EUROPA-PARLAMENTET 1999 2004 Udvalget om Økonomi og Valutaspørgsmål 13. november 2001 ARBEJDSDOKUMENT om meddelelse fra Kommissionen til Rådet, Europa-Parlamentet og Det Økonomiske og Sociale udvalg om skattepolitik i EU - prioriteringer for de kommende år Udvalget om Økonomi og Valutaspørgsmål Ordfører: Benedetto Della Vedova DT\449929.doc PE 307.454
Gennemførelsen i praksis af de målsætninger, der blev fastlagt i Lissabon, resultatet af regeringskonferencen, som åbner vejen for udvidelsen, iværksættelsen af tredje fase af ØMU'en, og de internationale markeders stigende integration, dette er de seneste udviklinger i lyset af hvilke målene for skattepolitikken må fastlægges. Kommissionen angiver især følgende mål: - støtte til det indre markeds fortsatte succes, - nedbringelse af det samlede skattetryk i EU ved at konsolidere de offentlige finanser, - EU's økonomi skal gøres mere konkurrencedygtig og dynamisk, beskæftigelsen skal øges, den europæiske sociale model skal moderniseres. Forholdet mellem skatteindtægter og BNP er gået fra 34,4% i 1970 (EU med 9 medlemmer) til 45,5% ca. i 2000 (EU med 15 medlemmer) med en særlig stærk stigning i tiåret 1970-1979 (+4,2%), og med en mere moderat, men konstant stigning herefter. Hvad angår dynamikken for de forskellige beskatningstyper (1970-1997), ser den sådan ud: - den indirekte beskatning forbliver relativt stabil, idet den er gået fra 13% af BNP til 13,9%; inden for disse skatter er merværdiafgiftens andel i den samme periode steget fra 5,1% til 7%, hvorimod punktafgifterne er forblevet stabile omkring 3,5%; - den direkte beskatning er steget konstant og gået fra 8,9% til 13,7% (stigningen er for en stor del sket i løbet af 70'erne fra 8,9% i 1970 til 12,7% i 1980); i forbindelse med direkte beskatning er indkomstbeskatningen for fysiske personer steget fra 5,5% af BNP til 9,3%, hvorimod selskabsbeskatningen er steget fra 2,2% til 3%); - de sociale bidrag er steget tilsvarende, idet de er steget fra 11,7% til 15%. Hvad angår beskatningsstrukturen i forhold til økonomien (1970-1997), forholder det sig derimod således: - beskatningen på forbrug forbliver stabil på omkring 11% af BNP; derimod er dens andel af den samlede skatteopkrævning gået ned, især i 1970'erne fra 33,1% til 26,7%; - beskatningen af lønarbejde er steget fra 14,6% af BNP til 21,2% (den mest omfattende stigning fandt sted mellem 1970 og 1980: fra 14,6% til 19,8%), og dens andel af den samlede skatteopkrævning stiger fra 43,4% til 49,9%; - beskatning af kapital stiger fra 5,4% af BNP til 7,5%. Når det i meddelelsen understreges, at "en vis skattekonkurrence i EU nok vil være uundgåelig, og denne kan måske bidrage til et lavere skattetryk", anerkendes skattekonkurrencens positive rolle inden for rammerne af regler, som hindrer uretmæssig adfærd. Som det fremgår af de seneste års erfaring, er skattekonkurrence forenelig med en konstant koordinering af skattelovgivningen med henblik på at fjerne hindringerne for gennemførelsen af det indre marked, diskriminering, dobbeltbeskatning og på at forenkle de administrative procedurer. Skattekonkurrence er forenelig med gennemførelsen af det indre marked, eftersom dette indebærer "et område uden indre grænser med fri bevægelighed for varer, personer, tjenesteydelser og kapital" (EF-traktatens artikel 14 og 3) og således ikke en absolut ligestilling af konkurrencevilkårene i hvert medlemsland, især ikke af vilkår, som står i PE 307.454 2/5 DT\449929.doc
