Den lovgivningsmæssige regulering af miljøhensyn ved offshore olieindvinding

Den lovgivningsmæssige regulering af miljøhensyn ved offshore olieindvinding The statutory regulation of environmental issues regarding offshore oil production Speciale ved Aarhus Universitet, Juridisk Institut Emil Melchior Mikkelsen 20071857 Vejleder: Ellen Margrethe Basse Antal anslag: 138.111

Kapitel 1 Indledning og afgrænsning 3 1.1 Indledning 3 1.2 Afgrænsning af emnet 4 1.3 Opgavens systematik 5 1.4 Metode 6 Kapitel 2 Højhed og ejerskab 7 2.1 Indledning 7 2.2 International inddeling af havet 7 2.2.1 UNCLOS 8 2.3 Ejerndomsret til olie 10 Kapitel 3 Tildelingssystemet 14 3.1 Indledning 14 3.2 Generelt om anvendeligheden af udbudsdirektiverne 14 3.3 De EU-retlige udbudsprincipper 15 3.4 Udbudsreglerne vedrørende olieindvindingstilladelser 18 3.5 De faktisk anvendte procedurer i Danmark 20 3.6 Opsamling og vurdering 22 Kapitel 4 Vilkår for tilladelsen 25 4.1 Indledning 25 4.2 Generelle principper for statens virke 26 4.3 Statsdeltagelse 26 4.4 Forpligtigelser i forbindelse med arbejdsplaner 28 4.5 Forsikring, ansvar og garanti 29 4.6 Materialegodkendelse 30 4.7 Rapporteringkrav 31 4.8 Afvikling af virksomheden 32 4.9 Offshoresikkerhedloven 34 4.10 Opsamling og vurdering 35 Kapitel 5 Vurdering af lokaliseringsmuligheden 38 5.1 Indledning 38 5.2 Vurdering af virkningerne på miljøet (VVM) 38 5.3 Natura 2000 40 5.4 Havmiljøloven 43 5.5 Havstrategirammedirektivet 44 5.6 Offshore VVM bekendtgørelsen 45 5.6.1 VVM 46 5.6.2 Natura 2000 naturområder 49 5.6.3 Natura 2000 beskyttede dyrearter 51 5.7 Opsamling og vurdering 52 Kapitel 6 Miljøansvar 54 6.1 Indledning 54 6.2 Miljøansvarsdirektivet 54 1

6.3 Miljøansvar i dansk ret 57 6.3.1 Lovgivningsmæssig implementering 57 6.3.2 Den faktiske håndtering af miljøskader 60 6.4 Traditionelt erstatningsansvar 61 6.5 Internationale konventioner der relaterer sig til miljøansvar 62 6.6 Opsamling og vurdering 62 Kapitel 7 Afslutning og konklusion 64 Litteraturliste 66 Domme og afgørelser 66 Andre kilder 67 Resume 68 Summary 69 2

Kapitel 1 - Indledning og afgrænsning 1.1 Indledning Olie- og gasproduktion er af højeste samfundsmæssige betydning. De involverede økonomiske interesser overstiger langt nogen anden naturressource, og kampen om ejerskab kan være forskellen mellem et statsbudget i plus eller minus. Prisen på disse ressourcer bestemmer indirekte de internationale økonomiske konjunkturer, og råstoffet nævnes gang på gang som genstand for væbnet konflikt mellem stater. Selv i nyere tids carbon-forstrækkelse, hvor vedvarende energi er genstand for massiv politisk opmærksomhed, er det stadig de fossile brændstoffer der dominerer energimarkedet og der er ikke umiddelbar udsigt til, at dette vil ændre sig. Med opdagelsen af oliereserver under Arktis er interessen opblomstret, og har fået øget bevågenhed. Danmark, Rusland, Canada og USA har alle investeret store summer i, at undersøge hvilken bid af oliereserverne, de internationale territorialkonventioner giver dem ret til. Med så store værdier i spil, kan miljøhensyn hurtigt blive sparket til hjørnespark. Dette til trods for, at olieudvinding er yderst miljømæssigt risikabel. Særligt, når udvindingen sker på dybt åbent vand, hvilket på skræmmende vis blev klart, da Brittish Petroliums boreplatform: Deepwater Horizon pludselig sprang læk. Resultatet var uoverskuelige skader på både havmiljøet og Golf-kystområderne i særlig Louisiana, Mississippi og Alabama. Det blev derfor klart, hvor vigtig den miljømæssige regulering af offshore olie- og gasindvinding er. Danmark er en af de europæiske stater der i høj grad opererer med offshore indvinding. I 1993 opnåede Danmark at blive selvforsynende, og eksporterer nu også af sit olie- og gasoverskud. Til trods for den enorme betydning, som olie- og gasindvinding på havet spiller for Danmark, har reguleringen ikke været genstand for megen juridisk behandling. De miljømæssige krav til virksomheden varetages gennem adskillige love, bekendtgørelser og konventioner på både dansk, europæisk og internationalt plan. En samlet fremstilling 3

af disse miljømæssige krav må således være velkommen. Dette speciale tilsigter netop, at give en sådan samlet fremstilling. Beklageligvis er det ikke muligt, inden for rammerne af specialet, at give et fuldstændig billede af reguleringen, hvorfor der må foretagers en afgrænsning. I det følgende vil denne afgrænsning blive foretaget, ligesom afhandlingens systematik vil blive beskrevet. Målet med denne opgave bliver således, at kortlægge hvilken regulering på både internationalt, europæisk og dansk plan, der vedrører miljøhensyn i forbindelse med offshore olieindvinding, herunder, hvorvidt der kan siges, at foreligge et effektivt og anvendeligt system til varetagelse af disse hensyn. Det skal undersøges, om den eksisterende lovgivning varetager de nødvendige hensyn, om der foreligger en tilstrækkelig grad af retsforudsigelighed og om de centrale miljøprincipper er varetaget i den danske regulering. Med hensyn til de potentielle skadevirkninger af et alvorligt olieudsplip i Nordsøen, må det vurderes, om den danske lovgivning er rustet til at håndtere selve indsatsen imod et sådant, men også det retslige efterspil. 1.2 Afgrænsning af emnet Specialet er emnemæssig begrænset til regulering af miljøhensyn i forbindelse med offshore olieindvinding. Det er et bevidst valg, udelukkende at fokusere på indvinding til havs. Der er ganske vist et betydeligt overlap mellem indvinding til lands og til vands, men dog en så stor forskel, at det har været nødvendigt at foretage denne afgrænsning. Offshore indvindingen er valgt, idet denne står for langt størstedelen af den danske kulbrinteproduktion. Der er også foretaget en afgrænsning til fordel for olie frem for gas. Reguleringen er i det store hele den samme, hvorfor afgrænsning alene skal forstås således, at i tilfælde hvor gasreguleringen afviger markant, vil alene oliereguleringen blive behandlet. Regulering, der specifikt relaterer sig til olie- og gasrørledninger, vil ikke blive behandlet i dette speciale. Denne afgrænsning foretages alene af pladsmæssige hensyn. 4

De miljøhensyn, der primært vil blive behandlet, er de der findes mest substantielle og mest karakteristisk for den omhandlede virksomhed. 1.3 Opgaves systematik Opgaven følger en systematik, der kunne kaldes vugge til grav. Altså behandles problematikkerne vedrørende olien fra den stadig er i undergrunden, og til indvindingsanlægget afvikles. Indledningsvis vil spørgsmålet om ejerskab og højhed blive behandlet. Genstanden for dette kapitel vil således være den internationale fordeling af havområdet og havbunden samt den danske og europæiske regulering om retten til forekomsterne i undergrunden. Kapitel 3 vil omhandle selve tildelingen af olieindvindingstilladelser. Der er tale om en gennemgang af den udbudsretlige procedure, der skal efterfølges i forbindelse med tildeling af indvindingstilladelser efter undergrundloven. Dette nødvendiggør en introduktion til udbudsdirektiverne, idet disses principper i høj grad også er styrende for oliekontrakts-udbud. Kapitel 4 gennemgår de vilkår, der er tilknyttet en indvindingstilladelse. Til denne behandling vil Energistyrelsens model-tilladelse, være den primære genstand. Dette kapitel vil også behandle afviklingen af virksomheden, når et anlæg for eksempel er udtjent. Kapitel 6 vedrører de lovgivningsmæssige krav til vurderingen af placeringsmulighederne. Altså hvilke overvejelser, der skal inddrages, når der træffes afgørelse om, at påbegynde efterforskning eller indvinding af olie til havs. Kapitlet vil primært fokusere på Natura 2000 og VVM-direktivet samt de danske implementeringslove. Miljøansvaret bliver behandlet i kapitel 7. Der er primært tale om de særlige miljøansvarsbestemmelser, der findes i internationale konventioner, miljøansvarsdirektivet og dettes implementering. Desuden vil der være fokus på den faktiske danske håndtering af skader på miljøet. 5

1.4 Metode Metodisk er der primært tale om et speciale af klassisk retsdogmatisk karakter. Fremgangsmåden er således, at afdække hvilken regulering, der finder anvendelse og derefter fortolke hvorledes denne indvirker på olieindvindingsvirksomheden. Retsområdet er præget af megen regulering med megen delegation til ressortministrene. Disse udstedte bekendtgørelser er således væsentlige for dette speciale. Desuden foregår reguleringen både på internationalt, europæisk og dansk plan. Dette vil blive holdt for øje ved analysen af reguleringen, idet implementeringsproblemstillinger ofte må inddrages for at udlede meningen med bestemmelserne. Særligt de EU-retlige miljøprincipper vil være et væsentligt fortolkningsbidrag. Retsafgørelser vil kun blive benyttet i begrænset omgang. Ikke fordi disse ikke er relevante for emnet, men idet der slet og ret ikke foreligger mange afgørelser på området. Det samme gør sig gældende for administrative klageafgørelser. Derimod vil vejledninger og udtalelser fra forvaltningsmyndighederne være en vigtig kilde. Der findes beklageligvis ingen samlet fremstilling af området i den juridiske litteratur. Derimod findes der i forskellige fremstillinger af miljøret, forvaltningsret, folkeret, EUret og erstatningsret relevante bidrag til behandlingen af emnet. Desuden er der skrevet en håndfuld juridiske artikler specifikt om offshore olieindvinding. Disse vil naturligvis blive benyttet. Af særlig relevans er de konkrete tilladelser til indvindingsvirksomhed. Disse er baseret på Energistyrelsens modeltilladelse, men er også præget af et betydeligt aftaleelement, der fastsættes mellem Energistyrelsen og tilladelses-ansøgeren. Desværre offentliggøres de konkrete tilladelser ikke, hvorfor modeltilladelsen vil danne baggrund for store dele af specialet. Analysen af retsområdet vil primært blive baseret på traditionel lovfortolkning og fortolkning af modeltilladelsen. 6

Kapitel 2 Højhed og ejerskab 2.1 Indledning Det følgende kapitel behandler ejerskabet til olieforekomsterne under havet. Det vil derfor indledningsvist blive behandlet, hvordan international konventioner og sædvaner fordeler ejerskabet og jurisdiktionen over havområderne og undergrunden. Der vil i høj grad blive tale om en gennemgang af de folkeretlige sædvaner og UNCLOS konventionen, der forholdsvist udtømmende definerer fordelingen af disse havområder. Dernæst vil de nationale regler om ejerskab til olien blive beskrevet. 2.2 International inddeling af havet Havretten er en del af folkeretten. Denne er baseret på bilaterale aftaler mellem selvstændige stater, idet folkeret oftest defineres som den ret, der gælder mellem suveræne stater 1. Kilderne til folkeretten blev i dansk juridisk fremstilling allerede opstillet af Max Sørensen i 1969 2, hvor fem kategorier blev defineret De fem kategorier er: Traktater, retssædvaner, almindeligt anerkendte restgrundsætninger, retspraksis og internationale konventioner. En lignende afgrænsning findes i Den Internationale Domstols Statut artikel 38. De to kilder, der særligt har haft indvirkning på inddelingen af de havterritorier, er sædvane og internationale konventioner. Den første konvention, der opstillede en generel regulering af havterritorierne, var kontinentalsokkelkonventionen 3, der blev vedtaget i 1958. Store dele af denne, er nu afløst af UNCLOS fra 1982, der er ratificeret af EU og dermed også af Danmark 4. Netop kontinentalsokkelkonventionen var et af omdrejningspunkterne for den principielle og centrale sag om inddelingen af Nordsøen. Sagen, der blev afgjort i regi 1 Germer 2004:5 2 Sørensen 1969 3 Geneve konventionen om kontinentalsokkelen 4 Miljøretten 6 2008:190-191 7

af den internationale domstol, benævnes typisk Sagen om den kontinentale sokkel i Nordsøen 5. Sagen, der var mellem dels Danmark og Tyskland og dels Tyskland og Holland, gik ud på hvordan fordelingen af Nordøen skulle foregå. Danmark og Holland, der begge havde ratificeret kontinentalsokkelkonventionen, påstod at linjerne skulle trækkes efter det såkaldte ligeafstandsprincip 6, mens Tyskland, der ikke var en del af konventionen, mente at fordelingen skulle ske proportionelt med længden af statens kyststrækning. Domstolen fastslår, efter megen diskussion og dissens, at kontinentalsokkelkonventionen ikke finder anvendelse, og at dennes principper ikke klart er udtryk for folkeretlig sædvane, da der skal være tale om staters handling med karakter af fast praksis ud fra en overbevisning om at være retligt forpligtet hertil 7. Domstolens afgørelse blev derfor at Danmark, Holland og Tyskland, måtte afklare fordelingen på et aftalemæssigt grundlag under visse præmisser opstillet af domstolen. Disse præmisser var, at aftalen skulle ske under hensynstagen til den generelle udformning af parternes kyster samt tilstedeværelsen af særlige eller usædvanlige momenter; så vidt de er kendt eller umiddelbart konstaterbare. Desuden skulle der tages hensyn til de omfattede kontinentalsokkelområders fysiske og geologiske strukturer samt naturressourcer. Og endelig skulle der være et element af rimelig proportionalitet mellem udstrækningen af kontinentalsokkelområder tilhørende hver stat og længden af deres kyst målt i den umiddelbare retning af kystlinjen med iagttagelse af virkninger, både aktuelle og fremtidige, på hvilken som helst anden kontinentalsokkelafgrænsning i samme område 8. Parterne indgik en traktat om afgrænsningen af Nordsøen i 1979. Denne aftale tilgodeså, at Danmark ved A.P. Møller-Mærsk allerede drev indvindingsvirksomhed i det såkaldte Dan felt 9. 2.2.1 UNCLOS 5 ICJ reports 1969 s. 3 6 Princippet betyder, at havterritoriet fordeles således, at det havterritoirium, der ligger tættere på en kyststat, end på en anden kyststat tilhører den nærmeste stat. Tysklands problem med denne fordeling var, at den tyske kyst buer indad, hvilket resulterer i kileformet andel med afvigende sider. Danmarks og Hollands kyststrækninger er derimod udadbuede, hvilket resulterer i en kileformet andel med udadvidende sider. Se diskussion af dette i ICJ reports 1969 præmis 1-17 7 ICJ reports 1969 s.44 8 Afgørelsens præmis 83-101 9 Dette er grunden til, at der forekommer at være en uregelmæssighed i opdelingen i form at et lille hak ind i det tyske område. 8

I 1982 blev UNCLOS vedtaget. UNCLOS opererer med faste parametre for inddeling af havterritorierne således, at en nations søterritorium er fastsat til 12 sømil fra basislinjen 10. Den såkaldt eksklusive økonomiske zone defineres som området, der strækker sig 200 sømil fra basislinjen. UNCLOS definerer også kontinentalsoklen, men denne er typisk sammenfaldende med den eksklusive økonomiske zone, idet stater med en kontinentalsokkel, der strækker sig under 200 sømil, alligevel tildeles 200 sømil som deres kontinetalsokkelområde. Denne fremgangsmåde medfører selvsagt, at der kan ske overlap mellem stater. I sådanne tilfælde kodificerer UNCLOS den praksis, som kontinentalsokkel-sagen er udtryk for. Det bestemmes, at i tilfælde af konflikt, skal der søges en aftale, på grundlag af de folkeretlige kilder, som defineret i Den Internationale Domstols statut artikel 38 11. Artikel 74, stk. 4 bestemmer i øvrigt, at bestående aftaler ikke berøres af vedtagelsen af UNCLOS. Kan der ikke opnås enighed finder konventionens del XV om konfliktløsning anvendelse. Efter artikel 287, stk. 1 skal ratificerende stater ved ratifikationen tilkendegive, hvilke af de oplistede internationale retter 12, de vil lade sig underkaste i tilfælde af uløselig konflikt. Danmarks søterritorium og eksklusive økonomiske zone er, som beskrevet, fastlagt som henholdsvis 12 sømil og 200 sømil fra basislinjen med de begrænsninger, der følger af Danmarks bilaterale aftaler 13. Der er væsentlig forskel på de rettigheder, som staterne har på deres søterritorium og i deres eksklusive økonomiske zone. Der er således ikke altid tale om fuldstændig suverænitet. På staternes søterritorium har staterne en suverænitet, der væsentligt svarer til deres suverænitet på land. Dette er fastsat ved UNCLOS artikel 2, stk. 1, der bestemmer: 10 Basislinjen er typisk sammenfaldende med kystlinjen. Ved bugter, fjorde o. lign der munde ud i det åbne hav regnes mundingen for basislinje. 11 UNCLOS artikel 74, stk. 1 12 (a) The International Tribunal for the Law of the Sea established in accordance with Annex VI, (b) The International Court of Justice, (c) An arbitral tribunal constituted in accordance with Annex VII, (d) A special arbitral tribunal constituted in accordance with Annex VIII for one or more of the categories of disputes specified therein. 13 Den koordinatmæssige afgrænsning af det danske søterritorium kan findes i bek. nr. 242 af 21/04/1999 og den tilsvarende afgrænsning kan findes i bek. nr. 584 af 24/06/1996 9

