EUROPA- KOMMISSIONEN Bruxelles, den 29.5.2013 SWD(2013) 354 final ARBEJDSDOKUMENT FRA KOMMISSIONENS TJENESTEGRENE Vurdering af Danmarks nationale reformprogram og konvergensprogram for 2013 Ledsagedokument til Henstilling til RÅDETS HENSTILLING om Danmarks nationale reformprogram og med Rådets udtalelse om Danmarks konvergensprogram for 2012-2016 {COM(2013) 354 final} DA DA
INDHOLDSFORTEGNELSE 1. Resumé... 3 1. Indledning... 4 2. Økonomiske udviklingstendenser og udfordringer... 6 2.1. De seneste økonomiske udviklingstendenser og udsigter... 6 2.2. Udfordringer... 7 3. Vurdering af den politiske dagsorden... 10 3.1. Finanspolitik og beskatning... 10 3.2. Den finansielle sektor... 15 3.3. Arbejdsmarkedspolitik, uddannelsespolitik og socialpolitik... 18 3.4. Strukturelle vækst- og konkurrencefremmende foranstaltninger... 21 3.5. Modernisering af den offentlige forvaltning... 24 4. Oversigtstabel... 26 5. Bilag... 30 2
1. RESUMÉ De økonomiske udsigter Efter en nedtur i 2012, hvor væksten i BNP faldt med 0,5 %, forventer Kommissionen, at Danmarks BNP vil stige med 0,7 % i 2013 og med 1,7 % i 2014 som følge af politiske foranstaltninger, der stimulerer den indenlandske efterspørgsel, samt en moderat stigning i nettoeksporten. På baggrund af den dæmpede økonomiske vækst forventes arbejdsløsheden at forblive høj efter danske standarder, nemlig på 7,7 % i 2013 og 7,6 % i 2014. Inflationen forventes at falde fra 2,4 % i 2012 til 1,1 % i 2013, hvorefter den stiger en anelse i 2014 til 1,6 % på grund af svage underliggende prispres og nedskæringer i punktafgifterne. Tilbagegangen i den udenlandske efterspørgsel forventes at trække væksten i BNP ned på trods af forbedringerne i den danske omkostningskonkurrenceevne i løbet af de seneste år. Danmarks offentlige finanser forventes at blive bedre end i 2012, idet det offentlige underskud forventes at bedres fra 4 % af BNP i 2012 til 1,7 % af BNP i 2013, og landet forventes dermed at opfylde henstillingerne som led i proceduren i forbindelse med uforholdsmæssigt store underskud senest i 2013. Kommissionen vurderer, at underskuddet vil stige til 2,7 % af BNP i 2014 (uden at tage hensyn til engangsforanstaltninger på pensionsområdet, som ikke var kendt på tidspunktet for udarbejdelsen af prognosen). Danmarks mellemfristede målsætning er et strukturelt underskud på 0,5 % af BNP. Ifølge Kommissionens forårsprognose opfylder Danmark allerede sin mellemfristede målsætning. Derudover sigter myndighederne mod et budget, der strukturelt er i balance i 2020. Den offentlige gæld forventes at forblive på et forholdsvis lavt niveau på 45 % af BNP for at stige en anelse til 46,4 % i 2014, hvilket dog stadig er langt under EU's grænse på 60 %. Centrale spørgsmål Danmark blev forholdsvis hårdt ramt af den økonomiske krise, hvilket har medført et betydeligt fald i beskæftigelsen, selv om myndighederne har formået at håndtere nedturen forholdsvis godt. I april 2013 konkluderede Kommissionen dog, at der består makroøkonomisk ubalancer i Danmark, som kræver nærmere overvågning og effektiv politisk handling. Danmark gør fremskridt med implementeringen af de landespecifikke henstillinger fra 2012 og har en aktiv reformdagsorden, selv om de fleste reformer dog først vil give resultater på mellemlang til lang sigt. Der er gennemført en omfattende reform af efterlønsordningen, og der er vedtaget reformer af førtidspensions- og fleksjobordningerne. Der er taget skridt til reformer af folkeskolen, erhvervsuddannelserne og SU-systemet, og regeringen vil øge konkurrencen inden for en række servicesektorer, men der er dog kun gjort delvise fremskridt indtil videre. Danmark synes ikke på kort til mellemlang sigt at stå over for særlige udfordringer i forbindelse med de offentlige finanser, men bør dog fortsætte med at nedbringe underskuddet til et bæredygtigt niveau under 3 % af BNP. For at stimulere den økonomiske vækst og sikre passende finansiering til ambitiøse velfærdsforanstaltninger skal Danmark bringes tilbage på rette spor ved at sætte gang i produktivitetsvæksten og konkurrenceevnen. Stabiliteten i det finansielle system og navnlig på boligmarkedet vækker stadig bekymring, og Danmark skal stadig søge at øge arbejdskraftudbuddet på langt sigt og forbedre omkostningseffektiviteten i uddannelsessystemet. 3
Konkurrenceevne: Danmark har mistet betydelige eksportmarkedsandele i løbet af de sidste ti år, og sammenlignet med gennemsnittet i syv lignende EU-lande ligger priserne på tjenesteydelser ca. 14 % højere og priserne på varer ca. 5 % højere. Det skyldes delvis den svage konkurrence i visse sektorer (f.eks. adgangsbarrierer for visse erhverv i detailsektoren). Myndighederne har nedsat en kommission, der arbejder på at finde løsninger til at sætte gang i konkurrenceevnen og produktiviteten. Arbejdsmarkedet: Hovedudfordringen ligger stadig i, hvordan det langsigtede arbejdskraftudbud kan øges, navnlig i betragtning af den aldrende befolkning. Denne udfordring kan løses ved at reintegrere personer på arbejdsmarkedet, f.eks. personer med indvandrerbaggrund, idet beskæftigelsesfrekvensen for ikke-eu-borgere (54,5 % i 2012) ligger langt under den samlede beskæftigelsesfrekvens (75,4 %) og også under EU-gennemsnittet. Uddannelse: På trods af de høje udgifter til uddannelse er omkostningseffektiviteten ringe, der er mangel på praktikpladser, og frafaldsprocenten på ungdoms- og erhvervsuddannelserne er høj (9,1 % overordnet set i 2012). Der er behov for ambitiøse løsninger, da disse foranstaltninger er afgørende for at forbedre den lave produktivitetsvækst, øge arbejdskraftudbuddet og sikre, at den fremtidige efterspørgsel på kvalifikationer kan imødekommes. Den finansielle sektor: Den høje private gæld, navnlig i husholdningerne, som steg med 52 % mellem 2001 og 2009, er stadig en trussel mod den finansielle og økonomiske stabilitet og påvirker den indenlandske efterspørgsel negativt. Foranstaltningerne til at imødegå risiciene i bank- og husholdningssektoren har været hensigtsmæssige, men begrænsede. Alle disse foranstaltninger går i den rigtige retning, men det kræver en nøje overvågning at sikre, at de får den ønskede virkning. 1. INDLEDNING I maj 2012 rettede Kommissionen en række landespecifikke henstillinger til Danmark om gennemførelse af økonomiske reformer og strukturreformer. På baggrund af disse henstillinger fremsatte Rådet for Den Europæiske Union i juli 2012 fem landespecifikke henstillinger i en rådshenstilling. Disse landespecifikke henstillinger omhandlede bl.a. de offentlige finanser, beskatning, arbejdskraftudbud på lang sigt, omkostningseffektiviteten i uddannelsessystemet og stabiliteten på boligmarkedet og i det finansielle system. Nærværende arbejdsdokument undersøger, hvorvidt disse henstillinger er gennemført i Danmark. I arbejdsdokumentet analyseres de politiske tiltag på baggrund af konklusionerne i Kommissionen årlige vækstundersøgelse fra 2013 1 og den anden rapport om varslingsmekanismen 2, som blev offentliggjort i november 2012. I den årlige vækstundersøgelse fremsatte Kommissionen forslag til opbygningen af en fælles forståelse af de prioriterede indsatsområder på nationalt plan og EU-plan i 2013. Den peger på frem 1 COM(2012) 750 final. 2 COM(2012) 751 final. 4