forbindelse med beskatning. Beskatning er et af de særlige kendetegn ved produktionsmiljøet, som virksomheder og arbejdstagere må tilpasse sig. Den afspejler de særlige kendetegn ved systemet, og viser, hvad systemet foretrækker vedrørende statens størrelse, produktion af kollektive goder og anvendelse af beskatning snarere end regulering. Indvendingen gående ud på, at skattekonkurrence ville berøve staterne ressourcer til udførelsen af deres opgaver, synes ikke at være begrundet. Undertiden bliver kritikken af konkurrencens virkninger flyttet fra beskatningen selv, så den mere går på dens sammensætning og især på niveauet for beskatning af arbejde i forhold til de andre produktionsfaktorer: Kommissionen viser, at tendensen til en direkte beskatning af arbejde er steget mellem 1970 og 1999 med ca. 12%, hvorimod beskatning på kapital er steget med ca. 5%. Man må imidlertid spørge sig selv, om stigningen skyldes en flytning af skattetrykket fra en faktor til en anden, eller om det slet og ret er en følge af det stigende skattetryk. Da det er umuligt at komme frem til et system, som anvender princippet om oprindelsesland fuldt ud, forbereder Kommissionen sig på at fremsætte forslag for at forbedre funktionen af det nuværende system. Selv om denne pragmatiske strategi utvivlsomt rummer fordele, kan man ikke andet end beklage, at det system, som kun var skabt til at være et overgangssystem, bliver stadig mere definitivt. Kommissionen fremhæver, at "et oprindelsesbaseret definitivt system stadig er EU's mål på lang sigt". Men der angives ingen strategi, end ikke på lang sigt, for, hvordan man kan nå frem til dette definitive system. Det er imidlertid nødvendigt at fremhæve, at overgangen til et fuldt ud oprindelsesbaseret fælles momssystem bør indgå blandt prioriteringerne for EU's skattepolitik. Endvidere må man se nærmere på problemet med oprindelsesbaseret beskatning, ifølge hvilket overgangen til det definitive system skulle følges op af en yderligere harmonisering af satserne, idet spørgsmålet er, om dette er nødvendigt for det indre markeds funktion, eller om det kun er en strategisk indrømmelse med henblik på at fjerne de nationale vetoer. Kommissionen ser afgiftsforskellene i de forskellige medlemsstater som en alvorlig hindring for den grænseoverskridende handel og foreslår større harmonisering (se forslaget til direktiv om punktbeskatning af tobak). Alt dette synes i virkeligheden at gå langt ud over det, der kræves i EF-traktatens artikel 93 for at føre en politik, ikke altid med positive resultater, som ikke vedrører skattepolitik. Det er nødvendigt at overveje, om det er hensigtsmæssigt at foretage yderligere harmoniseringer vedrørende mindsteafgiftssatser for punktafgifter. Kommissionen fornyer sit forslag om harmoniseret beskatning, ikke kun for mineralolieprodukter, men også for energiprodukter generelt. Selv om det er rigtigt, at princippet om "forureneren betaler" i vidt omfang må anvendes, må denne diskussion alligevel føres i den rette kontekst, da den vedrører et område (strøm og gas), hvor konkurrencefordrejningen stadig er meget udpræget og mere hænger sammen med asymmetri inden for liberaliseringen end med divergerende skattepolitikker. Anvendelsen af "forureneren betaler"-princippet kan endvidere vise hen på regulariseringsinstrumentet; det bør i alle tilfælde overvejes, om det er hensigtsmæssigt at overlade medlemsstaterne et spillerum, som ville gøre det muligt at tage højde for de specifikke situationer. Argumentet ifølge hvilket harmoniseringen af beskatningen på energi burde bruges til at lette skattebyrden på arbejdsindkomsterne, forekommer heller ikke at være overbevisende, fordi DT\449929.doc 3/5 PE 307.454
det går ud fra den forudsætning, at skattetrykket ikke må reduceres, og at den eneste måde at reducere beskatning af arbejde på er at lægge denne byrde over på andre beskatningsformer. De sidste år har man set et stigende samarbejde mellem staterne inden for rammerne af OECD og EU for at begrænse skadelig skattepraksis. "Monti-pakken", som har mange positive aspekter, hvad angår sag og metode, er blandt de vigtigste skridt, der er gjort mod en skattemæssig koordinering på området direkte beskatning. Især har adfærdskodeksen den fordel, at den giver en meget præcis definition på udtrykket "skadelig skattekonkurrence"( et udtryk, som ofte bliver udvidet i overdreven grad): praksis som diskriminerer mellem hjemmehørende og ikke-hjemmehørende og fratager