The sovereignty of a coastal State extends, beyond its land territory and internal waters and, in the case of an archipelagic State, its archipelagic waters, to an adjacent belt of sea, described as the territorial sea. Samme artikels stk. 2 fastslår, at denne suverænitet strækker sig både op i luften og til under jorden 14. Suveræniteten er dog begrænset således at uskyldig skibsfart skal tillades at passere territoriet med mindre passagen er til fare for kyststatens fred, orden eller sikkerhed 15. Under dette falder blandt andet forsætlig forurening jf. artikel 19, stk. 2 litra h. I den eksklusive økonomiske zone er statens suverænitet begrænset til retten til efterforskning og udnyttelse af naturressourcer, så som; underjordiske råstoffer, vindenergi, bølgeenergi og fiskeri 16. Yderligere bestemmer artikel 56, stk. 1 litra b, at kyststaten har jurisdiktion over kunstigt etablerede øer, maritim-videnskablig forskning og miljøbeskyttelse. Til gengæld har alle stater ret til sejlads, overflyvning og lovmæssig nedgravlæggelse af rørledninger 17. 2.3 Ejendomsret til olie Når det er fastslået, hvilke havområder og de dertilhørende naturforekomster, der falder under en stats suverænitet, skal det fastslås hvem, der har ejendomsretten hertil. At naturforekomsterne er undergivet en stats suverænitet, betyder således ikke nødvendigvis at ejendomsretten tilfalder staten. Dette kan alene fastslås ved, at undersøge den givne stats specifikke lovgivning på området. Ikke nok med at der kan være forskel på hvem, der har ejendomsretten til naturforekomsterne. Der kan yderligere være forskel på ejendomsretten afhængig af, om disse er producerede eller ej. Kontinentalsokkellovens 1, stk. 1 og Undergrundslovens 2 fastslår begge, at olien i den danske undergrund, både til lands og til vands, tilhører den danske stat. Der er 14 I amerikansk olieret taler men om et Heaven to Hell princip. Det samme gælder principielt efter UNCLOS 15 UNCLOS artikel 17-19 16 UNCLOS artikel 56, stk. 1 litra a 17 UNCLOS artikel 58 10

utvetydig lovhjemmel til at ejendomsretten til olien som udgangspunkt er undergivet staten. Staten bestemmer også suverænt, hvor der kan foretages efterforskning og udnyttelse 18, hvem der kan efterforske og udnytte 19 og hvor meget, der kan efterforskes eller udnyttes 20. Staten ejer således olien, som den forekommer i undergrunden, når disse forekomster er på det danske søterritorium eller i den danske eksklusive økonomiske zone. Oliefelter, der udstrækker sig således, at de ligeledes ligger under en anden stats territorium, må nødvendigvis medføre, at begge stater har ejerskab til olien 21. I sådanne tilfælde må indvindingsforholdende, såsom hvilken mængde, der må produceres per dag, afklares ved aftale, alternativt efter proceduren i UNCLOS del XV, som er beskrevet i afsnit 2.2.1. Spørgsmålet om ejendomsret ændres dog, når der gives tilladelser til udvinding efter undergrundslovens 5. Det kan hævdes, at ejendomsretten til det producerede olie overgår til tilladelsesindehaveren, når tilladelsen eller enerettigheden, gives 22. Der må dog nødvendigvis skelnes mellem retten til indvinding i sig selv og retten til den producerede/indvundne olie. Selve tilladelsen må klassificeres som en tilladelse til, i nærmere fastsatte specielle henseender, at råde faktisk over olien. Ejendomsretten er desuden begrænset med hensyn til både tid, sted og mængde 23. Yderligere er indvindingen pålagt en række vilkår såsom godkendelse af udvindingsudstyr 24. Der kan således ikke være tale om en fuldstændig ejendomsret, men nok nærmere om en servitut 25. Det har været diskuteret hvorvidt en indvindigstilladelse er en reel beskyttet ejendomsret efter Grundlovens 73. At der nærmere er tale om en servitut, ændrer ikke 18 Undergrundsloven 5 19 Undergrundsloven 2 20 Undergrundsloven 19 21 Olie findes i stabile porøse stenlag under jorden, hvor olien forekommer i de små luftlommer i stenlaget. Når stenlaget (oliereservoir) perforeres ved en boring trækker olien fra luftlommer med højt tryk til luftlommer med lavt tryk grundet trykudligning. Dette fysiske pres muliggør indvindingen af olien. Hvis det naturlige pres ikke er nok til at bringe olien fra undergrunden til overfladen, benyttes pumper. Grundet denne naturlige trykudligning fra højt tryk til lavt tryk, er det muligt at indvinde olie fra dele af oliereservoiret der er placeret på en anden stats territorium selv om boringen finder sted på eget territorium. 22 Miljøretten 6 2008:213 23 Undergrundslovens 2, 5 og 19 24 Undergrundsloven 28 25 Ejendomsretten 1 1999:13 11

på denne diskussion, da en servitut også kan være beskyttet efter Grundlovens 73 26. Diskussionen fremkom i forbindelse med genforhandlingen af Mærsk Olie og Gas A/S eneretsbevilling i 2003. I forbindelse med de nye aftalevilkår blev der indsat en kompensationsbestemmelse, der beskytter DUC 27 imod økonomiske forringelser 28. Justitsministeriet udtalte i et notat, at selv om et kommende folketing ville kunne ændre lovgivningen til skade for DUC, og således ikke ville være bundet af kompensationsbestemmelsen, ville DUC have krav på fuldstændig erstatning efter Grundlovens 73. I Robbedale-sagen afgjorde Højesteret, at indehaveren af en råstofindvindingstilladelse ligeledes havde krav på erstatning efter Grundlovens 73 29, såfremt de almindelige betingelser var opfyldt. Der var således tale om et individuelt indgreb. Der synes således ikke at være grund til at antage, at de øvrige indvindingstilladelser i Nordsøen ikke skulle være tilsvarende beskyttede rettigheder. Skulle et oliefelt strække sig over to eller flere tilladelseshaveres geografiske områder, bestemmer undergrundslovens 11, at forholdet skal afklares ved gensidig aftale. Alternativt kan ministeren bestemme de nærmere forhold. Når olien er produceret, må ejendomsretten antages, at blive fuldstændig. Ser man for eksempel på undergrundslovens 19, stk. 1, kunne staten træffe afgørelse om købsret for indtil halvdelen af den producerede olie til markedspris. Dette indikerer klart, at ejendomsretten er hos tilladelsesholderen, idet der skal svares markedsmæssig betaling for olien frem for f.eks. et vederlag for selve indvindingen. Bestemmelsen finder i øvrigt ikke anvendelse på tilladelser meddelt efter 1. januar 1995 30. Staten har således i forhold til nyere tilladelser ikke mulighed for, at gøre en køberet gældende. Det står således tilladelsesindehaveren frit for hvem han vil afsætte den producerede olie til. Staten har på dette tidspunkt ingen rådighed eller bestemmelsesret over olien, foruden det, der følger af almindelig lovgivning. Der er således tale om en fuldstændig ejendomsret. At staten har krav på afgifter og skatter, ændrer ikke på denne konklusion. Afgiftspålæggelse adskiller sig ikke væsentligt fra skatte- og afgiftsforhold på andre 26 Germer statsforfatningsret 2001:238 27 Dansk Undergrunds Consortium. En sammenslutning af Mærsk Olie & Gas A/S, Shell og Chevron. 28 Miljøretten 62008:219-221 29 U.1997.157H 30 Undergrundsloven 19, stk. 2. Denne bestemmelse følger af Koncessionsdirektivet hvor af det fremgår at stater ikke kan betinge sig købsret til flydende kulbrinter. 12

aktiver eller produkter. Afgiftspålæggelsen snarere underbygger konklusionen om fuld ejendomsret. 13

Kapitel 3 Tildelingssystemet 3.1 Indledning I dette kapitel behandles selve tildelingen af tilladelser til offshore efterforskning og indvinding af olie. Regelgrundlaget er hovedsagligt baseret på EU-ret; særligt de udbudsretlige principper. Disse principper finder ligeledes anvendelse på de danske implementeringslove og i øvrigt på udstedelse af tilladelser i hele EU. EU-retten anerkender det folkeretlige princip om staters suverænitet i forhold til naturforekomster under havbunden, og opstiller derfor ikke materielle regler for udvindingen af disse. Derimod opstilles en række processuelle regler, der skal sikre fri konkurrence internt i EU, og forhindre statsstøtte til private virksomheder. Kapitlets fokus er disse udbudsregler, der opstiller en fast procedure for tildelingen af tilladelser. 3.2 Generelt om anvendeligheden af udbudsdirektiverne De to centrale EU retlige direktiver indenfor udbud af kontrakter er Udbudsdirektivet 31 og Forsyningsvirksomhedsdirektivet 32. Udbudsdirektivet finder anvendelse på offentlige myndigheders kontrakter inden for bygge- og anlægsarbejder samt indkøb af tjenesteydelser og varer. Kontrakterne er kun omfattet, når de i værdi overgår deres respektive tærskelværdier 33. De typer af virksomhed der er underlagt udbudsdirektivet, kan findes i direktivets bilag II a, hvoraf det kan konstateres, at kontrakter vedrørende efterforskning og udvinding ikke er omfattet. Kontrakter, der er relateret til efterforskning og produktion af olie, er derimod omfattet af Forsyningsvirksomhedsdirektivet. Dog på en sådan måde, at der stadig alene er tale om enten bygge- og anlægskontrakter eller indkøb af varer eller tjenesteydelser 34. Det er ikke selve kontrakten om indvinding eller efterforskning, der er omfattet. 31 Europa-parlamentet og rådets direktiv nr. 2004/18/EF af 31. marts 2004 32 Europa-parlamentet og rådets direktiv nr. 2004/17/EF af 31. marts 2004 33 De gældende tærskelværdier kan findes i kommissionens meddelelse 2011/C 353/01 34 Gældende tærskelværdierne kan ligeledes findes i kommissionens meddelelse 2011/C 353/01 14

Forsyningsvirksomhedsdirektivets bestemmelse omfatter dels ordregivende myndigheder og dels ordregivere, der driver virksomhed på baggrund af særlige eller eksklusive rettigheder, der er indrømmet dem af en myndighed. Der vil her være tale om private aktører såsom energiselskaber. Direktivet bestemmer i Kap. 2, afdeling 1, artikel 2, stk. 1 at ordregivende myndighed omfatter: staten, lokale myndigheder, offentligretlige organer eller sammenslutninger bestående af en eller flere af disse myndigheder eller et eller flere sådanne offentligretlige organer. I artikel 2, stk. 2 litra b og stk. 3 defineres hvilke private, der er omfattet af bestemmelserne; værende de der råder over en særlig eller eksklusiv tildelt rettighed, der videre defineres som rettigheder, som følger af en tilladelse, der er meddelt af en kompetent myndighed i den pågældende medlemsstat i henhold til en lov eller administrativ bestemmelse, og som tager sigte på at forbeholde en eller flere virksomheder at udøve en af de aktiviteter, der er omhandlet i artikel 3-7, og dermed i væsentlig grad påvirker andre virksomheders muligheder for at udføre den pågældende aktivitet. Efterforskning og udvinding af olie er omfattet heraf jf. Artikel 7. Koncessionshaver 35 er således forpligtet til, at følge reglerne i forsyningsvirksomhedsdirektivet ved indkøb over tærskelværdierne. I Energistyrelsens modeltilladelse til efterforskning og produktion af olie findes også en direkte henvisning til denne forpligtigelse 36. 3.3 De EU-retlige udbudsprincipper Udbudsretten, det værende sig både den almindelige og den der gælder specifikt for oliekontrakter, lader sig ikke forstå uden forinden at forstå de udbudsretlige principper. 35 Indehaveren af en tilladelse til at efterforske og indvinde olie 36 Energistyrelsens modeltilladelse (benævnt section) 15, nr. 1, litra b 15

Disse principper findes særligt i udbudsdirektivet, men er i høj grad udbygget og defineret gennem retspraksis fra EU-domstolen. Principperne gennemsyrer ethvert aspekt af et udbud, og er altid målestokken for hvorledes en bestemmelse eller et tildelingskriterium skal fortolkes 37. Derfor vil principperne indledningsvist blive gennemgået. Den regulering og lovgivning, der vil blive henvist til, vil typisk være udbudsdirektivet og dennes praksis selvom udstedelse af olieindvindingstilladelser ikke direkte er omfattet heraf. Formålet med udbudsreglerne er at skabe et indre marked for offentlige kontrakter upåvirket af indirekte statsstøtte til egne virksomheder og uden inddragelse af ikke økonomiske og usaglige hensyn. Denne målsætning resulterer i, hvad der med rimelighed kan defineres som tre principper 38. Ligebehandlingsprincippet er et generelt forbud mod forskelsbehandling af aktuelle og potentielle tilbudsgivere. Dette skal i praksis forstås således, at konkurrencen mellem alle aktører, på alle stadier af udbuddet, både under planlægnings- og udarbejdelsesfasen, tilbudsfasen, tildelingsfasen samt kontraktsfasen 39 skal foregå på ensartede og lige vilkår. Med grundlag i EU-traktatens regler om forbud mod nationalitetsdiskrimination må dette forstås som klart fokuseret på, at give udenlandske tilbudsgivere ensartede vilkår. Princippet dækker dog enhver form for forskelsbehandling, og således ikke kun begrænset til forskelsbehandling på grundlag af nationalitet. Blandt andre faktiske krav, som princippet, stiller til udbuddet er at dette skal offentliggøres ensartet for alle samt at vurdering af tilbuddene skal foregå på en ensartet og objektiv måde 40. Ligebehandlingsprincippet er, som beskrevet baseret på EU-traktatens regler, men findes specifikt i Udbudsdirektivet artikel 2 og forsyningsvirksomhedsdirektivets artikel 10. Dette kunne foranledige den opfattelse, at 37 EU-udbudsretten 2011:49 38 Visse fremstillinger operer med en yderligere opdeling. I denne fremstilling følges primært den opdeling, der findes i EU-udbudsretten. Bevæggrunden er, at opdelingen i tre grundlæggende principper dækker de væsentligste og mest overordnede. Eventuelt mere specifikke opdelinger vil alle være udtryk for en konkretisering af de tre overordnede principper. 39 C-470/99 præmis 93: It follows therefrom that the procedure for awarding a public contract must comply, at every stage, particularly that of selecting the candidates in a restricted procedure, both with the principle of the equal treatment of the potential tenderers and the principle of transparency so as to afford all equality of opportunity in formulating the terms of their applications to take part and their tender.. 40 EU-udbudsretten 2011:51-52 16

princippet alene fandt anvendelse indenfor disse direktivers område. Dette er dog ikke tilfældet. EU-domstolen har ganske klart udtalt, i en dom om en kontraktindgåelse, der faldt udenfor direktiverne, at:.. As a result, the principle of equal treatment of tenderers is to be applied to public service concessions even in the absence of discrimination on grounds of nationality 41 Det gøres således klart, at princippet ikke er begrænset til direktivernes område, men følger direkte af EU-traktaten, og derfor altid finder anvendelse. Gennemsigtighedsprincippet er et krav om, at der skal være klar overensstemmelse mellem det offentliggjorte skriftlige grundlag for udbuddet og den faktiske udførelse af udbudsprocessen. Formålet er at reducere muligheden for overtrædelser af de udbudsretlige regler og principper en lettelse af kontrollen samt at sikre håndhævelsen af disse regler og principper. En af de mere materielle krav, der følger af princippet, er at den ordregivende myndighed skal kunne bevise at udbudsreglerne er blevet overholdt 42. Gennemsigtighedsprincippet kommer særligt til udtryk, gennem de ofte meget detaljerede procedureregler, der findes i både udbudsdirektivet, forsyningsvirksomhedsdirektivet og til dels også i koncessionsdirektivet. Princippet finder yderlige anvendelse ved udfyldende fortolkning af bestemmelser og kriterier på alle kontrakter, der falder under EU-traktatens område. Dette præciserer domstolen b.l.a. i den ovenfor omtalte sag C-458/03, præmis 49: The principles of equal treatment and non-discrimination on grounds of nationality imply, in particular, a duty of transparency which enables the concession-granting public authority to ensure that those principles are complied with. That obligation of transparency which is imposed on the public authority consists in ensuring, for the benefit of any potential tenderer, a degree of advertising sufficient to enable the service concession to be opened up to competition and the impartiality of procurement procedures to be reviewed. 41 C-458/03 præmis 48 nederst 42 EU-udbudsretten 2011:54-57 17

Proportionalitetsprincippet er et generelt EU-retligt princip, der betyder, at de beslutninger eller foranstaltninger, der træffes, skal stå i et proportionelt forhold til de mål, der søges opnået. Det skal altid vurderes hvorvidt de iværksatte beslutninger eller foranstaltninger er egnede til at opnå målet, og om der foreligger den fornødne nødvendighed; f.eks. om målet kan opnås med mindre indgribende midler. På det udbudsretlige område betyder dette, at de krav, der stilles til tilbudsgivere, skal være egnede, nødvendige og forholdsmæssige for at finde den bedste tilbudsgiver, som dette er defineret i udbudsgrundlaget. 3.4 Udbudsreglerne vedrørende olieindvindingstilladelser De specifikke udbudsregler for olieindvindingstilladelser findes i koncessionsdirektivet. Også kaldet kulbrintedirektivet 43. Reglerne er forholdsvist præcist implementeret i den danske undergrundslov, hvorfor de to regelsæt med fordel kan behandles samlet. Koncessionsdirektivets formål er, at fremme indvinding af olie- og gas i Europa samt at sikre fri og lige adgang til de respektive staters udbudsprocedurer. Reguleringen i direktivet finder først anvendelse, når en stat beslutter sig for, at et område skal gøres tilgængeligt for enten prospektering, efterforskning eller produktion af kulbrinter jf. direktivets artikel 2 nr. 2. Samme artikel bestemmer netop, at staterne er suveræne i forhold til råstoffer i undergrunden 44. Når det er besluttet at foretage prospektering, efterforskning eller produktion finder direktivets regler om objektivitet og forbud mod forskelsbehandling i tildelingsprocessen anvendelse. Selve processen er reguleret i direktivets artikel 3, hvor det bestemmes, at tildeling af kontrakter kun kan ske efter at meddelelsen om indkaldelse af ansøgere har været slået op i De Europæiske Fællesskabers Tidende, og undergivet en 90 dages ansøgningsfrist 45. Dette kan enten ske på myndighedens initiativ ved indkaldelse af ansøgerne eller efter at en enhed har indgivet ansøgning til myndigheden udenfor officiel indkaldelse. Disse bestemmelser er implementeret ved 43 Direktiv 94/22/EF: Om betingelser for tildeling og udnyttelse af tilladelser til prospektering, efterforskning og produktion af kulbrinter 44 Artikel 2, nr. 1 45 Artikel 3, nr. 2 18

undergrundlovens 12, stk. 1, litra a og b. Der findes i direktivet også andre måder, hvorpå en tildelingsprocedure kan indledes. Én måde, er den såkaldte naboblokprocedure. Efter denne bestemmelse kan staterne afvige udbudsbestemmelserne, hvis geologiske eller produktionsmæssig hensyn taler for, at give tilladelsen til en allerede tilladelsesholdende enhed 46, der opererer i et tilstødende område 47. Alle enheder, der opererer i tilstødende områder, skal dog have mulighed for at indgive ansøgning, og de generelle udbudsprincipper skal stadig iagttages 48. En vigtigere alternativ procedure er åben-dør-proceduren, der er beskrevet i artikel 3, stk. 3 litra a. Denne bestemmelse anfører, at der kan gives tilladelser uden at indlede ovennævnte procedure, hvis det omhandlede område er gjort permanent tilgængeligt. Dette betyder mere præcist at ansøgning om tilladelse til enhver tid kan indgives. Ønsker en medlemsstat at anvende denne procedure, skal der offentliggøres en meddelelse i De Europæiske Fællesskabers Tidende. Meddelelsen skal oplyse hvilke områder, der er tilgængelige samt hvor, der kan indhentes yderligere oplysninger og detaljer om området og de tilladelser, der kan udstedes. Åben-dør-proceduren er implementeret i dansk ret ved undergrundsloven 12, stk. 1 litra c Direktivet indeholder i øvrigt en række krav til selve tildelingskriterierne. Udvælgelsen skal ske efter nærmere fastsatte kriterier og direktivet regulerer hvad, der skal lægges til grund 49. Kriterierne er, at tildelingen skal ske på baggrund af en enheds tekniske og finansielle formåen, måden hvorpå efterforskning og indvinding ønskes foretaget og i visse tilfælde hvilken pris enheden er parat til at betale for tilladelsen. Yderligere kan der stilles andre objektive og ikke-diskriminerede kriterier til benyttelsen såfremt to ansøgere skulle være lige egnede. I dansk ret kommer denne del af direktivet til udtryk i undergrundslovens 12a, hvor det fastlægges hvilke kriterier, der kan lægges vægt på i forbindelse med tildeling af tilladelse til efterforskning og indvinding. De kriterier, der kan opsættes, kan vedrøre ansøgernes sagkundskab og økonomiske formåen samt de efterforskningsarbejder, som 46 Er i direktivets artikel 1 nr. 2 defineret som enhver fysisk eller juridisk person eller enhver gruppe af sådanne personer, som anmoder om eller vil kunne anmode om en tilladelse, eller som er i besiddelse af en sådan 47 Artikel 2, nr. 4 48 Implementeret i undergrundslovens 12, stk. 1, litra d 49 Artikel 5, nr. 1 19