prioritetsområder, som skal hjælpe medlemsstaterne tilbage til økonomisk vækst, nemlig at fortsætte en differentieret og vækstfremmende finanspolitisk konsolidering, at genetablere normale lånemuligheder for erhvervslivet, at fremme vækst og konkurrenceevne nu og i fremtiden, at bekæmpe arbejdsløsheden og krisens sociale følger og at modernisere den offentlige forvaltning. Rapporten om varslingsmekanismen fungerer som et første screeninginstrument til at fastslå, om der består eller risikerer at opstå makroøkonomiske ubalancer i medlemsstaterne. I rapporten blev der konstateret positive tegn på, at der foregår en korrektion af de makroøkonomiske ubalancer i Europa. For at sikre en fuldstændig og holdbar genoprettelse blev der gennemført en undersøgelse af Danmark og 13 andre medlemsstater med henblik på at følge udviklingen i afviklingen af disse ubalancer 3. På baggrund af Rådets henstillinger fra 2012, den årlige vækstundersøgelse og rapporten om varslingsmekanismen forelagde Danmark den 30. april 2013 en opdateret version af sit nationale reformprogram og konvergensprogram. Disse programmer indeholder omfattende oplysninger om de fremskridt, der er gjort siden juli 2012, og imødekommer de fleste af de udfordringer, der blev identificeret i arbejdsdokumentet fra forrige år. Der er sikret bred overensstemmelse mellem de to programmer. Det nationale reformprogram bekræfter Danmarks tilsagn om at rette op på manglerne inden for konkurrence, arbejdsmarkedet, uddannelsessystemet og den finansielle sektor. Konvergensprogrammet giver udtryk for Danmarks engagement med at imødekomme henstillingerne under proceduren i forbindelse med uforholdsmæssigt store underskud, forbedre budgetstillingen i retning af den mellemfristede målsætning og sikre de offentlige finansers langsigtede holdbarhed i overensstemmelse med Stabilitets- og Vækstpagten. Hvad angår medinddragelsen af interesserede parter, blev det nationale reformprogram sendt i høring, hvor både de regionale og kommunale myndigheder samt interesseorganisationer blev inddraget, herunder organisationer på det sociale område. Gennem kontaktudvalget for Europa 2020-strategien blev der organiseret en høring, der inddragede ovennævnte organer. Her blev det nationale reformprogram drøftet mellem de nationale og regionale myndigheder samt interesseorganisationerne. Det nationale reformprogram blev sendt til høring i kontaktudvalget i midten af marts, og udvalgets kommentarer er taget i betragtning i forbindelse med den endelige udarbejdelse af programmet. Samlet vurdering Analysen i dette arbejdsdokument leder til den konklusion, at Danmark har gjort visse fremskridt i forbindelse med de foranstaltninger, der er truffet med henblik på at imødekomme de landespecifikke henstillinger i Rådets henstilling. De handlingsplaner, som Danmark har forelagt, er relevante, målrettede og troværdige, men deres implementering skal overvåges med henblik på deres effektivitet. Det overordnede mål for den aktive økonomiske reformdagsorden er at få den danske økonomi tilbage på en bæredygtig kurs i overensstemmelse med regeringens nationale reformprogram fra 2012 og den reviderede nationale 2020-plan, navnlig at sikre beskyttelsen af den danske velfærdsmodel. Med iværksættelsen af de nye økonomiske reformer lader det ikke til, at Danmark på kort og mellemlang sigt vil stå over for særlige udfordringer med hensyn til bæredygtigheden. Der er gennemført en omfattende reform af efterlønsordningen, og der er vedtaget reformer af førtidspensions- og fleksjobordningerne. Der er taget skridt til 3 Den 10. april 2013 blev der offentliggjort 13 dybdegående undersøgelser. I rapporten om varslingsmekanismen blev det besluttet at foretage en dybdegående undersøgelse af Cypern som led i proceduren i forbindelse med makroøkonomisk ubalancer, men på grund af de fremskredne forberedelser til et finansielt støtteprogram var dette alligevel ikke nødvendigt. 5
en folkeskolereform, en reform af erhvervsuddannelsessystemet og af SU-systemet. Der er dog kun gjort delvise fremskridt med implementeringen af henstillingen fra 2012 vedrørende uddannelsespolitik og konkurrence i servicesektoren, idet de relevante regeringsforslag på området endnu ikke er vedtaget eller fuldt implementeret. Der er gjort begrænsede fremskridt i forbindelse med henstillingen vedrørende stabilitet på boligmarkedet og foranstaltninger til at fremme forsigtig långivning og amortisering af realkreditlånene. De udfordringer, der blev identificeret i juli 2012, og som er afspejlet i den årlige vækstundersøgelse, er stadig gyldige. På kort sigt består den største udfordring i at stimulere den økonomiske vækst ved at sætte gang i produktiviteten og konkurrenceevnen, bedre udnytte arbejdskraftpotentialet og styrke stabiliteten i det finansielle system. Øget kvalitet og effektivitet i uddannelsessystemet vil støtte innovation og menneskelig kapital, hvilket vil give bedre udsigter på mellemlang og lang sigt. 2. ØKONOMISKE UDVIKLINGSTENDENSER OG UDFORDRINGER 1.1. De seneste økonomiske udviklingstendenser og udsigter Den seneste økonomiske udvikling Danmark blev forholdsvis hårdt ramt af krisen, hvilket har medført et betydeligt fald i beskæftigelsen. Danmark har dog formået at håndtere krisen forholdsvis godt, og på trods af den stigende arbejdsløshed og forringelsen af de sociale vilkår har automatiske stabilisatorer og statslige foranstaltninger ydet deres bidrag uden at sætte de offentlige finanser og gældsniveauer over styr. Interventioner i den finansielle sektor har indtil videre givet forholdsvis gode resultater med hensyn til sikring af den finansielle og finanspolitiske stabilitet. Den danske økonomi var allerede under afmatning, før krisen brød ud, samtidig med at der skete en korrektion på boligmarkedet. I 2012 blev denne udvikling forværret af den generelle afmatning i den globale økonomi og den vedvarende statsgældskrise i euroområdet. Det havde en negativ indvirkning på nettoeksporten og den indenlandske efterspørgsel, og blev yderligere forværret af husholdningernes og virksomhedernes fortsatte nedgearing, den ringe forbruger- og erhvervstillid og faldende beskæftigelse. Samtidig har den "sikkerhedsflugt", der opstod som reaktion på statsgældskrisen, ført til en stor efterspørgsel blandt de internationale investorer efter højtvurderede danske realkredit- og statsobligationer. Det har resulteret i et meget lavt renteniveau, som i øjeblikket understøtter det stadig skrøbelige boligmarked. Krisen har haft sine omkostninger for boligmarkedet. Beskæftigelsen faldt både i 2011 og 2012, og arbejdsløsheden er på knap 8 %, hvilket er højt i et historisk dansk perspektiv. Selv om de stadig befinder sig langt under EU-gennemsnittet, er indikatorerne for risikoen for fattigdom og social eksklusion i Danmark steget, navnlig for de mere udsatte grupper i befolkningen, f.eks. personer med indvandrerbaggrund. De økonomiske udsigter I 2013 forventes der at komme gang i økonomien efter nedturen i 2012. Ifølge Kommissionens forårsprognose fra 2013 forventes den økonomiske vækst at genoptage i 2013, og det reale BNP forventes at stige med 0,7 % som følge af politiske tiltag, der fremmer den indenlandske efterspørgsel. Det private forbrug forventes at stige moderat som følge af et lavt renteniveau og stigende lønninger. Derudover forventes "investeringsvinduet", som giver 6
