KOMMISSIONEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER Bruxelles, den 18.10.2007 SEK(2007) 1340 ARBEJDSDOKUMENT FRA KOMMISSIONENS TJENESTEGRENE Ledsagedokument til Meddelelse om en europæisk havnepolitik Resume af konsekvensanalysen {COM(2007) 616 final} {SEC(2007) 1339} DA DA
Ansvarligt GD: TREN Andre involverede tjenestegrene: SG, SJ, ENV, ENTR, MARKT, COMP, SANCO, TAXUD, FISH og TRADE Referencenummer eller reference til arbejdsprogram: 2007/TREN/004 DEL 1: PROCEDURE OG HØRING AF BERØRTE PARTER 1.1 Baggrund og høringer Meddelelsen om en europæisk havnepolitik er en del af lovgivnings- og arbejdsprogrammet for 2007, SEK(2006) 629 endelig, og et prioriteret initiativ i GD TREN's arbejdsprogram, 2007/TREN/004. Efter at direktiv om adgang til markedet for havnetjenester, KOM(2004) 654 endelig, blev trukket tilbage, iværksatte næstformand Jacques Barrot en høring blandt interessenterne. GD TREN tilrettelagde seks workshops med interessenter om havnerelaterede emner. Deltagerne blev udvalgt blandt de relevante europæiske sammenslutninger. DG TREN udarbejdede til hver workshop et dokument til drøftelse. Skriftlige bidrag blev modtaget fra en række sammenslutninger. Sideløbende med dette mødtes medlemsstaternes havneeksperter med GD TREN. 1.2. Foreløbige høringsresultater Havnenes organisationsstruktur: stor mangfoldighed af forskellige havneforvaltningsmodeller Havnefinansiering: stor forskel på, hvordan medlemsstaterne finansierer havne Kapacitetsproblemer som følge af væksten i godsmængden, vanskeligheder ved at opgradere terminaler og ikke-optimal placering af havnekapacitet. Der er behov for lige konkurrencevilkår, hvad angår adgang til havnearealer og havnetjenester Eksterne påvirkninger: der er behov for en balance mellem økonomisk vækst og miljøbeskyttelse Arbejdsmarkedsmæssige spørgsmål: der er behov for bedre uddannelse, håndhævelse af sundhed og sikkerhed, mere fleksible beskæftigelsesmønstre og dialog mellem arbejdsmarkedets parter Havnenes omdømme: samfundet påskønner ikke havnene i tilstrækkelig grad. DEL 2: IDENTIFIKATION AF PROBLEMET De europæiske havne står over for mange og forskelligartede udfordringer. Væksten i søtrafikken skaber efterspørgsel efter havneanlæg. Containerskibsfart er den hurtigst voksende søfartssektor. Fartøjerne bliver større, og udvidelsen af havnene har ikke holdt trit med kapacitetsbehovet. DA 2 DA
Trods decentralisering og øget finansiel autonomi, finansieres havnene på meget forskellig vis i medlemsstaterne; der er forskelle i graden af finansiel autonomi og de offentlige finansieringsniveauer, og prissætningen er uigennemskuelig. Arbejdstagerspørgsmål omfatter: håndhævelse af regler for sundhed og sikkerhed, tilvejebringelse af et højt uddannelsesniveau, mere fleksible beskæftigelsesmønstre og dialog blandt arbejdsmarkedets parter. Havne konkurrerer inden for forsyningskæder. Konkurrencen har to aspekter; konkurrence internt i havnene i forbindelse med havnetjenester og konkurrence mellem havne inden for det samme markedssegment. Med miljølovgivningen sikres det, at havnene er bæredygtige. Der er gjort fremskridt med hensyn til miljøstyring, men miljømæssige begrænsninger for projekter i havne har bragt komplekse procedurer med sig. Havnene påskønnes ofte ikke efter fortjeneste. Opmærksomheden samler sig om de "håndgribelige" fordele, men mindre om de "bløde" fordele. EU's ret til at handle EF-traktatens artikel 