ansøgeren har til hensigt at udføre, eller måden hvorpå indvindingen vil blive foretaget. Der kan yderligere lægges vægt på størrelsen af det beløb, en ansøger tilbyder at betale for tilladelsen. Skulle der være ansøgere, der vurderes lige, kan der opsættes andre kriterier. Disse skal, lige som alle andre kriterier, være opsat allerede fra offentliggørelsen, og skal i øvrigt være relevante, objektive og ikke-diskriminerende. Kravet om, at kriterierne skal være relevante, objektive og ikke-diskriminerende, gælder desuden for alle andre opstillede kriterier. Yderligere kan der lægges vægt på tidligere erfaringer med en ansøger, hvorfor eventuelle problemer, såsom manglende efterlevelse af betingelser eller manglende effektivitet, i forbindelse med en tidligere tilladelse kan inddrages i vurderingen. Det bemærkes, at hverken direktivet eller den danske implementering indeholder specifik hjemmel til at anvende kriterier af miljømæssig karakter. Disse hensyn kan - og bliver derimod inddraget i tildelingvilkårene. Disse behandles i kapitel 4. Miljømæssige kriterier kan dog sandsynligvis opstilles efter bestemmelsen i undergrundlovens 12a, stk. 3, hvorefter valget mellem to lige kvalificerede ansøgere kan afgøres ud fra forudgående opsatte vilkår der blot ikke må være diskriminerede, irrelevante eller ikke-objektive. Dette er i hvert fald udgangspunktet efter den almindelige udbudsret, hvor det i Concordia-sagen 50 blev udtalt, at andre hensyn end rent økonomiske, kan inddrages ved tildeling. Sagen omhandlede et finsk udbud af en bustransport-kontrakt, hvor man ønskede at inddrage støj- og emissionshensyn. Det miljømæssige kriterium skal dog være sekundært i forhold til økonomiske hensyn og må, som beskrevet, ikke diskriminere på baggrund af nationalitet 51. Undergrundsloven indeholder også bestemmelser om den tidsmæssige udstrækning af en tilladelse. Det bestemmes, at tilladelserne kan gives for indtil 6 år. Der er dog mulighed for at give løbende efterforskningstilladelser for 2 år af gangen. Disse kan dog i udgangspunktet ikke vare i over 10 år. 13, stk. 2 bestemmer, at tilladelsesindehavere, der har opfyldt vilkårene for tilladelsen, har en ret til forlængelse af tilladelsen. 3.5 De faktisk anvendte procedurer i Danmark 50 C-513/99 51 EU-udbudsretten 2011:290-292 20

I dansk regi benyttes særligt to af de mulige procedurer. Primært sker tildeling efter udbudsrunder på myndighedens initiativ 52. Den danske stat har dog også gjort store dele af det danske område 53 permanent tilgængeligt efter åben-dør proceduren 54. Nabo-blok proceduren er i enkelte tilfælde også blevet benyttet 55. Indtil nu har der været seks udbudsrunder for det danske område. I det følgende vil der blive fokuseret på 5 og 6. runde, idet disse giver det mest retvisende billede af hvordan reguleringen i undergrundsloven faktisk kommer til udtryk. I 6. udbudsrunde og 5. runde var kriterierne for vurdering af ansøgningerne om tilladelse, stort set enslydende med lovens ordlyd. I invitationsskrivelsen opstilles kriterierne for vurdering. For det første ville der blive lagt vægt på, om ansøgeren havde den fornødne sagkundskab og økonomisk baggrund. Der er tale om et kriterium, der tager sigte på, at en ansøger må kunne vise, at man er i besiddelse af eller har adgang til den fornødne kapital til iværksættelse af efterforskning og produktion. Det andet kriterium går på kvaliteten og omfanget af det foreslåede arbejdsprogram, samt at den indsendte dokumentation demonstrerer ansøges vilje og evne til at foretage en grundig efterforskning af, hvorvidt der forefindes olie i området 56. Det oplyses i øvrigt, at der vil blive lagt vægt på eventuelle negative erfaringer i forbindelse med tidligere tilladelser samt at i tilfælde hvor to ansøgere til samme geografiske områder er lige egnede, vil vurderingen blive foretaget på baggrund af en tilbudt kontant budsum. Dette scenarium forekom i 6. udbudsrunde. Ingen af de omfattede ansøgere ønskede dog at tilbyde yderligere betaling. Dette resulterede i, at to af de tre ansøgere trak deres ansøgning tilbage, og tilladelsen tilfaldt den resterende ansøger. Det kan muligvis diskuteres, hvorvidt dette er i overensstemmelse med udbudsreglerne, idet det forekommer ganske tilfældigt hvem der fik tildelt tilladelsen. Givetvis har der været tale om en frivillig 52 Undergrundsloven 12, stk. 1, litra a 53 Alle ikke-koncessionsbelagte områder øst for 6 15' østlig længde 54 Undergrundsloven 12, stk. 1, litra c 55 Processen blev anvendt i en gang i 1999 og en gang i 2000. Grundet den beskedne benyttelse vil disse tilladelser ikke blive behandlet. 56 Den fulde tekst for dette vilkår er: at kvaliteten og omfanget af det foreslåede arbejdsprogram og den medfølgende dokumentation demonstrerer ansøgerens vilje og evne til grundigt at efterforske, hvorvidt der findes kulbrinter i det ansøgte område. Ansøgerne skal beskrive, hvad der efter deres opfattelse må anses for at være et fuldstændigt arbejdsprogram for området, og de skal på denne baggrund udtrykkeligt angive, om de tilbyder at udføre det fuldstændige arbejdsprogram, eller evt. hvilke dele heraf de tilbyder, jf. i øvrigt pkt. 6 e. 21

aftale, hvor to af ansøgerne kan siges selv at have trukket sig, og således frivilligt ladet tredjeparten få tilladelsen. I og med at spørgsmålet ikke blev behandlet med hverken retten eller ved voldgift, synes denne tolkning mest sandsynlig. Som beskrevet, er store dele af det danske område permanent tilgængeligt efter åbendør-proceduren i undergrundsloven 12, stk. 1, litra c. Der er dog ingen forskel på hvilke kriterier, der kan anvendes under denne procedure i forhold til det den primære udbudsprocedure. Konkret oplyser Energistyrelsen i sin invitationsskrivelse 57 at kriterierne, der anvendes, er; ansøgers erfaring og økonomiske formåen samt kvaliteten af det foreslåede arbejdsprogram. Yderligere forbeholdes retten til at vægte eventuelle negative erfaringer med ansøger. Invitationsskrivelsen opstiller ikke umiddelbart en fremgangsmåde for tilfælde, hvor to lige kvalificerede ansøgere ansøger om tilladelse til efterforskning af samme område. Baggrunden kan tænkes at være den, at der ikke foreligger en konkret nødvendighed. Karakteren af proceduren lægger ej heller op til, at der vil være overlappende ansøgninger, da der som bekendt er tale om et meget stort område, hvor der ikke tidligere er gjort fund. Der er pt. syv igangværende koncessioner tildelt efter åben-dør proceduren. Sammenfattende om de benyttede kriterier i dansk regi kan det konkluderes, at man har valgt at fokusere strengt på økonomiske kriterier og effektivitetshensyn. I de tilfælde, hvor ikke-økonomiske hensyn såsom yderligere miljøhensyn, kunne inddrages, har man en auktionsmodel til at afklare hvem af to eller flere lige egnede ansøgere, skal tildeles tilladelsen. Fokus er klart på hvordan undergrunden udnyttes maksimalt, og på hvordan staten kan modtage størst mulig betaling. Yderligere er det klart, at auktionsmodellen er den lettest administrerbare model. Som nævnt, er der ikke nogen væsentlig forskel på kriterierne for tildeling alt efter om der er tale om en udbudsrunde eller en åben-dør ansøgning. Der, hvor forskellen viser sig, er i forbindelse med vilkårene for tilladelsen, hvor åben-dør tilladelserne er mere lempelige. Dette emne behandles i kapitel 4. 3. 6 Opsamling og vurdering 57 http://www.ens.dk/en- US/OilAndGas/Licences/Licensing/Open_Door/Documents/OD_Invitation_Letter_200804.pdf 22

Som det er beskrevet i nærværende kapitel, hverken kan eller bliver miljøhensyn inddraget i den umiddelbare tildelingsfase. Dette følger både af Koncessionsdirektivet og Undergrundsloven, der ikke opstiller miljøhensyn, som et tildelingskriterium. Der findes dog en mulighed for at fastsætte alternative kriterier til afgørelse af hvem af to eller flere lige kvalificerede ansøgere der skal tildeles tilladelsen. Disse kriterier kan efter Konsessionsdirektivet og de EU-retlige udbudsprincipper være kriterier af miljømæssig karakter. I praksis har den danske stat dog valgt ikke at benytte denne mulighed. I stedet er det bestemt, at sådanne afgørelser om, hvem af to eller flere lige kvalificerede ansøgere, der skal tildeles tilladelsen, sker efter en auktionslignende budrunde. Det er den ansøger, der tilbyder den højeste sum penge, der får tilladelsen. Effektiviteten af dette system kan dog betvivles; særligt med henvisning til 6. udbudsrunde, hvor ansøgerne alle nægtede at tilbyde yderligere betaling. Det må kunne konkluderes, at den danske stat ikke har fundet det nødvendigt, at inddrage yderligere miljøhensyn end de, der er fastsat i lovgivningen eller kan fastsættes ved vilkår i forbindelse med tilladelsen. Man kan derfor sige, at hensynet til en optimal økonomisk udnyttelse af undergrunden vejer højere end at belønne den ansøger der vil yde en ekstra indsats for miljøet. Dette hverken kan eller skal ses, som en fuldstændig tilsidesættelse af miljøet til fordel for økonomi. Der er nok nærmere tale om at vurderingen eller anerkendelsen er, at lovgivningen er tilstrækkelig på dette område. Det kan således anføres, at der ikke kan vindes meget ved at bruge miljømæssige kriterier. Dette må særligt ses i forhold til at disse, som beskrevet, kun kan benyttes til at vurdere ansøgere til samme felt der er lige kvalificerede efter de primære kriterier om planlagt efterforskningsarbejde og økonomisk formåen. Dertil kommer, at tilladelsesvilkår kan benyttes på alle tilladelseshavere uanset hvem, der tildeles tilladelsen og derfor er et bedre instrument til at beskytte miljøet. Et miljømæssigt kriterium vil til sammenligning kun sjældent komme til anvendelse, særligt set i forhold til de principper om forhandling med ansøgere om, at dække mest muligt af det udbudte område. Både koncessionsdirektivet og undergrundloven hviler på princippet om en effektiv udnyttelse af undergrunden, hvilket selvsagt også må inddrages i vurderingen af, om de 23

rette kriterier anvendes i Danmark. Hvis man forudsætter, at lovgivning og tilladelsesvilkår skaber en tilstrækkelig miljøbeskyttelse, kan det være svært at se nødvendigheden af også at inddrage dette i selve tildelingen. Fokus kan i stedet rettes mod at vælge den ansøger, der bedst tjener til opfyldelsen af princippet om en effektiv udnyttelse af undergrunden. De primære kriterier om det tilbudte efterforskningsarbejde og ansøgers økonomiske formåen varetager netop dette formål. Ansøger vælges således efter deres evne til at skaffe staten maksimalt udbytte, hvor miljøreguleringen er ens for alle ansøgere. Valget af auktionsprocessen til afgørelse mellem ligeværdige ansøgere bør næppe ses, som et ønske om øget indtægt, idet de potentielle budsummer ikke kan antages, at gøre den store forskel i forhold til de pengemængder, der er involveret i olieindvinding. Snarere skal kriteriet ses som valget af den administrativt nemmeste og hurtigste løsning. Kriteriet finder ganske sjældent anvendelse, og problemet vil altid søges løst gennem forhandling. Samlet set må det konkluderes, at tildelingskriterierne ikke er en effektiv måde at varetage miljøhensyn på. Valget af auktionsprocessen forekommer at være et oplagt valg, når systemet som helhed tages in mente. Erfaringerne fra 6. udbudsrunde skaber dog tvivl om, hvorvidt ansøgerne er villige til at deltage i denne proces. En budrunde hvor der ikke findes forudgående praksis for størrelsesordenen af budsummen, skaber selvsagt en stor usikkerhed for ansøgerne. Ansøger kan således risikere, at skulle betale en stor sum penge uden at dette havde været nødvendigt. Der kan ikke herske tvivl om, at hvis ansøgerne generelt ikke ønsker at deltage i en sådan budrunde, må systemet forlades. Det er dog nok en forhastet konklusion på baggrund af en enkelt episode, når den væsentlige administrative lettelse tages i betragtning. 24

Kapitel 4 Vilkår for tilladelse 4.1 Indledning Efter afholdelse af en udbudsrunde eller åben-dør-procedure vil en tilladelse til efterforskning og produktion af olie, i et nærmere bestemt område og i en nærmere bestemt dybde, blive udstedt. Disse tilladelser indeholder en række vilkår, som tilladelsesmodtager må efterleve for at kunne udnytte tilladelsen. Vilkårene har vidt forskellig karakter, og bærer i høj grad præg af enten at være udtryk for eksisterende lovgivning eller være bemyndigelser for Energistyrelsen til at træffe konkrete afgørelser om forhold relateret til tilladelsen. Megen af hjemlen til at træffe disse afgørelser findes i Undergrundsloven, hvor ressortministeren er givet vidtgående anordningsmyndighed. Denne anordningsmyndighed er delegeret til Energistyrelsen jf. 3, stk. 1 i BEK 1133/2011 hvor det klart fremgår, at alle bemyndigelser til ministeren i undergrundsloven varetages af Energistyrelsen. I det følgende vil de mest centrale vilkår for tilladelserne blive gennemgået. Visse vilkår, der ganske vist er yderst relevante for de omfattede selskaber og af stor vigtighed, vil dog kun blive gennemgået på et mere oversigtsmæssigt plan. Dette skyldes at vilkårene må siges at falde udenfor specialets fokus. Der tænkes særligt på de væsentlige krav til rapportering om tilladelsesholders økonomiske og selskabsretlige forhold. Kilderne, der vil blive inddraget til at beskrive og behandle emnet, er hovedsagligt Energistyrelsens modeltilladelse 58 og den lovgivning, denne er baseret på. Dette værende både dansk og international lovgivning. Det er yderligere nødvendigt, at inddrage andre modelkontrakter og aftaler udarbejdet af Energistyrelsen For eksempel modellen for Joint Operating Agreement, der er central i forhold til statsdeltagelse. Da der er forskel på vilkårene, alt efter om tilladelsen gives på baggrund af en udbudsrunde 58 Når der i kapitlet refereres til modeltilladelsen, er der tale om modeltilladelsen for tilladelser udstedt efter udbudsrunde 6, da det er denne der foreligger offentliggjort. Desuden kan det nævnes, at modeltilladelsen kun er blevet ændret ganske lidt mellem de forskellige udbudsrunder. 25

eller åben-dør proceduren, vil det blive beskrevet på hvilke områder, vilkårene differentierer. 4.2 Generelle principper for statens virke Som aktør er staten underlagt en lang række forpligtigelser til udøvelsen af sin virksomhed. For eksempel er staten underlagt OSPAR-konventionen 59, der regulerer Nordøstatlanten og Nordsøen. Af særlig vigtighed er det, at konventionen pålægger de ratificerende stater, at benytte de miljøprincipper, der særligt kendes fra den EU-retlige regulering. Det drejer sig om forsigtighedsprincippet, forurener-betaler-princippet, Best Availible Technology-princippet og intergrationsprincippet 60. Størstedelen af disse principper ville dog finde anvendelse på Danmark, grundet Danmarks medlemskab i EU. OSPAR-samarbejdet, der består af de nord-østatlantiske kyststater, har yderligere udstedt diverse beslutninger med nærmere bestemmelser til gennemførsel af konventionens mål. Typisk væsentlige regler af teknisk karakter. Dette drejer sig for eksempel om krav til boremudder og borespåner, men også andre forhold vedrørende offshoreanlæggenes indretning 61. Store dele af de vilkår, der kan stilles, er således allerede defineret på denne baggrund. En anden markant kilde til hvilke vilkår, der kan stilles, er koncessionsdirektivet, der indeholder en lang række hjemler til hvilke vilkår, der kan stilles og hvilke der ikke kan stilles. Direktivets formål er at fremme udvinding af olie- og gas i Europa samt at sikre fri og lige adgang til de respektive staters udbudsprocedurer. Principper, såsom forbuddet imod statsstøtte, forurener-betaler-princippet, kommer til udtryk her. 4.3 Statsdeltagelse 59 The Convention for the Protection of the marine Environment of the North-East Atlantic 60 Artikel 2, stk. 1 litra a-b, stk. 3 litra a-b 61 OSPAR beslutning 2000/3 26

