Professor dr. Jur. Peter Pagh. Forslag til kommuneplan tillæg nr. 68 til Herning Kommuneplan *******************************************

Transkript

1 Professor dr. Jur. Peter Pagh Notat vedrørende Degnehusene 70, 2620 Albertslund tlf.: / Forslag til kommuneplan tillæg nr. 68 til Herning Kommuneplan ******************************************* Nedenstående notat er udarbejdet efter anmodning fra advokat Mogens Birkebæk, der på vegne af REMA Butiksudvikling A/S har anmodet om min juridiske vurdering af, om forslag til kommuneplantillæg nr. 68 til Herning Kommunes Kommuneplan for rammeområder 81.C3 og 81.BL1, kræver indkaldelse af forslag og ideer efter planlovens 23 c, stk. 1, 2. punktum, eller om forslaget kan behandles uden en sådan procedure, fordi der er tale om mindre ændringer i kommuneplanen, og disse ikke strider mod kommuneplanens hovedprincipper, jf. planlovens 23 c, stk. 1, 3. punktum. Baggrunden Baggrunden for anmodningen er, at Herning Kommunalbestyrelse den 13. september 2016 har behandlet forslag til kommuneplantillæg nr. 68 til kommuneplanen sammen med forslag til lokalplan nr. 81.C.3-1 for Centerområde ved Bredgade og Industrivej i Vildbjerg. Efter den gældende kommuneplan er den ene del af området omfattet af rammebestemmelse 81.BL1 og udlagt som blandet bolig og erhverv med adgang til lettere industri, service, lager og håndværksvirksomhed og mulighed for forretning i forbindelse med virksomhed, men med forbud mod virksomhed, der medfører forurening samt forbud mod selvstændig detailhandel. Den anden del af området er omfattet af rammebestemmelse 81.C3 og udlagt som Centerområde med bl.a. mulighed for detailhandel. Efter forslaget til kommuneplantillæg forrykkes grænsen mellem 81.BL1 og 81C3, således at et areal på m 2 i delområde 81.BL1 (der tidligere har været anvendt til kartoffelpakkeri) vil overgå til rammebestemmelserne i 81 C3, så arealet i stedet indgår i centerområdet, og således at 1

2 der kan etableres butikker med detailhandel. Efter forslag til lokalplan må hver enkelt butik maksimum være på maksimum m 2, og det samlede butiksareal må ikke overstige m 2. I forbindelse med kommunens behandling er det vurderet, at forslaget til ændring af kommuneplantillæg udgør en mindre ændring af kommuneplanens rammedel, der ikke strider mod kommuneplanens principper, hvorfor det ikke er nødvendigt at indkalde ideer og forslag, før kommuneplantillægget sendes i offentlig høring, jf. planlovens 23 c, stk. 1, sidste punktum. I anledning af kommunens behandling har advokat Signe Sundbøll Madsen på vegne af COOP Danmark A/S den 1. november 2016 fremsendt indsigelser. Det er således gjort gældende, at forslag til ændring af kommuneplantillæg er i modstrid med planlovens 5 m og bekendtgørelse nr af 11. september 2007 om afgrænsning af bymidte og bydelscentre, bl.a. fordi ændringen af bymidteafgrænsningen skal begrundes nærmere, ligesom det er gjort gældende, at forslaget til kommuneplantillæg er omfattet af kravet om indkaldelse af forslag og ideer i planlovens 23 c, stk. 1, 2. punktum. Som begrundelse for, at kommuneplantillægget er omfattet af planlovens 23 c, 2. punktum. Har COOP Danmark A/S henvist til Natur- og Miljøklagenævnets afgørelse i MAD Nmk, hvor nævnet ophævede et kommuneplantillæg og bl.a. udtalte, at der er et særligt hensyn at tage til inddragelse af offentligheden ved planlægning til butiksformål. Herning Kommune har den 4. november 2016 udsendt en redegørelse for udvidelse af den detailmæssige bymidteafgrænsning af Vildbjerg, hvormed kommunen må anses at have imødegået indsigelsen vedrørende planlovens 5m og bekendtgørelse 1093 af 11. september 2007 om afgrænsning af bymidte og bydelscentre. Der er derfor ikke anledning til at belyse dette spørgsmål nærmere. Jeg er imidlertid blevet bedt om en juridisk vurdering af COOP Danmark A/S indsigelse vedrørende planlovens 23 c, stk. 1, 2. punktum. Af det fremsendte materiale fremgår endvidere, at Erhvervsstyrelsen i brev af 10. november 2016 har meddelt Herning Kommune, at styrelsen ikke finder anledning til at gøre indsigelser efter planlovens 29, stk. 1 mod den i forslag til kommuneplantillæg indeholdte udvidelse af den detailhandelsmæssige bymidteafgrænsning af Vildbjerg. 2