virksomhederne et ekstra skattefradrag indtil udgangen af året, midlertidigt at stimulere investeringerne. Den afdæmpede udenlandske efterspørgsel forventes dog at trække væksten i BNP ned på trods af forbedringerne i den danske omkostningskonkurrenceevne i løbet af de seneste år. Forbrugerprisinflationen ventes at falde yderligere i 2013 til 1,4 % som følge af et lavere prispres og nedskæringer i punktafgifterne. I 2014 forventes det reale BNP at stige yderligere til ca. 1,7 %, idet en positiv vækst i nettoeksporten forventes at bidrage til en moderat stigning i den indenlandske efterspørgsel. Beskæftigelsen har overrasket positivt i 2012, men nedturen i den økonomiske aktivitet i slutningen af året ventes at få negative følger for beskæftigelsen i første halvdel af 2013. Den gradvise stigning i den økonomiske vækst i løbet af i år forventes dog at sikre en positiv udvikling på arbejdsmarkedet i anden halvdel af 2013. Det økonomiske scenarie, der danner grundlag for det nationale reformprogram og konvergensprogram, forekommer realistisk. Det reale BNP forventes at stige med 0,7 % i 2013 og med 1,6 % i 2014, hvilket er nogenlunde i overensstemmelse med Kommissionens forårsprognose fra 2013. Den danske regering er fokuseret på at skabe mere vækst og beskæftigelse og forbedre konkurrenceevnen ved at gennemføre strukturreformer og modernisere den offentlige sektor. Ved at forbedre forholdene for de private virksomheder og iværksætte reformer af arbejdsmarkedet og uddannelsessektoren sigter regeringen mod at øge den årlige potentielle vækst i BNP med en tredjedel procentpoint i gennemsnit fra 2014 til 2020. Beskæftigelsen i den private sektor vil i henhold til myndighedernes fremskrivninger stige med 150 000 personer i 2020. Dette tal omfatter dog 80 000 beskæftigede som følge af den forventede økonomiske genopretning, mens de reformer, der allerede er gennemført, sammen med demografiske faktorer forventes at bidrage med en stigning i den private beskæftigelse på 37 000 personer. Kommende reformer og virkningerne af reformerne af skattesystemet og førtidspensions- og fleksjobordningerne fra 2012 forventes at øge beskæftigelsen med 33 000 personer. 1.2. Udfordringer Danmark står over for væsentlige udfordringer med at sætte gang i konkurrenceevnen, produktiviteten og væksten, øge konkurrencen, øge arbejdskraftudbuddet på lang sigt og forbedre omkostningseffektiviteten i uddannelsessystemet. Stabiliteten i det finansielle system, navnlig på boligmarkedet, vækker også fortsat bekymring. Disse udfordringer blev allerede konstateret i arbejdsdokumentet fra 2012. I juli 2012 blev der taget notits af de relevante politiske løsningstiltag, som blev integreret i de landespecifikke henstillinger, som Rådet fremsatte i sin henstilling til Danmark. I overensstemmelse med den årlige vækstundersøgelse, rapporten om varslingsmekanismen og den dybdegående undersøgelse fra 2013 (se tekstboks 1) er Danmarks politiske udfordringer som konstateret i Kommissionens arbejdsdokument fra 2012 stadig overordnet set de samme på trods af visse fremskridt med reformdagsordenen og gennemførelsen heraf. For at stimulere den økonomiske vækst og sikre passende finansiering til ambitiøse velfærdsforanstaltninger skal Danmark sætte gang i produktivitetsvæksten og konkurrenceevnen. Danmark har mistet betydelige eksportmarkedsandele de seneste ti år. Disse tab synes at være forbundet med Danmarks forværrede omkostningskonkurrenceevne og afspejler de forholdsvis høje lønstigninger og den lave produktivitetsvækst sammenlignet med landets handelspartnere. I lyset af den seneste forbedring af omkostningskonkurrenceevnen tyder de fortsatte tab af eksportmarkedsandele på, at også 7
andre faktorer end omkostninger spiller en rolle. En af disse faktorer er formentlig den geografiske destination for den danske eksport, som ikke synes at være tilstrækkelig rettet mod de hurtigtvoksende vækstmarkeder. En vigtig årsag til den langsomme produktivitetsvækst lader til at være den svage konkurrence i visse sektorer, navnlig inden for tjenesteydelser. Selv om der inden for servicesektoren allerede er taget skridt til at forbedre de lovgivningsmæssige rammer (f.eks. ophæve lukkeloven), findes der stadig væsentlige adgangsbarrierer, navnlig inden for detailtjenestesektoren og bygge- og anlægssektoren. Den største udfordring for arbejdsmarkedet er fortsat at øge det langsigtede arbejdskraftudbud, især i betragtning af den aldrende befolkning. Samtidig befinder et stigende antal personer sig på kanten af arbejdsmarkedet, f.eks. personer med indvandrerbaggrund, langtidsledige og personer med nedsat arbejdsevne. Det udgør en ekstra udfordring for arbejdsmarkedet og sætter den danske flexicuritymodels evne til at støtte reintegrationen af disse grupper på arbejdsmarkedet på prøve. Uddannelsessystemet er fortsat konfronteret med udfordringer i forbindelse med omkostningskonkurrenceevnen. På trods af den store andel af BNP, som Danmark bruger på uddannelse, er omkostningseffektiviteten lav, antallet af unge, der færdiggør en ungdomsuddannelse, er lavt, og frafaldsprocenten er høj (navnlig på erhvervsuddannelserne). De udfordringer, som erhvervsuddannelsesprogrammerne står over for, er knyttet til kvaliteten heraf og mangelen på praktikpladser. Desuden er overgangsperioden mellem de forskellige uddannelsesniveauer og mellem uddannelse og arbejdsmarked blandt de længste i EU. For at forbedre den lave produktivitetsvækst, øge arbejdskraftudbuddet og sikre, at den fremtidige efterspørgsel på kvalifikationer kan imødekommes, er det afgørende, at de uddannelsesmæssige udfordringer overvindes. Den finansielle stabilitet vækker stadig bekymring, idet udviklingen på boligmarkedet og den høje private gæld fortsat påvirker de makroøkonomiske resultater. De ekstreme ændringer i boligpriserne og den høje gæld har bidraget til store udsving i det private forbrug, mens den høje private gæld, især i husholdningerne, fortsat udgør en trussel for den finansielle og økonomiske stabilitet. De seneste undersøgelser af fordelingen af formue og gæld i husholdningerne viser, at en stor andel af den samlede husholdningsgæld er stiftet af husholdninger med høje indkomster, som er bedre rustet til at servicere gælden i tilfælde af rentestigninger. Det vil ikke desto mindre være en stor udfordring for det danske realkreditsystem, hvis en række risikofaktorer, såsom rentestigninger, yderligere fald i boligpriserne, fortsat lav vækst og stigende arbejdsløshed, opstår samtidigt. Hvad angår ejendomsskattesystemet, har ejendomsværdiskatterne været fastfrosset i nominelle termer siden 2002, selv om den kommunale grundskyld fortsat justeres hvert andet år for at afspejle markedsværdien, hvilket formodes at have bidraget til boligboblen. Tekstboks 1. Resumé af den dybdegående undersøgelse som led i proceduren i forbindelse med makroøkonomiske ubalancer I rapporten om varslingsmekanismen fra 2012 anbefalede Kommissionen at se nærmere på de ubalancer, der var konstateret i Danmark i maj 2012. Derfor blev der i den anden dybdegående undersøgelse fra 2013 set bredt på den danske økonomi i overensstemmelse med overvågningen som led i proceduren i forbindelse med makroøkonomiske ubalancer, for at undersøge, om der fortsat bestod makroøkonomiske ubalancer i Danmark og fremsætte eventuelle løsninger herpå. I den dybdegående undersøgelse blev det konkluderet, at der består makroøkonomiske ubalancer i Danmark, 8
som kræver overvågning og politisk handling. Opmærksomheden bør især rettes mod den fortsatte tilpasning på boligmarkedet, husholdningernes og den private sektors høje gældsætning samt de faktorer, der er nødvendige for at styrke konkurrenceevnen over for udlandet. De væsentligste konklusioner af undersøgelsen er følgende: Det fortsatte tab af eksportmarkedsandele for varer synes at være forbundet med en forringelse af Danmarks omkostningskonkurrenceevne i de seneste ti år, som skyldes forholdsvis høje lønstigninger og en lav produktivitetsvækst sammenlignet med landets handelspartnere. Desuden har bevægelserne i den nominelle effektive valutakurs underdrejet Danmarks konkurrenceevne. På det seneste har udviklingerne i lønningerne og bytteforholdet forbedret omkostningskonkurrenceevnen, men den lave produktivitetsvækst vækker stadig bekymring. For så vidt angår faktorer, der ikke er omkostningsrelaterede, kan den danske eksports geografiske sammensætning også have en negativ indvirkning på markedsandelene, idet den ikke synes at være tilstrækkeligt repræsenteret på de hurtigtvoksende vækstmarkeder. Den forholdsvis gunstige produktsammensætning i den danske eksport har dog delvist kompenseret for de negative virkninger af de geografiske destinationer. For så vidt angår de omkostningsrelaterede faktorer, lader det til, at tendensen har ændret sig i de seneste år. Enhedslønomkostningerne er faldet, hvilket delvis afspejler en langsommere lønudvikling, men også et konjunkturopsving i produktiviteten. I de kommende år forventes lønstigningerne at