BETÆNKNING. ændring af reglerne om fri proces og organisationen af den vederlagsfri retshjælp

BETÆNKNING OM ændring af reglerne om fri proces og organisationen af den vederlagsfri retshjælp Afgivet af det af justitsministeriet den 2. november 196 nedsatte udvalg BETÆNKNING NR. 44 1966

INDHOLDSFORTEGNELSE Side Indledning 5 Afsnit 1. Fri proces 8 1. Hovedtræk af retsudviklingen i Danmark 8 A. Ældre ret 8 B. Retsplejeloven af 1916 1 C. De efter 1916 gennemførte ændringer i retsplejelovens kapitel 31 1 D. Regler om fri proces udenfor retsplejelovens kapitel 31 12 1 Fri proces i almindelige borgerlige sager 12 2 Fri proces i andre tilfælde 13 2. Dansk administrativ praksis med hensyn til meddelelse af fri proces på grund af uformuenhed 14 A. De økonomiske betingelser for meddelelse af fri proces 14 B. De materielle betingelser for meddelelse af fri proces 15 C. Den praktiske fremgangsmåde 15 D. Statistik 16 3. Udenlandsk lovgivning 17 A. Norsk ret 17 B. Svensk ret 19 C. Engelsk ret 24 D. Udenlandsk lovgivning i øvrigt 26 4. Udvalgets overvejelser og forslag 27 A. Kompetencespørgsmålet 27 B. De økonomiske betingelser for meddelelse af fri proces 3 C. Meddelelse af delvis fri proces 31 D. Afkrævning af omkostningsbidrag fra parten som vilkår for meddelelse af fri proces 32 E. Omfanget af de ved fri proces opnåede begunstigelser 33 F. Spørgsmålet om, hvorvidt de af det offentlige udlagte beløb bør kunne kræves refunderet af parten 34 G. Spørgsmålet om, hvorvidt det offentlige bør betale eller indestå for betaling af omkostninger til modparten 35 H. Fri proces med tilbagevirkende kraft 37 I. Beneficium processus gratuiti 39 J. Spørgsmålet om salær til de beskikkede advokater 4 K. Spørgsmålet om, hvorledes der bør forholdes med rejseomkostninger til de beskikkede advokater 44 L. Beskikkelse af advokat uden for de lovhjemlede tilfælde 46 M. Regler om fri proces til offentlige myndigheder 48 N. Beskikkelse af advokat i overensstemmelse med reglerne om fri proces i tilfælde af retshjælp over for udlandet 49 O. Bemyndigelse for amterne og overpræsidiet til at indhente erklæringer fra sagkyndige 5

Side Afsnit 2. Retshjælp 53 1. Retshjælpsordninger i Danmark 53 A. Retsplejelovens 135 53 B. Andre lovbestemmelser om retshjælp 54 C. Retshjælpskontorer 55 D. Ikke-organiseret retshjælp 55 2. Retshjælpsordninger i udlandet 57 A. Norge 57 B. Sverige 58 1 Retshjælpsanstalter 58 2 Vederlagsfri retshjælp efter Jämtlandssystemet 59 3 De i Sverige foretagne undersøgelser med hensyn til eventuel ændring af reglerne om vederlagsfri retshjælp 6 C. England 6 3. Udvalgets overvejelser og forslag 61 A. Forslaget til juridisk og social rådgivning, udarbejdet af Socialpolitisk forenings udvalg af 1959 61 B. Udvalgets forslag til ændring af retsplejelovens 135 62 C. Retshjælp ved praktiserende advokater 63 D. Retshjælp gennem retshjælpskontorer 65 E. Udgifterne i forbindelse med udvalgets forslag 67 Afsnit 3. De af udvalget udarbejdede udkast 69 A. Udkast til lov om ændringer i lov om rettens pleje samt bemærkninger hertil 69 B. Udkast til bekendtgørelse om salær til advokater, der beskikkes til udførelse af borgerlige retssager 75 C. Udkast til bekendtgørelse om retshjælp for ubemidlede 77 BILAG TIL BETÆNKNINGEN 1. Oversigt over overpræsidiets og amternes praksis vedrørende fri proces i 1958 78 2. Oversigt over overpræsidiets og amternes praksis vedrørende fri proces i 1959 8 3. Oversigt over overpræsidiets og amternes praksis vedrørende fri proces i 196 82 4. Sammenfattende oversigt over overpræsidiets og amternes praksis vedrørende fri proces i 1958, 1959 og 196 84 5. Oversigt over justitsministeriets praksis i 1. instanssager i 1958, 1959 og 196 85 6. Oversigt over justitsministeriets praksis i ankesager i 1958, 1959 og 196 86 7. Redegørelse for Vestre landsrets og Østre landsrets praksis med hensyn til salær til de beskikkede advokater 88 8. Skrivelse af 3. marts 1961 fra det svenske justitsministerium vedrørende advokatbeskikkelse i forbindelse med retshjælp over for udlandet 9 9. Skrivelse af 2. april 1961 fra det finske justitsministerium vedrørende advokatbeskikkelse i forbindelse med retshjælp over for udlandet 91 1. Skrivelse af 18. juli 1961 fra det norske justitsministerium vedrørende advokatbeskikkelse i forbindelse med retshjælp over for udlandet 93 11. Redegørelse af 29. marts 1965 fra Landsforeningen for mentalhygiejne vedrørende foreningens rådgivningsvirksomhed 94 12. Skrivelse af 2. juni 1965 fra Socialpolitisk forening 98 13. Skrivelse af 3. juni 1965 fra Landsforeningen for mentalhygiejne 99

INDLEDNING Den 2. november 196 nedsatte justitsministeriet et udvalg med den opgave at overveje, om organisationen af den i retsplejelovens 135 nævnte vederlagsfri retshjælp bør ændres, og om der i forbindelse hermed bør ske ændring af retsplejelovens regler om meddelelse af fri proces, herunder navnlig, om der bør kunne meddeles en part delvis fri proces, således at han selv bærer en del af omkostningerne, om det offentlige i særlige tilfælde bør kunne kræve udlagte beløb refunderet hos parten, om det offentlige bør indestå for sagsomkostninger, der er pålagt parten, om der bør være adgang til i særlige tilfælde at beskikke en advokat uden for vedkommende retskreds, om der bør være adgang til at tillægge den beskikkede advokat salær af det offentlige for det forberedende arbejde forud for beskikkelsens meddelelse, og om reglerne om salæret i øvrigt bør ændres. Udvalget fik følgende sammensætning: kontorchef i justitsministeriet Peter Christensen, formand, landsdommer Willy Andersen, udpeget af Den danske Dommerforening, amtmand M. J. Clausen, udpeget af Foreningen af amtmænd, advokat Alfred Thuesen, udpeget af advokatrådet, politimester P. Stavnstrup, udpeget af Foreningen af politimestre i Danmark. Den 2. marts 1961 blev amtmand M. J. Clausen fritaget for hvervet som medlem, og i stedet for blev beskikket stiftamtmand Egede Larsen. Fuldmægtig i justitsministeriet Hans Kardel har fungeret som udvalgets sekretær. Udvalget har afholdt 15 møder. Resultatet af udvalgets overvejelser forelægges i denne betænkning. A. I 1. afsnit af betænkningen behandles reglerne om fri proces. Der er i dette afsnit redegjort for hovedtræk af retsudviklingen i Danmark, for dansk administrativ praksis samt for reglerne om fri proces i Norge, Sverige og England, i hvilke lande reglerne om fri proces og retshjælp i de senere år har været genstand for overvejelser, der tildels har resulteret i nye lovregler. Udvalget har foretaget en fuldstændig gennemgang af retsplejelovens kapitel 31 og har indhentet: statistiske oplysninger fra amterne, overpræsidiet i København samt fra justitsministeriet, Tilvejebringelsen af disse oplysninger har været ret tidkrævende, fordi der ikke hos de pågældende myndigheder forelå et umiddelbart tilgængeligt talmateriale. Præsidenten for Vestre landsret har stillet en af Vestre landsret udfærdiget oversigt over praksis med hensyn til salær til beskikkede advokater til udvalgets disposition. Præsidenten for Østre landsret har til brug for udvalget ladet udarbejde en tilsvarende oversigt for så vidt angår Østre landsrets sager. Udvalgets konklusioner og forslag til ændringer i den gældende ordning går i det væsentlige ud på følgende: 1. De gældende kompetenceregler, hvorefter fri proces meddeles af administrationen, bør opretholdes, idet det statistiske materiale viser, at administrationens praksis med hensyn til meddelelsen af fri proces giver et tilfredsstillende resultat (side 27). 2. De økonomiske betingelser for meddelelse af fri proces bør ændres, således at der gives administrationen mulighed for et noget friere skøn i de tilfælde, hvor andrageren er i besiddelse af en mindre formue (side 3). 3. Der bør i det hele foretages en mere konkret bedømmelse af andragerens økonomiske mulighed for at gennemføre processen end hidtil, og det henstilles til justitsministeren at overveje, om de grænser, der gælder for medlemsskab af en statsanerkendt sygekasse, fortsat bør lægges til grund ved spørgsmålet om, hvorvidt der bør meddeles en andrager fri proces (side 31). 4. Udvalget foreslår adgangen til at meddele delvis fri proces lovfæstet, således at fri proces efter omstændighederne kan begrænses til at