211 bemyndiger Kommissionen som traktatens vogter til at drage omsorg for gennemførelsen af de i denne traktat indeholdte bestemmelser og af de bestemmelser, som med hjemmel i denne træffes af institutionerne, og giver Kommissionen hjemmel til at udstede henstillinger eller afgive udtalelser om de i denne traktat omhandlede forhold, hvis Kommissionen skønner det nødvendigt. Kommissionens retsgrundlag i henseende til havnepolitik bygger på følgende afsnit i EFtraktaten: Afsnit III (artikel 39 ff), EF-traktaten (fri bevægelighed for personer, varer og kapital). Afsnit V (artikel 70 ff), EF-traktaten (den fælles transportpolitik). Afsnit VI (artikel 81 ff), EF-traktaten (bl.a. de fælles konkurrenceregler). I overensstemmelse med EF-traktatens artikel 5 om subsidiaritetsprincippet overlades følgende politikområder til medlemsstaterne, arbejdsmarkedets parter og interessenter: - Fysisk planlægning - Dialog mellem arbejdsmarkedets parter - Havnenes omdømme DEL 3: MÅL (1) Der sikres en tilstrækkelig disponibel kapacitet i havnene til at håndtere en voksende trafikmængde. (2) Der tilskyndes til at give nye havnetjenesteleverandører friere adgang. DA 3 DA
(3) Der tilskyndes til fair konkurrence internt i og mellem havne. (4) Der tilskyndes til mere fleksible beskæftigelsesmønstre og dialog mellem arbejdsmarkedets parter. (5) Havnenes standarder for miljøledelse højnes, og der skabes en bedre balance mellem miljøbeskyttelse og økonomisk vækst. DEL 4: POLITISKE ALTERNATIVER, VURDERING AF ALTERNATIVER, SAMMENLIGNING AF ALTERNATIVER, VALG AF ALTERNATIV, KONKLUSION Nogle alternativer træder i stedet for hinanden, andre supplerer hinanden eller følger på hinanden. Der er konsensus om nogle alternativer, mens andre er kontroversielle. Nogle alternativer er opstillet i de to tidligere direktivforslag, mens andre må undersøges nærmere. Nogle alternativer bidrager til de langsigtede politiske mål, mens andre vil skabe forbedringer i havnesystemet på kort sigt. 1. KONCESSIONER FOR TERMINALER I HAVNE En havnemyndighed kan vælge at drive en terminal direkte eller overlade driften til en tredjepart. I mange medlemsstater benyttes sidstnævnte løsning i form af en koncession på havnearealer i et givet tidsrum. Koncessionæren vælges efter udbud eller på grundlag af et skøn. Omkostningerne ved et retligt alternativ med udbudsbaseret udvælgelse af terminaloperatører opstår i forbindelse med selve udbuddet, omkostninger til administration og regulering af kontrakten, øget tvistbilæggelse, ikke-optimal udnyttelse af havnens kapacitet og kortere tid til forrentning af investeringerne. Udbud medfører omkostninger. Blandt fordelene kan nævnes hurtigere godshåndtering, kortere omløbstid for skibene, kortere ventetider mellem godstransportetaper, lavere driftsomkostninger, gennemsigtige indkøbsprocedurer, lavere godshåndteringsafgifter, flere investeringer og gunstige økonomiske virkninger. Erfaringerne med de tidligere forslag peger i retning af, at lovgivning støder på modstand. Mange af fordelene ved det retlige alternativ kan opnås med ikke-bindende lovgivning ("soft law"). Kommissionens tjenestegrene bør klarlægge, hvordan den eksisterende lovgivning, EF-Domstolens retspraksis og Kommissionens meddelelser finder anvendelse på havnekoncessioner. 2. ARBEJDSPLADSER I HAVNE I EU er der forskellig praksis for stevedoring. Det drejer sig om havne-"pools", enheder, der skaffer personale til terminaloperatører. Hovedomkostningen ved et retligt alternativ opstår i forbindelse med kompenserende betalinger ved afskaffelse eller ændring af obligatoriske arbejdskraft-"pools", indtægtstab for afskedigede arbejdstagere, omkostninger ved at overflytte beskæftigelse til individuelle arbejdsgivere, anvendelse af lavtuddannede arbejdstagere og mindsket magt til DA 4 DA
