1
Det danske asylsystem Det danske asylsystem kan opdeles i flere trin. Ankomst afhøring af politiet En udlænding, som rejser ind i Danmark og ansøger om asyl benævnes en spontan asylansøger og indkvarteres umiddelbart efter ankomst i Center Sandholm. Asylansøgeren bliver afhørt af politiet, som tager fingeraftryk, billede og fastsætter nationalitet. Politiet skal ligeledes vurdere, om asylansøgeren skal afvises med henblik på Dublin-konventionen, som træder i kraft, hvis asylansøgeren er uden gyldigt visum, og politiet mener, at vedkommende er rejst via et såkaldt sikkert tredje land eller tidligere har søgt asyl i et sådan. Behandling af asylsag - Udlændingeservice Hvis asylansøgeren får lov at ansøge om asyl, skal vedkommende udfylde et skema om sig selv og baggrunden for at søge asyl. Derefter afholder Udlændingeservice en samtale med asylansøgeren, hvor han/hun får lejlighed til at uddybe grundene til, at hun søger om asyl i Danmark. Her vil der være en tolk til stede. Denne historie vurderes på troværdighed i forhold til det første interview ved ankomst foretaget af politiet og sammenholdes samtidig med baggrundsoplysninger om ansøgerens oprindelsesland. Disse oplysninger produceres typisk af danske eller andre vestlige landes asylmyndigheder, af menneskerettighedsorganisationer eller andre NGO er, som Dansk Flygtningehjælp. Herefter kan sagen ende i tre forskellige procedurer: 1) Normal procedure: hvis asylansøgeren får afslag, bliver sagen sendt videre til Flygtningenævnet, som så træffer den endelige afgørelse. 2) Åbenbart grundløs procedure: hvis det efter Udlændingeservices opfattelse er helt klart, at asylansøgeren ikke kan få asyl sendes sagen videre til Dansk Flygtningehjælp, der skal afgive en udtalelse i sagen. Hvis Dansk Flygtningehjælp er enig med Udlændingeservice, får asylansøgeren afslag. Man kan ikke klage over dette afslag. Hvis Dansk Flygtningehjælp derimod er uenig, vil Udlændingeservice normalt stadig give afslag men sagen sendes så videre til Flygtningenævnet. 2
3) Særligt hastende åbenbart grundløs procedure: her kommer asylansøgeren fra et land, hvor det, efter Udlændingeservice, er usandsynligt, at asylansøgeren risikerer at blive forfulgt. Ansøgeren udfylder derfor ikke noget ansøgningsskema og kommer til samtale hos Udlændingeservice meget hurtigt. Ligesom i den almindelige åbenbart grundløs procedure skal Dansk Flygtningehjælp komme med en udtalelse i sagen. Hvis Dansk Flygtningehjælp er enig med Udlændingeservice, vil der hurtigst muligt blive givet afslag i sagen. Mens Udlændingeservice behandler asylsagen, er asylansøgeren placeret et sted i Danmark på et asylcenter der typisk drives af Dansk Røde Kors på kontrakt med Udlændingeservice. Afslag på asyl Flygtningenævnet I tilfælde af afslag hos Udlændingeservice (med mindre dette afslag er endeligt, for eksempel ved sager der anses som åbenbart grundlyse) havner sagen hos Flygtningenævnet hvor asylansøgeren tildeles eller vælger en advokat. I Flygtningenævnet sidder en dommer og to repræsentanter udpeget af henholdsvis Ministeriet for flygtninge, indvandrere og integration og Advokatrådet. Flygtningenævnet kan enten stadfæste Udlændingeservices udvisningsdom eller omstøde til flygtningestatus på baggrund af et andet skøn eller nye oplysninger. Hvis Flygtningenævnet stadfæster udvisningsdommen, bliver asylansøgeren betragtet som udlænding med ulovligt ophold og skal i princippet straks rejse ud af landet. I nogle tilfælde er hjemlandets myndigheder dog ikke villige til at modtage vedkommende og asylansøgeren indkvarteres da på et asylcenter. Hvis ansøgeren ikke vil udrejse frivilligt, er det politiets opgave at sørge for, at han/hun forlader landet. Der kan kun anmodes om genoptagelse af sagen i Flygtningenævnet, hvis der er fremkommet nye oplysninger der betragtes som væsentlige. Hvis væsentlige humanitære grunde taler for det, kan Integrationsministeriet, i visse tilfælde, give en udlænding, som har søgt asyl, midlertidig opholdstilladelse. Der bliver kun givet ganske få tilladelser af denne art. 3