forblive lavere end hos landets konkurrenter, hvilket bidrager positivt til omkostningskonkurrenceevnen. Husholdningernes høje gældsætning repræsenterer en ubalance, der udgør en øget økonomisk risiko, især på grund af de potentielle virkninger for den finansielle sektor og det private forbrug, selv om der i den dybdegående undersøgelse konstateres visse forbedringer. De seneste analyser af de danske husholdningers gæld viser, at de negative virkninger for den finansielle stabilitet er forholdsvis begrænsede. Ikke desto mindre vil det være en stor udfordring for det danske realkreditsystem, hvis en række risikofaktorer, f.eks. rentestigninger, yderligere fald i boligpriserne, fortsat lav vækst og stigende arbejdsløshed, skulle opstå samtidigt (selv om det dog er usandsynligt). Der kan overvejes en bred række politiske løsninger til at imødegå ovennævnte udfordringer. For så vist angår konkurrenceevnen over for udlandet, bør lønudviklingen følge produktivitetsudviklingen. Produktiviteten kan øges ved at fjerne de konkurrencemæssige hindringer og hindringerne for virksomhedernes anvendelse af viden. Den ikke-prismæssige konkurrenceevne kan forbedres, hvis eksporten udviser en større geografisk fleksibilitet og tilpasningsevne for at tilpasse sig til udviklingen i den globale efterspørgsel. Hvad angår den høje husholdningsgæld, kan der overvejes en række foranstaltninger for at styrke stabiliteten på boligmarkedet og i det finansielle system på mellemlang sigt. De seneste og planlagte initiativer sigter mod at gøre realkreditsystemet mere robust, begrænse de politiske incitamenter til at stifte gæld og nedbringe risikoen for en uholdbar opbygning af gæld i husholdningerne. 9
3. VURDERING AF DEN POLITISKE DAGSORDEN 1.3. Finanspolitik og beskatning Budgetudvikling og gældsdynamik I henhold til den mellemfristede budgetstrategi i konvergensprogrammet for 2013 falder budgetunderskuddet til under referenceværdien på 3 % af BNP senest i 2013 i overensstemmelse med Rådets fastsatte frist med en strukturel forbedring på 1½ % af BNP mellem 2010 og 2013. Desuden sigter programmet mod at nå den mellemfristede målsætning om et budget, der i det mindste strukturelt er i balance i 2020. Den mellemfristede målsætning er uforandret i forhold til sidste års program og afspejler målsætningerne i stabilitets- og vækstpagten. I årene 2013-2020 lever det strukturelle underskud op til finanspagtens mindstekrav om et underskud, der ikke overstiger 0,5 % af BNP. Det offentlige underskud udgjorde 4,0 % af BNP i 2012, hvilket er meget tæt på det underskud på 4,1 %, der var anslået i programmet fra forrige år. Underskuddet i 2012 afspejler den exceptionelle stigning i det offentlige forbrug på 2 % af BNP som følge af engangsudbetalingerne af efterlønsbidragene og den planlagte fremrykning af offentlige investeringer. Fremskrivningerne i konvergensprogrammet (et budgetunderskud på 1,6 % af BNP i 2013) er i overensstemmelse med Kommissionens forårsprognose (1,7 %). Forbedringen af den offentlige saldo i forhold til 2012 skyldes i høj grad engangsforanstaltninger. Tilbagebetalingerne af efterlønsbidraget i 2012 påvirkede budgetunderskuddet negativt med ca. 1¾ % af BNP. I 2013 forventes muligheden for at fremrykke indbetalingen af skat af de eksisterende kapitalpensioner til fordelagtige vilkår at forbedre underskuddet med knap 1 % af BNP. I konvergensprogrammet anslås det, at budgetsaldoen vil blive forværret til -1,7 % af BNP i 2014 og -2,8 % af BNP i 2015, før den bliver forbedret til -2,0 % af BNP i 2016. Den lille ændring i budgetunderskuddet mellem 2013 og 2014 afspejler overvejende uændrede renteudgifter, og den lettere forværring af den primære saldo skyldes regeringens konsolideringsindsats, som mere end udlignes af indtægter fra engangsposter. Ifølge Kommissionens forårsprognose forventes budgetsaldoen at ligge på -2,7 % i 2014. Uoverensstemmelsen i forhold til de danske prognoser skyldes hovedsageligt, at engangsforanstaltningen vedrørende kapitalpensioner er forlænget indtil 2014, hvilket ikke var kendt på tidspunktet for færdiggørelsen af Kommissionens prognose. I henhold til konvergensprogrammet forventes de offentlige udgifter og indtægter at falde med henholdsvis 0,8 % og 0,9 % af BNP i 2014. På udgiftssiden kan faldet overvejende tilskrives det lavere offentlige forbrug på baggrund af vækstplanen og lavere indkomstoverførsler. På indtægtssiden skyldes faldet lavere indtægter fra direkte og indirekte skatter, herunder fra pensionsbeskatningen. Fra 2014 til 2016 forventes udgifterne og indtægterne at falde med henholdsvis 1,9 % og 2,2 % af BNP. Hovedårsagen til det forventede fald i de offentlige indtægter frem til 2016 er udfasningen af skatteforanstaltningen vedrørende kapitalpensioner i 2014, mens faldet i udgifterne forventes at komme af vækstplanens (se tekstboks 4) afdæmpende virkninger på det offentlige forbrug. I henhold til konvergensprogrammet sigter Danmark mod at imødekomme henstillingen som led i proceduren i forbindelse med uforholdsmæssigt store underskud senest i 2013 i overensstemmelse med Rådets frist. De vigtigste foranstaltninger til finanspolitisk 10
konsolidering er specificeret i Forårspakke 2.0 fra 2009, genopretningsaftalen fra 2010 og finansloven fra 2012 (se tekstboks 2). Kommissionens forårsprognose anslår budgetunderskuddet til at være på -1,7 % af BNP i 2013. Derfor synes risikoen for at overskride referenceværdien på 3 % at være meget begrænset. Den bottom up-analyse, som de nationale myndigheder har foretaget, viser en årlig forbedring af den strukturelle saldo på 0,8 procentpoint i 2011, 0,3 procentpoint i 2012 og 0,6 procentpoint i 2013 4. Selv om de diskretionære foranstaltninger, der er beskrevet i programmet, synes at være realistiske med henblik på at sikre den nødvendige akkumulerede forbedring af den strukturelle saldo på 1,5 % af BNP mellem 2011 og 2013, er målet om en forbedring af den strukturelle saldo med 0,6 procentpoint i 2013 ambitiøst og kræver en betydelig indsats. I henhold til konvergensprogrammet forventes der at ske en forværring af den strukturelle saldo (genberegnet på basis af den i fællesskab aftale metode) fra 0,3 % af BNP i 2013 til -0,6 % af BNP i 2016. Med udgangspunkt i en margen på ¼ procentpoint i vurderingen (genberegnet) af den strukturelle saldo forventes Danmark at overholde sin mellemfristede målsætning på -½ % af BNP i perioden 2014-2016. Ud fra de nationale myndigheders beregninger forventes den strukturelle saldo at ligge mellem 0 og -½ % af BNP i perioden 2013-2016. Ifølge oplysningerne i programmet vil væksten i det offentlige forbrug, eksklusive diskretionære indtægtsforanstaltninger, mellem 2014 og 2016 ikke overskride den mellemfristede referencerate for potentiel vækst i BNP (1,12 %). Udgiftsfremskrivningerne bekræfter, at der foregår en passende tilpasning i retning af den mellemfristede målsætning. I Kommissionens forårsprognose forventes det, at væksten i de offentlige udgifter til en vis grad overskrider den lavere referencerate i 2014, men denne fravigelse skønnes ikke at være af større betydning. Danmark har nedbragt sin offentlige bruttogæld fra 46,4 % af BNP i 2011 til 45,7 % af BNP i 2012 på trods af et offentligt underskud på 4 % af BNP. Ifølge konvergensprogrammet forventes gældskvoten at falde yderligere i 2014 og at stabilisere sig i 2015-17, for yderligere at falde til ca. 40 % af BNP i 2020. Gældsfremskrivningerne på mellemlang sigt (figuren under tabel V i bilaget) bekræfter også, at en fuldstændig gennemførelse af programmet vil medføre en lavere gæld i 2020. Gældskvoten forventes således at forblive godt under referenceværdien på 60 % som fastsat i stabilitets- og vækstpagten, og gældsreduktionsmålet er derfor ikke relevant. 4 Dette står i modsætning til den konjunkturkorrigerede saldo eksklusive engangsforanstaltninger og midlertidige foranstaltninger som genberegnet af Kommissionens tjenestegrene på basis af oplysningerne i programmet og ved hjælp af den i fællesskab aftalte metode. Ifølge denne beregning forbedres den strukturelle saldo med -0,1 % af BNP i 2010 til 0,3 % af BNP i 2013. Denne metode bortfiltrerer dog ikke de meget volatile indtægtselementer (f.eks. indtægter fra Nordsøolien og pensionsskatter), som spiller en vigtig rolle i forbindelse med vurderingen af Danmarks offentlige finanser. 11