omfatte enkelte af de begunstigelser, der normalt er knyttet til en sådan bevilling (side 31). 5. Derimod finder udvalget ikke, at der bør indføres regler om afkrævning af omkostningsbidrag som forudsætning for meddelelse af fri proces, da sådanne regler vil være forbundet med betydelige administrative vanskeligheder. I øvrigt synes der i Danmark ikke at være noget større behov for udvidelse af den kreds af personer, som kan opnå bistand af det offentlige under retssager. Et omkostningsbidrag vil derfor nærmest kun få den betydning, der ligger i, at parten selv deltager i den økonomiske risiko, som sagen medfører, og dette resultat kan ligeså godt opnås ved at begrænse virkningerne af fri proces i overensstemmelse med reglerne om meddelelse af delvis fri proces (side 32). 6. I visse tilfælde bør der efter udvalgets opfattelse være adgang for det offentlige til at kræve udlagte beløb refunderet hos den part, der har haft fri proces. Dette bør således f. eks. kunne ske, hvis parten opnår væsentlige økonomiske fordele i forbindelse med processen, eller hvis det under retssagens forløb viser sig, enten at parten i forbindelse med ansøgningen om fri proces har vildledt administrationen ved at give urigtige oplysninger af væsentlig betydning, eller at de forudsætninger, under hvilke fri proces må antages at være meddelt, senere er bristet på grund af forhold, som parten snarere bør bære risikoen for end det offentlige (side 34). 7. I særlige tilfælde kan hensynet til den beneficerede part begrunde, at retten fraviger den almindelige regel om, at fri proces ikke har indflydelse på den beneficerede parts forpligtelse til at erstatte modpartens omkostninger. Med henblik på sådanne tilfælde foreslås det, at retten skal kunne bestemme, at den beneficerede part ikke eller ikke fuldtud skal erstatte modparten sagens omkostninger, men at disse i stedet for skal afholdes af det offentlige. Dette har bl. a. betydning, når den beneficerede part uden egen skyld er blevet inddraget i processen, f. eks. når formålet med denne er at få afgjort et særlig tvivlsomt juridisk spørgsmål (side 36). 8. Også hensynet til modparten kan i visse tilfælde tale for, at denne skal kunne holde sig til det offentlige for så vidt angår sagens omkostninger (side 36). 9. Udvalget finder, at der ikke er tilstrækkelig begrundelse for den nuværende praksis, hvorefter fri proces principielt ikke har»tilbagevirkende kraft«, og det foreslås derfor, at virkningen af fri proces udvides til at omfatte de foranstaltninger, som med hensyn til forberedelse af sagsanlæg med føje er foretaget inden meddelelsen af fri proces (side 37). 1. Spørgsmålet om salær til de beskikkede advokater bør efter udvalgets opfattelse løses således, at udgangspunktet ved fastsættelsen af salæret er advokatsamfundets salærtakster. Disse takster bør dog ikke ubetinget lægges til grund, og det foreslås derfor, at der gives justitsministeren bemyndigelse til at fastsætte nærmere regler herom (side 4). Udvalget har udarbejdet et udkast til en bekendtgørelse, indeholdende sådanne regler (side 75). 11. Om godtgørelse for rejseomkostninger til beskikkede advokater bør i det væsentlige gælde samme regel i tilfælde, hvor der er tale om beskikkelse af en advokat uden for retskredsen, og i tilfælde af udførelse af subsidiære retsskridt. Det afgørende for, om der kan ydes rejsegodtgørelse, bør være, om der er en rimelig interesse forbundet med, at en advokat, der ikke har kontor i retskredsen, udfører sagen eller det pågældende retsskridt. Der bør også være hjemmel for, at parten selv dækker merudgifterne ved rejser for advokaten (side 44). 12. Af andre spørgsmål vedrørende fri proces, som udvalget har taget op, kan nævnes bestemmelsen om beneficium processus gratuiti (side 39), reglerne om beskikkelse af advokat uden meddelelse af fri proces (side 46), fri proces til offentlige myndigheder (side 48), retshjælp over for udlandet (side 49) samt bemyndigelse for amterne eller overpræsidiet til at lade indhente erklæringer fra sagkyndige (side 5). B. I 2. afsnit af betænkningen behandles reglerne om retshjælp til ubemidlede. Der er også i dette afsnit redegjort for den gældende ordning i Danmark, Norge, Sverige og England. Udvalget har drøftet dette spørgsmål med repræsentanter for socialministeriet, mødrehjælpen, Dansk Kvindesamfund, Studentersamfundets retshjælp, Landsforeningen for mentalhygiejne og Socialpolitisk forening. Udvalget har i sine overvejelser bl. a. taget hensyn til en den 8. maj 1961 afgivet betænkning om juridisk og social retshjælp, udarbejdet af et af Socialpolitisk forening nedsat udvalg. Det foreslås, at der ved ændring af retspleje-

7 lovens 135 gennemføres regler, der giver mulighed for en udbygning af den retshjælp, der ydes af advokater. Denne retshjælp bør ydes dels af de advokater, der er beskikket til udførelse af sager, i hvilke der er meddelt fri proces, dels af andre advokater, som ved anmeldelse til en offentlig myndighed har erklæret sig villige til at udøve sådan virksomhed. I områder, der omfattes af et retshjælpskontor, bør retshjælpen dog som regel alene udføres af dette kontor. Det foreslås, at de nærmere regler vedrørende retshjælp skal gives af justitsministeren. Udvalget har udarbejdet et udkast til sådanne regler for så vidt angår retshjælp ved praktiserende advokater (side 77). Derimod har man af grunde, for hvilke der redegøres nærmere side 66, ikke fundet tilstrækkelig anledning til at udarbejde et lignende udkast til regler om retshjælp gennem retshjælpskontorer. København i november 1965. Willy Andersen P. Stavnstrup P. Christensen formand Alfred Thuesen Egede Larsen Hans Kardel sekretær

1. AFSNIT. FRI PROCES Kapitel 1 Hovedtræk af retsudviklingen i Danmark A. Ældre ret Danske Lov indeholdt enkelte bestemmelser med henblik på at varetage de uformuendes tarv i retstvister. I købstæderne skulle prokuratorerne efter Danske Lov 1-9-12,»naar de af Øvrigheden befalis,... tiene de fattige, være sig Enker, Vanvittige og Værgeløse, eller andre, uden Betalning, og søge deris Løn og Opretning i den Kost og Tæring, som dennem af Vederparten tildømmis«. Uden for købstæderne måtte der ikke benyttes prokuratorer efter bestemmelsen i Danske Lov 1-9-15, men enhver skulle selv føre sin sag eller bruge en dertil i herredet eller birket bosat person eller eventuelt begære bistand af øvrigheden eller husbonden. 1 ) Om fri proces indeholdes der i den ældre lovgivning kun enkelte bestemmelser, således forordning af 14. november 1712 om Beneficium Paupertatis i tvistige Sager de Fattige vedkommende, hvorefter fritagelse for stempel- og retsafgifter efter ansøgning kunne meddeles»directeurerne for de Fattiges Væsen«, og kgl. reskript af 28. juni 172, ifølge hvilket bene- *) Efter Hurtigkarl, Den Danske og Norske Private Rets første Grunde 182, 4. Deels 1. Bind, side 149, var Danske Lovs bestemmelser om prokuratorer tildels udtryk for, at Chr. d. 5.,»formodentlig på Grund af nogle Procuratorers slette Opførsel, har betragtet dem med Ugunst.«Forbudet mod at anvende prokuratorer uden for købstæderne var dog tillige begrundet i, at»eenfoldige Landmænd let formodes at kunne forledes til for dem skadelige Processer«. Af forordning af 19. august 1735 om Justitien i Norge 17, der iflg. Hurtigkarl, anførte værk, side 15 -»for Aarsagens Ligheds Skyld maa kunne udstrækkes til Danmark«, fremgår det, at forbudet mod anvendelse af prokuratorer uden for købstæderne på dette tidspunkt ikke længere blev anset for gældende, og at der i så henseende gjaldt samme regler for landdistrikterne og købstæderne. ficiet ligeledes»strække sig til alle Hospitaler og Fattige over al Danmark i Almindelighed«. Forordning af 24. juli 1789 indeholdt følgende principerklæring:»ligesom Kongens Landsfaderlige Retfærdighed paa den eene Side ikke kan taale, at nogen Undersaat, formedelst Mangel paa Formue og Evner til at paatale eller forsvare sin Ret, skulde savne Beskiærmelse ved Domstolene; saa findes det og paa den anden Side ubilligt, at Procuratorer, som, i Følge beneficia paupertatis befales at føre Fattiges Sager, skulle besværes med Udgifter.«I forordningen blev der bl. a. truffet bestemmelse om fribefordring for prokuratorer i beneficerede sager, ligesom der blev tilvejebragt hjemmel for, når modpartens uret var åbenbar, at tilpligte denne sammen med processens omkostninger at betale den befalede prokurator»en billig Belønning for sin Møie«. 2 ) I Cancelli-Promemoria af 6. april 1793 nævnes det, at»beneficia paupertatis«meddeles i betragtning af fattigdom, og at»processus gratuiti«meddeles, når vedkommende»enten til Embeds Forsvar eller deslige qvalificerer sig til Understøttelse fra Justitsvæsenets Side uden Hensigt til, om han er fattig eller ei«. Det udtales videre, at virkningen af disse beneficia er den samme, og at de efter deres indhold gælder for den eller de instanser, som de lyder på. 3 ) 2 ) Der blev endvidere i forordningen af 24. juli 1789 truffet bestemmelse om vederlagsfri forkyndelse på landet af stævninger i beneficerede sager, og denne regel blev ved forordning af 24. august 1792 tillige indført for købstæderne. 3 ) Af andre forskrifter kan fremhæves forordning af 1. juli 1795 om Forligelses-Commissioner, der i 53 indeholdt bestemmelse om, at øvrigheden altid skulle indhente en erklæring fra vedkommende forligskommission om, hvorvidt en ansøger om fri proces havde vist sig villig til at forlige sagen. Endvidere forordning af 3. juni 1796 om Rettens Pleie, der indeholdt