BILAG 2: Interviewguide I vores interviews brugte vi den såkaldte snow-ball -metode, da vi typisk startede med en række spørgsmål, som vi stillede, og derefter løbende reflekterede over interviewpersonens besvarelser. Nedenstående er et eksempel på de indgangsspørgsmål, vi stillede og tog udgangspunkt i, i forbindelse med vores interviews: 1) Hvad var baggrunden for Udlændingepakken (2002)? 2) Hvad var baggrunden for, at man nu giver asyl på beskyttelsesstatus og ikke længere de facto i Flygtningenævnet? 3) Hvorledes er beskyttelsesstatus placeret i forhold til de internationale konventioner? 4) Hvilke følger har det for asylsagsbehandlingen, at man giver asyl nu på beskyttelsesstatus? 5) Hvilke følger har det for asylsagsbehandlingen, at man har ændret i nævnssammensætning fra fem til tre medlemmer, hvorved Dansk Flygtningehjælp og Udenrigsministeriet ikke længere er repræsenteret i nævnet? 6) Hvordan bør asylsagsbehandlingen være i Flygtningenævnet? Herunder, hvilke tiltag bør man indføre for at opnå den gode asylsagsbehandling? BILAG 3: Redegørelse for interview med Finn Schwarz Finn Schwarz er advokat inden for ansættelsesret, men var ansat i Flygtningenævnet før Udlændingepakken blev indført i 2002. Vi arrangerede et interview med Finn Schwarz tidligt i projektforløbet, for at blive oplyst om asylprocessen, og hvilke problematikker der kunne tages op. Til trods for, at han var ansat i Flygtningenævnet før ændringerne fra Udlændingepakken blev sat i spil, havde han alligevel stor viden inden for asylområdet, herunder Flygtningenævnet. Vi havde ikke udformet deciderede spørgsmål til dette interview, da det foregik så tidligt i processen og vi derfor blot skulle oplyses om emnet. Efter foredraget stillede vi dog nogle spørgsmål, for at få klarlagt eventuelle misforståelser. 4
I det følgende har vi uddraget de vigtigste pointer fra interviewet med Finn Schwarz. Konventionsflygtninge er flygtninge som er udpeget af FN i de enkelte flygtningelejre, som vi altid har taget de værste af [de handicappede osv.], men det har altid været et meget lille antal (1.00-1.25) Den eneste flygtningegruppe, som i dag er anerkendt som konventionsflygtninge, er Palæstinenserne. 7 stk. 2 omhandlede flygtninge, eller de facto flygtninge. Disse kunne få asyl, hvis der af lignende grunde i FN konventionen, eller andre tungtvejende grunde der medfører velbegrundet frygt for forfølgelse eller tilsvarende overgreb. B-status begrebet er en skærpelse eller en indsnævring af de facto begrebet. man giver opholdstilladelse til en udlænding, hvis man ved en tilbagevenden til sit hjemland risikere dødsstraf, tortur eller umenneskelig eller nedværdigende behandling eller straf (2.45-3.52) De sager, som var underlagt de facto begrebet, var lettere at få igennem end med det nuværende begreb, B-status. (3.52-4.15) Man ændrede derudover, med Udlændingepakken, sammensætningen af Flygtningenævnet. Man gik fra 5 til 3 nævnsmedlemmer, hvor Dansk Flygtningehjælp og Udenrigsministeriet blev sorteret fra. (4.17-4.35) Fra 4.35 til 27.50 forklarer han asylprocessen I forbindelse med denne beskrivelse, kommer han desuden ind på, at de landeoplysninger som man bruger til at vurdere hvorvidt den enkelte ansøger er forfulgt ofte er upålidelige. De forhold som oplysningerne bliver samlet under, kan f.eks. være præget af en truende adfærd fra de offentlige instanser i de pågældende lande. (23.45-24.50) Efter beskrivelsen, fremlagde han nogle eksempler på asylsager, som både fandt sted før og efter Udlændingepakken. Her kommer han ind