EUROPA-PARLAMENTET 2004 ««««««««««««2009 Det Midlertidige Udvalg om Politikudfordringer og Budgetmidler i det udvidede EU 2007-2013 Finansielle overslag 2007-2013 17.2.2005 ARBEJDSDOKUMENT NR. 19 om forbindelsen mellem finanspakken for Bulgarien og Rumænien og de finansielle overslag 2007-2013 Det Midlertidige Udvalg om Politikudfordringer og Budgetmidler i det udvidede EU 2007-2013 Ordfører: Reimer Böge DT\556409.doc PE 353.731v01-00
I forbindelse med Den Europæiske Unions udvidelsesproces spiller Europa-Parlamentet en afgørende politisk, men også vigtig lovgivnings- og budgetmæssig rolle. Dette illustreres af, at Europa-Parlamentet med absolut flertal blandt sine medlemmer skal godkende alle nye medlemsstater, der tiltræder Unionen (artikel 49 i traktaten om Den Europæiske Union). Afstemningen i forbindelse med proceduren for samstemmende udtalelse for Bulgarien og Rumænien (betænkninger af Van Orden og Moscovici) er fastlagt til plenarmødet, april I 2005. Som en af budgetmyndighedens parter skal Europa-Parlamentet ligeledes godkende de finansielle aspekter. 1. Baggrund I februar 2004 vedtog Kommissionen en intern meddelelse 1 om finanspakken for tiltrædelsesforhandlingerne med Bulgarien og Rumænien. Parlamentet blev informeret om denne meddelelse i en skrivelse fra kommissær Verheugen af 4. marts 2004, som anførte, at der på topmødet i foråret 2004 ville blive forelagt en fælles holdning inden for områderne landbrug, regionalpolitik og finansielle og budgetmæssige bestemmelser. Han foreslog endvidere et tæt samarbejde i betragtning af Europa-Parlamentets rolle som en af budgetmyndighedens parter. Forberedelserne til endnu en vellykket udvidelse af EU til 27 medlemsstater afhænger naturligvis i høj grad af Europa-Parlamentets støtte, navnlig hvad angår finansielle spørgsmål i lyset af Europa-Parlamentets rolle som en af EU's budgetmyndigheds parter. Jeg ser derfor frem til et tæt samarbejde med Dem om disse spørgsmål og er sikker på, at den rolle, Europa-Parlamentet og navnlig udvalgene hidtil har spillet i udvidelsesprocessen, vil fortsætte. I marts 2004 godkendte Coreper Kommissionens forslag om finanspakken for Bulgarien og Rumænien, hvori følgende anføres: "Rådet minder i denne forbindelse om, at drøftelser af eller enighed om kommende politikreformer eller de nye finansielle overslag ikke udgør nogen hindring for fortsættelsen og afslutningen af tiltrædelsesforhandlingerne med Bulgarien og Rumænien, og at de heller ikke foregriber resultatet af disse forhandlinger." Dette udkast til forslag omfatter udelukkende udgifter til landbrug, strukturforanstaltninger, interne politikker og administration for 2007-2009. Forpligtelsesbevillingerne svarer til Kommissionens forslag og beløber sig til 15,396 milliarder euro, hvorimod betalingsbevillingerne udgør 9,056 milliarder euro. Disse bestemmelser indarbejdes i tiltrædelsestraktaten, der undertegnes den 26. april 2005. De nuværende finansielle overslag udløber under normale omstændigheder den 31. december 2006. Eftersom Kommissionen har stillet forslag om nye finansielle overslag pr. 1. januar 2007, og forhandlingerne mellem medlemsstaterne om fastlæggelse af en fælles holdning 1 SEK(2004)0160. PE 353.731v01-00 2/9 DT\556409.doc