9 Ved kgl. resolution af 4. juli 18 blev kompetencen til at bevilge fri proces delegeret til kancelliet, der fik bemyndigelse til at meddele både beneficium paupertatis og processus gratuiti ad mandatum. Reglerne om fri proces er berørt af Ørsted, 4 ) der nævner, at bevislig uformuenhed ikke er nok til at kvalificere en person til beneficium paupertatis, men sagens beskaffenhed skal også undersøges foreløbigt, såvidt dette lader sig gøre, inden processen er til ende. Beneficiet meddeles blot, når det efter denne undersøgelse i det mindste kan anses muligt, at den uformuende har ret, og at denne desuden efter forligskommissionens erklæring har vist tilbøjelighed til mindelig afgørelse. I forordning af 23. marts 1827 bemyndigedes amterne til at afgøre ansøgninger om fri proces i 1. instans. Det udtales i 2 i forordningen, at beneficium paupertatis ikke må meddeles, medmindre den pågældendes forfatning bevislig er således beskaffen,»at han ikke, uden at savne det Nødvendige til sin og Families Underholdning eller til Fortsættelsen af sin Næringsdrift, kan udrede de med Sagens Udførelse forbundne Bekostninger, og det derhos, efter de Oplysninger, som kunne haves om Sagens Beskaffenhed, er at formode, at han har rimelig Grund til at procedere«. For så vidt angår beneficium processus gratuiti udtales det i 3 i forordningen, at dette beneficium bør meddeles offentlige stiftelser,»naar en saadan, efter Beslutning af vedkommende Overbestyrelse, anlægger sag, saavelsom og naar Sag anlægges imod Stiftelsen.«Om kommuner udtales det, at disse ingenlunde kan henføres til offentlige stiftelser og ikke kan nyde tilsvarende begunstigelse som disse undtagen i sager, der angår deres kirke-, skole- eller fattigvæsen. Beneficiet bør også meddeles»embedsmænd, naar de paa Embedsvegne sagsøges eller anlægge sager, hvortil de findes at have rimelig Grund.«Om praksis i midten af det 19. århundrede med hensyn til fri proces indeholder en skrivelse bestemmelser om, at dommerne nøje skulle påse, om den fattiges ret var blevet fremmet hurtigt og lovligt af den beskikkede prokurator i beneficerede sager, og at der i disse sager skulle tillægges prokuratoren»et billigt Salarium, naar Sagen vindes paa disses Side; hvilket Salarium bestemmes af Dommeren, og bør udredes af den tabende Modpart.«4 ) Haandbog, bind I, side 559. af 3. juli 1858 fra justitsministeriet til ministeriet for hertugdømmet Slesvig 5 ) udførlige oplysninger. Det udtales indledningsvis i skrivelsen, at de om beneficiet gældende bestemmelser for en stor del var udviklet ved administrativ praksis. Beneficiet omfattede i almindelighed»fritagelse for Erlæggelsen af Retsgebyrer og Fritagelse for Brug af stemplet Papir under Sagens Førelse, samt Tilsikring af retskyndig Assistance for Parten, uden at der derfor paadrages ham nogen Omkostning«. Beneficiet kunne meddeles i alle instanser og i alle arter af sager, for så vidt der ikke ad anden vej måtte være draget omsorg for, at parten fik fornøden retshjælp. Særlig vedrørende beneficium processus gratuiti udtales det, at justitsministeriet på dette område, for så vidt sagen måtte blive forelagt dette til afgørelse, ikke var aldeles strengt bundet til de for amtmændene ved forordning af 23. marts 1827 3 fastsatte grænser for meddelelse af beneficiet. Justitsministeriet anså sig således beføjet til at meddele kommuner fri proces også i sager, der ikke angik deres kirke-, skole- og fattigvæsen, men det bemærkes dog i skrivelsen, at justitsministeriet som hovedregel henholdt sig til de i forordning af 23. marts 1827 nævnte betingelser for meddelelse af fri proces. Af indholdet af skrivelsen kan yderligere fremhæves, at beneficiet ikke havde tilbagevirkende kraft. Det kunne benyttes af den afdødes bo. Ved lov nr. 55 af 24. maj 1879 blev der gennemført ændrede regler om salær og erstatning for udlæg til advokater for udførelse af beneficerede sager, således at der efter påstand skulle tillægges advokaten et efter hans arbejde afpasset salær uden hensyn til sagens udfald. 6 ) De salærer, som blev tillagt advokaterne, skulle udredes af det offentlige efter de hidtidige 5 ) Algreen-Ussings Rescriptsamling 1858, side 225-237. 6 ) De hidtidige regler gik ud på, at underretsprokuratorerne efter forordning af 24. oktober 186 havde ubetinget ret til salær enten hos modparten, når denne efter almindelige regler skulle udrede sagens omkostninger, jfr. plakat af 1. november 1843, og i alle andre tilfælde hos det offentlige. Ved overretten og Højesteret blev der efter reglerne i forordning af 3. juni 1796 42 kun tillagt en prokurator salær, når den part, for hvilken han var beskikket, vandt sagen. Det udtales herom i bemærkningerne til forslaget til lov af 24. maj 1879, at reglerne om, at der i visse tilfælde ikke skulle gives salær til den beskikkede advokat for hans arbejde i beneficerede sager, vel havde passet ind i den tidligere ordning,

1 regler 7 ). Når salæret efter lovgivningens almindelige regler blev pålagt modparten, indtrådte det offentlige i vedkommende advokats ret over for denne. Den advokat, der i en beneficeret sag blev beskikket for en part, måtte ikke modtage eller lade sig betinge noget honorar eller vederlag af denne. Dette forbud gjaldt dog ikke den advokat, som beskikkedes uden for sin tur, eller som under sagen ikke nedlagde påstand om salær. B. Retsplejeloven af 1916 Reglerne om fri proces blev optaget i kapitel 31 i retsplejeloven af 1916 med i det væsentlige samme indhold som hidtil. Fri proces kunne således - for så vidt den ikke var hjemlet ved særlig lovbestemmelse - meddeles, når den pågældendes forfatning var sådan, at han ikke uden at savne det nødvendige til sit og families underhold eller til fortsættelse af sin næringsdrift kunne afholde de med sagens udførelse forbundne omkostninger og udgifter. Det var tillige en forudsætning, at det efter de oplysninger,»som kan haves«om sagens beskaffenhed, var at formode, at den pågældende havde rimelig grund til at føre proces. Vedrørende de økonomiske forhold skulle der i almindelighed tilvejebringes attester, i København fra vedkommende rodemester, uden for København enten fra vedkommende byråd (sogneråd) eller fra præst eller underøvrighed. I disse tilfælde skulle fri proces i underretssager meddeles af amtmanden på det sted, hvor sagen var anlagt eller agtedes anlagt, i København af overpræsidenten, medens fri proces i landsrets- og højesteretssager skulle meddeles af justitsministeren. hvorefter de af Kongen udnævnte advokater i det hele indtog en monopoliseret stilling med hensyn til udførelse af retssager, men efter den stærke udvidelse af adgangen til advokatvirksomhed, som lov af 26. maj 1868 havde gennemført, fandtes det ikke længere tilbørligt i noget tilfælde at nægte en advokat vederlag for varetagelse af hans hverv i beneficerede sager. 7 ) Bestemmelser herom indeholdtes i forordning af 24. oktober 186 3. forordning af 8. januar 183, plakat af 1. november 1843 2 og lov af 11. februar 1863 17. Efter disse regler skulle udgifterne udredes af Københavns kommune, af vedkommende købstadkommune (oprindelig fordelt på amtets købstæder) eller af den pågældende amtskommune afhængig af, hvor sagen var eller agtedes anlagt. Med hensyn til udlændinge krævedes det, at vedkommende fremmede stat ikke stillede danske ringere end indlændinge i den her omhandlede henseende ( 33 og 332). Ved meddelelse af fri proces opnåedes fritagelse for betaling af retsafgift og for udgifter til stævningsmænd m.v. samt til rejseudgifter og lign. til vidner, syns- eller skønsmænd, understøttelse ved beskikkelse af advokat til uden vederlag af parten at udføre sagen, for så vidt sådan advokathjælp ikke skønnedes at være unødvendig eller blev frafaldet af den pågældende, og meddelelse uden betaling af udskrifter m.v. Det bestemtes endvidere i loven, at justitsministeren efter overenskomst skulle antage et passende antal advokater til varetagelse af hvervet som beskikket advokat, og det tilføjedes, at meddelelse af fri proces ingen indflydelse havde på forpligtelsen til at erstatte modparten sagens omkostninger, lige så lidt som på dennes forpligtelse til at udrede sagens omkostninger, som om fri proces ikke var meddelt ( 331). Den givne tilståelse af fri proces ophørte, når parten døde, og kunne tages tilbage, når de forudsætninger, under hvilke den var meddelt, viste sig ikke at have været til stede eller at være bortfaldet ( 333). Fri proces udstrakte sine virkninger til hele sagen i den pågældende instans, derunder til den for at opnå ny foretagelse af sagen for samme ret foreskrevne procedure, samt til eksekution ( 334). Justitsministerens kompetence til at meddele fri proces uden for tilfælde, hvor dette var begrundet i uformuenhed, blev opretholdt»i samme omfang som hidtil«( 335). Med hensyn til advokatsalær bestemtes det, at reglerne i lov om sagførersalær m.m. af 24. maj 1879 forblev gældende ( 336) 1 ). C. De efter 1916 gennemførte ændringer i retsplejelovens kapitel 31 Kompetencen til at meddele fri proces i 1. instans blev ved lov nr. 3 af 3. juni 1922 33 også for så vidt angår landsretssager henlagt til amtmanden, i København overpræsidenten 2 ). *) Efter retsplejelovens 293, stk. 1, var det dog ikke længere fornødent at nedlægge påstand om salær. 2 ) I bemærkningerne til forslaget - rigsdagstidende 192-21, tillæg A, sp. 4916 - henvises der til, at