på, at der allerede før indførslen var vilkårligheder: 1) Når man skal komme ind på meget følsomme oplevelser, under samtalen med Flygtningenævnet, er det ofte svært for asylansøgeren at gengive og definere det til trods for, at det kan være afgørende for udfaldet af dommen. (27.50-30.30) 2) Tolke er ikke altid præcise med deres oversættelser, på grund af manglende evner, motivation eller koncentration. (30.35-32.00) 3) Nævnsmedlemmerne kan i afgørelsesprocessen komme til at dømme ud fra en forkert egen viden, eller fordreje tolkningen af de oplysninger som de har modtaget til en given sag (32.05-33.35). 4) I ønsket om at skabe troværdighed omkring asylansøgerens oplysninger forsøges der for ivrigt - fra nævnsmedlemmernes side at skabe overensstemmelse mellem 5
landeoplysningerne og asylansøgerens personlige oplysninger, hvorved nogle væsentlige nuancer i asylansøgerens baggrundshistorie går tabt. (33.40-35.00) 5) Der er nogle asylansøgere, som bare ikke har evnerne til at kunne fremføre deres sag troværdigt, eller gengive dem ens. (35.00-35.30) Finn Schwarz ved ikke hvor entydige afgørelserne er, men generelt kræver det: lidt hår på brystet at sidde i et kollegialt organ når man går mod strømmen.(37.00 37.50) Herudover nævner han, at der er vilkårligheder ved tolke, facts og de oplysninger som man benytter i processen. Men han mener at Flygtningenævnet, som det fungerer, er/var det bedste alternativ ud af mange dårlige. (38.00-38.25) Derudover påpeger han også en problematik i, at hver forsvarsadvokat kun bliver honoreret for at bruge 8 timer på hver sag (6 ½ time til forberedelse, 30 min. til fremlæggelse af asylansøgerens sag samt 30 min. hvor Udlændigeservice kommer med modargumenter og derefter 30. min til bedømmelse (26.50-27.21)),. Det kan bl.a. nedsætte kvaliteten af hver sag, men nedsætter på den anden side også ventetiden for den enkelte ansøger. (38.25-39.20) Cirka 40 minutter inden i interviewet, begynder vi at stille spørgsmål. Han påpeger igen, at det ud fra et retssikkerhedsmæssigt synspunkt er det: mindst ringe system, som de fleste også vil påpege. (46.15-49.00) Man kan ikke måle asylprocessens succes ud fra statistiker, på grund af utroligt mange udefra kommende variabler (49.30-50.20) De flygtninge, som grundet urolighederne i deres hjemland, og ikke hører inde under konventionsflygtninge begrebet, er meget svage/dårlig tilstand psykisk eller fysisk, er sværere at få gennem asylsystemet, da deres forklaringer med høj sandsynlighed vil være i divergens, dermed utroværdige. Derudover vil de være dårlige samfundsborgere, hvis de kommer igennem. (53.00-53.50) De landeoplysninger som Dansk Flygtningehjælp finder på deres factfinding missioner, er ofte baseret på UNHCR og andre FN organers missioner, som i høj grad er influeret af politiske agendaer, derfor kan tiltroen til dem, og deres landeoplysninger, ligge på et meget lille sted. (56.30-57.00) Efter cirka 1. time, kommer vi nærmere ind på eventuelle fremtidige problemstillinger. Ifølge Finn Schwarz har man med indførslen af B-status højnet overlæggeren for hvornår en asylansøger kan få asyl. Men det er stadig inden for Flygtningekonventionens rammer. (1.16.14-1.16.50) 6
BILAG 4: Interview med Bent Melchior Vi interviewede den tidligere overrabbiner og medlem af Dansk Flygtningehjælps forretningsudvalg og formand for asyludvalget (i perioden 1996-2007), Bent Melchior, i hans hjem i indre København. Igennem hans medlemskab af Dansk Flygtningehjælps asyludvalg havde han kontakt til Flygtningenævnet og kunne indstille repræsentanter for Flygtningehjælpen til Flygtningenævnet før vedtagelsen af Udlændingepakken. Han sad altså som formand for Dansk Flygtningehjælps asyludvalget i forbindelse med vedtagelsen af Udlændingepakken. Melchior var igennem hans medlemskab for Dansk