Tekstboks 2. Vigtigste finanspolitiske konsolideringsforanstaltninger Danmarks finanspolitiske konsolideringsindsats er baseret på finansieringselementerne i Forårspakke 2.0 fra 2009, genopretningsaftalen fra 2010 og finansloven fra 2012. Ifølge konvergensprogrammet beløber virkningerne af disse initiativer, målt ud fra virkningerne for de direkte indtægter, sig til 2,2 % af BNP i perioden 2011-2013. Flere andre faktorer påvirker den strukturelle saldo negativt, f.eks. et strukturelt fald i indtægterne fra oliefelterne i Nordsøen. Hvis der ses bort fra disse virkninger, forventes de offentlige finanser i henhold til de nationale myndigheder at bedres med 1,7 % af BNP ifølge bottom up-metoden, og med 1,5 % af BNP ifølge top down-metoden. Indtægter Udgifter 2011 Finansieringselementer i forårspakke Lavere vækst i det offentlige forbrug 2.0 (0,1 % af BNP) Finansieringselementer i (-0,7 % af BNP) Offentlige investeringer (0,1 % af genopretningsaftalen (0,3 % af BNP) BNP) Sociale overførsler (-0,1 % af BNP) 2012 Finansieringselementer i Lavere vækst i det offentlige forbrug genopretningsaftalen (0,1 % af BNP) (-0,1 % af BNP) Finansieringselementer i finansloven Offentlige investeringer (0,1 % af fra 2012 (0,2 % af BNP) BNP) Sociale overførsler (-0,2 % af BNP) 2013 Finansieringselementer i forårspakke Lavere vækst i det offentlige forbrug 2.0 (0,2 % af BNP) Finansieringselementer i (-0,1 % af BNP) Offentlige investeringer (-0,2 % af genopretningsaftalen (0,1 % af BNP) BNP) Finansieringselementer i finansloven Sociale overførsler (0,1 % af BNP) fra 2012 (0,1 % af BNP) Anm.: De budgetmæssige virkninger i tabellen er de virkninger, der er angivet i programmet, dvs. af de nationale myndigheder. Et positivt tal betyder, at indtægter/udgifter vokser som følge af den pågældende foranstaltning. Detaljeringsgraden afspejler oplysningerne i konvergensprogrammet og eventuelt et flerårigt budget. 12
Tekstboks 3. Danmarks procedure i forbindelse med uforholdsmæssigt store underskud Den 13. juli 2010 fastslog Rådet, at der forelå et uforholdsmæssigt stort underskud i Danmark, og vedtog den seneste rådshenstilling i henhold til artikel 126, stk. 7, i TEUF. Rådet henstillede, at de danske myndigheder skulle rette op på underskuddet senest i 2013. Med henblik på at reducere det offentlige underskud til under 3 % af BNP på troværdig og holdbar vis, blev de danske myndigheder specifikt opfordret til a) at gennemføre de finanspolitiske foranstaltninger i 2010 som planlagt, b) at sikre en gennemsnitlig strukturel tilpasning på ½ % af BNP i perioden 2011-2013, c) at præcisere de foranstaltninger, som var nødvendige for at opnå en korrektion af det uforholdsmæssigt store underskud senest i 2013, afhængigt af konjunkturerne, og fremskynde nedbringelsen af underskuddet, hvis de økonomiske eller budgetmæssige forhold viste sig at blive bedre end forventet på det tidspunkt, hvor henstillingerne under proceduren for uforholdsmæssigt store underskud blev fremsat. Der findes en oversigt over den aktuelle status for procedurerne i forbindelse med uforholdsmæssigt store underskud på: http://ec.europa.eu/economy_finance/economic_governance/sgp/deficit/index_en.htm (de landespecifikke procedurer findes nederst på siden). Langsigtet holdbarhed Danmark synes ikke at være konfronteret med udfordringer for holdbarheden på kort, mellemlang eller lang sigt. Den offentlige gæld (45,7 % af BNP i 2012, forventes at stige til 46,4 % af BNP i 2014) ligger under traktatens grænseværdi på 60 % af BNP, hvilket giver Danmark et vist finanspolitisk råderum på mellemlang sigt. Risikoen for den finanspolitiske holdbarhed vil kunne sænkes yderligere, hvis den strukturelle primære saldo atter vender tilbage til samme niveau som tidligere, f.eks. gennemsnittet for 1998-2012. Yderligere foranstaltninger til begrænsning af væksten i de aldersrelaterede udgifter kan bidrage til at sikre holdbarheden i de offentlige finanser på lang sigt. Navnlig kan udgifterne til langtidspleje blive en finanspolitisk udfordring. Med 4,5 % af BNP i 2010 havde Danmark de højeste udgifter til langtidspleje i EU som procent af BNP. På den anden side vil reformen af efterlønsordningen og pensionsalderens sammenkædning sammen med den forventede levetid forbedre de offentlige finansers holdbarhed på lang sigt. Finanspolitisk ramme Danmark anvender en mellemfristet budgetramme på alle forvaltningsniveauer. Der fastsættes årlige mål for væksten i det offentlige forbrug på statsligt, regionalt og kommunalt plan i flerårige planer. Grundreglen i budgetpolitikken er på mellemlang til lang sigt at opnå balance eller overskud på den strukturelle offentlige saldo. Den mellemfristede budgetramme er ikke baseret på grundloven eller andre retlige bestemmelser. Den er derimod en politisk forpligtelse til at sikre finanspolitisk holdbarhed på længere sigt. Ikke desto mindre får de flerårige planer støtte i Folketinget, og de tjener som et anker for den finanspolitiske planlægning i forbindelse med den årlige budgetprocedure. De regionale myndigheder (som tegner sig for 20 % af de samlede udgifter) og de lokale myndigheder (som tegner sig for 13
50 % af de samlede udgifter) spiller en vigtig rolle i forvaltningen af de offentlige udgifter. Finansministeriet og Økonomi- og Indenrigsministeriet står for kontrol og håndhævelse. Selv om der er opnået gode resultater med Danmarks finanspolitiske ramme, har der ofte været betydelige udgiftsoverskridelser, navnlig på kommunalt og regionalt plan. Derfor blev der med genopretningspakken fra 2010 og finanslovene siden 2011 indført sanktioner og strammere budgetkontrol for at forbedre udgiftsstyringen i kommuner og regioner. Disse mekanismer har vist sig at være effektive. Sanktionerne er nu en del af den ambitiøse budgetlov, der blev vedtaget i Folketinget i juni 2012. Den nye budgetlov indebærer, at Folketinget fastsætter udgiftslofter for stat, regioner og kommuner for perioder af fire år begyndende i 2014. Den nye udgiftsregel indebærer et afgørende skift i retning af en bedre kontrolleret udgiftspolitik. Navnlig bygger de planlagte udgifter nu på et scenarie, der kun tager hensyn til virkningen af foranstaltninger, som et flertal i Folketinget kan gå ind for. I de tidligere mellemsigtede planer blev det normalt antaget, at den fornødne finansiering af planlagte udgiftsinitiativer kunne findes i fremtiden fra ikke nærmere præciserede foranstaltninger, der ofte viste sig at være vanskelige at få vedtaget. Skattesystemet Danmark har stadig den højeste skattekvote i EU på trods af de seneste nedsættelser 5. De almindelige resultatindikatorer for skat peger på, at systemet er veltilrettelagt med et forholdsvist bredt skattegrundlag og lave udgifter til overholdelse af skattelovgivningen. Den implicitte skat på arbejde ligger tæt på EU-gennemsnittet, men marginalskatten er forholdsvis høj for visse højindkomstgrupper 6. Selskabsskatten ligger på et niveau svarende til EU-gennemsnittet, mens indtægterne fra indirekte skatter er betydeligt højere. De danske forbrugsafgifter tegner sig for den største andel af BNP i EU. Den løbende boligbeskatning - som anses for at være en af de mindst forvridende typer skat - ligger fortsat over EUgennemsnittet. Med skattereformerne i 2009 og 2012 blev skatten på arbejde sænket, og marginalskatten på indkomst blev sænket med henblik på at sætte gang i vækst og beskæftigelse. Skattereformen fra 2009, som gennemføres mellem 2010 og 2019, sigter mod at sænke marginalskatten på personlig indkomst, samtidig med at fradraget på renteudgifter til boliglån reduceres, afgifterne på energi, transport og de miljømæssige afgifter hæves, og punktafgifterne på sundhedsrelaterede produkter, f.eks. usunde fødevarer, sukkervarer, sodavand og alkohol samt tobaksprodukter, hæves. Skattereformen fra 2012, som gennemføres mellem 2013 og 2023, sigter mod gradvist at hæve topskattegrænsen og øge beskæftigelsesfradraget. Reformen finansieres delvis gennem indekseringen af visse punktafgifter, men især ved at skære i de offentlige udgifter. Den kurs, der blev lagt med disse skattereformer, er til en vis grad ændret med finansloven for 2013, idet fedtafgiften, som blev indført med reformen i 2009, afskaffes, og udvidelsen af sukkerafgiften annulleres og finansieres gennem højere indkomstskatter. Foruden ovennævnte foranstaltninger sigter den vækstplan, som regeringen aftalte med oppositionen i slutningen af april 2013, mod at nedbringe virksomhedernes omkostninger gennem målrettede skattelettelser og øgede offentlige investeringer. 