11 Ved lov nr. 29 af 23. juli 1932 blev der gennemført nogle formelle ændringer i retsplejelovens 33 og - i forbindelse med de i 32 indførte nye regler om afholdelse af udgifter ved højesteretsekstrakter - truffet bestemmelse om, at fri proces endvidere medførte fritagelse for udgifter til tilvejebringelse af disse ekstrakter 3 ). Endvidere blev der gennemført nogle ændringer 4 ) med hensyn til beskikkelse af advokat. Der blev givet hjemmel for, at landsrettens præsident kunne beskikke den advokat, der havde været beskikket under forberedelsen af sagen ved underret, selvom han ikke af justitsministeren var antaget til at udføre beneficerede sager for landsretten, når han dog var mødeberettiget for denne ret. Efter partens begæring kunne landsrettens præsident endvidere i landsretssager, der blev forberedt ved underret, bestemme, at den advokat, der var beskikket til at udføre domsforhandling, også skulle udføre forberedelsen af sagen, såfremt dette skønnedes at være af særlig betydning for sagens udførelse. I ankesager kunne landsrettens præsident beskikke den advokat, der som beskikket advokat havde udført sagen i 1. instans, såfremt han var mødeberettiget for landsretten. Det tilføjedes i bestemmelsen, at retshandlinger ved en anden ret end den, ved hvilken hovedsagen var anlagt, også omfattedes af den i hovedsagen beskikkede advokats hverv; dog kunne der kun ydes godtgørelse for rejseudgifter, når retten fandt det rimeligt, at han havde givet møde under den pågældende retshandling 5 ) 6 ). Ved loven af 23. juli 1932 gennemførtes endelig den ændring i retsplejelovens 336, at salær og godtgørelse reglen for så vidt stemte med den før retsplejelovens ikrafttræden gældende tilstand, under hvilken overøvrigheden i alle tilfælde kunne meddele fri proces i 1. instans. 3 ) Retsplejelovens 331, stk. 1, nr. 5. 4 ) I retsplejelovens 332. 5 ) Af bemærkningerne til forslaget til lov nr. 29 af 23. juli 1932 - rigsdagstidende 193-31, tillæg A, sp. 4896 fremgår, at man ønskede at skabe hjemmel for, at der kunne drages fordel af det kendskab, som den advokat, der fra først af havde beskæftiget sig med en beneficeret sag, havde fået til denne. 6 ) Det bestemtes tillige, at Højesterets præsident en enkelt gang kunne beskikke en for Højesteret prøveprocederende advokat, for så vidt den pågældende ikke allerede havde været beskikket som forsvarer i en straffesag. Denne bestemmelse blev ophævet i forbindelse med afskaffelsen af højesteretssagførerprøven ved lov nr. 125 af 1. maj 1958. for udlæg til en advokat, der ifølge særlig beskikkelse havde givet møde under afhøring af vidner, optagelse af syn og skøn el. lign. til oplysning under en ved en anden ret henstående sag, skulle tilkendes af den ret, ved hvilken han således havde givet møde. Det blev i bemærkningerne til forslaget fremhævet, at såfremt den i hovedsagen beskikkede advokat selv havde givet møde ved de pågældende retshandlinger, skulle hans salær dog fastsættes ved dommen i hovedsagen. Der indførtes ved lov nr. 396 af 12. juli 1946 en ny regel 7 ), hvorefter en advokat, der ikke var antaget af justitsministeren, efter vedkommende parts begæring kunne beskikkes, såfremt han fandtes egnet og var mødeberettiget ved den pågældende ret samt var villig til at lade sig beskikke 8 ). Ved lov nr. 22 af 7. juni 1952 bortfaldt de hidtidige forskrifter i retsplejelovens 33 om dokumentation for ansøgerens uformuenhed. Formålet med denne ændring var at muliggøre, at der også uden for København kunne kræves skatteattest forevist. Derudover indførtes der med hensyn til salær tildels nye regler 9 ). Retsplejelovens 336 blev herefter formuleret således, at der tilkom den af en ret beskikkede advokat, der havde udført hvervet forsvarligt, et passende salær samt godtgørelse for udlæg, som han med føje havde haft i forbindelse med hvervet. Salær og godtgørelse skulle fastsættes af den ret, der havde foretaget beskikkelsen, enten ved dommen eller ved særskilt kendelse, 7 ) I retsplejelovens 332. 8 ) Af bemærkningerne til forslaget rigsdagstidende 1945-46, tillæg A, sp. 4149 - fremgår, at advokatrådet havde henstillet, at reglerne for antagelse af advokater til udførelse af offentlige og beneficerede sager blev ændret, således at antagelse skulle ske til hver enkelt sag efter tur blandt alle de advokater, der - eventuelt efter nogle års advokatvirksomhed - overfor justitsministeriet havde anmeldt, at de ønskede at komme i betragtning. Justitsministeriet mente ikke at kunne foreslå den af rådet ønskede ændring gennemført, men var på den ånden side enig i, at det kunne være ønskeligt at tilvejebringe hjemmel for, at der, når vedkommende part ønskede det, kunne beskikkes en advokat uden for de antagnes kreds., for så vidt han måtte anses for at være kvalificeret og var mødeberettiget for den pågældende ret. 9 ) Lov nr. 55 af 24. maj 1879 om salær m. m. til sagførere for udførelse af offentlige og beneficerede sager blev ved denne lejlighed ophævet.

12 der kunne afgives til retsbogen uden for retsmøderne. Advokaten var berettiget til at få de ham tilkendte beløb udbetalt af det offentlige, selvom det blev pålagt modparten at udrede disse. Det offentlige indtrådte i så fald i advokatens ret. Advokaten var uberettiget til at modtage, fordre eller lade sig tilsige noget vederlag udover det af retten fastsatte for det i henhold til beskikkelsen udførte arbejde, med mindre han under sagen frafaldt krav på vederlag af det offentlige 1 ). Ved lov nr. 41 af 1. marts 1961 blev der truffet bestemmelse om, at de det offentlige påhvilende udgifter ved meddelelse af fri proces skulle afholdes af statskassen 11 ) 12 ) 13 ). D. Regler om fri proces udenfor retsplejelovens kapitel 31 1. Fri proces i almindelige borgerlige sager. I et vist omfang er der udenfor retsplejelovens kapitel 31 givet regler om fri proces, ligesom det i nogle tilfælde er foreskrevet, at udgifter i forbindelse med en proces afholdes efter samme regler som i tilfælde, hvor der er meddelt fri proces. Disse regler adskiller sig navnlig fra reglerne i retsplejelovens kapitel 31 ved, at fri pro- 1 ) Af bemærkningerne til forslaget rigsdagstidende 1951-52, tillæg A, sp. 342 - fremgår, at man navnlig fandt det ønskeligt, at de almindeligt gældende regler om forbud mod at fordre yderligere salær af klienten udover vederlaget fra det offentlige, skulle gælde også for andre end de af justitsministeriet antagne advokater og også i tilfælde, hvor disse blev beskikket uden for tur. n ) Bestemmelsen indeholdes i retsplejelovens 331, stk. 4. 12 ) Af bemærkningerne til lovforslaget folketingstidende 196-61, tillæg A, sp. 412 - fremgår, at dette forslag, der tillige omfattede forskellige andre udgifter, var et led i bestræbelserne for at forenkle de gældende regler om offentlige udgifters og indtægters fordeling mellem stat og kommune. 13 ) I forbindelse med gennemgangen af de efter 1916 indførte ændringer i reglerne om fri proces bør det også nævnes, at der i instruks for Folketingets ombudsmand, bekendtgørelse nr. 19 af 22. marts 1956 7, stk. 3, er hjemlet ombudsmanden adgang til at henstille, at der meddeles en klager fri proces. ces hjemles direkte i henhold til den pågældende lovbestemmelse 1 ). Som eksempler på sådanne regler kan nævnes retsplejelovens 138, stk. 2, hvorefter sager, der på foranledning af justitsministeren rejses mod advokater med påstand om frakendelse afretten til at udøve advokatvirksomhed på grund af sindssygdom, er beneficerede for det offentlige og for vedkommende advokat i begge instanser. I medfør af lovbekendtgørelse nr. 194 af 16. juni 1961 om naturfredning 27 er sager, som naturfredningsnævn anlægger mod vedkommende ejer eller bruger til afgørelse af spørgsmål af retlig art, beneficerede for nævnene i 1. instans. Endelig kan nævnes reglen i lov nr. 169 af 31. maj 1961 om offentlig forsorg 68, stk. 2, hvorefter vedkommende kommunalbestyrelse har fri proces ved gennemførelse af retssager med påstand om tilbagebetaling af ydet hjælp i henhold til kapitel IV, IX og XV i loven. I andre tilfælde er det som nævnt foreskrevet, at visse udgifter i forbindelse med en proces, herunder eventuelt udgifter til en af retten beskikket advokat, afholdes efter samme regler som i tilfælde, hvor der er meddelt fri proces. Af sådanne regler kan fremhæves bestemmelserne om beskikkelse af advokat for en dommer, hvis forhold er indbragt for Den særlige Klageret (retsplejelovens 49, stk. 5), for den borteblevne i dødsformodningssager (lov nr. 397 af 12. juli 1946 1), for sagsøgte - og efter praksis for appelindstævnte - i ægteskabssager (retsplejelovens 449) og for personer, der administrativt er berøvet friheden, og som ønsker lovligheden heraf prøvet ved retten (retsplejelovens 47, stk. 2, jfr. 474). Retten kan endvidere i de sidstnævnte sager beskikke en advokat for den besluttende myndighed eller andre parter. I faderskabssager skal retten efter retsplejelovens 456 g i visse tilfælde beskikke en advokat for en part, og uden for disse tilfælde kan retten, når der findes særlig anledning dertil, beskikke en advokat for en part. I ankesager beskikkes *) Også i retsplejelovens kapitel 31 findes der for øvrigt en sådan regel. I medfør af retsplejelovens 335, stk. 2, tilkommer der statsadvokaten og øvrigheden (overpræsidenten) fri proces ved intervention i ægteskabssager og faderskabssager til varetagelse af det offentliges interesser, jfr. retsplejelovens 454 og 456 f og q, ligesom der tilkommer øvrigheden fri proces, når denne i medfør af retsplejelovens 457, jfr. 466, fremsætter andragende om en persons umyndiggørelse.