3 Juridisk analyse Indledningsvis finder jeg anledning til at bemærke, at hensynet til at undgå at blive udsat for konkurrence ikke er blandt de hensyn, som kan varetages efter planloven, jf. Højesterets dom i UfR H, hvorfor hensynet heller ikke kan tillægges betydning i relation til fortolkning af planlovens 23 c, stk. 1, der har følgende ordlyd: Kommunalbestyrelsen kan tilvejebringe forslag til ændringer af kommuneplanen, der ikke er truffet beslutning om i en strategi, der er vedtaget og offentliggjort efter reglerne i 23 a. Før udarbejdelsen af sådanne forslag skal kommunalbestyrelsen indkalde ideer og forslag mv. med henblik på planlægningsarbejdet. Ved mindre ændringer i en kommuneplans rammedel, der ikke strider mod planens hovedprincipper, samt ved uvæsentlige ændringer i planens hovedstruktur kan kommunalbestyrelsen dog undlade at indkalde ideer og forslag mv. (min understregning). Derimod kan hensyn til at sikre butiksforsyning og livet i centerområder og mindre byer have betydning for, om en ændring af kommuneplanens rammebestemmelser skal anses for en uvæsentlig ændring, der ikke strider mod kommuneplanens hovedprincipper og som følge heraf er omfattet sidste 23 c, stk. 1 sidste punktum. I nærværende sag er det så vidt jeg forstår ubestridt, at forslaget til kommuneplantillæg ikke er i modstrid med kommuneplanens principper, hvilket jeg kan tiltræde. Spørgsmålet er derfor, om de i forslaget til kommuneplantillæg indeholdte ændringer skal anses for uvæsentlige ændringer i planens hovedstruktur. Besvarelsen af dette spørgsmål må tage udgangspunkt i forarbejderne. Den nuværende regel i planlovens 23 c, stk. 1 kom ind ved lov nr. 110 af 15. februar 2000 og blev i lovbemærkningerne motiveret således: (lovforslag L 92, FT 1999/2000): Det foreslås, at der - uden at det er besluttet i strategien - skal kunne tilvejebringes ændringer af kommuneplanen efter de hidtidige regler. Dvs. at der skal indkaldes ideer og forslag, før der kan tilvejebringes og offentliggøres et forslag. Ved mindre ændringer i en kommuneplans rammedel, der ikke strider mod planens hovedprincipper, samt ved uvæsentlige ændringer i planens hovedstruktur kan kommunalbestyrelsen dog undlade at indkalde ideer og forslag m.v. Det svarer helt til bestemmelsen i planlovens 22, stk. 2, 3. pkt. (min fremhævelse lovforslag L 92 FT 1999/2000). Det følger heraf, at sidste punktum i 23 c, stk. 1 skal fortolkes på samme måde, som den tilsvarende regel i den daværende planlovs 22, stk. 2, der havde følgende ordlyd: 3