fagforeningerne. Modstanden mod et lovforslag kunne føre til strejke. Lønomkostningerne vil kunne stige, hvis der ansættes mere fastansat arbejdskraft. Hovedfordelene er højere arbejdskraftproduktivitet, mere jævn beskæftigelse, større fleksibilitet med hensyn til anvendelsen af arbejdskraft, tættere sammenhæng mellem antallet af betalte og udførte arbejdstimer samt mindre spildtid. Erfaringerne med de tidligere forslag peger i retning af modstand mod lovgivning. Mange af de nævnte fordele kan opnås med ikke-bindende lovgivning, f.eks. analyse af, hvordan anvendelsen af "pool"-ansatte kan forenes med traktaten. En dialog mellem arbejdsmarkedets parter opstod i forbindelse med høringen. Den kan bidrage til produktiviteten og gøre havnene mere attraktive for kunder, bidrage til udviklingen af søtransport og skabe flere og bedre arbejdspladser. Der findes ingen specifikke fællesskabsregler for havnearbejderes uddannelse. Uddannelse er af afgørende betydning for, at havnene udfører deres aktiviteter sikkert og effektivt. Et retligt alternativ kunne overvejes på dette område. Der findes overordnede fællesskabsregler til beskyttelse af arbejdstageres sikkerhed og sundhed. Der bør føres kontrol med, at disse regler overholdes til fulde. Kommissionens tjenestegrene har til hensigt at tilskynde til, at der etableres et europæisk sektordialogudvalg for arbejdsmarkedets parter i havne, at foreslå en gensidig anerkendt ramme for uddannelse af havnearbejdere, og nøje overvåge gennemførelsen af Fællesskabets regler for sundhed og sikkerhed. 3. TEKNISK-NAUTISKE TJENESTEYDELSER Teknisk-nautiske tjenesteydelser er bl.a. lodsning, bugsering og fortøjningstjenester. 3.1 Lodsning En EU-foranstaltnings indflydelse på lodserhvervet er for lille til, at den med rimelighed kan vurderes. Meget få kommercielle selskaber tilbyder lodstjeneste, lodstjenesten vil sandsynligvis fortsat være strengt reguleret, og de fleste havne vil angive sikkerhedsårsager som begrundelse for at fastholde de bestående ordninger. Erfaringerne med de tidligere forslag peger i retning af modstand mod lovgivning. Der kunne overvejes et alternativ med ikke-bindende lovgivning ("soft law"), der fortolker anvendelsen af traktatens regler på denne sektor. 3.2 Bugsering Bortset fra udbudsomkostninger kunne et retligt alternativ i form af et direktiv påvirke markedsstrukturen ved at mindske antallet af selskaber. Hvis flere operatører kommer ind på markedet, vil dette medføre tab af stordriftsfordele. Store bugseringsselskaber kunne drage fordel af det retlige initiativ og udvide deres aktiviteter på bekostning af de mindre selskaber og dermed øge de sociale omkostninger. Fordelene kunne bestå i lavere priser, innovation og forbedring af tjenestens kvalitet. DA 5 DA