13 der som regel en advokat for appelindstævnte. For udgifter til den beskikkede advokat og med hensyn til de bestemmelser, retten tager til sagens oplysning, såsom betaling til parter, vidner og sagkyndige, blodtypeundersøgelse m.v., gælder i henhold til retsplejelovens 456 n samme regler som for sagsøgerens udgifter i tilfælde, hvor der er meddelt fri proces. I medfør af retsplejelovens 46 kan landsrettens præsident beskikke en advokat for en person, der søges umyndiggjort. 2 ). Endvidere kan nævnes lov nr. 171 af 31. marts 1953 om valg til folketinget 15 og lovbekendtgørelse nr. 19 af 17. januar 1962 om kommunale valg 7. Efter disse bestemmelser skal der beskikkes en advokat for den indstævnte kommunalbestyrelse, såfremt en person, der ved kommunalbestyrelsens kendelse er nægtet valgret til folketinget eller kommunale repræsentationer, indanker denne kendelse for domstolene. Sagen er tillige gebyrfri for begge parter i 1. instans. Endelig bemærkes, at sager anlagt af eller imod et ministerium eller en afdeling af samme eller sager, der anlægges af en embedsmand i henhold til et pålæg af et ministerium eller afdeling af samme, er afgiftsfri for så vidt angår de pågældende myndigheders proceshandlinger, jfr. retsafgiftslovens 16, stk. 1, nr. 1. 2. Fri proces i andre tilfælde. Udover reglerne om fri proces i civile retssager findes der i et vist omfang hjemmel for meddelelse af fri proces i andre tilfælde. Som eksem- 2 ) Det antages, at reglerne om udbetaling af salæret fra det offentlige i medfør af retsplejelovens 336, stk. 3, kommer til anvendelse, uanset at dette ikke er udtrykkeligt nævnt, jfr. justitsministeriets skrivelse nr. 238 af 2. september 1923. pel herpå kan nævnes retsplejelovens 114 vedrørende fri proces i straffesager, for så vidt der i disse sager bliver spørgsmål om afgift til statskassen. Denne bestemmelses anvendelsesområde er yderst snævert. Efter lovbekendtgørelse nr. 12 af 2. april 1964 om leje 95, stk. 3, finder retsplejelovens regler om fri proces tilsvarende anvendelse i de ved boligretterne behandlede sager. 1 ) Efter lov nr. 94 af 15. marts 1939 om voldgift i tvistigheder angående handel med husdyr 1 kan der meddeles fri proces såvel ved voldgiftsretten som ved overvoldgiftsretten i overensstemmelse med reglerne i retsplejeloven. Lov nr. 213 af 31. marts 1949 om landvæsensretter 48 indeholder hjemmel for, at amtmanden kan bevilge en part, hvis økonomiske forhold i forbindelse med sagens vigtighed og begrundethed giver anledning dertil, fritagelse for at betale sagens omkostninger ved landvæsensretterne. Disse omkostninger udredes da efter reglerne om fri proces. En tilsvarende bestemmelse indeholder lov nr. 259 af 27. maj 195 om hegn 46, stk. 4. Spørgsmål om bevilling til fritagelse for betaling af omkostninger i henhold til de to sidstnævnte love henhører under amtmanden med rekurs til landbrugsministeriet 2 ). x ) Jfr. også lejelovens 36, stk. 1, vedrørende sager i henhold til lovens 27-29 eller 33. 2 ) Det kan i denne forbindelse nævnes, at det i justitsministeriets skrivelse nr. 186 af 11. oktober 1952 er antaget, at der ikke er hjemmel til at meddele fri proces under en skelsætningsforretning i medfør af lov nr. 29 af 31. marts 1949 om udstykning og sammenlægning af faste ejendomme 28. Det er endvidere antaget af justitsministeriet, at der ikke kan meddeles fri proces i sager, der behandles ved lærlingevoldgiftsret i medfør af lov nr. 261 af 2. oktober 1956 om lærlingeforhold.

Kapitel 2 Dansk administrativ praksis med hensyn til meddelelse af fri proces på grund af uformuenhed A. De økonomiske betingelser for meddelelse af fri proces Efter retsplejelovens 33, stk. 1, nr. 1, skal der tages hensyn til de med sagens førelse forbundne omkostninger og til andragerens økonomiske forhold. Fri proces meddeles, når den pågældendes forfatning er sådan, at han ikke uden at savne det nødvendige til sit og families underhold eller til fortsættelse af sin næringsdrift kan afholde de med sagens førelse forbundne omkostninger. Som hovedregel er denne betingelse efter justitsministeriets praksis blevet anset for opfyldt, når andrageren ikke havde formue, og hans indtægt ikke oversteg" grænsen for at være nydende medlem af en statsanerkendt sygekasse 1 ). Efter den ved lov nr. 239 af 1. juni 196 om offentlig sygeforsikring indførte nyordning af sygeforsikringen lægges de i medfør af loven fastsatte grænser for indtægtsforhold for A- medlemmer på tilsvarende måde til grund for skønnet 2 ). Den her nævnte regel må dog alene opfattes som et almindeligt vejledende udgangspunkt ved udøvelsen af skønnet over, om ansøgeren J ) Jfr. herved socialministeriets bekendtgørelser nr. 39 af 16. december 1957 og nr. 338 af 19. december 1959. 2 ) I medfør af socialministeriets bekendtgørelse nr. 4 af 7. januar 1965 er disse grænser på grundlag af den skattepligtige indtægt fastsat således: København m.v.: Familieforsørgere 24. kr. Enlige: 18. kr. Købstæder og bymæssige bebyggelser på landet med over 15 indbyggere: Familieforsørgere: 22. kr. Enlige: 16.5 kr. Det øvrige land: Familieforsørgere 19.9 kr. Enlige 14.9 kr. Bornetillægget udgør 2.275 kr. for hvert barn under 16 år. opfylder de økonomiske betingelser for at opnå fri proces. I dette skøn indgår desuden i hvert enkelt tilfælde en konkret vurdering af vedkommendes evne til at betale sagens omkostninger. Skønnes disse omkostninger at blive ekstraordinært store, vil der således efter omstændighederne - omend kun ganske undtagelsesvis - kunne blive tale om at meddele fri proces til en person, hvis indkomst overstiger de nævnte grænser. Personer, hvis indkomst er under de nævnte grænser, kan på den anden side ikke forvente at få meddelt fri proces, hvis omkostningerne ved sagen skønnes at blive relativt små. Har andrageren opsparede midler, som er tilstrækkelige til at dække sagens omkostninger, vil han normalt ikke kunne få fri proces, med mindre formuen er af beskeden størrelse og bundet i fast ejendom eller på anden måde. Såfremt der alene er tale om en relativt beskeden indkomst, vil en mindre kontant formue dog efter omstændighederne ikke være til hinder for meddelelse af fri proces. I tilfælde, hvor en umyndig andrager om fri proces, træffes afgørelsen efter et konkret skøn over såvel værgens som den umyndiges økonomiske forhold, hvorved også værgens eventuelle underholdspligt overfor den umyndige kommer i betragtning, men man er dog i almindelighed tilbøjelig til at lægge en lempelig praksis med hensyn til de økonomiske betingelser 3 ). Såfremt flere personer er andragere, tages der hensyn til, om de i fællesskab er i stand til at bære de med processen forbundne omkostninger. Lignende synspunkter kan lægges til grund, såfremt sagens udfald har betydning for flere, selv om muligvis kun en enkelt af disse er part i sagen og søger om fri proces, eller såfremt sagen eventuelt har interesse for en videre kreds af personer. 3 ) Jfr. justitsministeriets skrivelse nr. 212 af 19. juli 1948.