Flygtningehjælps forretnings- og asyludvalg med til at nuancere organisationens holdning til, hvor længe et nævnsmedlem fra Flygtningehjælpen kunne sidde i nævnet. Melchior fik indført, at man som medlem ikke skulle sidde i nævnet i mere end to termer dvs. fire år i alt. Det var Melchiors pointe, at det er nødvendigt med udskiftning af medlemmer regelmæssigt for at undgå, at de udnævnte medlemmer skulle blive for fastgroede i nævnets procedurer. Han fandt det negativt,, at der i dag hvor der er mindre udskiftning blandt nævnsmedlemmer er mere enstemmighed i afgørelsen, da dette netop kan være udtryk for en mere rutinepræget praksis. Ifølge Melchior instruerede Flygtningehjælpen ikke de medlemmer, som de beskikkede til Flygtningenævnet til at føre en bestemt linje i deres arbejde i nævnet. Flygtningehjælpens rolle var i stedet servicepræget, da de skaffede det nødvendige baggrundsmateriale om situationen i de pågældende lande, som de beskikkede medlemmer kunne inddrage i Flygtningenævnets afgørelse. Dette baggrundsmateriale kom oftest fra den internationale organisation, UNHCR. På baggrund af dette var Dansk Flygtningehjælps medlemmer en vigtig og respekteret del blandt Flygtningenævnets andre medlemmer. Melchior mener desuden, at der ikke er nogen tvivl om, at Flygtningehjælpens jurister var mere ivrige efter at skaffe oplysninger til sagsbehandlingen i 7
Flygtningenævnet end de øvrige medlemmer. Dansk Flygtningehjælp forsøgte efter ændringen af nævnssammensætningen i 2002 at holde kontakten til Advokatrådet, som ønskede at bibeholde inddragelsen af Dansk Flygtningehjælps informationer, da Flygtningehjælp stod inde med bedre informationer og kilder via deres tilhørsforhold til NGO-netværk. Melchior fremfører dog, at dette forhold efterhånden smuldrede. På trods af Dansk Flygtningehjælps betydelige kendskab til situationen i tredjeverdenslandene, gennem for eksempel UNHCR s informationer, bliver deres informationer, efter Melchiors mening, i dag opfattet som værende ikke-neutrale og partiske i forhold til ministeriets egne oplysninger. For Melchior er der ingen tvivl om, at Udlændingepakkens alvorlige stramninger har til formål at mindske antallet af flygtninge, der får asyl i Danmark. Det vil derfor have store konsekvenser for Flygtningenævnets integritet som uafhængig juridisk instans, når man påtvinge et sådant politisk ønske. Melchior mener, at man fra politisk side har gjort sit yderste for at mindske Dansk Flygtningehjælps indflydelse på diverse områder inden for asylprocessen. I dag spiller Flygtningehjælpen en vigtig rolle i forbindelse med åbenbart grundløs -sager. De kan i denne forbindelse omstøde Udlændingeservices vurdering af sager, som de finder åbenbart grundløse. På den måde kan de få genoptaget asylansøgeres sager i Flygtningenævnet. Melchior forklarer dog, at det er positivt, at Dansk Flygtningehjælp, efter Udlændingepakken og ændringen af nævnssammensætningen, er blevet mere uafhængige. Dette betyder, at Flygtningehjælp i højere grad i dag kan udtale sig offentligt. I forbindelse med hans arbejde i Dansk Flygtningehjælp fik Melchior det indtryk af Flygtningenævnets sagsbehandlingen, at det ofte var et spørgsmål om solen skinnede på den pågældende dag sammenholdt med hvilken advokat, asylansøgeren havde fået beskikket. Han mener, at man derfor ikke kan tale om gennemgående retsprincipper og mener, at afgørelsen til syvende og sidst havde karakter af tilfældighed. 8
