ikke holder til et realitetstjek når teori møder virkelighed. Men Vindmølleindustrien må desværre også konstatere, at der er tegn på at de materialer, som er udleveret til Folketingets partier ikke lever op til en forventning om neutral rådgivning. Eksempelvis er fremstillingen af fordele og ulemper ved de forskellige tilskudsdesign mangelfuld og stærkt forsimplet jf. illustrationen nedenfor. Illustration: Uddrag fra Notat om fordele og ulemper ved fast pristillæg og fast afregningspris forelagt forligspartierne forud for forligskredsmødet d. 15. august 2017. Vindmølleindustriens tilføjelse af talebobler. Oprindelsen af EFKM s holdninger til hvad der udgør et hensigtsmæssigt tilskudsdesign, skal findes i det langtrukne arbejde i regi af afgifts- og tilskudsanalysen, som på bestilling fra Energiforligskredsen (2012) blev gennemført af en tværministeriel arbejdsgruppe (2013-2017). Arbejdsgruppen har på intet tidspunkt i arbejdsprocessen henvendt sig mod omverdenen for at høre eksempelvis branchesynspunkter. 7/11
Resultatet er på vindområdet blevet en meget teoretisk argumentation, der savner grundlag i en reel analyse af markedet og hvad der i praksis influerer driftsadfærd, møllevalg ved investeringsbeslutning og budafgivning. Anbefalingerne fra dette arbejde har influeret Energikommissionens anbefalinger, men heller ikke i den forbindelse har man ulejliget sig med at underbygge anbefalingerne med bagvedliggende analyser, for slet ikke at tale om at inddrage interessenterne 2. Vindmølleindustrien opfordrer derfor partierne bag energipolitikken for fremtiden at genoptage den tidligere tradition med inddragende dialoger med interessenter, via udvalg, råd, nævn og kommissioner frem for lukkede embedsmandsfora som afgiftsog tilskudsanalysen og Energikommissionen. Den førstkommende lejlighed, hvor man kan ændre dette er ved at igangsætte et interessentinddragende udvalgsarbejde med henblik på udmøntningen af udbudsbetingelser for et teknologineutralt udbud såfremt forligskredsen ønsker at gå den vej. 2 Vindmølleindustrien var repræsenteret i Energikommissionens følgegruppe, hvor gruppen på intet tidspunkt fik forelagt materiale til kommentering. 8/11
Bilag 1 Begrundelse for Vindmølleindustriens synspunkt om at et tilskudsdesign med teoretisk rigtige incitamenter i praksis vil have yderst begrænset betydning for driftsadfærd, møllevalg og budafgivning. Driftsadfærd Vindmølleindustrien støtter, at fremtidige tilskudsmodeller bør understøtte, at markedets signaler så vidt muligt slår igennem til producenterne, som anbefalet af Energikommissionen. Derfor deltog Vindmølleindustrien også aktivt i den arbejdsgruppe hos Energinet.dk, der i regi af Markedsmodel 2.0 i 2015 grundigt analyserede dette emne og konkluderede at hverken fast pris eller fast tillæg modvirker fleksibilitet fra VE-producenter i elmarkederne (day-ahead og intra-day), hvorfor den vigtigste anbefaling var, at der ved indretning af fremtidige tilskudsordninger ikke bør udbetales tilskud når elprisen på spotmarkedet er negativ, hvilket sagtens kan sikres i en model med fast afregning jf. reglerne for de seneste danske havvindmølleudbud. Faktisk vil der være en lille tendens til at et fast tillæg vil medføre mindre optimal driftsadfærd. Dette er beskrevet i tidligere offentliggjort notat 3. Møllevalg Møller vælges ikke ud fra hvilke tilskudsmodeller, der gælder på et givent marked, men ud fra hvilke nye, bedre og billigere møllemodeller fabrikanterne bringer til markedet og ikke mindst ud fra en lang række planlægningsmæssige forhold som afgøres af den konkrete lokalitet ift. vindforhold samt højde-, afstands- og støjkrav m.v. Dette har Vindmølleindustrien også tidligere udarbejdet notat om 4. Budafgivning Det er blevet fremført at et tilskudsdesign med fast tillæg er at foretrække fordi det giver en fordel for de projekter, der på tværs af geografi og teknologier, kan opnå højest indtjening i elmarkedet og som følge heraf kan tænkes at have lavere tilskudsbehov, hvilket skulle afspejle sig i deres budadfærd. Spørgsmålet handler om værdien af elproduktion på tværs af tid, sted og teknologier. Her glemmer EFKM i notat til partierne om fordele og ulemper 5, at fortælle om betydningen af tid, idet de kun tager udgangspunkt i den aktuelle/historiske situation. Hvis vi ført ser på Øst-Vest-forskellene så har elprisen i en årrække ligget lidt højere i Østdanmark end i Vestdanmark. Men ser man ser på hvordan det forventes at udvikle sig fremover, så forventes forskellen (både gennemsnitsprisen og landvindprisen) mellem Øst og Vestdanmark at falde for stort set at forsvinde fra 2025. Ser man på udviklingen i teknologiernes værdi (også kaldet prispres, capture price eller kannibaliseringseffekt) så har det ganske rigtigt i de seneste år været gældende 3 Se notatet Landvind kan blive billigere med rigtigt tilskudsdesign. 4 Se notatet Landvind kan blive billigere med rigtigt tilskudsdesign. 5 Notat om fordele og ulemper ved fast tillæg og fast afregningspris, fra forligskredsmøde 15. august 2017 9/11
at sol opnår elpriser over markedsgennemsnittet og vind under. Men ser man på udviklingen fremover så er denne meget usikker, som det fremgår af figur 1 og 2. 110% 100% 90% 80% 70% 60% 50% Vindens prispres historisk og i forskellige fremskrivninger (%) 40% 2005 2010 2015 2020 2025 2030 2035 2040 2045 2050 Historisk Dansk Energi 2017 (WEO16) BF2017 EA 2030 Hængekøje EA 2050 Stabil VE Figur 1: Udviklingen i vindens prispres historisk og i forskellige fremskrivninger. Solens prispres historisk og i forskellige fremskrivninger (%) 110% 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 2005 2010 2015 2020 2025 2030 2035 2040 2045 2050 Historisk BF2017 Dansk Energi 2017 (WEO16) Figur 2: Udviklingen i solens prispres historisk og i forskellige fremskrivninger. For sol findes kun historiske data fra 2014 og frem. Vindmølleindustrien vil kraftigt betvivle EFKM s øjensynlige antagelse om at investor laver businesscase og afgiver bud i tillid til at den aktuelle prisforskel opretholdes eller udvikler sig som forventet i en bestemt prognoses gæt på de næste 25 års forskelle i elpris på tværs af elprisområder og for henholdsvis sol og vind. Her er der derfor igen tale om en meget teoretisk diskussion, hvor EFKM, fordi de øjensynligt glemmer tids- 10/11
og risikofaktorerne, kommer til at tillægge dette alt for stor vægt i deres skrivebordsteoretiske incitamentsovervejelser omkring tilskudsdesign. 11/11