5 Selv om skattekvoten fra 2005 faldt med mere end tre procentpoint til 45,7 % i 2011, har Danmark stadig den højeste skattekvote i EU. En af årsagerne til, at skattebyrde synes højere i Danmark end i andre lande er, at Danmark både registrerer bruttostørrelserne og beskatter overførselsindkomster, f.eks. pension. 6 Arbejde beskattes gennem en forholdsvis høj indkomstskat med begrænset anvendelse af sociale bidrag. 14
Tekstboks 4. Vurdering af "Vækstplan - DK" Aftalerne om "Vækstplan - DK" omfatter et sæt foranstaltninger til at forbedre produktiviteten og konkurrenceevnen og generere beskæftigelse i den private sektor. Dette opnås ved at kombinere skattelettelser (over hele linjen, men også sektorspecifikt) med initiativer til at forbedre virksomhedernes finansieringsvilkår og flere offentlige investeringer. Initiativerne beløber sig samlet til 75 mia. DKK [10,1 mia. EUR] i perioden 2014-2020 (ca. ½ % af BNP) og forventes at øge beskæftigelsen i den private sektor med 17 000 personer i strukturelle termer i 2020. Ifølge regeringen er vækstplanen budgetneutral. Den finansieres gennem lavere vækst i det offentlige forbrug mellem 2014 og 2017 og en regulering af de offentlige lønninger, som giver årlige besparelser på ca. 5,8 mia. DKK [0,8 mia. EUR] frem til 2020. Derudover fastfryses de kommunale serviceudgifter fra 2013 til 2014 (hvilket skaber en fast besparelse på 2 mia. DKK [0,3 mia. EUR]). De dynamiske effekter forventes at generere indtægter på 1,3 mia. DKK i 2020 [0,2 mia. EUR]. Den gradvise nedsættelse af selskabsskatten fra 25 % til 22 % er den største udgiftspost i planen. En anden stor post er afskaffelsen af energispareafgiften med henblik på at opnå en bedre balance mellem miljømæssige hensyn og virksomhedernes konkurrenceevne. Den tredjestørste post er stigningen i offentlige investeringer. Nedskæringerne i de offentlige udgifter vil veje tungt på den økonomiske aktivitet, men reformprogrammet forventes overordnet set at give positive nettovirkninger i sidste ende. Vækstplanens endelige resultat er meget usikkert, men den skaber gode rammevilkår med potentiale til at stimulere væksten i de kommende år. Hvad angår boligbeskatningssystemet, justeres den kommunale grundskyld stadig hvert andet år for at afspejle markedsværdien, men ejendomsværdiskatterne har været fastfrosset i nominelle termer siden 2002. Det har medført en reduktion i den effektive ejendomsværdiskat og vil gradvist begynde at udhule indtægterne, med mindre det ændres. Skønt fastfrysningen af ejendomsværdiskatten skønnes at være en af faktorerne bag boligboblen mellem 2003 og 2007, har regeringen ikke givet udtryk for, at systemet vil blive ændret i den nærmeste fremtid. I betragtning af den generelt høje skattebyrde vil det være hensigtsmæssigt at drage mest mulig gavn af de mindst forvridende og mest vækstfremmende indkomstkilder, f.eks. løbende boligskatter, og lette de direkte skatter på kapital og arbejde, i det mindste på kort sigt, samtidig med at der tages højde for det aktuelle behov for at stabilisere boligmarkedet. Endvidere kan der være mulighed for at gøre den samlede beskatning af motorkøretøjer mere effektiv, samtidig med at indtægterne og det nuværende systems bidrag til at nedbringe CO 2 -emissioner og andre transportrelaterede eksterne virkninger fastholdes 7. 1.4. Den finansielle sektor Stabiliteten i det finansielle system og på boligmarkedet vækker stadig stor bekymring. Husholdningernes høje gældsniveau har været i fokus i flere år, men de seneste undersøgelser 7 Det Miljøøkonomiske Råd: Økonomi og Miljø (2013), kapitel II (bilbeskatning). Engelsk resumé: http://www.dors.dk/graphics/synkron- Library/Publikationer/Rapporter/Miljo_2013/Trykt/M13_English_summary.pdf 15
peger på, at selv om truslen mod den økonomiske og finansielle stabilitet i øjeblikket synes at være begrænset, kræver situationen stadig overvågning. Den private gældsætning og boligmarkedet Rådets henstilling fra 2012 indeholdt en landespecifik henstilling om stabiliteten i det finansielle system og nødvendigheden af at overveje flere forebyggende foranstaltninger med henblik på at styrke stabiliteten på boligmarkedet. Selv om husholdningernes høje bruttogæld længe har været et strukturelt træk ved den danske økonomi, har udviklingen på boligmarkedet bidraget til skabelsen af uforholdsmæssigt høje gældsniveauer i husholdningerne, som kan betragtes som uholdbare. Som følge af kraftige stigninger i boligpriserne og den deraf følgende stigning i boliginvesteringerne steg den danske husholdningsgæld med hele 52 % mellem 2001 og 2009. Sammensætningen af realkreditlån har også ændret sig siden 2003, idet lån med afdragsfrihed (dvs. ingen afdrag i de første år af lånet) og lån med variabel rente er blevet mere populære end de mindre risikable, men dyrere, fastforrentede lån. Den høje husholdningsgæld kan ikke blot udgøre en risiko for den finansielle sektor, men også for det private forbrug. Forholdet mellem gæld og disponibel indkomst i husholdningerne faldt fra et historisk højt niveau på 302 % i 2009 til 286 % i 2011. Ifølge Danmarks Nationalbanks seneste kvartalsoversigt 8 steg andelen af variabelt forrentede lån i realkreditinstitutternes samlede långivning fra 46 % i begyndelsen af 2005 til 68 % i tredje kvartal af 2012. I samme periode steg andelen af afdragsfrie lån fra 20 % til 56 % af de samlede realkreditlån. Det er særligt bekymrende, at andelen af disse lånetyper er høj blandt husholdninger med de laveste indkomster, der betragtes som den mest sårbare gruppe. Derfor blev Danmark i en af de landespecifikke henstillinger i Rådets henstilling fra 2012 opfordret til at forbedre stabiliteten på boligmarkedet ved at tage hensyn til resultaterne af Erhvervs- og Vækstministeriets undersøgelse af fordelingen af formue og gæld på tværs af husholdningerne. Undersøgelsen pegede på, at husholdningsgælden udgør en forholdsvis begrænset trussel mod den finansielle stabilitet, navnlig fordi gælden overvejende er stiftet af husholdninger med høje indkomster, som er bedre rustet til at servicere gælden i tilfælde af rentestigninger. Det betyder, at det potentielle antal lån, som ikke kan serviceres af husholdningerne, selv i tilfælde af væsentlige rentestigninger, efter alt at dømme ikke vil udgøre en trussel mod landets finansielle stabilitet. I lyset af de aktuelle sårbare finansielle og makroøkonomiske omstændigheder har den høje gældsbyrde og sammensætningen af realkreditgælden dog gjort det finansielle system mere udsat over for negative udviklinger. Hvis flere risikofaktorer skulle opstå samtidigt, f.eks. lav vækst, stigende arbejdsløshed, rentestigninger og faldende boligpriser, vil det dog som påpeget i den dybdegående analyse fra 2013 undergrave Danmarks finansielle stabilitet. Foranstaltningerne til at imødegå risiciene for den finansielle stabilitet har været hensigtsmæssige. De danske myndigheder har truffet foranstaltninger til at gøre realkreditsystemet mere robust, f.eks. ved at indføre en risikomærkningsordning for realkreditlån og formelle krav til låntagere, så der kun må udbydes variabelt forrentede eller afdragsfrie lån til husholdninger, der er kvalificerede til et fastforrentet lån uden afdrag. Realkreditinstitutterne i den private sektor har også truffet foranstaltninger, der skal give supplerende sikkerhed. Alle disse foranstaltninger går i den rigtige retning, men det kræver nøje overvågning for at sikre, at de får den ønskede virkning Banksektoren 8 Danmarks Nationalbank (2012). 16