Et af de mest iøjefaldende vilkår for tilladelser er kravet om statsdeltagelse. Vilkårene er hjemlet i undergrundslovens 8, stk. 1, der fastsætter, at der kan stilles vilkår om statsdeltagelse, og er specifikt udmøntet i modeltilladelsen 13 og modellen til Joint Operating Agreements andet afsnit. Efter bestemmelserne er alle koncessioner betinget af at den danske stat deltager med en andel på 20 % i tilladelsen. Den danske statsdeltagelse varetages af Nordsøfonden 62. Der er tale om en særligt oprettet enhed med det ene formål, at varetage den danske stats interesser i de tildelte koncessioner. Formålet er at man qua deltagelse i alle udstedte koncessioner, har en særlig indsigt i forhold til indvinding af olie i Nordsøen, der vil komme alle parter til gode ved at effektivisere udnyttelsen af undergrunden, og desuden sikre staten et så højt økonomisk udbytte som muligt. I undergrundloven er der lagt op til, at Nordsøfonden skal deltage i samarbejdet med de øvrige aktører på lige fod. Deltagelse sker således i både juridiske, økonomiske og kommercielle drøftelser samt i planlægningen af efterforsknings- og indvindingsvirksomhed. Yderlige skal Nordsøfonden bidrage til investeringer og omkostninger svarende til deltagelsesandelen på 20 %. Undergrundslovens 8, stk. 2 indeholder dog en række begrænsninger i Nordsøfondens virke. Nordsøfonden kan således ved sin stemmeret alene varetage hensyn, der følger af undergrundsloven, og må ikke i fællesskab med en anden statslig deltager eller af staten ejet selskab udøve flertalsstemmeret. Sidstnævnte er dog ikke aktuel ved nogen af de eksisterende koncessioner. Yderligere fastslår bestemmelsen, at Nordsøfonden ikke må benytte sin stemmeret på en sådan måde, at det hindrer virksomheden i at blive drevet på forretningsmæssige principper 63. Ej heller må Nordsøfonden udøve stemmeret eller modtage underretning i forbindelse med valg af leverandører. Denne begrænsning synes at være en logisk konsekvens af det EU-retlig princip om forbud imod statsstøtte. Der er tale om en forebyggende foranstaltning, der fjerner risikoen for, at en statslig deltager inddrager andre hensyn, end de strengt økonomiske. Dette er netop et af hensynene bag koncessionsdirektivet, der primært er implementeret i undergrundsloven. Bestemmelserne om statsdeltagelse er som nævnt baseret på koncessionsdirektivets 62 Nordsøfonden er en forholdsvis ny konstalation der blev dannet i 2005. Ved koncessioner tildelt til og med 2004 varetages den danske stats deltagelse af Dong Energy A/S. 63 Koncessionsdirektivets artikel 6, stk. 3 benytter formuleringen kommercielle principper. 27

artikel 6, der til en vis grad er mere uddybende i forhold til, hvordan den statslige deltager må agere. For eksempel anføres det, at den statslige deltagers stemmer kun må bygge på objektive og ikke-diskriminerende principper. I forbindelse med tilladelser givet efter åben-dør-proceduren deltager Nordsøfonden ligeledes med en andel på 20 % og under samme vilkår som beskrevet ovenfor. Dette fremgår af Åben-dør modeltilladelsens 13. 4.4 Forpligtigelser i forbindelser med arbejdsplaner Et helt centralt vilkår til tilladelser er overholdelse af de udarbejdede arbejdsprogram, der som bekendt er et af de primære kriterier for tildeling af en tilladelse. Af denne grund kunne det anføres, at der ikke som sådan er tale om et vilkår for tilladelsen, men nærmere om den gensidige kontraktgenstand, der skal leveres som udveksling for selve tilladelsen. Der er dog ikke retligt tale om en kontrakt i traditionel forstand, men netop om en tilladelse fra en offentlig myndighed til en privat aktør, der retlig må karakteriseres som en servitut jf. kap. 2, og ikke som en kontraktmæssig tjenesteydelse. Skulle der være tale om en kontraktgenstand, vil den private parts betaling af overskudsandel til staten være mere nærliggende at regne for en modydelse. Overholdelse af arbejdsprogrammet er således at regne for et vilkår til tilladelsen. Karakteren af de udarbejdede arbejdsprogrammer for hver enkelt tilladelseshaver er naturligvis forskellig. Dog indeholder de alle de samme typer af aktivitet, og er bygget ens op. I Energistyrelsens modeltilladelse bilag 2 er der optrykt et eksempel på forpligtigelserne i et arbejdsprogram. Den primære forpligtigelse er, at tilladelseshaver inden for et givent antal måneder skal foretage 2D/3D seismiske undersøgelser af et givent antal km 2. Yderlige skal der foretages en prøveboring indenfor et givent antal måneder. Denne prøveboring skal være egent til at foretage undersøgelse af den stenformation, der undersøges. Såfremt der gøres fund af olie, følger det af modeltilladelsens 4, stk. 2, at der skal udarbejdes et evalueringsprogram. Dette er en plan for undersøgelse og vurdering af, om det er rentabelt at iværksætte en regulær produktion. Dette program skal godkendes af Energistyrelsen. 28

I tilfælde af, at der ikke leves op til kravene i arbejdsprogrammet, kan Energistyrelsen tilbagekalde tilladelsen jf. modeltilladelsens 35, stk. 1, nr. 1. Yderligere bestemmer modeltilladelsens 36, stk. 2, at såfremt arbejdsprogrammet ikke opfyldes og Energistyrelsen tilbagekalder, skal tilladelseshaveren betale et beløb, der svarer til omkostningerne ved at udfører arbejdsprogrammet. Tilladelseshaver skal på denne måde finansiere, at den danske stat får arbejdet udført. Kravene efter åben-dør modeltilladelsen er mere lempelige. 4 henviser både til modeltilladelsens bilag 2, der definerer de nærmere forpligtigelser, og indeholder desuden selvstændige krav. Disse er, at Energistyrelsen skal underrettes ved fund af olie, og der skal i så fald udarbejdes et evalueringsprogram med henblik på indvinding af olien. Tilladelsens bilag 2 indeholder ikke standardpligter for så vidt angår efterforskningen. Dette afklares på aftalemæssige vilkår. Der skal dog foretages arbejder indenfor 24 måneder i form af den nødvendige efterforskning for at fastslå, hvor en boring skal foretages. Inden 48 måneder skal der bores en efterforskningsboring. Det ses, at tilladelseshavere efter åben-dør-proceduren har langt friere hænder, idet der kun foreligger minimale krav til aktivitetsniveauet. Dette hænger sammen med at disse tilladelser gives for områder, hvor der ikke er konstateret oliefelter. Der foreligger ikke en formodning for, at den manglende aktivitet resulterer i en ikke hensigtsmæssig udnyttelse af undergrunden. 4.5 Forsikring, ansvar og garanti Tilladelseshaver er pligtig, at tegne forsikring for et hvert ansvar, der kan ifaldes efter undergrundsloven 64. Dette følger af modeltilladelsens 30, stk. 1. Omfanget af den tvungne forsikring beskrives i modeltilladelsens 30, stk. 2, hvor det bestemmes, at forsikringen skal give rimelig dækning set i lyset af den foreliggende risiko og størrelsen af den forsikringspræmie, der skal betales. Dette må nødvendigvis forstås som at der ikke skal forsikres imod diverse ekstraordinære omstændigheder. Det værende sagt, må det holdes for øje, at ansvaret efter undergrundslovens 35 er objektivt og derfor også omfatter hændelige skader. Yderligere er der ingen force major 64 35 der bestemmer at tilladelseshaveren er objektivt ansvarlig for enhver skader som følge af udnyttelsen af tilladelsen. Selv hvis denne er hændelig. 29

undtagelse, hvilket antages at betyde, at ansvaret er ubegrænset 65. Omfanget af den tilpligtede forsikring er en kende uklar, men bestemmes konkret i hvert enkelt tilfælde af Energistyrelsen, da styrelsen er bemyndiget til at kræve yderligere forsikringsdækning, skulle det vurderes, at dækningsgraden ikke er tilpas 66. Foruden den sikkerhed, der søges gennem forsikringsdækning, bestemmes det også i modeltilladelsen, at der skal stilles garanti for opfyldelse af forpligtigelserne efter tilladelsen 67. Denne sikkerhed, der foreslås stillet gennem en garanti fra modeselskabet 68, er dog ikke til dækning af erstatningskrav. Sikkerhedsstillelsen er som nævnt til sikring af opfyldelse af vilkårene for tilladelsen. Primært er der tale om pligten til at udføre det forhandlede arbejdsprogram. Dette er beskrevet tidligere i dette kapitel. I åben-dør modeltilladelsens 30-32 findes regler, der er enslydende med ovenstående. 4.6 Materialegodkendelse 28 i undergrundsloven bestemmer ganske klart, at arbejder omfattet af undergrundsloven, kun kan iværksættes, når ministeren har godkendt det udstyr, der ønskes benyttet. Dette er udspecificeret i modeltilladelsens 24, stk. 1, hvor det bestemmes at alt udstyr, alle procedurer og alle måleenheder skal godkendes af Energistyrelsen. 24, stk. 2 bestemmer at konsekvensen af, at målinger af mængden af olie har vist sig for lav er, at alle målinger siden Energistyrelsen sidst foretog undersøgelse af målingerne skal regnes for at indeholde samme fejl. Dette har potentielt en markant økonomisk betydning i forhold til betaling af kulbrinteafgift. Konsekvensen kan dog undgås, hvis det kan godtgøres, at fejlen har haft en kortere varighed. I henhold til modeltilladelsens 25 skal undergrundslovens 28 også tolkes således, at Energistyrelsen kan fastsætte specifikke krav til selve boringen eller andre aktiviteter, som en del af godkendelsen af udstyret. Modeltilladelsens 26 indeholder et krav om, at tilladelseshaveren skal følge Energistyrelsens anvisninger om mærkning af udstyr o. 65 Rønne & Budtz U1984B s. 378 66 Modeltilladelsens 30, stk. 3 og 4 67 Modeltilladelsen 31 68 Aktørerne etablerer typisk danske datterselskaber 30

lign, der transporteres til og fra offshore anlægget. Åben-dør modeltilladelsens bestemmelser er de samme, som ovenfor beskrevet. Særligt grundet OSPAR og UNCLOS synes det mest sandsynligt, at den danske stat følger de internationale standarder for godkendelse af udstyr og processer, der findes i de internationale konventioner. Det vil typisk dreje sig om retningslinjer udstedt af International Maritime Organization (IMO) samt særligt beslutninger og anbefalinger gennem OSPAR, hvor Energistyrelsen er en deltagende part. Det nærmere indhold af disse retningslinjer og materialegodkendelseskrav har en meget teknisk karakter, og vil derfor ikke blive behandlet nærmere. 4.7 Rapporteringskrav Som tidligere nævnt er tilladelseshavere underlagt en række rapporteringskrav angående deres økonomiske og selskabsmæssige forhold. Undergrundslovens 26 bestemmer, at tilladelseshaveren skal meddele alle oplysninger der er nødvendige for ministeren, og dermed Energistyrelsens tilsyn. Modeltilladelsen opstiller derfor i 21 litra a hvilke oplysninger, der skal rapporteres til Energistyrelsen 69. Det værende først og fremmest al påkrævet finansiel information omkring tilladelseshavers aktiviteter. Mere konkret betyder dette, at der årligt skal indsendes balance, indkomstredegørelse og en årsrapport. Desuden skal der indsendes information omkring alle aktie- eller anpartshavere, der ejer mindst 10 % af aktie- eller anpartskapitalen. Det skal også rapporteres, hvis selskabet foretager materielle ændringer i kapitalstrukturen. Det værende sig f.eks. op- og nedskrivninger. Hvis tilladelsesholder er involveret i anden forretningsmæssig aktivitet end den, der er omfattet af tilladelsen, såsom hvis et selskab også producerer olie på en anden stats område, skal ovennævnte regnskabsinformation udarbejdes specifikt for aktiviteten omfattet af den danske tilladelse. Dette betyder imidlertid ikke, at hele årsregnskabet for selskabets virke ikke skal rapporteres, men at der også skal rapporteres i det specifikke regnskab. Udøves tilladelsevirksomheden af flere selskaber, skal ovenstående rapporteres for alle involverede selskaber. Skulle tilladelseshaver være et datterselskab skal regnskabsinformation ligeledes rapporteres 69 Åben-dør modeltilladelsen indeholder de samme bestemmelser. 31

for moderselskabet. Endelig er der krav om, at informationen skal gives på dansk og være revideret af en statsautoriseret offentlig revisor. Modeltilladelsen 21 litra b bestemmer, at tilladelseshaver er pligtig at informere om sine aktiviteter omfattet af tilladelsen. Det værende sig forundersøgelser, efterforskning og produktion. I forbindelse med efterforskning bestemmes det, at der skal indsendes relevante rapporter, prøver, indsamlet data, behandlede resultater, fortolkninger og evalueringer om efterforskningen. Slutteligt skal der hvert år redegøres for de forventede fremtidige aktiviteter i de næste fire år. 4.8 Afvikling af virksomheden I henhold til undergrundslovens 32 skal der i en tilladelse fastsættes vilkår for bortskaffelse af anlæg, der ikke længere skal benyttes af tilladelseshaveren. Dette kommer til udtryk i modeltilladelsens 37, hvor der findes bestemmelser om, at staten har ret til, uden omkostninger, at overtage anlæg. Hvis staten ikke ønsker at overtage, er tilladelseshaver pligtig at udarbejde en konkret plan for fjernelse af anlægget. Denne plan skal godkendes af Energistyrelsen. Den danske stat er underlagt en række forpligtigelser fastsat i internationale konventioner. Grundet denne folkeretlige forpligtigelse, må den danske stat, og dermed Energistyrelsen, i dens konkrete godkendelse og praksis for krav til fjernelse, være bundet af disse internationale forpligtigelser. Kravene til fjernelse må undersøges gennem de internationale regler herom. Det kan eventuelt diskuteres, særligt for ældre tilladelser, hvilke internationale regler, der skal følges. Danmark er part i både kontinenalsokkelkonventionen og UNCLOS 70, der begge indeholder regler om fjernelse af olieindvindingsanlæg. Det er dog antaget, at UNCLOS i udgangspunktet må være den gældende regulering 71, særligt i forhold til, at konventionen er vedtaget senere og er tænkt som en erstatning til kontinantalsokkelkonventionen 72. Kontinentalsokkelkonventionen antages at indeholde 70 Med hjemmel i UNCLOS artikel 60, stk. 3 har IMO (International Maritime Organization) udstedt konkrete retningslinjer for fjernelse af anlæg 71 U.1996B.235 side 236 og Miljøretten 6 2008:192-193 72 U.1996B.235 side 239 og Miljøretten 6 2008:191. Hjemlen kan siges at findes i Traktatkonventionens artikel 59. Om ikke andet fremgår der et princip om at når samme parter vedtager en ny traktat om et samme emne som en tidligere traktat, må den nyeste traktat finde anvendelse. 32

mindre lempelige regler end UNCLOS/IMO-retningslinjerne. Derfor er det yderst relevant at fastslå hvilke regler, der finder anvendelse; særligt på de anlæg der er opført før udstedelsen af IMO-retningslinjerne i 1989. Der er dog faktiske omstændigheder, der bevirker, at alle anlæg i den danske eksklusive økonomiske zone er omfattet af en fjernelsespligt i henhold til IMO-retningslinjerne, hvorfor distinktionen ikke er et praktisk problem 73. Det lægges til grund, at det er IMO-retningslinjerne, udstedt på baggrund af UNCLOS artikel 60, stk. 3, der må finde anvendelse, når Energistyrelsen godkender og træffer afgørelse i forhold til fjernelse af anlæg. IMO-retningslinjerne indleder i afsnit 2 med at opstille de hensyn, der skal tages i betragtning ved en beslutning om, hvorvidt man vil lade et anlæg forblive frem for, at foretage en fjernelse. Disse hensyn er som følger: 1) Den potentielle påvirkning af navigationssikkerheden både over og under vandet. 2) Intensiteten af den materialemæssige forringelse samt slid og dennes aktuelle og fremtidige påvirkning af havmiljøet 3) Den generelle påvirkning af havmiljø og dyreliv. 4) Risikoen for at materiale fra anlægget river sig løst i fremtiden. 5) De økonomiske omkostninger og tekniske gennemførlighed af fjernelsen samt den potentielle risiko for skade på det udførende personale. 6) Hvilke muligheder der er for ny anvendelse af anlægget og andre forsvarlige grunde til at lade anlægget stå. Retningslinjernes afsnit 3 indeholder de faktiske regler for hvornår, anlæg er omfattet af fjernelsespligt, og hvornår der er mulighed for at lade et anlæg forblive. Som allerede beskrevet fastsætter retningslinjerne, at anlæg med en jacket-vægt på under 4000 tons og placeret på under 75 meters havdybde, er pligtige til fjernelse. Det samme gør sig gældende på dybder på op til 100 meter, hvis anlægget er placeret efter 1. januar 1998. Slutter man modsat, er der således mulighed for at tillade at anlæg, der overstiger disse 73 Dette skyldes særligt, at havdybden i Nordsøen typisk kun er omkring 40 meter og at anlæg i nordsøen typisk har en jacket-vægt (Bundstrukturen) på maksimalt 4000 tons. IMO-retningslinjer fastsætter netop at anlæg med en jacket-vægt på maksimalt 4000 tons og placeret på en havdybde under 75 meter skal fjernes fuldstændigt. 33

mål for dybde og vægt, kan blive stående på havbunden eller kun delvist fjernes. Anlæggene skal dog falde indenfor de kategorier, som retningslinjerne opstiller. Staten kan således tillade, at anlæg ikke fjernes, hvis anlægget skal benyttes til et nyt formål eller ikke vil forårsage uberettiget forstyrrelse af anden udnyttelse af havet. Selvom et anlæg er omfattet af fjernelsespligt, kan der dog gives tilladelse til at lade anlægget stå, hvis fjernelse ikke er teknisk mulig, er ekstraordinært kostbar eller vil medføre en uacceptabel risiko for personale eller havmiljø. Der findes i øvrigt i retningslinjerne en række bestemmelser om, at anlæg, der kun delvist er fjernet og f.eks. ligger under havoverfladen, skal registreres og desuden overvåges og vedligeholdes så det udgås, at havmiljøet bliver påvirket. Alle anlæg på det danske område falder indenfor den første af disse kategorier, hvorfor alle er omfattet af fjernelsespligt 74. Retningslinjerne bestemmer, at fjernelse skal foretages på en sådan måde, at havmiljøet ikke påvirkes negativt i væsentlig grad. Det er dog ikke defineret, hvad der nærmere skal forstås ved dette, hvorfor der må foretages en udfyldning med international ret og sædvane. National og EU-retlig regulering må også antages, at bidrage til tolkningen af bestemmelsen. 4.9 Offshoresikkerhedsloven Offshoresikkerhedsloven regulerer sikkerhed og sundhed på havet. Hermed forstås, at reguleringen omfatter selve anlæggene til efterforskning eller indvinding af olie og gas samt de ansattes sikkerhed. Derimod omfatter loven ikke beskyttelse af havmiljøet. Lovgivningen indeholder en lang række bestemmelser om anlæggenes indretning, konstruktion, drift, vedligeholdelse osv. De gennemgående virkemidler i loven er krav om udarbejdelse af ledelsessystemer for sikkerhed og sundhed. Med udgangspunkt i disse skal sikkerheden på anlæggene nedbringes til det laveste praktisk rimelige niveau. Der skal således foretages en sikkerheds- og sundhedsvurdering, der skal bevise at risikoniveauet er nedbragt til dette laveste praktisk rimelige niveau i overensstemmelse med anlæggets ledelsessystem. Der 74 Her skal der tages forbehold for at flere anlæg i Nordsøen er omfattet af tilladelser udstedt før IMOretningslinjerne, hvorfor kontinentalsokkelkonventionen finder anvendelse. Denne konvention forudsætter dog fuldstændig fjernelse af alle installationer, hvorfor der ikke er nogen praktisk forskel. 34