[5 B. De materielle betingelser for meddelelse af fri proces Efter retsplejelovens 33, stk. 1, nr. 2, er det tillige en betingelse for at opnå bevilling til fri proces, at det»efter de oplysninger, som kan haves om sagens beskaffenhed, er at formode, at pågældende har rimelig grund til at føre proces«. Som regel vil det herefter være en forudsætning, at vedkommende myndighed efter en foreløbig undersøgelse af grundlaget for andragerens krav skønner, at han er i stand til at gennemføre sagen med et for ham gunstigt udfald 1 ). Dette hovedsynspunkt gennemføres imidlertid ikke undtagelsesfrit. For det første vil det efter omstændighederne omend kun sjældent kunne være berettiget at meddele fri proces i tilfælde, hvor det vel skønnes usikkert, om andrageren kan vinde sagen, men hvor det f.eks. på grund af sagens afgørende betydning for ham eller dens principielle karakter - findes rigtigst, at han får mulighed for at gennemføre sagen. Tilsvarende synspunkter kan efter omstændighederne lægges til grund, hvis andrageren ønsker at anlægge sag imod en offentlig myndighed i et tilfælde, hvor adgang til klage til højere myndighed eller til Folketingets ombudsmand ikke foreligger, og andragerens krav ikke skønnes åbenbart uberettiget. Men dernæst kan andrageren ikke i alle tilfælde forvente at opnå fri proces, selvom det skønnes, at han er i stand til at gennemføre sagen med et for ham gunstigt resultat. Undertiden vil en ansøgning således blive afslået allerede under hensyn til søgsmålets art. Dette gælder i injuriesager og private voldssager 2 ) og i rene inkassosager. I sager, hvor de sociale hensyn, som ligger til grund for reglerne om fri proces, kun ganske undtagelsesvis gør sig gældende, f.eks. i sager angående forretningsmæssige forhold, køb eller leje af luksusprægede genstande og lign., vil fri proces kun ganske undtagelsesvis blive meddelt. Udenfor de her nævnte grupper af tilfælde kræves det, at retssagen - efter en konkret helhedsvurdering ikke må være af en sådan karakter, at det skønnes urimeligt at belaste det offentlige med udgifter til sagens førel- 1 ) Jfr. justitsministeriets skrivelse nr. 176 af 26. juni 1923. 2 ) Jfr. justitsministeriets skrivelse nr. 35 af 14. marts 1927. se. Har ansøgeren således uden grund vægret sig ved at indgå på en forligsmæssig ordning, er hans krav af bagatelagtig karakter, eller udspringer det af rethaveri, vil fri proces i almindelighed ikke blive meddelt. Ved afgørelsen af, om fri proces bør meddeles, er det principielt uden betydning, om andrageren er sagsøger eller sagsøgt under sagen. Der meddeles normalt ikke fri proces til begge parter i en retssag. Har andrageren vundet sagen i 1. instans, og den derefter appelleres af modparten, vil den i retsplejelovens 33, stk. 1, nr. 2, nævnte betingelse for at opnå fri proces normalt være til stede. Rigtigheden af det skøn, der udøves af administrationen i medfør af retsplejelovens 33, stk. 1, nr. 2, kan ikke efterprøves af domstolene, jfr. Højesterets dom i Ugeskrift for retsvæsen 1963, side 334. C. Den praktiske fremgangsmåde Fri proces på grund af uformuenhed forudsætter en bevilling, der efter retsplejelovens 332, stk. 1, udfærdiges af amtmanden, i København af overpræsidenten, på det sted, hvor sagen er anlagt eller agtes anlagt, eller hvor den, såfremt landsretsbehandling ikke var nødvendig, skulle behandles. Ved meddelelse af fri proces under skifte gælder tilsvarende regler 1 ). I andre tilfælde meddeles fri proces af justitsministeriet. Spørgsmålet om, hvorvidt andrageren opfylder de økonomiske betingelser for meddelelse af fri proces, kan normalt afgøres uden behandling af sagens realitet. Andrageren skal tilvejebringe en af vedkommende kommune udfærdiget attest om sine indtægts- og formueforhold. Enkelte kommuner indskrænker sig dog i så henseende til at attestere, at»den pågældendes forfatning er sådan, at han ikke uden at savne det nødvendige til sit og families underhold eller til fortsættelse af sin næringsdrift kan afholde de med sagens førelse forbundne omkostninger og udgifter«. Såfremt der er behov for yderligere oplysninger om andragerens økonomiske forhold, herunder f.eks. om andragerens forsørger- *) Jfr. justitsministeriets cirkulære nr. 6 af 18. januar 196.

K, 2 ) Jfr. justitsministeriets skrivelse nr. 36 af 4. oktober 1941. 3 ) Jfr. Folketingets ombudsmands beretning for året 1955, side 55-56. 4 )Jfr. justitsministeriets cirkulære nr. 253 af 22. september 1919. pligter og lign. eller om andragerens formue, kan dette ske ved, at der foretages afhøring til politirapport eller ved, at andrageren foreviser sit skatteregnskab. Såfremt amtet eller overpræsidiet finder, at de økonomiske betingelser for meddelelse af fri proces ikke er til stede, kan denne afgørelse påklages til justitsministeriet. Omgøres den trufne afgørelse, tilbagesendes sagen amtet eller overpræsidiet til afgørelse af spørgsmålet om, hvorvidt andrageren har rimelig grund til at føre proces. Afgørelsen af dette spørgsmål træffes på grundlag af det foreliggende skriftlige bevismateriale, efter at sagens parter og eventuelle vidner sædvanligvis er afhørt til politirapport. Efter justitsministeriets cirkulære nr. 17 af 24. august 1951 skal politiet inden afhøringen i anledning af et andragende om fri proces oplyse, at retten, parterne og disses advokater vil få adgang til at gøre sig bekendt med rapporten og bilagene, såfremt der meddeles fri proces. Efter at de fornødne afhøringer er foretaget, fremsender politiet akterne til amtet eller overpræsidiet som regel med indstilling om, hvorvidt der efter politimesterens skøn bør meddeles andrageren fri proces. Til brug for amtets eller overpræsidiets behandling af sagen indhentes der i visse tilfælde af disse myndigheder erklæringer fra sagkyndige og lignende. Udgifterne herved kan dog ikke afholdes efter reglerne om beneficerede sager 2 ). Såfremt amtet eller overpræsidiet anser sig inhabil i sagen, f.eks. fordi det er amtet, som andrageren ønsker at anlægge sag imod, skal afgørelsen træffes af justitsministeriet 3 ). Hvis amtet eller overpræsidiet finder, at andrageren, ikke har rimelig grund til at føre proces, kan andrageren påklage denne afgørelse til justitsministeriet. Hvis der meddeles fri proces, har modparten derimod ikke adgang til at påklage afgørelsen. Bevillingen til fri proces i 1. instans meddeles i form af en skrivelse fra amtet eller overpræsidiet til vedkommende ret samtidig med, at der gives andrageren underretning herom 4 ). Politirapporten med bilag fremsendes samtidig til retten 5 ). Efter dommen giver amtet vedkommende politimesterembede lejlighed til at gennemse den amtet fra retten tilsendte udskrift af dommen 6 ). Ved behandlingen i justitsministeriet af spørgsmålet om fri proces under appel foregår realitetsprøvelsen som regel alene på grundlag af de oplysninger, der foreligger i akterne vedrørende den afgørelse, der er eller ønskes appelleret, suppleret med de mulige nye oplysninger, som andrageren selv tilvejebringer. Hvis andrageren har vundet sagen i 1. eller i 2. instans, og den herefter ønskes appelleret af modparten, vil fri proces blive meddelt appelindstævnte uden nærmere bedømmelse af sagens realitet. Såfremt et andragende om fri proces under en appelsag indleveres til et amt eller til politiet, videresendes det straks til justitsministeriet, så vidt muligt under vedlæggelse af retssagens akter. Der indhentes ikke erklæringer eller foretages politiafhøringer, før justitsministeriet er blevet bekendt med andragendet 7 ). Også i ankesager meddeles fri proces i form af en skrivelse til vedkommende ret, samtidig med at andrageren får underretning herom. D. Statistik Udvalget har indhentet statistiske oplysninger fra amterne og overpræsidiet i København om antallet af fri processager i årene 1958, 1959 og 196. Dette materiale er optaget som bilag 1, 2, 3 og 4. Udvalget har endvidere indhentet statistiske oplysninger om justitsministeriets bevillingspraksis. Dette materiale er optaget som bilag 5 og 6. Nettoudgifterne til fri proces udgjorde i finansåret 1961/62 1.58. kr., T finansåret 1962/63 1.795. kr., i finansåret 1963/64 1.92. kr. og i finansåret 1964/65 2.283. kr. 1 ) Der foreligger ikke samlede opgørelser over kommunernes udgifter til fri proces i finansårene forud for statens overtagelse af disse udgifter. 8 ) Jfr. justitsministeriets cirkulære nr. 17 af 24. august 1951. 6 ) Jfr. justitsministeriets cirkulæreskrivelse af 28. august 1958. 7 ) Jfr. justitsministeriets cirkulære nr. 11 af 25. juni 1956. *) Udgifterne afholdes af finanslovskonto 18.2.8.2.