Finanssektoren er ved at komme sig efter krisen på boligmarkedet, som stadig vejer tungt på bankernes rentabilitet, og tabene på misligholdte lån er stadig betydelige. I 2012 steg de samlede bankaktiver i Danmark med 1,1 %, hvilket svarer til de foregående år. De samlede bankaktiver steg med 1,1 %. Långivningen til husholdningerne forblev stabil, mens långivningen til virksomhederne var negativ. På passivsiden resulterede den exceptionelt lave andel af indlån fra ikke-finansielle selskaber i en meget høj udlåns-/indlånskvote på 296 % i 2012, et fald fra 306 % i 2011. De danske bankers kapitalgrundlag blev forbedret i 2011 9. Bankernes overskud efter skat faldt, hvilket hovedsageligt skyldes mindre långivning og øgede finansieringsomkostninger og afspejler urolighederne på de internationale markeder i 2011. De lave indtægter og de vedvarende nedskrivninger af misligholdte lån har resulteret i bankernes lave rentabilitet. De danske rammer for finanspolitisk overvågning er blevet styrket i løbet af de seneste år. Dette er især sket ved indførelsen af den såkaldte "tilsynsdiamant" 10 og andre værktøjer til at føre øget tilsyn med de uafhængige banker, ved oprettelsen af en bankafviklingsordning på baggrund af Finansiel Stabilitet 11 og ved etableringen af nye institutioner, der skal føre makroprudentielt tilsyn 12 med den finansielle sektor og økonomien. I betragtning af den store andel af markedsfinansiering er den danske banksektor udsat for forholdsvis høje likviditets- og refinansieringsrisici. I de seneste år har de danske banker søgt at styrke deres finansieringsstruktur. Andelen af private indlån er steget, navnlig i de mindre banker. Hvad angår markedsfinansiering, er den kortsigtede långivning faldet, mens den langsigtede långivning i 2012 var betydelig, hvilket har resulteret i, at obligationernes gennemsnitlige løbetid er længere og bedre fordelt. De største bankers stigende afhængighed af kortsigtet finansiering fra udenlandske banker er dog en negativ udvikling, idet det potentielt kan øge likviditetsrisiciene. For at imødekomme de finansieringsmæssige risici har Finanstilsynet introduceret krav til likviditetsoverdækning og har siden 2012 gjort funding-ratioen bindende. De forestående nye reguleringskrav kan blive en udfordring for den danske banksektor. Den forventede stigning af risikovægtningen af realkreditobligationer vækker særlig bekymring hos bankerne grundet instrumentets rolle på det danske bankmarked. En anden udfordring er realkreditobligationers begrænsning på 40 % af den samlede portefølje over likvide aktiver for at overholde likviditetskravene i henhold til Basel III. Adgang til finansiering Lånebetingelserne forventes ikke foreløbig at vende tilbage til niveauet før krisen. I 2012 faldt antallet af udestående lån til ikke-finansielle selskaber med 2 %, hvilket svarer til et akkumuleret fald siden 2008 på knap 5 % 13. Siden starten af den økonomiske krise er det blevet stadig vanskeligere for små og mellemstore virksomheder (SMV'er) at få adgang til finansiering på trods af de meget lave renter i Danmark. 20 % af låneansøgningerne afvises 9 Dette blev bekræftet i den Europæiske Banktilsynsmyndigheds kapitaltest fra 2012, der viste, at de fire deltagende danske banker havde gode kapitalbuffere i juni 2012. Tre af dem havde øget deres buffere sammenlignet med det foregående år, mens én havde reduceret dem. 10 Et system for overvågning af fem risikoområder med tilhørende grænseværdier, der indfases i perioden 2010-2012. 11 Under krisen afviklede de danske myndigheder en tredjedel af det samlede antal eksisterende banker før krisen, men de aggregerede aktiver svarer kun til 6 % af sektoren. 12 Rådet for systemiske risici og det tværorganisatoriske udvalg udvikler tilsynsmæssige bestemmelser for systemiske finansielle institutioner. 13 ERST, den danske regering. 17
(sammenlignet med 15 % i EU), og låneomkostningerne er 50 % højere end for de store virksomheder 14. Dette kan også få negative følger for SMV'ernes iværksættelse af innovative forskningsprojekter. Myndighederne har taget forskellige initiativer til at tackle udfordringerne ved selskabsfinansiering. bl.a. Dansk Vækstkapital, som er en statslig investeringsfond, udviklingspakken og kreditpakken. Sidstnævnte omfatter foranstaltninger til at tilbyde efterstillede lån, som både kan omfatte lån fra Vækstfonden og garantier fra Eksport Kredit Fonden til støtte for eksportorienterede projekter. En undersøgelse af virksomhedsobligationsmarkedet er under udarbejdelse. Derudover sigter et andet initiativ mod at tilbyde en kreditgarantiordning for mindre banklån (op til 2 mio. DKK [0,3 mio. EUR]) i perioden 2013-2015. 1.5. Arbejdsmarkedspolitik, uddannelsespolitik og socialpolitik En af Danmarks vigtigste langsigtede udfordringer er fortsat at øge arbejdskraftudbuddet. En kombination af ambitiøse arbejdsmarkedsreformer og et mere effektivt uddannelsessystem, lavere frafaldsprocenter og et øget antal praktikpladser vil bidrage til at øge beskæftigelsen, navnlig blandt unge. Det er afgørende at fjerne flaskehalsene på arbejdsmarkedet for at øge Danmarks langsigtede økonomiske vækstpotentiale, samtidig med at det bidrager til en øget produktivitet og bedre konkurrenceevne. Arbejdsmarkedet Danmark har traditionelt haft et velfungerende arbejdsmarked, der letter mulighederne for jobskifte og fremmer beskæftigelsen, og som er omfattet af et universelt socialt sikringssystem. Ikke desto mindre er det blevet påvirket af krisen. I 2012 lå beskæftigelsesfrekvensen for personer i alderen 20 til 64 år på 75,4 %, hvilket er over EU-gennemsnittet på 68,5 %. Arbejdsløsheden er mere end fordoblet, fra rekordlave 3,4 % i 2008 til 7,5 % i 2012. Siden 2010 er den dog begyndt at stabilisere sig omkring 7,5 %. Arbejdsløsheden blandt de udsatte grupper, bl.a. personer med indvandrerbaggrund, lavt kvalificerede arbejdstagere, langtidsledige, personer med nedsat arbejdsevne og ældre arbejdstagere, ligger over gennemsnittet. Ungdomsarbejdsløsheden er også steget, selv om den ligger et godt stykke under EU-gennemsnittet. Langtidsledigheden som andel af den samlede arbejdsløshed steg fra 13,5 % i 2008 til 28,0 % i 2012. Endvidere er antallet af personer, der lever på grænsen til fattigdom eller i husholdninger med lav arbejdsintensitet, steget markant mellem 2008 og 2011 (henholdsvis 2,6 % og 3,1 %). I 2012 rettede Rådet en henstilling til Danmark vedrørende arbejdsmarkedet og nødvendigheden af at træffe yderligere foranstaltninger for at øge det langsigtede udbud af arbejdskraft. De politiske tiltag består i en hensigtsmæssig reform af førtidspensionsog fleksjobordningerne. Ordningerne berører ca. 10 % af befolkningen i den erhvervsaktive alder, hvilket udgør et væsentligt arbejdskraftudbudspotentiale. Reformens vigtigste elementer omfatter bl.a. indførelsen af nye individuelle ressourceforløb for personer under 40 år (i stedet for førtidspension) og bedre målrettede tilskud under fleksjobordningen. En af målsætningerne er, at så mange som muligt skal arbejde på det almindelige arbejdsmarked. Alle kommunerne skal nu etablere rehabiliteringsteams, så de kan sikre, at personer med komplekse problemer modtager en helhedsorienteret støtte på tværs af områderne for beskæftigelse, sundhed, sociale ydelser og uddannelse, med fokus på individuelle behov. 14 Europa-Kommissionen, Small Business Act Fact Sheet 2012. 18