Der skal af denne grund være ekstremt belæg til, at Flygtningenævnsmedlemmerne bliver overbevist om, at asylansøgeren er personligt forfulgt. Umiddelbart er indstillingen i nævnet, at ansøgeren er fuld af løgn, og at ansøgerens udsagn er usandt til andet er bevist. Hvis jøderne, under jødeforfølgelserne i forbindelse med anden verdenskrig, skulle have fremsat den samme bevisbyrde om personlig forfølgelse, ville de have haft lige så svært ved at bevise deres ret til asyl som dem, der har krav på det i dag. Dette problematiserer han yderligere ved, at selve asylsagen er ekstrem kortvarig (jf. redegørelse af interview Finn Schwarz). For Melchior var det derfor stærkt kritisabelt, at man fjernede denne ekspertise fra Flygtningenævnet, fordi nævnet nu mistede sin position som respekteret, uafhængigt organ, fordi der uden Dansk Flygtningehjælp skabes uligevægt i nævnet. Melchior har fået genoptaget flere sager i Flygtningenævnet, og hvis nævnet erkender, at deres afgørelser ikke var rigtige i forhold til manglende informationer, finder han det betænkeligt, at de smider de to medlemmer ud, som kan fremføre centrale informationer. Melchior retter også en kritik mod det faktum, at et af de tre nævnsmedlemmer er udpeget af integrationsministeriet. Det er i sig selv en tvivlsom blanding af på den ene side en dømmende magt og på den anden side en lovgivende eller udøvende magt alt efter, om man betragter ministeriet som lovgivende eller udøvende. Dertil kommer, at Integrationsministeriet har en bestemt politisk holdning, hvortil han finder, at en repræsentant derfra i høj grad må være inhabil. Dette er specielt kritisabelt, da Flygtningenævnet er den sidste instans i asylsystemet, og derfor burde netop Flygtningenævnets asylsagsafgørelse være baseret på de bedste argumenter. Dog vil en beslutning i Flygtningenævnet om asyl betyde præcedens i Udlændingeservice afgørelse. Melchior mener ikke, at Udlændingeservice udfører deres arbejde grundigt nok. Han finder, at Udlændingeservice sender asylsager uden åbenlyst asylmateriale for hurtigt videre uden rigtigt at tage stilling til dem. Han mener, at man i Udlændingeservice tænker, lad os se hvad der sker i Flygtningenævnet, hvorved Flygtningenævnet kan afgøre, om vedkommende er asylberettiget. 9
Flygtningenævnet er, for ham at se, ikke et domstolslignende organ men nærmere et højesteretsdomstolslignende organ, da asylansøgeren ikke har nogen mulighed for at anke eller klage over nævnets afgørelser. Desuden kritiserer han asylsystemet, da sagerne først bliver behandlet af embedsmænd i Udlændingeservice for, i givet fald, derefter at blive behandlet af Flygtningenævnets medlemmer. Derfor bliver kombinationen i asylprocessen svag, og han mener derfor, at asylsystemet ikke kan sammenlignes med et landsret-højesteretssystem, da det i høj grad bliver op til Flygtningenævnet at gennemarbejde og afgøre asylsagen. Han ser i virkeligheden Flygtningenævnet som første instans eller som en byret, fordi nævnet kun har én dommer som i en byretsdomstol. De to andre medlemmer, der repræsenterer henholdsvis Advokatrådet og Integrationsministeriet, er efter denne forståelse lægmænd. Den tidligere asylsagsbehandling i Udlændingeservice kan ikke sammenlignes med domstolslignende behandling. Det er alene en vurdering hos embedsmænd/kvinder. Han sammenligner dette med en anklagemyndigheds sagsbehandling før den kommer for byretten. Så hvis Flygtningenævnet reelt set er et domstolslignende organ, så er det på byrets-niveau som første instans. Med dette udgangspunkt finder han, at en positiv, radikal ændring ville være muligheden for appel af Flygtningenævnets afgørelser. Denne (appel)instans skulle bestå af mere uafhængige medlemmer med højesteretslignende kompetencer for at give en mere kvalificeret asylsagsafgørelse. Denne uvildige appelinstans ville for Melchior være det perfekte Flygtningenævn. Han mener, at man på nuværende tidspunkt ikke kan tale om Flygtningenævnet som et uvildigt domstolslignende organ i asylsystemet, fordi der er en repræsentant fra Integrationsministeriet blandt nævnsmedlemmerne. Han mener, at dette medlem er påvirket af de politiske beslutninger, som er blevet vedtaget på dette området, og dermed er den pågældende stærkt inhabil. Herudover taler han om, at det er nærmest umuligt at komme i debat/dialog med myndighederne om problematikker ved Udlændingepakken. Alene det, at stille spørgsmålstegn ved tingene, får negativ respons. Melchior tror ikke, at man med den nuværende politiske sammensætning kan lave om på situationen. Han mener nemlig, at hele det politiske system ikke har reageret på de 10