Kapitel 3 Udenlandsk lovgivning A. Norsk ret Den historiske udvikling af fri procesinstitutionen i Norge har stort set fulgt samme linie som i Danmark. Det nugældende system er dog ikke fastlagt i nogen lovbestemmelse, men spørgsmålet er i det væsentligste løst gennem administrativ praksis, for hvilken der er redegjort i justisdepartementets rundskriv om fri sakførsel af 26. oktober 1952. Det er i alle tilfælde justisdepartementet, der har afgørelsen af, om fri proces bør meddeles. Ansøgning indgives til vedkommende fylke, der som hovedregel indhenter en erklæring fra modparten og fremsender ansøgningen til departementet. Der meddeles normalt ikke fri proces, medmindre andrageren findes at have»rimelig grunn til å søke rettens afgjørelse«. Hvis sagen er af økonomisk art, er det endvidere en forudsætning, at den - set i relation til andragerens økonomiske vilkår - har en vis betydning for ham. Nogen bestemt værdigrænse findes ikke, men såfremt sagen må anses for at være en bagatel for andrageren eller bærer præg af rethaveri, meddeles fri proces ikke. Justisdepartementet kan eventuelt begrænse bevillingen til alene at omfatte»fritak for rettsgebyrer«. Dette sker navnlig, såfremt departementet finder, at sagen er tvivlsom eller af forholdsvis ringe økonomisk betydning, men alligevel anser det for rimeligt, at den bliver prøvet af en domstol. Fri proces kan meddeles i alle slags sager og ved alle slags domstole. Sædvanligvis meddeles der dog ikke fri proces i skattesager, i huslejesager i 1. instans eller i sager, som vedrører handelsforhold. Det samme gælder injuriesager. Det er endvidere normalt en forudsætning for meddelelse af fri proces, at andrageren er uformuende. Der er ikke fastsat nogen, bestemt indtægts- eller formuegrænse. Forholdet bedømmes konkret i hvert enkelt tilfælde, og det afgørende er, om andrageren skønnes at have økonomisk evne til at føre sagen for egne midler, uden at dette går ud over hans og hans families nødvendige underhold. Ved siden af hans formue, hans indtægtsforhold og forsørgerbyrde lægges der vægt på, hvilke udgifter retssagen må antages at ville føre med sig, og hvilken betydning sagen kan antages at have for andrageren. I visse tilfælde kan fri proces meddeles uden hensyn til andragerens økonomiske forhold, f. eks. til tjenestemænd i sager, der har forbindelse med deres tjeneste, eller for at få en sag retsligt belyst, såfremt dette har principiel interesse. Fri proces meddeles som regel alene til personer - ikke til kollektive enheder, såsom foreninger og selskaber. Såfremt sagen vedrører økonomiske værdier, tager justisdepartmentet undertiden et såkaldt»refusjonsforbehold«. Dette betyder, at vedkommende part, såfremt han vinder sagen, helt eller delvis må erstatte det offentlige dets udlæg og de gebyrer, som han er blevet fritaget for at betale. Som hovedregel meddeles fri proces som»fri sakførsel«, og i så fald får parten beskikket en advokat til at gennemføre sagen for sig. I højesteretssager foretages beskikkelsen af Højesterets justitiarius, i andre sager af vedkommende fylkesmand. Som regel får parten beskikket den advokat, han ønsker, og vil han have en advokat, der bor uden for domstolens jurisdiktion, bliver der normalt taget»bostedsforbehold«, således at det offentliges udlæg ikke må blive større, end hvis advokaten var bosat inden for jurisdiktionen. Der bliver tillagt vedkommende advokat et salær af det offentlige. Dette fastsættes af retten og er genstand for justisdepartementets efterfølgende revision. Der er ikke fastsat bestemte satser for dette arbejde, men i justisdepartementets rundskriv af 26. oktober 1952 er det nævnt, at satserne vedrørende straffesager bør lægges til grund i sædvanlige beneficerede sager. Advokaten kan ikke beregne sig tillægssalær af parten bortset fra tilfælde, hvor der er taget»bostedsforbehold«. Han kan da beregne sig»fraværssalær«og godtgørelse for rejseomkostninger i den udstrækning, disse krav ikke er blevet dækket af det offentlige.

\l] Alle udgifter, som en bevilling til fri proces fører med sig, udbetales af den domstol, som behandler retssagen. Bliver modparten dømt til at betale sagens omkostninger, skal disse tilkendes det offentlige. For så vidt angår ægteskabssager, sager om underholdsbidrag til ægtebørn og bidragssager mellem ægtefæller og fraskilte gælder der i medfør af tvistemålslovens 423 m.v. en særlig ordning med hensyn til beskikkelse af advokat. Foruden i tilfælde, hvor sagsøgte er udeblevet eller ikke har afgivet svar under sagen, kan retten beskikke en advokat for en part på begæring af denne, såfremt modparten under sagen er repræsenteret ved en advokat, eller såfremt ansøgeren ønsker separation eller skilsmisse i anledning af grove forseelser fra ægtefællens side. I 1954 blev der i Norge nedsat en sagkyndig komité til at overveje spørgsmålet om fri proces og vederlagsfri retshjælp. Komitéen afgav betænkning den 21. juni 1958. I bemærkningerne til komitéens forslag til lovbestemt ret til»fri rettshjælp«, omfattende»fri sakførsel«og»fritt rettsråd«, udtales det, at adgangen til retshjælp i dag klart bør hjemles som en social rettighed fastsat ved lov. Hjælpen bør så vidt muligt ikke have præg af understøttelse eller barmhjertighed. Komitéens flertal fandt det ønskeligt at decentralisere det væsentligste af administrationen af retshjælpen og foreslog kompetencen henlagt til retshjælpsnævn i fylkerne, bestående af 3 medlemmer, en dommer som formand, en advokat og en repræsentant for fylket. Retshjælpsnævnets afgørelser skulle kunne indbringes for justisdepartementet, som også skulle have kompetence med hensyn til meddelelse af fri proces for Højesteret. Et af komitéens medlemmer ønskede dog at bevare den hidtidige ordning, hvorefter bevilling til»fri sakførsel«meddeles af justisdepartementet. Vedrørende»fri sakførsel«fandt komitéen, at man burde bibeholde realitetsprøvelsen af sagen inden meddelelse af fri proces. Man henviste bl.a. til, at denne ordning havde meget lang tradition i landet og altid havde virket til almindelig tilfredshed, samt til, at meddelelse af fri proces uden forhåndsprøvelse af sagen antagelig - som i Sverige - måtte føre til, at bevilling til fri proces alene ville blive givet inden for meget snævre indtægts- og formuegrænser for ansøgerne. I betænkningen (side 26) anføres yderligere følgende som begrundelse for at bibeholde realitetsprøvelsen:»en grundig forhåndsvurdering av saken inngår alltid i en parts overlegninger før han går til prosess. Det er en slik forhåndsvurdering som må kreves også når man søker fri sakførsel, og i så fall må denne legges frem for den myndighet som skal gi bevilling slik at holdbarheten av vurderingen kan bli prøvet. En part som søker fri sakførsel har jo ikke den vanlige motforestilling mot å gå til sak at dette på grunn av omkostningene ikke vil bli noen lønnsom affære, og det er da rimelig at dette spørsmål vurderes av den myndighet som skal stå for omkostningene. Det arbeid som her blir utført av rettshjelpmyndighetene, kan ikke regnes for bortkastet arbeid. Jo grundigere saken er utredet før saksanlegget, jo mindre arbeid vil saken volde senere. Om. saken blir prosedert, vil det utførte forhåndsarbeid komme til nytte i prosessen, og om saken ikke blir fremmet for retten, har sakens utredning på forhånd i særlig grad vært nyttig fordi det har stanset en hensiktsløs sak.«endelig foreslog komitéen, at en part, som fik meddelt fri proces, samtidig kunne pålægges selv at bære en vis del af sagens omkostninger, og man udtalte, at denne ordning kunne føre til udvidelse af området for fri proces, som efter omstændighederne kunne meddeles inden for højere indtægts- og formuegrænser end efter gældende praksis. I justisdepartementets rundskriv af 1. juni 1961 er der på grundlag af komitéens indstilling gennemført nærmere regler om»fritt rettsråd«, jfr. nedenfor side 57. Med hensyn til fri proces har justisdepartmentet derimod fundet det rigtigst at bibeholde de gældende kompetenceregler. Af betænkningen (side 29) fremgår følgende med hensyn til antallet af meddelte bevillinger og udgifterne til fri proces i Norge: År 1951... 1952... 1953... 1954 1955 1956 1957... Antal meddelte bevillinger 334 36 48 389 394 421 461 Budgetår 1951/52 1952/53 1953/54 1954/55 1955/56 1956/57 1957/58 Udgift kr. 325.8 485. 491. 496.4 53.4 73.6 71.