Personer under 40 år vil som hovedregel ikke få tilkendt førtidspension, men vil i stedet indgå i et ressourceforløb, som skal udvikle deres arbejdsevne, så de nemmere kan integreres på arbejdsmarkedet. Reformen påvirker også fleksjobordningen. Personer under 40 år kan få bevilliget fleksjob i højst fem år, mens personer over 40 år har mulighed for at beholde deres fleksjob efter de fem år. Under den nye ordning ydes de største tilskud til personer med de laveste lønninger, mens de i dag ydes til dem med de højeste lønninger. Reformen blev vedtaget i Folketinget den 23. december 2012 og trådte i kraft den 1. januar 2013. Den sigter mod at give besparelser på i alt 1,9 mia. DKK [0,3 mia. EUR]. Derudover er der nedsat et beskæftigelsesudvalg, der skal gennemgå Danmarks beskæftigelsespolitik. På nuværende tidspunkt har Danmark de højeste udgifter i forhold til BNP sammenlignet med resten af EU. Udvalget skal undersøge, hvordan beskæftigelsespolitikken i fremtiden kan sikre hurtige og varige beskæftigelsesmuligheder på baggrund af individuelle behov, uden at det svækker princippet om at stå til rådighed for arbejdsmarkedet, og samtidig sikre et optimalt samarbejde mellem jobcentrene og de private virksomheder. Der er mulighed for at øge beskæftigelsen blandt personer med indvandrerbaggrund. Beskæftigelsesfrekvensen blandt ikke-eu-borgere på 54,4 % i 2012 ligger langt under den samlede beskæftigelsesfrekvens og også langt under EU-gennemsnittet. Med henblik på at reducere den beskæftigelsesmæssige skævhed i forhold til resten af den erhvervsaktive befolkning sigter regeringen mod at øge antallet af beskæftigede arbejdstagere med indvandrerbaggrund med 10 000 personer i 2020. Myndighederne overvejer ikke initiativer, der er direkte målrettet personer med indvandrerbaggrund, men agter at nå dette mål gennem de igangværende reformer af kontanthjælpsordningen og beskæftigelsespolitiske foranstaltninger som beskrevet i regeringens strategidokument fra november 2012. I april 2013 blev der indgået en aftale mellem regeringen og oppositionen om en kontanthjælpsreform. Hovedformålet er at ændre praksissen med passiv forsørgelse, hvor personer efterlades på kontanthjælp i flere år med begrænset vejledning eller opfølgning. For personer under 30 år nedsættes kontanthjælpen, så den svarer til SU. Det er vigtigt at overvåge, hvordan de påtænkte ændringer påvirker beskæftigelsen samt niveauet for fattigdom og materielle afsavn. Endvidere indføres der med akutpakken, som blev vedtaget i august 2012, yderligere beskæftigelsespolitiske foranstaltninger for personer, der mister retten til dagpenge på grund af den seneste nedskæring i dagpengeperioden, samt for unge. De nye initiativer til fremme af praktikpladser og erhvervsuddannelse i finansloven for 2013 forventes også at have en positiv indvirkning på beskæftigelsesfrekvensen blandt unge med indvandrerbaggrund. Der kan dog ud over reformen af kontanthjælpssystemet blive behov for yderligere foranstaltninger til at nedbryde de ekstra barrierer på arbejdsmarkedet, som denne gruppe står over for, med henblik på at lette deres integration på arbejdsmarkedet. Risikoen for marginalisering af den voksende gruppe arbejdsløse er en stigende udfordring for det danske arbejdsmarked. Den markante stigning i langtidsledigheden siden begyndelsen af krisen tyder på, at et stigende antal personer har mistet fodfæstet på arbejdsmarkedet. Det bekræftes af den betydelige stigning i kontanthjælpsmodtagere, hvoraf mange stemples som værende ikke-arbejdsdygtige af den offentlige arbejdsformidling. De seneste reformer af kontanthjælps- og dagpengesystemet har ændret balancen mellem "security" og "flexibility" på det danske arbejdsmarked, så beskæftigelsespolitikken får større vægtning med henblik på at sikre, at personer, der befinder sig på kanten af arbejdsmarkedet, holdes så tæt som muligt på beskæftigelse for at undgå tab af menneskelig kapital og stigende ulighed. 19
De overordnede fremskridt med at imødekomme den landespecifikke henstilling vedrørende arbejdsmarkedet har været betydelige. Reformerne af førtidspensions- og fleksjobordningerne samt af kontanthjælpssystemet er en hensigtsmæssig reaktion på henstillingen, men den praktiske implementering og virkningerne af reformerne skal overvåges nøje, og der skal følges op på dem med yderligere foranstaltninger, hvis det bliver nødvendigt. For at sikre et langsigtet arbejdskraftudbud og nedbringe risikoen for, at de arbejdsløse marginaliseres, skal der træffes yderligere foranstaltninger for at øge beskæftigelsesegnetheden hos de grupper, der befinder sig på kanten af arbejdsmarkedet, herunder personer med indvandrerbaggrund, lavtkvalificerede arbejdstagere og langtidsledige. Uddannelse Til trods for Danmarks store udgifter til uddannelsessystemet er resultaterne stadig sørgelige på en række vigtige områder. Andelen af unge, der afslutter en ungdomsuddannelse, er lav, og frafaldsprocenten på erhvervsuddannelserne er meget høj. Den høje frafaldsprocent synes at være knyttet til uddannelsesprogrammernes ringe kvalitet, en mangel på praktikpladser samt utilstrækkelige grundlæggende sproglige og matematiske kvalifikationer. Derudover har den lange studietid på de videregående uddannelser længe været kendetegnende for det videregående uddannelsessystem i Danmark. Uddannelsessystemets forholdsvis dårlige resultater er formodentlig én af de faktorer, der bidrager til den lave produktivitetsvækst. I 2012 blev der rettet en landespecifik henstilling til Danmark om nødvendigheden af at forbedre omkostningseffektiviteten i uddannelsessystemet. Myndighederne har fastsat ambitiøse mål og gennemført planer, der delvis imødekommer udfordringerne i uddannelsessystemet. Regeringen planlægger generelle reformer af folkeskolen, ungdomsuddannelserne og de videregående uddannelser for at forbedre deres omkostningseffektivitet og kvalitet samt nedbringe antallet af frafald. I december 2012 fremlagde regeringen en folkeskolereform med henblik på at øge antallet af undervisningstimer, tilbyde mere praktisk undervisning, indføre "aktivitetstimer" og styrke elevernes grundlæggende færdigheder. Forslaget er stadig til forhandling i Folketinget med henblik på reformens ikrafttrædelse i skoleåret 2014-15. Hvad angår ungdoms- og erhvervsuddannelserne, blev der i finansloven for 2012 afsat midler til yderligere 10 400 praktikpladser, og der blev skabt yderligere 1 500 skolepraktikpladser. Der er indgået en politisk aftale om at forbedre kvaliteten af erhvervsuddannelserne og styrke "uddannelsesgarantien" (sørge for flere praktikpladser). Derudover er der i forbindelse med finansloven for 2013 indgået en politisk aftale om at øge anvendelsen af sociale klausuler om lære- og praktikpladser i udbudskontrakter. Derudover er man i færd med at udarbejde reformer, og erhvervsuddannelsesudvalget (bestående af repræsentanter fra regeringen, kommunerne, regionerne og arbejdsmarkedets parter) forventes inden sommeren 2013 at komme med sine endelige bud på, hvordan det vedvarende problem med manglende private praktikpladser og den høje frafaldsprocent kan løses. Reformen bør også give uddannelsesvejledningscentrene og handelsudvalgene en større rolle og bidrage til at skabe attraktive ungdoms- og erhvervsuddannelser af høj kvalitet. Yderligere nylige tiltag, bl.a. SUreformen, bør bidrage til, at de studerende hurtigere gennemfører en uddannelse. Med den nye SU-reform gøres udbetalingen af SU mere afhængig af studiemæssig fremdrift. For at bekæmpe ungdomsarbejdsløsheden har regeringen fremlagt en plan for 2013 med henblik på 20