4 Før udarbejdelse af et forslag til region- eller kommuneplan eller ændringer hertil indkalder amtsrådet, henholdsvis kommunalbestyrelsen, ideer, forslag m.v. med henblik på planlægningsarbejdet. Kommunalbestyrelsen kan i øvrigt inddrage offentligheden i det indledende lokalplanarbejde. Ved mindre ændringer i en kommuneplans rammedel, der ikke strider mod planens hovedprincipper, samt ved uvæsentlige ændringer i planens hovedstruktur kan kommunalbestyrelsen undlade at indkalde ideer, forslag m.v. som angivet i 1. pkt. (min understregning) Undtagelsen i sidste punktum var ikke med i det oprindelige forslag til planlov, men kom med under Folketingets behandling før vedtagelsen af planloven (388/1990) og blev i udvalgsbetænkningen begrundet således: 3. pkt. åbner mulighed for, at kommunalbestyrelsen kan undlade at foranstalte forudgående offentlighed ved mindre kommuneplantillæg. Der tænkes her navnlig på ganske små rammeændringer foranlediget af et lokalplanforslag som f.eks. mindre reguleringer af grænserne mellem områder med forskellige anvendelsesbestemmelser eller justeringer af bestemmelser om maksimal højde, bebyggelsesprocent m.v. En tilsvarende sondring mellem disse tillæg og andre tillæg findes i dag i kommuneplanlovens 14, stk. 4, 2. pkt. (min understregning). Som det fremgår, har undtagelsen samme anvendelsesområde som den tidligere kommuneplanlovs 14, stk. 4, 2. punktum, der var sålydende: Ved mindre ændringer i en kommuneplans rammedel, der ikke strider mod planens hovedprincipper, samt ved uvæsentlige ændringer i planens hovedstruktur kan fristen efter 7, stk. 4, dog nedsættes til 8 uger. I relation til kommuneplanloven betød undtagelsen, at høringsperioden blev nedsat fra 16 til 8 uger, men betingelserne var de samme som i planlovens 22 og nu i planlovens 23 c. I Bendt Andersens og Ole Christiansens kommenterede kommuneplanlov (3. udg. 1989) er om rækkevidden af denne undtagelse i kommuneplanlovens 14, anført (s. 121), at sådanne mindre ændringer omfatter mindre justeringer, der vedrører planens bebyggelses- og arealafgrænsningsmæssige forhold samt mindre omfattende ændringer i arealanvendelsen. Det må antages, at de fleste af de ændringer i kommuneplanen, der er en forudsætning for gennemførelse af en lokalplan, vil kunne tilvejebringes for mindre ændringer samtidig med lokalplanen, således at der kan tilrettelægges en parallel procedure. Det følger således af forarbejderne til planlovens 23 c, stk. 1, sidste punktum, at reglen først og fremmest sigter på mindre reguleringer af grænserne mellem områder med forskellige anvendelsesbestemmelser eller justeringer af bestemmelser om maksimal højde, bebyggelsesprocent m.v. 4

5 Spørgsmålet er herefter, om det foreliggende forslag til ændring af kommuneplanen for et mindre areal grænsende op til centerområdet i Vildbjerg må anses for en mindre ændring af kommuneplanens rammedel. Sammenholdes med Natur- og Miljøklagenævnets afgørelse i MAD Nmk, er der den lighed, at det i begge tilfælde vedrører omdannelse af et mindre erhvervsområde til et centerområde med henblik på at etablere butikker. Der er imidlertid den afgørende forskel, at det i MAD Nmk ikke drejede sig om at udvide bymidten, men om at etablere et lokalt centerområde i et næsten færdigudbygget industriområde. Hertil kommer, at det i MAD Nmk drejede sig om et ubebygget areal i et næsten fuldt udbygget industriområde i udkanten af en større by (Frederikssund, Industriområde Nord), og industriområdet var ikke i kommuneplanen begrænset til lettere industri og håndværksvirksomheder, men omfattede tillige entreprenørvirksomheder og industrivirksomheder i almindelighed, og hvor der efter det oplyste ikke var forbud mod etablering af forurenende virksomheder (hvilket næppe heller havde været muligt med de i kommuneplanen anførte virksomhedstyper). Den principielle forskel mellem MAD Nmk og den foreliggende sag er således, at det i førstnævnte sag drejede sig om at etablere et nyt lokalt butikscenter i et industriområde, mens det i den foreliggende sag drejer sig om en mindre udvidelse af Vildbjergs centerområde. Efter min opfattelse kan Natur- og Miljøklagenævnets afgørelse i MAD Nmk derfor ikke anvendes på den foreliggende sag. Ser man herefter på Natur- og Miljøklagenævnets øvrige praksis, er der ganske få sager, hvor nævnet har underkendt et kommuneplantillæg med henvisning til, at forslag til kommuneplantillæg var omfattet af krav om indkaldelse af forslag og ideer, før forslag til kommuneplantillæg sendes i offentlig høring efter planlovens 23, c, stk. 1, 2. punktum. Jeg vil herved henvise til MAD Nkn, hvor Naturklagenævnet fandt, at en lokalplan og et kommuneplantillæg for etablering af en redningsstation havde karakter af en mindre rammeændring af kommuneplanen, der ikke forudsatte forudgående indkaldelse af ideer og forslag efter planlovens 23 c, stk. 1, hvilket efterfølgende blev tiltrådt af byretten i MAD B. Som begrundelse henviste nævnet 5