er således ikke tale om aftalemæssige vilkår for tilladelsen, men derimod lovgivningsmæssige krav til indretning og drift. Reglerne i offshoresikkerhedsloven er således helt centrale for, om anlægget må tages i brug, men vedrører som nævnt ikke anlæggets miljømæssige påvirkning af hav, havbund eller luft. 4.10 Opsamling og vurdering Gennemgangen af de i modeltilladelsen opstillede vilkår viser med stor tydelighed, at det er dette instrument, der primært benyttes af myndighederne til beskyttelse af miljøet. Det kan dog pointeres, at den mest relevante og direkte beskyttelse findes i den lovgivningsmæssige beskyttelse af Natura 2000, gennem VVM forpligtelsen og de miljøansvarsmæssige forpligtigelser. Disse er dog bindende forpligtigelser, hvorfor tilladelsesvilkårene må anses, for myndighedernes primære redskab til aktivt og af egen vilje, at regulere. Vilkårene i den danske modeltilladelse omfatter dels en rækker pligter til at fremlægge planer for efterforskning og indvinding, til godkendelse hos Energistyrelsen. Myndigheden har således en meget direkte mulighed for at forebygge negativ påvirkning af miljøet gennem denne godkendelsesmyndighed. Desuden findes der forsikringsforpligtigelser og andre sikkerhedsordninger i vilkårene vedrørende, mærkning af udstyr med videre. Det kan eventuelt diskuteres, om vilkårene kunne benyttes mere aktivt for at beskytte miljøet. Dette kunne for eksempel være gennem strengere krav til det anvendte materiale i form af bor, boremudder osv. samt de faktiske indvindingsprocesser. For eksempel vil der i fremtiden, givetvis opstå et spørgsmål om hvorvidt indvinding kan ske ved hjælp af fracking 75 eller andre indvindingsfremmende metoder. Vilkårene kan givetvis bruges ganske aktivt til beskyttelse af miljøet mod processer, man finder risikable. Her må hensynet til miljøet nødvendigvis afvejes overfor både den faktiske 75 Fracking foregår ved, at en blanding af kemikalier, sand og vand pumpes med højt tryk ind i olie reservoiret. Dette åbner perforeringerne i stenformationerne og presser olien ud. På denne måde kan der indvindes langt større mængder olie end ved konventionel pumpeteknik. Metoden er yderst omdiskuteret, primært fordi store dele af de benyttede kemikalier forbliver i undergrunden. Der hersker ligeledes usikkerhed om hvilke konsekvenser selve åbningen af stenformationens perforering har. Metoden har vundet indpas i USA, men er senest blevet forbudt i staten Minnesota på grund af miljøhensyn. 35

nødvendighed af en strengere beskyttelse og desuden de væsentlige økonomiske hensyn, der i høj grad er styrende for området. Der bliver således hurtigt tale om en diskussion af meget teknisk karakter, idet det må være en forudsætning, at det med en vis rimelighed kan påregnes, at der vil opnås et mindre miljøskadeligt resultat af virksomheden ved brug af andre tekniske standarder. Som oftest forholder det sig sådan, at den menneskelige påvirkning af miljøet altid kan nedsættes. Typisk vil dette dog gå ud over det økonomiske udbytte, og det er denne vurdering, der er central. Generelt er vilkårene i modeltilladelsen mere fokuserede på økonomiske og driftsmæssige forhold end faktisk miljøbeskyttelse. Klare eksempler på dette er kravet om statsdeltagelse, rapportering om økonomiske og selskabsmæssige forhold samt de omfattende krav til arbejdsprogrammet. Som det for eksempel er behandlet i afsnit 4.3, må staten i deres deltagelse kun varetage rent økonomiske hensyn i forbindelse med driften, og er således ikke en del af beslutninger om valg af leverandør osv. Der er et forholdsvist klart skel mellem staten, som selskabsdeltager og staten som myndighed, hvorfor miljøhensyn dårligt kan prioriteres højere end det er fastsat i lovgivningen. Arbejdsprogrammet i modeltilladelsen er ligeledes strengt fokuseret på drift og økonomi, idet dette grundlæggende handler om hvordan og hvor intensivt, der skal efterforskes. Mange af de miljømæssige vilkår er implementeringer af internationale forpligtigelser særligt OSPAR og UNCLOS. Dette kommer især til udtryk ved mærkning og godkendelse af udstyr, hvor Energistyrelsen følger IMO standarderne til hvilke, der henvises i konventionerne. OSPAR sikrer også benyttelsen af BAT og de øvrige EUretlige miljøprincipper, hvilket Danmark dog skal følge uanset hvad som følge af medlemskabet af EU. For så vidt angår vilkårene om fjernelse af anlæg efter endt brug, konkluderes det i afsnit 4.6, at det er IMO-retningslinjerne, udstedt gennem UNCLOS, der er styrende. Vilkårene om fjernelse i modeltilladelsen indeholder således ikke selvstændige retningslinjer. Sammenfattende må det konstateres, at miljøhensyn i modeltilladelsen spiller en lidt tilbagetrukken rolle til fordel for økonomiske og indvindingsmæssige vilkår. Der findes 36

dog yderst relevante vilkår om godkendelse af materiale og processer, der er et væsentligt instrument til beskyttelse af miljøet. Disse er som sagt tillige en gennemførelse af internationale forpligtigelser og anbefalinger, hvorved den danske stat her igennem opfylder sine forpligtigelser. Desuden findes der vilkår om forsikringsdækning og garanti for ansvar der kan ifaldes efter undergrundsloven samt for manglede opfyldelse af arbejdsprogrammet. Førstnævnte er klart et udtryk for varetagelse af miljøhensyn. Det må konkluderes, at tilladelsesvilkårene ikke benyttes til, at efterstræbe en større miljøbeskyttelse end staten er forpligtet til gennem internationale konventioner. Det kan diskuteres om dette er hensigtsmæssigt, idet internationale konventioner har ry for at være udtryk for den absolut laveste fællesnævner. På den anden side er hav- og søretten et af de det internationale område, hvor samarbejde mellem suveræne stater har været mest gunstigt, hvorfor det nok er fordelagtigt, at lægge sig op ad denne regulering. 37

Kapitel 5 Vurdering af lokaliseringsmuligheden 5.1 Indledning Før et anlæg kan etableres, eller en virksomhed påbegyndes, må det overvejes hvilken miljøpåvirkning placering af anlæg og virksomhed vil have på lokaliteten. Dette følger dels af VVM-direktivet og Habitatsdirektivet. Det følgende kapitel vil behandle de regler der regulerer den pligtige vurdering af placeringen. Udover EU-direktiverne er placeringsvurderingen reguleret, gennem den danske implementering af disse direktiver. Dette er navnlig undergrundsloven og den derigennem udstedte bekendtgørelse om VVM, konsekvensvurdering vedrørende internationale naturbeskyttelsesområder samt beskyttelse af visse arter, ved projekter offshore om efterforskning og indvinding af kulbrinter, lagring i undergrunden, rørledninger, m.v. 76. Foruden den regulering der direkte vedrører selve vurderingen, vil kapitlet også behandle anden regulering, der vedrører beskyttelse af havmiljøet, i forbindelse med olieindvindingsaktiviteten. Disse værende havmiljøloven og havstrategrammedirektivet. Begge love er af generel karakter, men er yderst relevante i forhold til beskyttelsen af havmiljøet. Havmiljøloven behandler forhold så som beredskab og forbud imod udtømning. Havstrategrammedirektivet indeholder krav til myndighederne om udarbejdelse af langsigtede strategier, for beskyttelse og forbedring af havmiljøet. 5.2 Vurdering af virkningerne på miljøet (VVM) Rådets direktiv om visse offentlige og private projekters virkning på miljøet fra 1985, er et omfangsrigt direktiv der vedrører en lang række områder. Direktivets definer i artikel 1 sit egent område, som vedrørende vurdering af indvirkningen på miljøet af offentlige og private projekter, der er af en sådan beskaffenhed, at de vil kunne påvirke miljøet væsentligt. 76 Bek. 2011/684 38

Direktivet indfører en pligt til, at foretage en faktisk vurdering af hvordan et givent projekt vil virke på miljøet. Det er derfor essentielt, at vide hvorvidt en given aktivitet eller et anlæg, er et projekt i direktivets forstand. Definitionen der findes i artikel 1, nr. 2 er forholdsvist bredt, idet et projekt defineres som enten: gennemførelse af anlægsarbejder eller andre installationer eller arbejder Eller: andre indgreb i det naturlige miljø eller i landskaber, herunder sådanne, der tager sigte på udnyttelse af ressourcer i undergrunden. Idet definitionen af projekt er så bred, at næsten enhver aktivitet er omfattet, er den mest afgørende vurdering; hvorvidt projektet må antages at påvirke miljøet væsentligt. Artikel 4 definerer, hvilke projekter der skal undergives en VVM-undersøgelse. Der henvise i artiklens nr. 1 til direktivets bilag I, der indeholder projekter der altid skal undergives VVM-undersøgelse. Artiklens stk. 2 henviser til direktivets bilag II, der indeholder projekter der kan undergives VVM-undersøgelse, såfremt medlemsstaterne finder at projektet har en sådan karakter, at de bør underlægges en sådan. Særligt bemærkes det, at olieindvinding af over 5000 tons olie per dag er et bilag I projekt og derfor altid skal undergives VVM 77. Når et projekt er omfattet af pligten til at foretage VVM-undersøgelsen, skal denne foretages i forbindelse med tilladelsen til selve projektet. Korrekt opfyldelse af direktivets krav er nødvendig for, at der kan gives gyldig tilladelse 78. De nærmere krav til hvad der skal undersøges, findes i direktivets artikel 5-10 79. VVM-direktivet tillægger staterne megen udfyldning i forhold til direktivet. I Danmark er direktivet gennemfør ved flere forskellige love, men primært planloven for så vidt angår projekter på land. I relation til offshore projekter, findes implementeringen i undergrundsloven og 77 Bilag I nr. 14 78 Artikel 2, stk. 1 79 Dette vil blive behandlet i forbindelse med bekendtgørelsen om offshore VVM nedenfor. 39

den derigennem udstedte bekendtgørelse om VVM og internationale naturbeskyttelsesområder 80. 5.3 Natura 2000 Habitatdirektivet omhandler bevaring af naturtyper samt vilde dyr og planter. Direktivet forpligter medlemsstaterne på, at bevare og beskytte de naturtyper, vilde dyr og planter der er udpeget som beskyttelsesværdige. Denne udpegning er således fundamentet i direktivet, da beskyttelses- og afhjælpningsforanstaltninger knytter sig til disse områder. De udpegede naturtyper er oplistet i direktivets bilag I, og beskyttede dyr og planter er oplistet i bilag II. Bilag III uddyber hvorledes naturtyper og artshabitater udpeges. Andre beskyttelses objekter i direktivet er særligt udpegede dyrearter, der efter direktivet skal beskyttes gennem en streng beskyttelseordning 81. Det pålægges således staterne, at forbyde at fange, dræbe, forstyrre eller ødelægge leveområder for disse særligt udpegede arter 82. Ligeledes er der i artikel 14 krav om en streng beskyttelsesordning for særlige planter der er oplistet i direktivets bilag IV. De materielle forpligtigelser til medlemsstaterne, findes i direktivets artikel 6. Det bestemmes i stk. 1, at medlemsstaterne skal iværksætte de nødvendige bevaringsforanstaltninger, herunder forvaltningsplaner 83. Direktivets artikel 6, stk. 3 indeholder et krav om at såfremt et projekt eller en plan kan påvirke et udpeget beskyttelsesområde væsentligt, skal der foretages en vurdering af det pågældende projekt eller plans påvirkning af området. Såfremt projektet eller planen findes at påvirke det beskyttede område negativt, kan den pågældende myndighed ikke tilslutte sig projektet eller planen. Typisk vil dette betyde, at den nødvendige tilladelse til plan 80 Bek. 2011/684 81 Artikel 12 nr. 1 82 Bestemmelsens ordlyd sender tankerne over på den amerikanske Endangerd Species Act der netop synes at være forbilledet for denne del af habitatdirektivet. ESA forbyder the taking of an endangerd species. Taking er defineret som omfattende drab, fangst, forstyrrelse. 83 Forvaltningsplanerne for hvert berørt naturområde samt plante og dyrearter udarbejdes i Danmark af Naturstyrelsen og kan findes på www.naturstyrelsen.dk 40

eller projekt ikke kan udstedes. Dette udgangspunkt modificeres i artikel 6, stk. 4 der hjemler gennemførelse af projekter eller planer, der er vurderet til, at påvirke et beskyttet område negativt. Betingelsen er at der foreligger bydende nødvendige hensyn til væsentlige samfundsinteresser, herunder af social eller økonomisk art, og at der ikke findes nogen alternativ løsning. Benyttes denne bestemmelse skal medlemsstaten træffe alle nødvendige kompensationsforanstaltninger i forhold til det påvirkede område, og underrette kommissionen herom. Termerne bydende nødvendige hensyn til væsentlige samfundsinteresser og kompensationsforanstaltninger bør undersøges nærmere, for at forstå det konkrete omfang af bestemmelserne. Som beskrevet kan myndigheden tilslutte sig en plan eller projekt, selv om et internationalt naturbeskyttelsesområde eller en beskyttet dyre- eller planteart, vil blive påvirket negativt, hvis der er bydende nødvendige hensyn til væsentlige samfundsinteresser, der kan begrunde fravigelsen af udgangspunktet. EU- Kommissionen har i en vejledning af januar 2007 søgt, at definere begrebet nærmere. I vejledningen understreges det, at EU-Domstolen endnu ikke har taget klar stilling til tolkningen af begrebet, der i øvrigt ej heller er defineret i direktivet. Vejledningen baserer sin tolkning på hvordan lignende termer fortolkes i EU-retten. Ud fra denne metode udledes det, at folkesundhed og miljøbeskyttelse er omfattet. Tillige er forfølgelse af berettigede økonomi- og socialpolitiske hensyn. Til en nærmere uddybning af hvilke økonomiske hensyn der kan være tale om henviser vejledningen til en kommissionsudtalelse 84 hvor termen tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse behandles. Termen er fra fælleskabslovgivningen om tjenesteydelsernes frie bevægelighed. I kommissionens meddelelse defineres dette som de public-service ydelser en stat skal varetage, navnlig forsyning, transport og kommunikation. I vejledningen understreges det, at betydningen af et samfundsinteressen skal være væsentlig medfører, at ikke enhver interesse af nævnte art er omfattet. Der skal derfor være tale om en langsigtet interesse. Sammenfattende kan det udledes, at hensyn vedrørende folkesundhed, miljøbeskyttelse eller statens evne til på lang sigt at udfører sine public-service-forpligtigelser, her under energiforsyning, kan begrunde en 84 KOM(96) 443 af 11.09.1996 41

fravigelse fra Habitatdirektivets hovedregel. Det understreges dog, at dette forudsætter, at der ikke findes alternative løsninger der er mindre indgribende overfor beskyttelsesobjekterne, samt at hensynene vejer højere end hensynet til naturbeskyttelsen efter direktivet. Denne vurdering skal altid foretages. Når der er mulighed for, at fravige reglerne skal der dog iværksættes de nødvendige kompensationsforanstaltninger. Vejledningen fastsætter, at kompensationsforanstaltninger er særlige tiltag, specifik for det omhandlede projekt, der går ud over de normale krav i habitatdirektivet. Foranstaltningerne skal udligne de negative virkninger, som projektet forsager. Ødelægges et rasteområde for fugle et sted, skal et sådan rasteområde søges etableret et andet sted, men stadig i samme område, og så videre. Pligten til at iværksætte foranstaltninger, er i direktivet adresseret til medlemsstaterne. I henhold til forurener-betaler-princippet og forbuddet imod statsstøtte, er den korrekte løsning dog, at projektets bygherre afholder omkostningerne. Således er bestemmelserne f.eks. implementeret i den danske undergrundslov 28a, stk. 6, hvor det bestemmes, at ministeren anviser hvilke foranstaltninger der skal foretages, og at projektansøgeren afholder udgiften. Natura 2000 omfatter foruden habitatsdirektivet også fuglebeskyttelsesdirektivet 85. Artikel 1 fastsætter, at direktivet vedrører beskyttelse af fuglearter der har deres naturlige ophold i Europa, og at beskyttelse efter direktivet, foruden fugle, også vedrører æg, reder og levesteder. I henhold til artikel 2 skal medlemsstaterne træffe alle nødvendige foranstaltninger for, at opretholde bestanden af de omhandlede fugle på et niveau der imødekommer økologiske, videnskabelige og kulturelle krav samt tilgodeser økonomiske og rekreative hensyn. Beskyttelsesniveauet er forskelligt, afhængigt af hvordan arten er klassificeret. Denne klassificering findes i direktivets bilag 1, 2 og 3. Stærkest er beskyttelsen af arterne på direktivets bilag 1 der omhandler truede, sjældne eller særligt opmærksomhedskrævende arter, samt arter der er særligt følsomme overfor ændringer 85 Direktiv nr. 79/409 42

af deres levesteder. For disse arter skal der udpeges og sikres levesteder. Det er disse udpegninger der indgår i Natura 2000 systemet. 5.4 Havmiljøloven Havmiljøloven er den primære danske regulering, med hensyn til generel beskyttelse af havmiljøet. Lovens formål er efter 1, stk. 2, at forebygge og begrænse forurening, samt anden påvirkning af natur og miljø særligt havmiljøet. Lovens anvendelsesområder er dels skibsfart, luftfartøjer og rørledninger, men af særlig interesse omfatter loven platforme der er placeret på det danske søterritorium og på det danske kontinentalsokkelområde. Det understreges, at kontinentalsokkelområdet falder sammen med den eksklusive økonomiske zone. Lovens kapitel 2 vedrører specifikt olie og definerer dette som: enhver form for mineralolie og blandinger heraf, herunder råolie, naturgaskondensat, olieslam og olieaffald, samt brændselsolie og alle andre raffinerede produkter bortset fra petrokemikalier, der er klassificerede i henhold til 14 86 Lovens 11, stk. 1 er et udtrykkeligt forbud imod udtømning på det danske søterritorium. 11, stk. 2 bestemmer, at der kun kan ske udtømning i den særlige økonomiske zone såfremt ministeren har fastsat nærmere regler herom. Kravet for at sådanne regler kan fastsætte er, at dette sker til opfyldelse af internationale aftaler. Væsentlige dele af havmiljøloven vedrører bekæmpende foranstaltninger, i forbindelse med sket forurening. Det faste beredskab forestås af forsvarsministeriet, miljøministeriet og den givne kommunalbestyrelse. De forskellige ansvarsopgaver er beskrevet i lovens kapitel 11. For så vidt angår ejeren af det forurenende anlæg, bestemmer 34a, stk. 1 at denne har en umiddelbar pligt til, at bekæmpe og begrænse forureningen. 34a, stk. 2 hjemler i øvrigt, at miljøministeren kan give påbud om hvilke foranstaltninger der skal træffes. 86 9, stk. 1 43