19 B. Svensk ret I rättegångsbalken af 1734 var det foreskrevet 1 ), at den,»som fått av rätten lov att rättegångssaker driva, vare skyldig att utan betalning hjälpa de fattiga för rätta, då domaren det pålägger.«denne bestemmelse fik imidlertid ikke større praktisk betydning. I begyndelsen af dette århundrede blev spørgsmålet om at indføre regler om fri proces taget op til overvejelse, i første omgang for så vidt angik specielle retsområder. På grundlag af en i 1917 udarbejdet betænkning blev der gennemført almindelige regler om fri proces ved en lov af 19. juni 1919 om fri rättegång. Der er senere indført visse ændringer i disse regler, således navnlig i 1929 og 1944. De nugældende bestemmelser går ud på, at fri proces stort set kan meddeles i alle slags sager og i alle instanser. Spørgsmålet om, hvorvidt bevillingen bør gives, afgøres af den domstol, der skal behandle retssagen. Ansøgningen kan eventuelt fremsættes mundtligt til domstolen. Fri proces må ikke bevilges en part, hvis sagen må antages at være af»ringa betydelse«for ham. Derudover foretages der normalt ingen realitetsprøvelse af sagens faktiske og juridiske side for at bringe det på det rene, om søgsmålet er rimeligt. Såfremt det kan antages at fremme mulighederne for en frivillig afgørelse af sagen, eller der i øvrigt er særlige grunde, der taler herfor, kan retten give modparten lejlighed til inden for en kort frist at fremkomme med en udtalelse i anledning af ansøgningen om fri proces. Fri proces må alene bevilges til den,»som icke äger tillgång till gäldande av de med rättegången förenade kostnaderna eller efter deres utgivande skulle sakna nödiga medel för eget uppehälle och för fullgörande av honom åliggande underhållsskyldighet.«til dokumentation for de økonomiske forhold skal der i forbindelse med andragendet om fri proces afgives nærmere oplysninger vedrørende ansøgerens indtægtsforhold m.v., en såkaldt»uppgift«. Denne»uppgift«skal eventuelt være bekræftet af en offentlig myndighed. Det fremgår af en af den svenske statsrevision i 1955 foretaget undersøgelse 2 ), at domstolene *) R.B. 15. kap., 9. 2 ) 1951 års rättegångskomittés betænkning af 1958, side 3-32. ved udøvelsen af skønnet over, om en part opfylder de økonomiske betingelser for at få fri proces, ikke fulgte helt ensartede retningslinier. Hovrätterne og flertallet af häradsrätterne og rådhusrätterne oplyste, at de ikke anvendte faste indtægtsgrænser eller andre faste normer ved udøvelsen af dette skøn, medens et ikke ubetydeligt mindretal blandt de sidstnævnte retter lagde bestemte, men indbyrdes forskellige indtægtsgrønser til grund for deres afgørelse. Den almindeligste indtægtsgrænse var i 1955 for en ikke-forsørger 5 kr. i månedlig indkomst og for forsørgere et ikke væsentligt højere beløb. Nogle enkelte domstole tog deres udgangspunkt i det stedlige»eksistensminimum«. Undersøgelsen synes klart at vise, at den befolkningsgruppe, som kan komme i betragtning ved meddelelse af fri proces i Sverige, er væsentlig mindre end den tilsvarende befolkningsgruppe her i landet. Denne snævre afgrænsning, der skyldes statsfinansielle hensyn i forbindelse med den omstændighed, at domstolene som nævnt kun har ringe mulighed for at afslå ansøgninger om fri proces fra personer, der opfylder de økonomiske betingelser, føles ikke tilfredsstillende i Sverige og har givet anledning til indgående overvejelser med henblik på at udvide adgangen til fri proces, jfr. herom nærmere nedenfor. Når fri proces bevilges, fritages vedkommende part for at betale retsgebyrer m.v. og refundere udlæg til forkyndelse og vidnegodtgørelse, ligesom han i et vist omfang får refunderet omkostningerne ved selv at måtte møde i retten. Kan ansøgeren ikke selv eller»genom någon, som i tjänesteställning eller eljast lämnade honom bistand«, på behørig måde varetage sine interesser under sagen, skal der beskikkes ham en advokat. Har ansøgeren selv foreslået en advokat, skal denne beskikkes, såfremt dette ikke medfører uforholdsmæssigt forøgede omkostninger, eller der i øvrigt er særlige grunde, der taler imod det. Den beskikkede advokat er berettiget til et salær for sit arbejde samt erstatning for nødvendige udgifter og tidsspilde i forbindelse med retsmøder m.v. Salæret fastsættes af retten, sædvanligvis efter Sveriges advokatsamfunds satser. Det er ikke tilladt for advokaten at kræve tillægssalær af parten. Virkningen af den meddelte fri proces bortfalder, hvis det under sagen viser sig, at partens økonomiske forhold er blevet sådan, at han er i stand til at betale omkostningerne ved proces-

2 sen. Det tilsvarende gælder, hvis det under sagen viser sig, at processen har»ringa betydelse«for parten. I så fald kan retten træffe bestemmelse om, at parten skal refundere staten udgifterne ved processen. Den meddelte fri proces har ikke indflydelse på, hvem af parterne der i forhold til den anden skal betale sagens omkostninger. Dette afgøres efter de almindelige regler. Den part, som har vundet en retssag og har fået omkostninger pålagt modparten, har ikke adgang til af staten at få refunderet disse omkostninger, selv om modparten har haft fri proces og ikke er i stand til at betale omkostningerne. Når en part har fri proces, og modparten bliver domt til at betale sagens omkostninger, tilkendes disse staten. Dette gælder, selv om modparten også har fri proces. Den part, der har haft fri proces, kan i et vist omfang efter sagens afslutning tilpligtes at refundere staten udgifterne ved processen. Forudsætningen herfor er, at hans økonomi bliver forbedret, og at kravet gøres gældende inden for 5 år efter, at sagen er afsluttet, Såfremt modparten ved dommen er blevet tilpligtet at betale sagens omkostninger, er det tillige en forudsætning, at det har vist sig, at modparten ikke er i stand til at betale disse. I januar 1956 anmodedes et særligt udvalg (1951 års rättegångskomitté) på foranledning af justitiedepartementet om at overveje mulighederne for en revision af de gældende regler om fri proces (rättegångshjälp). I departementschefen, statsråd Zetterbergs indstilling herom til Kungl. Maj:t, udtaltes bl.a. følgende om grunden til udvalgets nedsættelse:»rättegångskostnaderna kan i våra dagar lätt springa upp till avsevärda belopp. Den nya rättegångsordningen har, i varje fall i överrätterna, medfört en betydande kostnadsfördyring. För att icke den medellöse skall vara ur stånd att tillvarataga sin rätt inför domstol, bereder lagen honom hjälp i form av fri rättegång. Möjligheterna att få denna förmån är dock relativt snävt begränsade. Stora kategorier av medborgare är utestängda från förmånen. För många av dem ter sig rättegångskostnaderna oskäligt betungande eller rent av som ett oöverkomligt hinder mot att bringa en sak under rättens prövning. Detta måste betecknas som ett allvarligt missförhållande. Ur rättsäkerhetssynpunkt är det lika angeläget att rättegångsordningen står öppen för envar som att den fungerar säkert. För att komma till rätta med missförhållandet att rättegångskostnadernas storlek mången gång gör det svårt eller omöjligt för den enskilde att hävda sin rätt inför domstol, torde annan utväg icke stå Öppen än att vidga möjligheterna att få fri rättegång Den ledande synpunkten bör vid utredningen vara, att ingen av ekonomiska skäl skall vara utestängd från mögligheten att tillvarataga sina intressen inför domstol. Självfallet skall dock fri rättegång få beviljas, endast om med hänsyn till vederborandes ekonomi och målets beskaffenhet ett verkligt behov därav föreligger. En utvidgning av den fria rättegång i enlighet med det anförda kan icke genomföras utan att samtidigt en genomgripande ändring vidtages i institutets uppbyggnad. Redan i sin nuvarande utformning ger den fria rättegången upphov till vissa olägenheter. Det har hänt att förmånen missbrukats till onödigt och för vederbörande gagnlöst processande. Den som åtnjuter förmånen kommer vidare i ett omotiverat överläge i rättegången. Själv processar han fritt, medan motparten får betala sina kostnader ur egen kassa, oftast utan praktisk möglighet att få utläggen ersatta, om han skulle vinna målet. Den fria rättegången drar också med sig dryga utgifter för statsverket Man har framkastat tanken, att partens talan borde underkastas en förprövning ur skälighetssynpunkt antingen av domstolen själv eller av någon annan instans, innan fri rättegång finge beviljas. En sådan förprövning har dock arjsetts möta betänkligheter.«udvalget afgav betænkning den 2. november 1958^ Udvalget erklærede sig enigt i, at den gældende ordning af adgangen til fri proces medførte en uheldig forskelsbehandling af borgerne, fordi kun en meget begrænset befolkningsgruppe hidtil havde kunnet opnå denne begunstigelse. Det hedder herom i udvalgets betænkning (side 63):»Detta förhållande och de ibland mycket höga processkostnaderna ha föranlett, att i den allmänna diskussionen påståtts att endast de fattiga, d.v.s. de som få fri rättegång, och de rika, d.v.s. de som förmå bära också dryga kostnader, ha möjlighet att i dagens samhälle inför domstol tillvarataga sina intressen samt att hela den stora mellangruppen, d.v.s. de flesta medborgarna, skulle sakna denne möglighet. Även om detta påstående innebär en stark överdrift, synes det likväl ej vara alldeles utan grund.«udvalget kunne imidlertid ikke anbefale, at man søgte at afhjælpe dette misforhold ved at indføre det i andre lande gældende system med en foreløbig prøvelse af vedkommende ansøgers krav. Udvalgets begrundelse herfor var bl.a. følgende:»de skäl, som vid tillkomsten av lagen om fri rättegång anfördes mot införande av en i domstolens hand