En løsning med et retligt initiativ kunne sænke priserne, men pålægge eksisterende og nytilkomne selskaber yderligere omkostninger. Tilsvarende fordele kunne opnås med et fortolkende, ikke-bindende retligt initiativ. 3.3 Fortøjningstjeneste Udbudsomkostningerne i forbindelse med et retligt alternativ forventes at være lave. Nytilkomne operatører vil påvirke arbejdskraftintensiteten med øget spildtid samt faldende kvalitet og sikkerhed i de udførte tjenester. De vil være i konkurrence med selvserviceydere. Den væsentligste fordel ved øget konkurrence er lavere priser. Et retligt alternativ synes ikke at være ønskeligt, og tilsvarende fordele kunne opnås med et fortolkende, ikke-bindende retligt initiativ. 3.4. Konklusion Kommissionens tjenestegrene bør klarlægge, hvordan den eksisterende lovgivning, EF- Domstolens retspraksis og Kommissionens meddelelser finder anvendelse på teknisk-nautiske tjenester. 4. MILJØSPØRGSMÅL Havne kan befinde sig i områder, der er beskyttet af miljølovgivning, og dette stiller øgede krav til planlægningen af havnebygningsprocessen. Tages der ikke hensyn til dette spørgsmål, kan der forekomme forsinkelse i eller annullering af projekter. Omkostninger til opfyldelse af miljøstandarderne afhænger af graden af overensstemmelse og havnens størrelse. Budgettet for en stor havn kan være op til en mio. euro om året. Miljøbeskyttelsen forbedres med certificering, og på mellemlang til lang sigt giver dette besparelser, der overstiger omkostningerne ved certificering. Nogle interessenter har påpeget, at miljølovgivningen og en uensartet omsætning i national lovgivning skaber retlig usikkerhed. Miljøledelsen kunne forbedres med en fortolkende vejledning. En sådan ikke-bindende lovgivning er det bedste alternativ til at opnå fremskridt på miljøområdet og vejlede havnemyndigheder om fortolkningen af lovgivningen. Kommissionens tjenestegrene anbefaler, at der udstedes retningslinjer for anvendelse af Fællesskabets miljølovgivning i forbindelse med udvikling af havne. 5. FYSISK PLANLÆGNING Transportstrømmene i EU kan forekomme irrationelle. Gods transporteres ofte til slutbrugeren ad vej fra fjerntliggende havne, selv om der er havne umiddelbart i nærheden. Der bør foretages en beregning af omkostningerne ved den aktuelt foretrukne sørute fra Fjernøsten til de nordeuropæiske havne og som et alternativt eksempel til havne i Middelhavet tættere på godsets endelige bestemmelsessted. Der kunne findes alternative scenarier med DA 6 DA
lavere omkostninger til transport, eksterne omkostninger og tidsforbrug end den nuværende situation. Der ville dermed være behov for en udvidet konsekvensanalyse i forbindelse med udviklingen af store havne. Ineffektive transportforbindelser til baglandet stiller krav om betydelige investeringer i infrastruktur. Kommissionens tjenestegrene anbefaler på nuværende tidspunkt at undlade at handle og overlade dette anliggende til nationale og regionale myndigheder. I forbindelse med midtvejsevalueringen af TEN-T i 2010 foretages der en evaluering af transportforbindelser mellem havne og baglandet samt deres konsekvenser for trafikstrømmene. 6. FINANSIEL AUTONOMI, GENNEMSIGTIGHED OG TAKSTER 6.1. Finansiel autonomi og takster Kommissionens tjenestegrene anbefaler at undlade at handle og dermed overlade dette anliggende til de kompetente nationale myndigheder, men insisterer på behovet for at skabe mere klarhed over havnetariffernes sammensætning, og hvordan de hænger sammen med de relevante omkostninger. 