Den økonomiske byrde for bekæmpelse og oprydning af forurening påhviler ligeledes den ansvarlige ejer. Kapitel 14a handler om miljøskader som defineret i miljøskadelovens 7-11. Den grundlæggende regel er at såfremt der sker miljøskade eller overhængende fare for miljøskade, som følge af en erhvervsmæssig aktivitet som defineret i 47c, stk. 2 nr. 1-3, skal den driftsansvarlige straks iværksætte: ethvert praktisk gennemførligt tiltag, der kan begrænse miljøskadens omfang og forhindre yderligere miljøskade Eller såfremt skaden endnu ikke er sket skal den driftsansvarlige: iværksætte de nødvendige forebyggende foranstaltninger. Denne objektive handlepligt gælder som beskrevet alene for de i 47c, stk. 2 nr. 1-3 definerede erhvervsaktiviteter 87. For øvrige erhvervsmæssige aktiviteter gælder kun såfremt der er udvist uforsvarlig adfærd, jf. 47c, stk. 4. Miljøskadeloven er dog aldrig blevet brugt. En nærmere gennemgang af loven kan findes i afsnit 6.3.1 5.5 Havstrategirammedirektivet Målet med direktivet er, at opnå eller opretholde en såkaldt god miljøtilstand i havmiljøet. Direktivet pålægger i henhold til artikel 1, stk. 2 medlemsstaterne, at gennemføre specifikke strategier for havmiljøerne omfattet af deres jurisdiktion. Strategierne har til formål, at beskytte havmiljøerne samt søge at genoprette skadede økosystemer. Strategierne er delt op på tre typer indsats. Dette værende en forberedende del, hvor der skal frembringes basisanalyser til vurdering af de pågældende havmiljøer. Disse analyser skal beskrive det pågældende havmiljøs tilstand, hvilken indvirkning menneskelig aktivitet har på havmiljøet, og beskrive hvilken udnyttelse der sker af 87 47a, stk. 2 oplister følgende aktiviteter: 1) Dumpning af optaget havbundsmateriale. 2) Bortskaffelse eller nyttiggørelse af affald. 3) Grænseoverskridende transport af affald, som kræver tilladelse eller er forbudt. 4) Transport ad indre vandveje, hav eller luft af farligt eller forurenende gods. 5) Håndtering af farlige stoffer og produkter, plantebeskyttelsesmidler og biocidholdige produkter 44

havmiljøet, herunder udvinding af råstoffer 88. Yderligere skal det beskrives hvad der regnes for en god miljøtilstand 89. Desuden skal der opstilles konkrete miljømål for de respektive områder 90 og etableres overvågningsprogrammer hvormed havmiljøets tilstand kan følges 91. Næste trin er at der på baggrund af de indledende analyser fastlægges indsatsprogrammer der beskriver de foranstaltninger der må træffes for at opnå eller opretholde en god miljøtilstand 92. 5.6 Offshore VVM bekendtgørelsen I henhold til undergrundslovens 28c, skal ministeren fastsætte nærmere regler om, hvilke projekter der, før tilladelse kan meddeles, skal undergives en vurdering af virkningerne på miljøet, og vurdering af påvirkningen på internationale naturbeskyttelsesområder. Det er undergrundslovens 28a der fastsætte kravet om, at disse vurderinger skal foretages såfremt projektet må antages, at påvirke miljøet væsentligt eller have indvirkning på de internationale miljøbeskyttelsesområder. Bestemmelsen er en implementering af VVM-direktivet, Habitatdirektivet og Fuglebeskyttelsesdirekivet, der alle er behandlet ovenfor. Kravet til ministerens fastsættelse af de nærmere regler efter 28c er, for så vidt angår offshore olieindvinding, gennemført ved bekendtgørelse 2011/684, der i det følgende vil blive gennemgået. Gennemgang og tolkning vil primært blive baseret, på bekendtgørelsens ordlyd. Grunden til dette er, at der stort set ikke findes afgørelser der omhandler offshore virksomhed. Søges der f.eks. i Energiklagenævnets 93 afgørelsesdatabase 94 på afgørelser truffet i henhold til undergrundsloven, ses det at sådanne ikke forefindes. Domstolene har ej heller truffet afgørelser vedrørende 88 De specifikke krav til vurderingen findes i artikel 8 89 Definitionen findes i artikel 3, nr. 5. Grundlæggende er der tale om at havområderne skal være rene, sunde og produktive indenfor rammerne af deres naturlige vilkår og at havmiljøet udnyttes på en bæredygtig måde. De nærmere krav til denne beskrivelse findes i artikel 9. 90 Artikel 10 91 Artikel 11 92 Artikel 13 93 Energiklagenævnet er i henhold til undergrundslovens 37a klageinstans. 94 http://ekn.dk/sw511.asp 45

undergrundslovens bestemmelser om offshore indvindingsvirksomhed eller for den sags skyld bekendtgørelsen. Manglen på afgørelser vedrørende miljøvurderinger på offshore området kan grunde i forskellige forhold. Den primære juridiske grund kan nok findes i undergrundsloven 37a, stk. 2, hvor det bestemmes at enhver med væsentlig individuel adresse kan påklage afgørelser. Dette må forstås i lyset af den almindelige forvaltningsret 95. Kriteriet individuel interesse defineres typisk som, at det ikke er nok, at en interesse er af almen, principiel, teoretisk eller holdningsbaseret karakter ikke er tilstrækkeligt 96. En person skal personligt berøres af afgørelsen. At interessen skal være væsentlig betyder, at der skal være en vægt bag den personlige konsekvens som afgørelsen medfører 97. Det er således klart, at det bliver meget svært for privat personer eller juridiske personer, at leve op til procesforudsætningerne, når aktiviteten foregår på åbent hav. Af denne grund er lokale og nationale foreninger eller organisationer der har til formål, at varetage miljøbeskyttelsesinteresser eller væsentlige rekreative interesser tillige tillagt klageadgang 98. Klageadgangen, der kun gælder miljømæssige afgørelser benyttes dog tilsyneladende ikke. Som beskrevet er de nærmere regler for VVM-vurderinger og konsekvensvurderinger vedrørende internationale naturbeskyttelsesområder, udformet i bekendtgørelsen. I det følgende vil bekendtgørelsen blive gennemgået. 5.6.1 VVM Bekendtgørelsens 3-8 vedrører vurderinger af virkninger på miljøet (VVM). 2 definerer hvilke projekter der skal undergives vurderingen, før tilladelse kan udstedes og hvilke forhold der skal afdækkes i forbindelse med vurderingen og undersøgelsen. De forhold der skal vurderes er projektets direkte og indirekte virkning på mennesker, fauna, flora, jordbund, havbund, vand, luft, klima, landskab, materielle goder, kulturarv og samspillet mellem de nævnte forhold 99. Dette er sammenfaldende med VVM- 95 Forvaltningsret 2004:301 96 Forvaltningsret 2004:301-302 97 Forvaltningsret 2004:302 98 Undergrundsloven 37a, stk. 3 99 Bekendtgørelsen 3, stk. 2 46

direktivets artikel 3. Af denne grund kan der henvises til naturstyrelsens vejledning 100 om VVM efter planloven, for en uddybning af hvilke konkrete forhold der skal afdækkes i VVM-redegørelsen. 4 udlægger hvilke projekter der skal undergives en vurdering. For så vidt angår olieindvinding fastsætter 4, stk. 1, nr. 1, at olieindvindingsprojekter skal undergives VVM hvis der indvindes 500 tons råolie per dag. Der kan eventuel stilles spørgsmål til hvorvidt dette betyder, at VVM-undersøgelsen først skal iværksættes når tilladelseshaver påregner at påbegynde faktisk indvinding og ikke når der foretages efterforskning. Spørgsmålet besværliggøres idet praksis i Danmark er, at der kun udstedes kombinerede efterforsknings- og indvindingstilladelser 101. Bekendtgørelsens, og VVM-direktivets, ordlyd er dog ganske klar: Der er kun pligt til at føre tage VVM for så vidt angår projekter om indvinding af mere en 500 tons olie per dag. Det må således være udgangspunktet, at efterforskningsaktiviteter ikke nødvendigvis skal undergives VVM. 4, stk. 2 der opregner de projekter der skal undergives VVM hvis de må antages, at påvirke miljøet væsentligt, indeholder ikke en opsamlingsbestemmelse i forhold til indvinding af under 500 tons olie per dag eller en hjemmel til at underlægge efterforskningsarbejderne VMM. Faktisk lyder 4, stk. 2, nr. 3: Dybdeboringer, der ikke vedrører efterforskning og indvinding af kulbrinter, herunder geotermiske boringer. Boringer til undersøgelse af jordbundens fasthed er dog ikke omfattet Det står ganske klart, at efterforskningsboringer er eksplicit undtaget. 4, stk. 2, nr. 1 vedrører etablering af ledninger til transport af olie, hvorfor det skal foretages screening 102 af om disse projekter må antages at påvirke miljøet væsentligt. Screeningen skal foretages på baggrund af de kriterier, der er oplistet i bekendtgørelsens bilag I. Det værende projektets karakteristika så som dimensioner, affaldsproduktion, anvendelse af natur ressourcer og risiko for ulykker. Projekts placering, navnlig den miljømæssige sårbarhed, forstået som hvilket miljø er der tale om og må det antages at lide skade. 100 VEJ nr. 9339 af 12/03/2009 101 Miljøretten 6 2008:218 102 Screening er den konkrete konsekvensvurdering som et projekt skal undergives for at fastslå hvor vidt projektet er omfattet af VVM pligten. 47

Yderligere er påvirkningens karakter tillige et screeningkriterium. Med dette menes, i henhold til bilaget, at den potentielle påvirknings omfang, sandsynlighed og kompleksitet skal inddrages. Når det besluttes at et projekt skal undergives VVM, enten efter 4, stk. 1 eller 2, finder bekendtgørelsens 5-8 anvendelse. Her beskrives kravene til selve redegørelsen samt offentliggørelses- og høringsprocessen herom. 5 bestemmer, at ansøgeren 103 skal udarbejde vurderingen og fremsende denne til Energistyrelsen 104. 5, stk. 2 henviser til, at vurderingen som minimum skal indeholde de oplysninger der er optrykt i bekendtgørelsens bilag II. Overordnet skal vurderingen indeholde: 1) En beskrivelse af projektet og dets placering, art og dimensioner. 2) Beskrivelse af hvilke planlagt foranstaltninger til beskyttelse af miljøet og nedbringelse af risikoen for ulykker der er gjort. 3) Det data der er nødvendig for at vurdere påvirkningen af miljøet. 4) Oversigt over alternativer til projektet som ansøgeren har overvejet. Her i blandt 0-løsningen 105. 5) Et ikke-teknisk resume 106. Bekendtgørelsens bilag II indeholder mere uddybende bestemmelse, omkring hvilke oplysninger, i relation til de nævnte forhold, der skal indhentes. Bilaget er delt op på oplysninger om selve projektet, oplysninger om overvejede alternativer, oplysninger og miljøet i området, oplysninger om miljøets tilstand før og efter projektet med fokus på projektets påvirkning af miljøet. Når vurderingen er foretaget skal denne i henhold til bekendtgørelsens 6 offentliggøres i landsdækkende aviser, på energistyrelsens hjemmeside samt til berørte 103 Her må også menes tilladelseshaveren i tilfælde hvor VVM-redegørelsen først udarbejdes når der er gjort fund af olie der kan sættes i kommerciel produktion. 104 Fastlæggelsen af at vurderingsforpligtigelsen og anholdelsen af omkostningerne hertil følge er af det EU-retlig forurener betaler princip. I andre tilfælde indeholder danske regler om VVM, bestemmelser om at staten foretager de nødvendige vurderinger. Det kan således diskuteres hvorvidt disse regler er i overensstemmelse med EU-retten. 105 Miljøretten 6 2008:217. 0-løsningen er det alternative der fremkommer såfremt men vælger slet ikke at gennemføre projektet. Kravet om at vurdere 0-løsningen findes i bekendtgørelsens bilag II nr. 2, litra b. 106 Hensynet til den almindelige befolknings mulighed for at sætte sig ind i vurderingen er grundlaget for denne bestemmelse. Bestemmelsen findes netop også i Århus-konventionen om adgang til oplysninger, offentlig deltagelse i beslutningsprocesser samt adgang til klage og domstolsprøvelse på miljøområdet, i artikel 6, stk. 6. Bestemmelsen findes også i VVM-direktivets artikel 5, stk. 3 48

myndigheder. Offentliggørelsen har karakter af en høring og skal b. la. indeholde oplysninger om, hvortil bemærkninger og spørgsmål skal rettes, samt hvad der er fristen herfor. Når høringsperioden er afholdt kan Energistyrelsen træffe den endelige afgørelse jf. 7. Skulle en person med den fornødne retlige interesse ønske at klage, kan klage indgives til Energiklagenævnet indenfor fristen i undergrundsloven. Klageadgangen er behandlet ovenfor. 8 omhandler processen der skal følges, såfremt det omhandlede projekt i betydelig grad må antages, at påvirke miljøet i en anden europæisk medlemsstat, eller en anden stat der anmoder om at blive omfattet af bestemmelsen. Bestemmelsen fastslår, at Energistyrelsen skal fremsende oplysninger om projektet og de antagne grænseoverskridende påvirkninger. Den påvirkede medlemsstat skal have en rimelig adgang til at indgive høringssvar. Disse bestemmelser opfylder VVM-direktivets artikel 7. 5.6.2 Natura 2000 - naturområder Bekendtgørelsens bestemmelser om Natura 2000 er delt op på Konsekvensvurderinger vedrørende internationale naturbeskyttelsesområder og Beskyttelse af visse dyrearter. Begge afsnit bygger dog primært på Habitatsdirektivet og Fuglebeskyttelsesdirektivet. 9 vedrører hvilke projekter der skal underlægges en konsekvensvurdering af påvirkningen på internationale naturbeskyttelsesområder. Kriteriet er, at projektet omfattet af bekendtgørelsens 1, stk. 2, herunder efterforskning, indvinding og transport af olie, der må antages at kunne påvirke internationale beskyttelsesområder væsentligt, skal undergives en konsekvensvurdering før der kan gives tilladelse til projektet. Foruden selve udarbejdelsen af konsekvensvurderingen af virkningen på lokaliteten, under hensyn til bevaringsmålene 107, er det et krav at den udarbejdede 107 9, stk. 1, nr. 1. Bevaringsmålene må antages at henvise til Natura 2000 planerne der administrativt er udarbejdet af Naturstyrelsen. 49

vurdering viser, at projektet ikke vil skade det internationale beskyttelsesområde 108. Bestemmelsens stk. 2 tilføjer at såfremt projektet, sammen med andre projekter vil påvirke beskyttelsesområder væsentligt skal der også udarbejdes en vurdering. Det er således ikke nødvendigt, at projektet i sig selv vil påvirke beskyttelsesområdet. Kompetencen til at vurdere hvorvidt et projekt i er omfattet af kravet om konsekvensvurdering ligger hos Energistyrelsen 109 men oplysningsforpligtelsen er hos ansøgeren 110. Det er ligeledes ansøgeren der skal udarbejde konsekvensvurderingen jf. 10, stk. 1. 10 indeholder yderligere en hjemmel til, at konsekvensvurderingen kan udarbejdes sammen med VVM-redegørelsen, hvis det tydeliggøres hvilke dele af redegørelsen der vedrører konsekvensvurderingen, og hvilke dele der vedrører VVMvurderingen. Dette er den typiske fremgangsmåde for de vurderinger, der indtil nu er blevet udarbejdet for koncessioner på det danske område. 10, stk. 2 henviser til bekendtgørelsens bilag III, vedrørende hvilke oplysninger vurderingen skal indeholde. Foruden det påkrævede i bilag III, skal der udarbejdes et ikke-teknisk resume. Vurderingen skal i henhold til bilag III, omfatte oplysninger om selve det beskyttede område der må antages at blive påvirket væsentligt. Disse værende oplysninger om beskyttelsesområdets geografiske placering, grundende til, at området er udpeget til beskyttelse samt beskrivelse af områdets tilstand. Desuden skal det omhandlede projekt beskrives for så vidt angår projektets indhold, omfang og arealanvendelsesbehov samt den fornødne data for, at kunne vurdere virkning og eventuel skade på beskyttelsesområdet. Grundet bekendtgørelsens 9, stk. 2 skal vurderingen indeholde oplysninger om andre projekter der, i kombination med ansøgers projekt, kan antages at påvirke beskyttelsesområdet væsentligt. Afsnit 4 i bilag III fastsætter at vurderingen også skal indeholde undersøgelser af projektet, tidligere konsekvensvurderinger om området samt andre relevante undersøgelser. Endeligt skal der udarbejdes en begrundet vurdering, af virkningerne på det internationale naturbeskyttelsesområde. Denne skal tage hensyn til projektets direkte 108 Habitatsdirektivet benytter formuleringen påvirke negativt. En direkte ordlydsfortolkning synes at føre til, at direktivet er mere omfattende end bekendtgørelsen. Skulle der opstå tvivlstilfælde må den EUretlige fortolkning finde anvendelse grundet EU-rettens forrang. 109 9, stk. 4 110 Dette er en afvigelse fra den almindelige forvaltningsret men i overensstemmelse med forurenerbetaler-princippet. Energistyrelsen har dog kompetence, og grundet officialmaksimen, nok også pligten til at bestemme at yderligere materiale skal fremsendes jf. 10, stk. 3. 50

og indirekte virkning, grænseoverskridende virkninger, alternative løsninger til projektet og beskrive de afhjælpende og kompenserende foranstaltninger der må gennemføres for at undgå skade, eller er nødvendig for at benytte fravigelsesbestemmelsen i undergrundsloven. Disse er behandlet ovenfor. I henhold til bekendtgørelsen 11, er det Energistyrelsen der vurderer hvorvidt konsekvensvurderingen skal undergives offentlig høring. Sendes konsekvensvurderingen høring, skal der følges samme procedure som VVMredegørelser efter bekendtgørelsen. Denne procedure findes i 6 og 7, der er behandlet ovenfor. Hvis der samtidig udarbejdes VVM, skal redegørelserne bekendtgøres samtidigt, hvilket også er normen. 5.6.3 Natura 2000 Beskyttede dyrearter Sidste del af bekendtgørelsen vedrører beskyttelse af de dyrearter, der er optaget på listen i Habitatdirektivets bilag IV litra a og deres yngleområder. Mere præcist bestemmer 12, stk. 1 nr. 1, at de på Habitatdirektivets bilag IV optagede dyrearter ikke forsætligt må forstyrres med skadelig virkning for arten. 12, stk. 1, nr. 2 bestemmer, at disse arters yngle- og rasteområder 111 ikke må ødelægges eller beskadiges. Betydningen af dette er ifølge 13, stk. 1, at tilladelse til efterforskning og indvinding af olie ikke kan udstedes, hvis projektet har de ovenstående virkninger på de omfattede dyrearter. Ansøger har i henhold til stk. 3 ansvaret for, i forbindelse med ansøgningen, at indsende den fornødne information angående beskyttede dyrearter der forefindes i det givne område, hvor projektet tænkes iværksat. Bestemmelserne betyder, at det klare udgangspunkt er, at tilladelse slet ikke kan meddeles hvis dyrearterne f.eks. kan blive forstyrret. 14 indeholder dog en undtagelse, idet Energistyrelsen kan fravige 13, hvis der ikke kan findes en anden brugbar løsning og dyreartens bevaringsstatus bliver opretholdt på trods af fravigelsen. Yderligere kan fravigelse kun ske af de fire, i 14 oplistede tilfælde. Enten for at beskytte vilde dyr, planter og naturarter. For at forhindre alvorlig skade på afgrøder, fiskeri eller anden ejendom. For at varetage forskning, uddannelse og 111 I henhold til praksis skal rasteområde forstås som dyrearternes hvile- og soveområder 51