allerede er i gang, kan det formodes, at der sikres en fortsættelse af de finansielle overslag. Hvis der ikke kan nås til enighed, forlænges de nuværende finansielle overslag i overensstemmelse med punkt 26 i IIA af 6. maj 1999 og finder anvendelse pr. tiltrædelsesdatoen for Rumænien og Bulgarien den 1. januar 2007. Kommissionens forslag om de nye finansielle overslag tager udgangspunkt i et scenario med 27 medlemsstater, selv om alle sammenligninger med 2006 er baseret på EU-25, og loftet for landbruget er fastlagt for et EU med kun 25 medlemsstater. Kommissionen indarbejder i sit forslag den aftalte finanspakke for de to tiltrædelseslande i det overordnede beløb ud fra den betragtning, at Bulgarien og Rumænien bliver fuldgyldige medlemmer af EU fra 2007. Ifølge Kommissionen indarbejdes en del af de forpligtelsesbevillinger, der vedrører Bulgariens og Rumæniens tiltrædelse (som angivet i de markerede områder i notat 43 ændr.), i tiltrædelsestraktaterne, mens de resterende bevillinger, der ikke er afsat, og som indgår i Kommissionens forslag, er vejledende og ikke synlige. Disse øremærkede bevillinger, der er forhandlet på plads på de enkelte tiltrædelseskonferencer, skal omfatte en periode på tre år (2007-2009). Rådet bekræfter i sin fælles holdning 1, at de beløb, der er afsat til strukturforanstaltninger, udvikling af landdistrikterne, nuklear sikkerhed (Kozloduy-kernekraftværket) og overgangsfaciliteten, er faste beløb." 2. Forbindelse med de finansielle overslag Ordføreren mener, at Europa-Parlamentet, inden det træffer en endelig beslutning om tiltrædelsestraktaten, bør træffe en beslutning om de overordnede beløb i forbindelse med Bulgariens og Rumæniens tiltrædelse, eftersom disse omkostninger indgår i de finansielle overslag 2007-2013. Beløbene vedrørende EU 2-tiltrædelsen består af to dele: a) tallene i tiltrædelsestraktaten (tabel 1) b) overslaget for Bulgarien og Rumænien for 2007-2013 (tabel 2) 1 ELARG39, 7304/04 af 18.3.2004. DT\556409.doc 3/9 PE 353.731v01-00
Tabel 1: Tal, der skal indarbejdes i traktaten: Forpligtelsesbevillinger vedrørende Bulgariens og Rumæniens tiltrædelse 2007 2008 2009 I alt 2007-2009 1. LANDBRUG 1. A (a) 1. B (b) 760 1.014 1.267 3.041 2. STRUKTURFORANSTALTNINGER (c) Strukturfonde Samhørighedsfonden 1.938 777 1.161 2.731 1.570 1.161 3.605 2.444 1.161 8.274 3. INTERNE POLITIKKER 112 97 83 292 Institutionsbygning (e) Nuklear sikkerhed (e) 42 70 27 70 13 70 8. KOMPENSATION (g) 419 191 189 799 I ALT 3.229 4.033 5.144 12.406 (a) - Bevillinger til landbruget, direkte betalinger og markedsudgifter er overslag foretaget på baggrund af det nuværende acquis, bestemmelserne fastlagt i kapital 7 i tiltrædelsesforhandlingerne og de markedsprognoser, der forelå, da Kommissionen forelagde sit forslag i februar 2004. (b) Finanspakken for udvikling af landdistrikterne (EUGFL, Garantisektionen) er øremærket. Den skal indfases over en periode på tre år. I sit forslag antager Kommissionen, at beløbet vil være stabilt i perioden 2010-2013. (c) - Finanspakken for strukturforanstaltninger (herunder EUGFL, Udviklingssektionen og FIUF) forhandles for 2007-2009 og skal indfases over en periode på tre år. I sit forslag antager Kommissionen, at bevillingerne for 2010-2013 svarer til 4,0 % af BNP (som fastlagt i notat 25 til Rådets ad hoc-gruppe). (d) - Ingen øremærkede pakker. Beløbene i de enkelte lovgivningsforslag omfatter deltagelse af 27 medlemsstater. (e) - Beløbene til institutionsbygning og nuklear sikkerhed (Kozloduy) er aftalt på de enkelte tiltrædelseskonferencer. (f) - Der er ikke afsat nogen administrative udgifter i forbindelse med Bulgariens/Rumæniens tiltrædelse. Beløbene til administrative udgifter i Kommissionens forslag omfatter de anslåede yderligere administrationsudgifter i forbindelse med tiltrædelsen. (g) - Beløbene for cashflow- og Schengen-faciliteter er aftalt på de enkelte tiltrædelseskonferencer. PE 353.731v01-00 4/9 DT\556409.doc