problematikker, som Udlændingepakken har medført. Han kommer med et eksempel byggende på førstehåndserfaring; Melchior skrev til et folketingsmedlem fra oppositionen under Brorsons Kirkeepisoden og spurgte ham, om de havde mistet deres sans for ret og retfærdighed?. Den pågældende politikker var klar over situationens alvor men grundet den partipolitiske linje, havde vedkommende ikke mulighed for at modsætte sig sit parti. Han har en klar fornemmelse af, at det er det politiske apparatur, der er udslagsgivende for den dominerende diskurs, man finder på udlændingeområdet. Hertil indfører han, at det kun er Det Radikale Venstre og Enhedslisten, der har holdt deres sti ren på dette område. Det samme må man konstatere om Dansk Folkeparti, som ikke lægger skjul på deres ønske om at holde muslimer ude af landet. Regeringspartierne samt Socialdemokratiet og SF, der på den ene side påberåber sig humanistiske holdninger og på den anden side føjer sig ind under Dansk Folkepartis politik for dels at bevare ministerposterne, dels at forsøge at vinde næste valg. Oppositionspartierne har efter hans mening, i deres iver efter magt, ikke stillet kritiske spørgsmål til regeringens tiltag, og den fjendske holdning over for udlændinge er dermed blevet accepteret. Han mener, at det for oppositionen er blevet spørgsmål om at forblive med at være opposition eller komme til magten. Dette ser han særligt kritisk på, da han finder, at en opposition har en vigtig funktion i demokratiet, der går ud på at forhindre, at uhyrligheder bliver vedtaget. Men på asylområdet er den danske oppositionen sovet fuldstændig ind. Han mener, at dette er et udtryk for populisme, hvor der ikke længere er plads til at stikke ud fra mængden, hvis man ønsker regeringsposten. Til dette siger han, at man kan derfor spørge sig selv, om den fjendske holdning er den rigtige? - om ikke andet er det lykkes at skræmme befolkningen til at tro dette. Man bruger ifølge Melchior desuden de forkerte metoder til at integrere. Alle flygtninge, der fik asyl efter Anden verdenskrig, blev betragtet på lige fod med det pågældende lands borgere, når det kom til social understøttelse. Som jøde betød dette for Melchior selv, at han følte sig accepteret og på lige fod med danskerne. Han siger at integrationen fremmes, når folk bliver behandlet som ligemænd. I dag står den på "starthjælp", der er langt lavere end den laveste socialhjælp, og som derfor fører til en masse kriminalitet, da folk ikke har noget at leve af. De nye bestemmelser for 11
opnåelse af statsborgerskab - ved at forlænge og vanskeliggøre processen - tager ofte motivationen fra de folk, der ellers gerne vil integreres. Dermed angiver han, at vi, med den nuværende udlændingepolitik, ødelægger integrationen for os selv, når vi især behandler muslimske indvandre som andenrangsmennesker (i den forbindelse finder han, at der er direkte forskel på synet på muslimske og kristne asylansøgere, da muslimske asylansøgere bliver nedprioriteret). Disse får aldrig en chance for at blive en del af fællesskabet på grund af forudindtagede fordomme og de sørgelige økonomiske forhold, disse skal leve under. Derfor konkluderer han, at de har/får langt sværere ved at integrere sig. Han mener, at vi skal behandle folk, så vi selv kan være det bekendt og med den nuværende situation, er dette ikke tilfældet. 12