forskellige typer af genoprettelse af arter. Og sidst, men også mest relevant i forhold til olieproduktion, kan der fraviges af hensyn til den offentlige sundhed og sikkerhed samt når bydende nødvendige hensyn til væsentlige samfundsinteresser begrunder fravigelsen. Disse samfundshensyn kan for eksempel være sociale og økonomiske hensyn som det er beskrevet i afsnit 5.3. Det må pointeres, at forpligtigelsen til ikke at forstyrre de nævnte dyrearter er et løbende krav, og ikke blot en processuel forpligtigelse i forbindelse med ansøgning om tilladelse. Dette ses særligt på bekendtgørelsens 17 der fastsætter, at den der overtræder 12, stk. 1 straffes med bøde. Projektet er under strafansvar forpligtet til, ikke forsætligt at forstyrre de beskyttede dyrearter eller ødelægge deres yngle- og rasteområder. 5.7 Opsamling og vurdering Både VVM og Natura 2000 er som beskrevet i dette kapitel, implementeret ved offshore VVM bekendtgørelsen for så vidt angår netop offshore olieindvinding. Som det er beskrevet følges direktivernes ordlyd ganske nært. Vigtigst betyder dette, at det er klart ud fra bekendtgørelsen og undergrundsloven, at VVM- og konsekvensvurderingerne skal udføres af ansøger til tilladelsen, inden denne kan endeligt udstedes. Dette er i klar overensstemmelse med direktiverne og af særlig vigtighed, men forurener-betalerprincippet. Vurderingen af om der skal foretages vurdering samt om resultatet her af, i forbindelse med Natura 2000 beskyttelse, forhindre projektet, er placeret hos myndighederne. Det må således siges, at være nogen rets-usikkerhed, om end myndighederne selvsagt er forpligtet på egene tidligere afgørelser jf. det forvaltningsretlige lighedsprincip. Desuagtet dette, er det svært at finde konkrete anvisninger, der kan oplyse hvorvidt en afgørelse vil gå den ene eller anden vej. Der er dog der tale om en EU-retlig regulering, hvorfor EU-domstolens praksis samt rådets vejledninger, give nogen indikation af hvad der kan forventes i myndighedernes afgørelser. De danske domstole og administrative nævn er yderst fattige på afgørelser, 52

der relaterer sig til offshore projekter. Rets-usikkerheden opstår desuden, i forhold til hvilke foranstaltninger der skal træffes i forbindelse med skade eller nærliggende fare for skade på internationale beskyttelsesområder eller arter. Lovgivningen fastsætter alene, at der skal træffes alle nødvendige foranstaltninger. Igen må denne udfyldning fortolkning foretages af myndighederne. På den ene side kan de vide og løse formuleringer anskues som en fordel, idet der gives mulighed for et miljøbeskyttelsessystem, baseret på dialog og samarbejde, frem for traditionel top-down regulering. Oftest vil dette medføre mere konstruktive løsninger og fokuserer mere på det selvstændige beskyttelsesobjekt end på henholdsvis ansøgeren og myndighedens egen ret og pligt. Implementeringen må desuden siges, at være i overensstemmelse med direktiverne. Med hensyn til om beskyttelsen af de internationale beskyttelsesområder fungerer, er det svært at foretage en egentlig vurdering. Som det er behandlet i kapitlet, findes der tilsyneladende hverken klager eller afgørelser på området. Det samme gør sig gældende for VVM-vurderingerne. Dette kan næppe henregnes til en generel tilfredshed med reguleringen og miljøbeskyttelsen. Plausibelt er det derimod, at kombinationen af manglen på parter der kan statuere den fornødne retlige interesse, og en manglen på reel interesse for virkningerne af offshore virksomhed, kraftigt bidrager til den manglende juridiske prøvelse af afgørelserne på området. Sammenfattende må det dog siges, at reglerne vedrørende VVM og Natura 2000 forekommer at være en ganske fornuftig implementering, samt et klart og effektivt beskyttelsesinstrument, der klart overgår hvad der findes andre steder i den danske miljølovgivning. 53

Kapitel 6 Miljøansvar 6.1 Indledning Dette kapitel omhandler det ansvar, den olieproducerede virksomhed kan ifalde, i tilfælde hvor aktiviteten fører til skade på miljø og ejendom. Karakteristisk for denne type ansvar er, at lovgivning herom er præget af megen usikkerhed. Særligt idet reguleringen findes på flere planer, det værende sig både på dansk, europæisk og internationalt. Den primære europæiske regulering vedrørende miljøskader findes i Miljøansvarsdirektivet 112, der dog er subsidiær både til internationale konventioner der regulerer samme forhold, og danske regler der pålægger et strengere ansvar. For offshore olieindvinding findes der ansvarsregler i undergrundsloven, men også i en længere række andre miljølove. Dertil kommer, den almindelige danske erstatningsret, der stadig er den gældende regulering, når spørgsmålene om årsagsforbindelse og adækvans skal vurderes. Kapitlet vil også kort gennemgå olieansvarskonventionen og IOPC-konventionen til trods for, at disse konventioners anvendelsesområde falder en smule uden for denne afhandlings sigte. 6.2 Miljøansvarsdirektivet Miljøansvarsdirektivet har til formål, at forbygge og afhjælpe skader på miljøet ved, at implementere forurener betaler princippet i alle medlemsstater 113. I henhold til direktivets artikel 3 stk. 1, finder direktivet anvendelse på skader forsaget af erhvervsmæssige aktiviteter, der er optaget på direktivets bilag III 114 samt øvrige aktiviteter såfremt skaden er på beskyttede arter eller naturtyper 115 ; disse dog under et 112 Direktiv 2004/35/EF 113 Artikel 1 114 Miljøretten 6 2008:208-209. Olieudvindingsvirksomhed er omfattet af Bilag III pkt. 3-5 115 Dette er en henvisning til, særligt, habitatdirektivet der er beskrevet i kapitel 6 54

culpaansvar 116. Direktivet finder yderligere anvendelse, på tilfælde hvor der er overhængende fare for skade. Direktivet finder ikke anvendelse, såfremt nationale regler pålægger et strengere ansvar eller såfremt ansvaret allerede er reguleret ved internationale konventioner. Direktivet angiver i sit bilag IV, hvilke internationale konventioner der er tale om. Fælles for alle de på listen optagede konventioner er, at de omhandler forurening i forbindelse med transport af farlige stoffer og ikke de permanente offshoreanlæg. De primære konventioner er olieansvars-konventionen og IOPC-konventionen der begge kort er beskrevet nedenfor. Direktivet pålægger et strengt ansvar for skader, og regulerer hvilke foranstaltninger operatøren 117 skal foretage. I henhold til artikel 6, er der tale om enhver praktisk gennemførlig foranstaltning til at kontrollere, indeslutte, fjerne eller på anden måde håndtere forureningen. Pågældende operatør skal ligeledes afholde alle udgifter, i forbindelse med de forebyggende og afhjælpende foranstaltninger jf. artikel 8. Dette dog med visse undtagelser i artikel 7, stk. 3 og 4, der fastslår at omkostningerne ikke skal afholdes hvis det kan bevises, at skaden er forsaget af tredjemand, eller hvis skaden skyldes efterfølgelse af et, af myndighederne, udstedt påbud eller instruks. Ordet tredjemand på antages, at betyde en udefrakommende part der ikke er operatøren eller en person der handle på dennes instruks og derfor erstatningsretligt kan identificeres operatøren. Undtaget fra direktivet er desuden skader der følger af force major, betydende væbnede konflikter, fjendtligheder, borgerkrig, oprør og naturbegivenheder af usædvanlig, uundgåelig eller uafværgelig art 118. Desuden gælder direktivet ikke på skader af nuklear art, skader som følge af diffus forurening 119 eller skader som følge af aktiviteter der tjener til nationalt forsvar, international sikkerhed eller beskyttelse imod naturkatastrofer. 116 Lærebog i Erstatningsret 2007:230 117 Artikel 2, stk. 6 definerer operatør som: en fysisk eller juridisk, privatretlig eller offentligretlig person, der driver eller kontrollerer den erhvervsmæssige aktivitet, eller som, såfremt dette fremgår af national lovgivning, har fået overdraget afgørende økonomisk beslutningsmyndighed med hensyn til den tekniske drift af aktiviteten, herunder indehaveren af en tilladelse til eller godkendelse af en sådan aktivitet eller den person, der registrerer eller anmelder en sådan aktivitet 118 Artikel 4, stk. 1, litra a og b 119 Skade som følge af diffus forurening betyder, at der ikke kan fastslås årsagssammenhæng mellem handling og skade. 55

Direktivet bestemmer yderligere, i artikel 5, at operatøren skal træffe de nødvendige forbyggende foranstaltninger, såfremt der er overhængende fare for miljøskade. Som det ses af ovenstående, er der ikke tale om et erstatningsansvar i traditionel forstand, idet der ikke skal svares en økonomisk kompensation til en skadelidt 120. Årsagen er, at beskyttelsessubjektet ikke, som normalt er en rettighedshaver, men derimod miljøet i sig selv. Den pligt der pålægges, er derfor en forpligtigelse til at foretage forebyggende og afhjælpende foranstaltninger. Direktivet definere forebyggende foranstaltninger som: foranstaltninger, der træffes, når en begivenhed, handling eller undladelse har medført overhængende fare for miljøskade, med henblik på at forebygge eller minimere den pågældende skade 121 Og afhjælpende foranstaltninger som: enhver foranstaltning eller kombination af foranstaltninger, herunder afbødende eller foreløbige foranstaltninger, der tjener til at genoprette, genskabe eller erstatte skadede naturressourcer og/eller udnyttelsesmuligheder eller til at tilvejebringe tilsvarende alternativer til disse naturressourcer og/eller udnyttelsesmuligheder, jf. bilag II 122. Sondringen går på, hvorvidt skadesvirkningerne er indtruffet eller ej. Dette spørgsmål kan, med miljøskader, være endog meget svært at vurdere. Det er væsentligt at holde sig for øje, at direktivet kun omfatter miljøskade i direktivets betydning. I direktivets artikel 1, nr. 1, litra a, b og c fastslås det, at en miljøskade er en skade på beskyttede arter og naturtyper 123, skade på vandmiljøet 124 eller skade på jorden. For at finde ud af hvad der er omfattet, må svaret findes i fugle- og habitatdirektivet der er behandlet i kapitel 6, og i Vandrammedirektivet. Vandrammedirektivet der har til formål at beskytte kystvandet samt overflade og grundvand. Reglerne finder blandt andet anvendelse på olieudvinding på havet. Centralt 120 Lærebog i Erstatningsret 2007:229 121 Artikel 2, stk. 10 122 Artikel 2, stk. 11 123 Her henvises til fuglebeskyttelsesdirektivet og habitatdirektivet. Altså er der tale om NATURA 2000 områder og beskyttede dyrearter. 124 Her henviser direktivet til Vandrammedirektivet (direktiv 2000/60/EF) 56

i direktivet er kravet om anvendelse af BAT 125. Yderligere pålægges medlemsstaterne at sikre vandkvaliteten gennem forvaltningsplaner 126 og rapporteringskrav. En skade er således en miljøskade, hvis den vedrører de kvalitetskrav der er fastsat for kystområderne, i henhold til Vandrammedirektivet 127. Det kan således anføres, at det primært er skade på Natura 2000 områder der er relevant i forbindelse med offshore olieindvinding. Det kan dog tænkes, at et olieudslip kunne nå kystområder, hvorved disses miljøkvalitet ville blive skadet og således være en miljøskade i Miljøansvarsdirektivets forstand 128. 6.3 Miljøansvar i dansk ret 6.3.1 Lovgivningsmæssig implementering I Danmark blev direktivet implementeret, ved ændring af en langrække love, særligt væsentligt er miljøbeskyttelsesloven og havmiljøloven. Desuden skete implementering ved vedtagelsen af Miljøskadeloven 129 i 2008. Miljøbeskyttelsesloven finder kun anvendelse få landbaserede og kystnære anlæg, til indvinding af olie. Dette fremgår af BKG 2006/1640 (listebekendtgørelsen) punkt C 101. Havmiljøloven finder generelt anvendelse på indvindingsanlæg. Det var desuden forventet at undergrundslovens erstatningsbestemmelser også ville blive ændret, ved gennemførelsen af direktivet 130, hvilket dog ikke er tilfældet. Undergrundlovens 35 lyder stadig på, at en 125 BAT står for Best Avaliable Technology og er et central EU-retligt miljøprincip. IPPC-direktivets artikel 2, stk. 11 definerer BAT som Det mest effektive og avancerede trin i udviklingen af aktiviteter og driftsmetoder, som er udtryk for en given tekniks principielle praktiske egnethed som grundlag for emmisionsgrænseværdier med henblik på at forhindre eller, hvor dette ikke er muligt, generelt begrænse emissionerne og indvirkningen på miljøet som helhed. En grundig gennemgang af princippet findes b.la. i Miljøretten 1 2006:133-135 126 Disse udmøntes ved de såkaldte vandplaner der er implementeret i dansk ret ved lov om miljømål mv. for vandforekomster og internationale naturbeskyttelsesområder kapitel 3. 127 Miljøretten 5 2007:457 128 Senest fik olieudslippet fra BP anlægget Deepwater Horizion verdens bevågenhed. Ved denne ulykke forekom der betydelige skader i kystområderne i Louisiana, Mississippi og Alabama. Ikke blot kystvandet, men også indre overflade vand blev hårdt ramt. Scenariet er mindre sandsynligt i Danmark. Dels findes der ikke i samme omfang vådområde ud til kysten der strækker sig langt ind i landet og dels er Nordsøen ikke nær så dyb som den Mexicanske Golf. Ulykken skete da man borede på 1.500 meters dybde, til sammenligning er størstedelen af de danske felter kun 40 meter dybe. Yderligere var Deepwater Horizon placeret bare 66km fra kysten. 129 L 2008-06-17 nr. 466 130 Miljøretten 6 2008:231 57

rettighedshaver, på objektivt grundlaget, skal erstatte skade. Loven benytter ikke ordet miljøskade. Det må derfor vurderes, om undergrundslovens erstatningsregler omfatter miljøskader. Dette synes ikke umiddelbart at være tilfældet. Først og fremmest idet der netop ikke står miljøskade, og idet bestemmelsens stk. 2 hedder, at hvis skadelidte har medvirket til skaden, kan erstatning nedsættes. Miljøskade er kendetegnet ved, at der ikke er en skadeslidt. En umiddelbar tolkning synes at underbygge, at undergrundslovens erstatningsbestemmelse alene pålægger et objektivt ansvar, for skader i traditionel forstand, og ikke for miljøskader i direktivets forstand 131. Det værende sagt, så anførers det i lovforslaget til den nuværende undergrundslov, at: Bestemmelsen svarer til 6 i lov nr. 294 af 7. juni 1972 om naturgasforsyning og i det væsentlige til den gældende undergrundslovs 10, hvor erstatningsansvaret dog kun omfatter skade på andenmands person eller ejendom Dette synes at indikere, at bestemmelsen skal forstås således, at ansvaret er udvidet til også at omhandle skader der ikke er traditionel skade på person eller ejendom. Den efterfølgende sætning lyder dog: Det foreslås i bestemmelsen, at det objektive ansvar udstrækkes til også at omfatte skade på personer, som ikke kan anses for udenforstående (ansatte, medkontrahenter m. v.). Bemærkningen i lovforslaget læses som, at den tidligere ansvarsregel ikke omfattede denne persongruppe. Dette synes at være mere nærliggende, idet ændringen af bestemmelsen ikke er så omfattede, som hvis et miljøansvar blev indføjet. Bemærkningen nævner jo netop, at bestemmelsen i det væsentlige, svarer til den tidligere bestemmelse. Dette ville være misvisende, hvis bestemmelsen blev udvidet til også at omfatte miljøskader. Endeligt taler det imod at miljøskader skulle være indeholdt, at loven er fra 1981 og dermed væsentligt ældre end både Miljøansvarsdirektivet fra 2004 og EU's tiltrædelse af Lugano-konvention i 1993 132. Miljøskadesloven var og er tænkt som den primære implementering af Miljøansvarsdirektivet. Denne implementering har dog indtil nu, været alt andet end en 131 Dette synes også et være forudsat i Miljøretten 6 2008:231 om end ikke udtrykkeligt. 132 Konventionen der aldrig er trådt i kraft, danner den idemæssige baggrund for miljøansvarsdirektivet. 58

succes. Loven er bygget sådan op, at der fastsættes en proces og en række pligter for de subjekter der måtte være ansvarlige for miljøskader. Selve kredsen af potentielle ansvarssubjekter, og selve ansvarsgrundlaget findes dog ikke i Miljøskadeloven. Derimod henvises der til en række andre love. Systemet er således, at hvis en af de nævnte love fastlægger et ansvar for miljøskade, finder bestemmelserne i Miljøskadeloven anvendelse. Selvsagt krydshenviser de pågældende love også til Miljøskadeloven. Loven indleder i 2, med at fastsætte hvilke love der kan aktivere miljøskadeloven. 3 og 4 definerer begrænsningerne for miljøskadeansvaret. Her er der tale om en gentagelse af Miljøansvarsdirektivets regler, hvorfor der henvises til ovenstående herom. 5 bestemmer de pligter, der skal udføres efter loven. Disse værende afhjælpende foranstaltninger ved indtruffen skade, og forebyggende foranstaltninger ved overhængende fare for skade. Bestemmelsen fastsætter yderligere, at loven kun gælder erhvervsmæssig aktivitet. Dette er defineret som enhver form for økonomisk aktivitet, uanset om denne er privat eller offentlig, og uanset om aktiviteten sker med profit for øje 133. 7-10 indeholder præciseringer af hvad der regnes for en miljøskade. Igen er ordlyden hentet fra Miljøansvarsdirektivet, hvorfor der henvises til ovenstående behandling af dette. 11 definere overhængende fare for miljøskade som at der er en tilstrækkelig sandsynlighed for at skade vil indtræffe i fremtiden. Begrebet tilstrækkelig sandsynlighed synes noget vag og elastisk 134. Den nærmere definition må derfor fastlægges, af de administrative myndigheder der har hjemmel til, at udstede påbud på dette grundlag 135, og i sidste ende domstolene. Det må dog antages, hvis EUretten efterfølges korrekt, at der ikke er tale om et strengt kriterium. Forsigtighedsprincippet må medføre, at myndighederne blot skal påvise en spinkel sandsynlighed for at kunne udstede påbud 136. Til dato står Miljøskadeloven stadig ubenyttet hen. Dette er selvsagt grunden til, at de fortolkningsmæssige spørgsmål ikke er prøvet, og at der er omfattende usikkerhed om lovens anvendelsesområde. Derfor er loven til trods for at være gældende, mere retshistorisk end udtryk for gældende ret. 133 Miljøskadeloven 5, stk. 2 134 Miljøstyrelsens vejledning om miljøskadebegrebet (Vejledning fra Miljøstyrelsen nr. 4 2008) yder ingen støtte til i denne tolkning, men anfører blot på side 113 at der er tale om en konkret vurdering, men at denne vurdering skal kunne konkludere at en miljøskade vil ske. Der er tilnærmelsesvis tale om at man bruger begrebet ordlyd til at forklare begrebets definition. 135 Miljøskadelovens 20 136 Med hjemmel i Miljøskadelovens 18 har Miljøministeren udstedt en bekendtgørelse (2008/625) om vurdering af hvorvidt der foreligger en miljøskade. Denne bekendtgørelse yder dog ikke støtte i vurderingen af hvornår det er tilstrækkeligt sandsynligt, at en skade vil finde sted. 59