6.2. Gennemsigtighed I forbindelse med et retligt alternativ ville antallet af berørte havne, hvis direktiv 2006/111/EF udvides til havne med en omsætning 20 mio. EUR, men < 40 mio. EUR, stige til 42, og udvides direktivet til at omfatte havne med en omsætning < 20 mio. EUR, ville dette berøre 260 havne. Dette direktiv gælder allerede for havne med en omsætning på 40 mio. EUR eller derover, og for dem sker der ingen ændring. Gennemsigtighed i de offentlige finansieringsstrømme og i prissætningen i Fællesskabets havnesektor er afgørende for lige konkurrencevilkår internt i og mellem havne. Dette anses for at være af central betydning for anvendelsen af statsstøttebestemmelserne. Gennemsigtighed i regnskabssystemet indebærer gennemsigtige havneafgifter. Kommissionens tjenestegrene anbefaler at følge det retlige alternativ og skabe lige konkurrencevilkår mellem havne. Det er nødvendigt at etablere lige konkurrencevilkår mellem havne, hvad angår offentlig finansiering. Kommissionen vil også følge alternativet med ikke-bindende lovgivning og vedtage retningslinjer for statsstøtte til havne. 7. HAVNENES OMDØMME Havnes omdømme i offentligheden er ofte ikke godt nok. En styrkelse af de europæiske havnes omdømme overlades stort set til havnene selv, regionerne og medlemsstaterne. Kommissionens tjenestegrene vil se nærmere på mulighederne for samarbejde, navnlig inden for miljø og sikring. DA 7 DA
DEL 5: SAMMENFATNING AF MÅL OG KONSEKVENSER, UDVALGTE ALTERNATIVER OG EU- MERVÆRDI 5.1. Sammenfattende tabel Mål og konsekvenser Alternativ 1 Alternativ 2 Alternativ 3 Beskrivelse af alternativ Undlade at handle Retligt alternativ Ikke-bindende ("soft law") lovgivning Konsekvenser for de nye politiske målsætninger om markedsadgang Koncessioner - + ++ Arbejdspladser i havne - 0 ++ Teknisk-nautiske - + + tjenesteydelser Økonomiske konsekvenser Miljøspørgsmål -- + ++ Fysisk planlægning 0 i/r + Finansiel gennemsigtighed, -- ++ ++ autonomi og takster Konsekvenser for andre relevante fællesskabspolitikker Miljø - + ++ Arbejdsmarked - + ++ ++ = Meget positive konsekvenser + = Overvejende positive konsekvenser 0 = Hverken positive eller negative/uændret i forhold til den nuværende situation/uafklaret på dette tidspunkt = Overvejende negative konsekvenser = Meget negative konsekvenser i/r = Ikke relevant. 5.2. Anbefalede alternativer 1. Fortolkning af eksisterende lovgivning, retspraksis og meddelelser med hensyn til, hvordan de anvendes på havnekoncessioner og teknisk-nautiske tjenester. 2. Der tilskyndes til dialog mellem arbejdsmarkedets parter på havneområdet. Der stilles forslag til en gensidig anerkendt ramme for uddannelse af havnearbejdere. Regler for sundhed og sikkerhed i havne overvåges. 3. Direktiv 2006/111/EF udvides til at omfatte alle havne. 4. Vejledning om fortolkning af miljølovgivningen. 5. Forbindelser mellem havne og baglandet samt deres konsekvenser for trafikstrømme evalueres. DA 8 DA
6. Det undersøges, hvordan havnes omdømme kan forbedres. 5.3. EU-merværdi I meddelelsen stilles der forslag om en integreret strategi for at imødegå de udfordringer, som EU's havne står overfor. DEL 6: OVERVÅGNING OG EVALUERING I meddelelsen peges der på tiltag på EU-niveau med henblik på at skabe et sammenhængende sæt af foranstaltninger for forskellige politiske områder. En enkelt løsning kan ikke tage højde for alle havnerelaterede spørgsmål. Løsningen består i en kombination af foranstaltninger. DEL 7: OVERVÅGNING OG EVALUERING I meddelelsen om en europæisk havnepolitik skitseres de tiltag, som Kommissionen vil iværksætte mellem 2008 og 2009 på de forskellige politiske områder, der berører havne. DA 9 DA