andre lande skattegrundlaget. Til de vigtigste forslag i den seneste tid hører utvivlsomt forslaget til koordineringen af beskatningen af supplerende pensioner. Kommissionen har netop fremlagt en strategi for selskabsbeskatning, som har til formål at gøre eksistensen af forskellige skattesystemer forenelig med en eliminering af nogle alvorlige skattemæssige hindringer for den fuldstændige gennemførelse af det indre marked, især for virksomheder som er virksomme på tværs af grænserne i Europa. Foruden at foreslå en række foranstaltninger med henblik på at fjerne specifikke hindringer angiver Kommissionen også mulige løsninger med henblik på at skabe et konsolideret beskatningsgrundlag for virksomheder, som er virksomme på tværs af landegrænser i Europa, og den udelukker enhver hypotese om en harmonisering af beskatningssatsen. Det drejer sig om en meget interessant strategi, først og fremmest hvor det foreslås at anvende et system med hjemstatsbeskatning (Home State Taxation). Hvad de såkaldte skatteparadiser angår, skal samarbejdet mellem staterne støttes, navnlig inden for rammerne af OECD, for at begrænse en praksis, som ville kunne fremme skattesvig, idet dette krav skal forblive forenelig med staternes ret til selvstændigt at fastlægge beskatningsmåde og -niveau og anvende beskatning som et middel til at tiltrække investeringer og virksomheder; i den betydning kunne den vej, OECD foreslår, om en "informationskoordinering" være velegnet og hindre problemer, som ville kunne opstå i forbindelse med en eventuel "regelkoordinering". EP burde udnytte lejligheden til at lade sin egen stemme høre i den debat, som for nylig er blevet indledt af Kommissionens formand og den nuværende præsident for Rådet vedrørende direkte finansiering af Unionen gennem en europaskat. EP burde især gøre gældende, at et sådant perspektiv skal forblive langt ude i fremtiden, indtil forskellige grundlæggende forudsætninger er blevet opfyldt: 1) i overensstemmelse med princippet "no taxation without representation" skal det demokratiske underskud, som belaster de europæiske institutioner, være overvundet gennem en styrkelse både af Parlamentet som repræsentant for borgerne og af Kommissionen; 2) den eventuelle indførelse af en "europaskat" må ikke føre til en forøgelse af skattebyrden på borgerne og virksomhederne. Udover de mange (herunder fornuftige) indvendinger mod dette, må de positive aspekter ved en sådan mulighed ikke undervurderes: større gennemskuelighed i forbindelse med finansieringen af Unionen, og en større ansvarlighed hos de europæiske institutioner over for borgerne og skatteyderne. Dette ville også være en bekræftelse af et ægte forbundsstatsprincip ifølge hvilket der ikke alene skal opkræves interne skatter i de enkelte stater i forbundet, men også skatter til forbundet. PE 307.454 4/5 DT\449929.doc
Et meget vigtigt aspekt i meddelelsen er fastlæggelsen af et muligt instrument til gennemførelse af de angivne prioriterede mål. Der er gjort en prisværdig indsats for at beskrive andre instrumenter end lovgivningsmæssige. Det første af de anførte instrumenter udspringer af Kommissionens egen rolle som traktaternes vogter, ifølge hvilken den har mulighed for at indlede retssag for traktatbrud mod medlemsstaterne ved Domstolen i forbindelse med skattemæssige foranstaltninger, som kan være en hindring for, at det indre marked kan fungere korrekt; den anden gruppe af instrumenter, som Kommissionen angiver, vedrører de instrumenter, som ikke er lovgivningsmæssige, og som er baseret på normer, der ikke er bindende, men om hvilke det vil være muligt at opbygge en stærk politisk konsensus (soft legislation). Det tredje område vedrører det tættere samarbejde. Kommissionen foreslår at udnytte dette instrument i forbindelse med energibeskatning (og det lader til, at den for endnu kortere tid siden har foreslået det til at skabe et konsolideret beskatningsgrundlag for virksomheder). DT\449929.doc 5/5 PE 307.454