Tabel 2: Anslåede samlede beløb for Bulgarien og Rumænien (inklusive landbrug) i de finansielle overslag 2007-2013 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 I alt 2007-2013 Landbrug 1.141 1.990 2.342 2.437 2.528 2.726 2.915 16.079 Strukturforanstaltninger 1.938 2.731 3.605 3.618 3.630 3.688 3.748 22.957 Interne politikker 444 434 426 481 537 592 648 3.562 Administration 96 125 125 133 140 147 154 919 Kompensationer 419 191 189 Forpligtelsesbevillinger i alt 4.038 5.471 6.687 6.669 6.834 7.153 7.465 44.316 Ordføreren mener, at de "udvidelsesrelaterede beløbs" indvirkning på de næste finansielle overslag volder en række institutionelle og budgetmæssige problemer, som giver sig udslag i følgende: - problemer vedrørende Europa-Parlamentets og Rådets kompetencer i henhold til deres beføjelser som budgetmyndighedens parter, - problemer vedrørende klassificering af udgifterne (OU og IOU), - forbindelsen mellem udvidelsen og de overordnede forhandlinger om de finansielle overslag. DT\556409.doc 5/9 PE 353.731v01-00
2. Analyse 2.1 Kompetencer Rådets enstemmige afgørelse om finanspakken for Bulgarien og Rumænien tilsidesætter tydeligvis Parlamentets beføjelser som en af budgetmyndighedens parter. Europa-Parlamentet kan kun acceptere denne ændrede klassificering, hvis Rådet accepterer en reel høring om de overordnede udvidelsesudgifter for Bulgariens og Rumæniens tiltrædelse. Ordføreren understreger, at Europa-Parlamentet så sandelig ikke er villigt til at acceptere en tilsidesættelse af dets rettigheder. Han er derfor fast besluttet på at forsvare Europa- Parlamentets budgetmæssige beføjelser som fastlagt i traktaten og IIA af 6. maj 1999 i udvidelsesprocessen og mere præcist i forbindelse med en kommende procedure med samstemmende udtalelse. Med henblik på at definere denne holdning ønsker ordføreren at gøre opmærksom på følgende: - Ved at erklære sig enige i EU's acquis har tiltrædelseslandene også accepteret budgetproceduren i henhold til EU-traktatens artikel 272, hvor Europa-Parlamentet har det endegyldigt sidste ord om alle ikke-obligatoriske udgifter. - Rådet bør være opmærksomt på, at indføjelse af enstemmigt vedtagne tal i tiltrædelsestraktaten tilsidesætter Europa-Parlamentets budgetmæssige beføjelser og er i strid med klassificeringen som fastlagt i IIA af 6. maj 1999. - Europa-Parlamentet bør, inden det afgiver samstemmende udtalelse om den næste udvidelse, acceptere finanspakken, da Europa-Parlamentet ellers ville sætte den institutionelle balance mellem budgetmyndighedens to dele på spil og yderligere svække sin fremtidige position. Øget synlighed af tiltrædelsesrelaterede bevillinger for Bulgarien og Rumænien er ikke kun et spørgsmål om gennemsigtighed for skatteyderne og de nationale parlamenter, der skal ratificere traktaten, men vil være en nødvendighed i det tilfælde, hvor budgetmyndigheden ikke når til enighed om de