Myndighederne benytter således andre instrumenter til, at håndhæve ansvaret for skader på miljøet. Disse må undersøges, for at fastslå hvordan eventuelle skader som følge af olieindvindingsvirksomheden vil blive håndteret. 6.3.2 Den faktiske håndtering af miljøskader Genopretning og afhjælpning af skader på miljøet, bliver i Danmark typisk varetaget gennem myndighedernes kompetence til at udstede konkrete påbud, for eksempel om rensning efter et udslip, eller ved at myndigheden foretager selvhjælpshandlinger på forurenerens regning. Brugen af denne type håndhævelse, kræver selvsagt hjemmel. Der er sågar et dobbelt hjemmelskrav, idet der dels skal være fastsat en pligt til ikke at foretage en given handling, for eksempel udledning af olie, og dels være hjemmel til, at den givne myndighed kan håndhæve denne pligt 137. Som eksempel kan nævnes havmiljøloven. I dennes 11 fastsættes et klart forbud imod udledning af olie til havet. I 38a er myndigheden givet hjemmel til, at udsted påbud angående bekæmpelse af olieudslip 138. Her er det dobbelte hjemmelskrav opfyldt, og myndigheden kan på dette område, stort set opnå samme håndhævelse som miljøansvarsdirektivet dikterer. Dette skyldes særligt, at Miljøansvarsdirektivet er bygget op omkring krav til at foretage visse handlinger, og ikke blot er en traditionel erstatningsforpligtigelse. Det er dog ikke nødvendigt, at hjemlerne er klare. I praksis anerkendes også mere forudsatte hjemler, hvilket er tilfældet i miljøbeskyttelsesloven, hvor der ikke som sådan findes et forbud imod forurening. I stedet er der tale om et tilladelsessystem,der implicit definerer et forbud imod at forurene uden den nødvendige tilladelse hertil 139 140. Undergrundsloven fastsætter i 28b, at Ministeren kan udstede 137 Forvaltningsret, alm. emner 2004:615 og Truelsen 2000:94 138 Bestemmelsen indeholder i øvrigt en ubetinget pligt for ejeren af anlægget til at bekæmpe olieforureningen 139 Truelsen 2000:94-95 140 Komparativt kan nævnes den amerikanske Clean Water Act der ligeledes er bygget op omkring et tilladelsessystem. Clean Water Act 301 (a) bestemmer: Except as in compliance with this section and sections 302, 306, 307, 318, 402, and 404 of this Act, the discharge of any pollutant by any person shall be unlawful. De paragraffer der henvises til er et tilladelsessystem. Det er altså her udtrykkeligt udtalt, at forurening er ulovligt, medmindre man er i besiddelse af en tilladelse hertil. Pligten til ikke at forurene er således ikke implicit som det er tilfældet i miljøbeskyttelsesloven, på trods af at lovene stort set benytter samme reguleringssystem. 60

forbud og påbud for at beskytte internationale naturbeskyttelsesområder og beskyttede arter. Her er der således også tale om et beskyttelsesværn, baseret på en pligt til ikke at påvirke beskyttelsesområderne negativt, og en mulighed for myndighederne til at håndhæve denne pligt. 6.4 Traditionelt erstatningsansvar Et traditionelt erstatningsansvar for omkostninger til forebyggelse og afhjælpning af skader på miljøet, findes i Miljøskadeerstatningslovens 2, nr. 4. Dette gælder dog kun for de typer virksomhed der er optaget på lovens bilag. Denne liste er, for så vidt angår olieindvinding, sammenfaldende med listebekendtgørelsen til Miljøbeskyttelsesloven. Dette betyder således, at kun landbaserede og kystnære olieindvindingsanlæg er omfattet af loven. Dette stemmer dog fint overens med, at der netop er tale om et traditionelt erstatningsansvar. Lovens 2, nr. 4 skal tolkes således, at betingelsen for at være erstatningsberretiget er, at en person har en form for ret over det skadede aktiv, f. eks. luft eller vand. Dette vil typisk være enten ejerskab eller en form for rådighedsret. Sådanne en rettigheder findes sjældent på åbent hav. Bestemmelsen tolkes dog således, at myndigheder der lovmæssigt er underlagt en pligt eller mulighed for, at holde det givne miljø rent eller skadefrit, kan benytte loven til at dække sine omkostninger. Dette kunne således være tjenligt i tilfælde hvor offshore indvindingsvirksomheden medfører skade på miljøet, men miljøskadeerstatningsloven finder som beskrevet, typisk ikke anvendelse her. I øvrigt har benyttelsen af loven, generelt været yderst sparsom. Ved siden af de mange specifikke reguleringer, findes desuden den almindelige erstatningsret. Det er således altid muligt, at søge erstatning såfremt de almindelige betingelser er opfyldt. Der skal således være lidt et tab, hvilket forudsætter en form for rettighed. Der skal være årsagsforbindelse mellem dette tab og den skadevoldende handling, og der skal foreligge den fornødne adækvans. Det almindelige erstatningsansvar vil ikke yderligere blive behandlet, da det falder uden for specialets emne og da skadelidte i det praktiske retsliv, typisk vil benytte den mere specifikke regulering. Dette skyldes særligt, at der her findes hjemler til at kræve handling fra skadevolder, og ikke blot økonomisk kompensation. Dette er centralt ved olieskader til 61

havs, da det er olieselskaberne der er i besiddelse af den fornødne sagkundskab til at bekæmpe og afhjælpe denne type skade. 6.5 Internationale konventioner der relaterer sig til miljøansvar Olieansvarskonventionen eller Convention on Civil Liability for Oil Pollution Damage som konventionen retligt hedder, er en international konvention der omhandler ansvaret for skade, forsaget af olieudslip i forbindelse med transport af olie. Konventionen pålægger ejeren eller rederen, et strengt ansvar for økonomisk skade i forbindelse med sådanne udslip. Ansvarsgrundlaget er på mange måder begrænset, idet kun transport af olie er omfattet. Yderligere er der kun ansvar for økonomiske skader, og ikke rene miljøskader. Ansvaret omfatter kun ulykker (brand og eksplosion undtaget), og er desuden begrænset til 90.000.000 SDR 141. Til konventionen knytter sig desuden en international fond, der har til formål at finansiere de afhjælpende foranstaltninger i tilfælde, hvor et ansvar ikke kan placeres. Denne fond er oprettet ved IOPC-konventionen 142, hvortil samtlige kyststater i EU er parter. Da konventionerne alene finder anvendelse på transporten af olie, er store dele af det potentielle ansvar i forbindelse med miljøskader, i forbindelse med udslip fra selve boringen, ikke omfattet af denne internationale regulering. Det har været diskuteret, hvorvidt olieansvarskonventionen og IOPC-fonden skulle udstrækkes hertil. 6.6 Opsamling og vurdering Implementeringen af miljøansvarsdirektivet er den del af den europæiske regulering, vedrørende miljøbeskyttelse, der fremstår mest rodet og ugennemført. Der kan med rette rettes en kritik, imod denne implementering. Miljøansvarsdirektivet er i dansk ret, implementeret ved en lang række enkelt bestemmelser, i en lang række forskellige 141 Står for Special Drawing Right der er en særlig valuta administreret af IMF (International Monetary Fund). Værdien af en SDR reguleres dagligt og valutakursenheden svarende til summen af 0,423 euro, 12,1 japanske yen, 0,111 britiske pund og 0,666 amerikanske dollars. Ansvaret er således begrænset til omkring 780.000.000 kr. 142 International Oil Pollution Convention 62

miljølove dog ikke undergrundsloven. Ganske vist blev miljøskadeloven udarbejdet, men har ind til nu stået ubenyttet hen. Det er således endnu ikke lykkedes, at skabe et samlet lovgivningsmæssigt system, vedrørende erstatning for og afhjælpning af rene miljøskader. Således kan det nok betvivles, hvorvidt der foreligger en korrekt gennemførelse af miljøansvarsdirektivet. Indtil videre er Danmark dog ikke blevet i rette sat af EU. I stedet for etablering og brug af et sammenhængende system, og et faktisk ansvar for skader på miljøet, benytter myndighederne de samme instrumenter som før direktivets fødsel. Som beskrevet i kapitlet, benyttes hjemlede håndhævelsespåbud overfor handlinger eller undladelser, der statuerer en manglende overholdelse af pligter og forbud, fastsat i diverse miljølove. Dette system suppleres som beskrevet af den almindelig erstatningsret. Sammenholdt er resultatet, at det forekommer yderst uoverskueligt, at danne overblik over hvem der kan udstede påbud, hvad dette kan udstedes påbud om, og hvem der skal betale for foranstaltningerne. En retspolitisk anbefaling må være, at gennemføre miljøansvarsdirektivet i sin oprindelige ordlyd. Direktivet må siges, at være et af de mere klare EU-miljødirektiver, og synes desuden at være relativt selveksekverende. På denne måde kunne erstatningsog påbudssystemet for miljøskader stå for sig selv, og være den direkte hjemmel for alle skader, der kan henregnes som rene miljøskader i direktivets forstand. Det kan undre, at ansvaret i undergrundsloven ikke lader til, at dække rene miljøskader. Man skulle synes, at forhold som olieudslip ville være et kerneområde for det rene miljøansvar. Det må konkluderes, at havmiljøloven, beredskabssystemet og de internationale konventioner om transport af olie, regnes for tilstrækkelige til, at regulere dette område. Til dato har der heldigvis ikke været alvorlige ulykker og udslip i Nordsøen. Først når en sådan situation opstår, kan det konkluderes om beredskab og afhælpningspligterne, er egnede til at begrænse og reparere skaderne på miljøet, samt om erstatningssystemet er egnet til at placere et ansvar i det retlige efterspil. 63

Kapitel 7 - Afslutning og konklusion I de ovenstående kapitler er den lovgivningsmæssige regulering af miljøhensyn ved offshore olieindvinding gennemgået. Fokus har været på de mest centrale trin i tildelingen af efterforskning- og indvindingstilladelser, værende selve udbuddet, udformningen af indvindingstilladelserne og den internationale inddeling af søterritoriet. Desuden er der rettet fokus på de tre reguleringer, der spiller den største rolle og er mest juridisk problemfyldte. Disse værende VVM-pligten, den internationale beskyttelse af Natura 2000 og miljøskadeansvaret. Der findes adskillige andre relevante og interessante aspekter af reguleringen af offshore virksomhed. Det har desværre ikke været muligt, at behandle reguleringen af transport af olie, rørledninger eller de økonomiske og forretningsmæssige aspekter. Generelt kan det siges, at miljøbeskyttelsen ved offshore virksomhed i dansk ret er en meget differentieret og spredt regulering, der vanskeligt lader sig danne overblik over. Kvaliteten af reguleringen må derudover siges, at være svingende. Som det er beskrevet i kapitel 5, er beskyttelsen af Natura 2000 gennemført ganske konsekvent, og i overensstemmelse med det tilgrundliggende direktiv. Tillige ses det, at VVM-direktivet på offshore området, er implementeret i god overensstemmelse med forurener-betalerprincippet, hvilket ikke altid er tilfældet for VVM-bestemmelser i Danmark. Reguleringen af de to områder er i høj grad, baseret på forebyggelse og samarbejde. Yderligere synes reguleringen, at fokuserer på miljøet som beskyttelsessubjekt, og forekommer at være en god og konsekvent miljøbeskyttelse. Manglen på administrativog domstolspraksis gør det dog vanskeligt, at vurdere kvaliteten i tilfælde af konflikt eller omfattende skade. Samme positive omtale kan dårligt udtrykkes, om tildelingsfasen og miljøansvaret. Som det er beskrevet i kapitlerne 3 og 4, er tildelingen og tildelingsvilkårene primært fokuseret på økonomiske forhold. Den danske stat benytter ikke disse instrumenter til miljøbeskyttelse fuldt ud. 64

Miljøansvaret som selvstændigt erstatningsansvar, er aldrig blevet etableret i Danmark. Der foreligger således stor usikkerhed om erstatningsansvaret, i tilfælde af alvorlige olieulykker i Nordsøen. I Danmark bryster mange politikere sig af, at landet er et foregangsland på miljøområdet. Reguleringen af miljøhensyn ved offshore olieindvinding underbygger dog ikke just dette. De miljømæssige vilkår for tilladelser, er f. eks stort set alle baseret på internationale konventioner og aftaler. De forholdsvis velfungerende VVM og Natura 2000 regulering er som bekendt EU-retlig, og synes velfungerende idet man har valgt, ikke at ændre markant på direktivernes ordlyd I modsætning til tilfældet ved miljøansvarsdirektivet. Det positive der kan konkluderes er, at der findes en ensartet og veltilsluttet international regulering af havområdet. Der hvor reguleringen kan siges at halte, er ansvaret for udslip som det man så i den Mexicanske Golf. Det må således konkluderes, at reguleringen af offshore olieindvinding primært er båret af økonomiske hensyn. Af denne grund, kommer miljøbeskyttelsen ofte til at spille en mere tilbagetrukken rolle. Afvejningen mellem disse to hensyn er altid politisk, og må selv sagt også behandles således. Med hensyn til det rent juridiske, er der eksempler på både god og klar regulering, samt rodet og inkonsekvent regulering. Der må opfordres til, at strømline miljøreguleringen og få etableret et fungerende ersatningsansvarssystem for rene miljøskader. Skulle ulykken være ude i Nordsøen, er det presserende at de juridiske rammer, både for den afhjælpende indsats, og ansvarsfastlæggelsen, er klare og velfungerende. Dette synes endnu ikke fuldt ud, at være tilfældet i Danmark. 65

Litteraturliste Ellen Margrethe Basse: Miljøretten 1, 2. udgave 2006, Jurist- og Økonomforbundets Forlag Ellen Margrethe Basse: Miljøretten 5, 2.udgave 2007, Jurist- og Økonomforbundets Forlag Ellen Margrethe Basse: Miljøretten 6, 1. udgave 2008, Jurist- og Økonomforbundets Forlag Peter Germer: Indledning til folkeretten, 3. udgave 2004, Jurist- og Økonomforbundets Forlag Peter Germer: Statsforfatningsret 3. udgave 2001, Jurist- og Økonomforbundets Forlag Max Sørensen: Kompendium i folkeret, 1969, Akademisk Boghandel Sune Troels Poulsen m.fl.: EU udbudsrunde, 2. udgave 2011, Jurist- og Økonomforbundets Forlag Pernille Truelsen: Miljøansvar, særligt om forurenet jord, 2000, phd-afhandling ved Aarhus Universitet Jens Garde mfl. Forvatningsret almindelige emner, 4. udgave 2004, Jurist- og Økonomforbundets Forlag Helle Isager og Bo von Eyben Lærebog i erstatningret, 6. udgave Michael Elmer og Lise Skovby: Ejendomsretten 1, 4. udgave 1999, Jurist og Økonomforbundets Forlag Anita Rønne og Michael Budtz: Den retlige regulering af efterforskning og indvinding af olie og gas fra Danmarks undergrund U.1984B Gitte Tuesen: Olieeventyrets problembørn regulering af fjernelse af installationer til havs, U.1996B Domme og afgørelser C-458/03 C-513/99 C-470/99 U.1997.157H 66

ICJ reports 1969 Andre kilder 2011/C353/01 kommissionsmeddelelse Naturstyrelsens vejledning nr. 9339 af 12/03/09 KOM(96) 443 af 11.09.1996 Rådets vejledning vedrørende artikel 6, stk. 4, i'habitatdirektivet' 92/43/EØF 67

Resume Den lovgivningsmæssige regulering af miljøhensyn ved offshore olieindvinding Olie er og har længe været en af de væsentligste og mest omdiskuterede naturressourcer. Den økonomiske betydning af olieproduktion er enorm, både for suveræne stater og private aktører. Samtidig er efterforskning og indvinding af havs yderst risikabelt og udgør en signifikant trussel imod både hav- og kystmiljøet. Dette speciale kortlægger og gennemgår den internationale, europæiske og danske regulering af miljøbeskyttelse i forbindelse med offshore olieindvinding. De internationale konventioner og sædvaner der regulerer fordelingen af havet og undergrunden mellem de suveræne stater behandles i kapitel 2. Yderligere analyseres det hvem der ejendomsretligt kan siges at have rådighedsret over olien i den danske undergrund. De juridiske rammer for tildeling af indvindingstilladelser kortlægges i kapitel 3. Der er således tale om behandling af de EU-retlige udbudsprincipper og af bestemmelserne i koncessionsdirektivet. Desuden gennemgås udbudsbestemmelserne i den danske undergrundslov der implementerer førnævnte direktiv. Kapitel 4 omhandler hvilke vilkår der kan og skal stilles i tilladelsen til efterforskning og indvinding. Det undersøges i hvilket omfang miljøhensyn kan inddrages og i hvilket omfang de bliver inddraget. Det konkluderes at vilkårene til dels benyttes til at efterkommer internationale miljøforpligtelser, men at fokus ellers er på økonomiske hensyn. VVM pligten og Natura 2000 beskyttelsen er genstanden for kapitel 5. Behandlingen af disse emner fokuserer på EU-direktiverne og den danske offshore VVMbekendtgørelse. Der foretages en behandling af centrale begreber i regelsættende. I kapitel 6 rettes opmærksomheden imod ansvaret for skader på miljøet. Det fastslås, at den danske implementering af miljøansvarsdirektivet er yderst mangelfuld samt at der er stor uklarhed om, hvordan skader der alene sker på miljøet skal behandles juridisk. 68

Summary The statutory regulation of environmental issues in regards to offshore oil production Oil is and has long been one of the most important and debated natural resources. While oil production is vital to the economic health of sovereign nations and private companies, regulation is essential. Offshore exploration and oil production is highly risky and poses a significant threat to both the maritime and coastal environment. This thesis goes through this International, European and Danish regulation of environmental protection in relation to offshore oil production. Chapter 2 addresses international conventions and customs that assign maritime boundaries and subsoil to sovereign nations. The chapter also analyzes who holds the property rights for the oil in Danish subsoil. Chapter 3 describes the legal framework for awarding oil leases: the EU public procurement principles and the EU directive on oil leases. In Denmark, the Danish Subsoil Act contains public procurement sections to implement the EU directive on oil leases; this statute is also analyzed in the chapter. Chapter 4 addresses mandatory and optional terms of an oil lease. Specifically, the chapter investigates the extent to which environmental provisions are included in European oil leases. Ultimately, some terms are used to satisfy international legal requirements for environmental protection. However, the majority of lease terms focus on economic issues. Chapter 5 discusses the duty to perform environmental assessments and the protection of Natura 2000 areas. The chapter primarily focuses on the central provisions and terms on the EU directives and the Danish executive order on offshore environmental assessments. Chapter 6 focuses on the inadequacy of Denmark's implementation of the EU directive on environmental liability. The rules lacks clarity on a range of questions including who has standing to bring claims, how to assign liability and what is protected. 69