finansielle rammer efter 2006. Ordføreren påpeger, at hvis der ikke kan opnås enighed, fastlægges det i artikel 26 i IIA 1, at de nuværende finansielle rammer fortsættes, hvis budgetmyndigheden ikke kan nå til enighed: 26. Kommissionen forelægger inden den 1. juli 2005 forslag til nye finansielle overslag på mellemlang sigt. Kan der ikke opnås enighed om nye finansielle overslag, og hvis ikke en af parterne i denne aftale udtrykkeligt opsiger de finansielle overslag, justeres lofterne for det sidste år, for hvilket de finansielle overslag gælder, i overensstemmelse med punkt 15, idet de pågældende beløb justeres med den 1 EFT C 172 af 18.6.1999, s. 1. PE 353.731v01-00 6/9 DT\556409.doc
gennemsnitlige forhøjelsessats, der er konstateret for den foregående periode, eksklusive de tilpasninger, der følger af en udvidelse af Unionen. Denne forhøjelsessats kan dog ikke overskride stigningstakten for det pågældende år i Fællesskabets BNI. I et sådant scenario er det kun de beløb, der indarbejdes i traktaten, der kan garanteres som obligatoriske udgifter. Alle de andre (dvs. beløbene for interne politikker og administration) forhandles inden for rammerne af den maksimale forhøjelsessats for ikke-obligatoriske udgifter og den årlige procedure. 2.2 Klassificering Hvis man skal følge samme procedure som i forbindelse med den seneste udvidelse, vil tiltrædelsestraktaten for Bulgarien og Rumænien indeholde et bilag med finansielle bestemmelser som angivet i tabel a). I henhold til den nuværende aftale i IIA af 6. maj 1999 er alle disse bevillinger ikke-obligatoriske udgifter (IOU), som Europa-Parlamentet har det sidste ord over. Når først de er indarbejdet i traktaten som primær lovgivning, bliver de obligatoriske udgifter (OU) i tre år (2007-2009). Hvad angår beløbene vedrørende landbrug (obligatorisk udgift, nuværende udgiftsområde 1a: markedsudgifter og direkte betalinger), er der ingen af dem, der indarbejdes i traktaten. De vil i stedet udgøre en del af udvidelsesomkostningerne. Landbrugsudgifterne for Bulgarien og Rumænien ville blive lagt oven i "Bruxelles-loftet" og blive betragtet som "garantibeløb" for Bulgarien og Rumænien. Hvis denne hypotese bekræftes, betyder det i forhold til de "afsatte" bevillinger i notat nr. 43, ændr., at de ikke-obligatoriske udgifter, som Europa-Parlamentet har det sidste ord over, kun i kraft af en beslutning fra Rådet ville blive obligatoriske udgifter i henhold til tiltrædelsestraktaten. 2.3 Indvirkning på de overordnede forhandlinger Ordføreren mener, at der helt automatisk er en forbindelse mellem definitionen af behovene i forhold til Bulgarien og Rumænien efter 2007 og forhandlingerne om de næste finansielle overslag for perioden, der starter i 2007. Kommissionens forslag om de finansielle overslag 2007-2013 i et EU med 27 medlemsstater ud fra den betragtning, at Bulgarien og Rumænien tiltræder EU i januar 2007, "hvis de er klar" skaber forvirring, fordi: - karakteren af udgifterne ændres, da IOU indarbejdes i traktaten; disse bliver "faste" udgifter og som sådan at sammenligne med OU, - udvidelsesomkostningerne bliver totalt uigennemsigtige, - Parlamentets budgetmæssige beføjelser tilsidesættes, selv om Parlamentet skulle acceptere finanspakken for udvidelsen i henhold til bestemmelserne i traktaten og IIA, - der skabes positiv forskelsbehandling til fordel for Bulgarien og Rumænien, idet der i de finansielle overslag "afsættes" finansiering til disse to lande (indtil 2009), som de andre 25 DT\556409.doc 7/9 PE 353.731v01-00
lande ikke kan udnytte, eftersom forhandlingerne om de finansielle rammer stadig pågår. 3. Muligheder Ordføreren mener, at det er vigtigt, at den institutionelle balance respekteres. I overensstemmelse med Kommissionens forslag 1 og artikel 8 i Rådets dokument 2, hvor det anføres, at "Rådet holder Europa-Parlamentet behørigt underrettet om budgetaspekterne med henblik på afslutning af tiltrædelsesforhandlingerne med Bulgarien og Rumænien", mener ordføreren, at følgende skal ske inden Europa-Parlamentets procedure med samstemmende udtalelse: - Der bør indarbejdes en beslutning fra budgetmyndigheden om finanspakken for udvidelsen i traktaten. - Det skal betinges, at der i forhandlingerne om de finansielle overslag efter 2006 indarbejdes en garanti for øget gennemsigtighed for de beløb, der er afsat til udvidelsen (EU 25 + EU 2). Endelig bør det midlertidige udvalg, såfremt det er enigt i ordførerens synspunkter, anmode Budgetudvalget om sammen med Rådet at træffe de nødvendige foranstaltninger for at arrangere en særlig trilog med hensyn til en aftale om de budgetmæssige omkostninger for den næste udvidelse inden Europa-Parlamentets procedure om samstemmende udtalelse. 1 SEK(2004)0160. 2 ENLARG 39-7304/04. PE 353.731v01-00 8/9 DT\556409.doc
Bilag Erfaringer fra den seneste udvidelse På Det Europæiske Råd i København den 12. og 13. december 2002, nåede repræsentanterne for medlemsstaternes regeringer til enighed om en finanspakke for de ti tiltrædelseslande. Bilaget til Det Europæiske Råds konklusioner indeholdt en tabel med titlen "Maksimale udvidelsesrelaterede bevillinger til forpligtelser for 2004-2006 (for de ti nye medlemsstater)" med angivelse af beløb for udgiftsområde 1, 2, 3 og 5. Tabellen skulle indarbejdes i tiltrædelsestraktaten som Bilag XV med følgende omtale: "Det Europæiske Råd opfordrer Kommissionen til at tage hensyn til disse udgifter i sit forslag om tilpasning af de finansielle overslag, der skal vedtages af Europa-Parlamentet og Rådet i overensstemmelse med punkt 25 i den interinstitutionelle aftale af 6. maj 1999 om budgetdisciplin og forbedring af budgetproceduren." Budgetudvalget mente, at selv om bilaget afspejlede resultatet af den beslutning, som medlemsstaterne traf på Det Europæiske Råd i Bruxelles (oktober 2002) og i København (december 2002), dvs. Unionens højeste politiske niveau, var en sådan beslutning ikke bindende med hensyn til traktatens principper (artikel 272), hvis den kun var godkendt af budgetmyndighedens ene part. Det mente ligeledes ikke, at der var nogen automatisk forbindelse mellem tiltrædelsestraktaten og tilpasningen af de finansielle overslag, som var underlagt særlige procedurer. Efter tre trialoger (27. marts, 1. april og 7. april 2003) nåede budgetmyndigheden til enighed om: de beløb, der skulle indføres i Bilag XV til tiltrædelsestraktaten, en tilpasning af de finansielle overslag i overensstemmelse med artikel 25 i IIA af 6. maj 1999 under hensyn til udvidelsen 1, en ændring af de finansielle overslag 2 (480 millioner euro for udgiftsområde 3) for at tilpasse lovgivningen til udvidelsen. 1 A5-117/2003 af 9.4.2003. 2 A5-0067/2004; A5-0069/2004. DT\556409.doc 9/9 PE 353.731v01-00