6 uddybende til forarbejderne til kommuneplanlovens 14 og anførte: De i forarbejderne [til kommuneplanlovens 14] nævnte eksempler angiver ikke udtømmende de tilfælde, hvor et kommuneplantillæg skal anses som et mindre tillæg, men er udtryk for tillæg, der utvivlsomt kan opfattes som mindre. På baggrund af henvisningen til den tidligere bestemmelse i kommuneplanloven, forarbejderne til denne og praksis efter bestemmelsen vil en række kommuneplanændringer, der er videregående end eksemplerne, også kunne tilvejebringes uden forudgående indkaldelse af idéer og forslag. Den konkrete afgørelse skal træffes på grundlag af en samlet vurdering af sagens omstændigheder. Naturklagenævnet er enig med Karlebo Kommune i, at den planlagte ændring af kommuneplanens rammedel, hvorefter området overgår fra jordbrugsformål til erhvervsområde, redningsstation, ikke er så væsentlig, at ændringen forudsætter indkaldelse af idéer og forslag i medfør af planlovens 23 c, stk. 1. Nævnet lægger herved navnlig vægt på, at planområdet er af begrænset størrelse, og at der allerede er bebyggelse i planområdet, samt at der efter de hidtil gældende rammebestemmelser er mulighed for yderligere bebyggelse og anlæg - under hensyntagen til de landskabelige interesser mv. På linje med ovennævnte afgørelse må afviste Natur- og Miljøklagenævnet i MAD Nmk, at kommuneplantillæg og lokalplan om boligbyggeri i Sæby bykerne var omfattet af kravet om indkaldelse af forslag og ideer i planlovens 23 c, idet nævnet henviste til, at der var tale om mindre ændringer i kommuneplanens rammebestemmelser. Tilsvarende fandt Naturklagenævnet i MAD Nkn, at kommuneplantillæg for Idrætsparken, der bl.a. udvidede rammerne for serviceerhverv fra til m², måtte anses for en mindre rammeændring der ikke krævede forudgående offentlighed efter 23c. Endvidere kan nævnes MAD , hvor det daværende statsamt som kommunaltilsyn afviste, at kommuneplantillæg for etablering af større kultur- og idrætshus i byfornyelsesområdet var omfattet af kravet om indkaldelse af forslag og ideer efter planlovens 23 c på Sadolin & Holmblads tidligere fabriksareal på m². Af utrykt praksis fra Natur- og Miljøklagenævnet i samme retning kan endvidere nævnes: Natur- og Miljøklagenævnets afgørelse af 30. oktober 2015 (NMK ), hvor nævnet afviste, at kommuneplantillæg for etablering af boliger i tidligere kontorbyggeri i Aalborg var omfattet af planlovens 23, c, stk. 1, 2. punktum, fordi der var tale om en mindre ændring. Natur- og Miljøklagenævnets afgørelse af 15. maj 2012 (NMK ), hvor nævnet afviste, at kommuneplantillæg, som udlagde område i Hillerød indenfor stationszonen til boliger og etablering af dagligvarebutik og private var omfattet af planlovens 23, c, stk. 1, 2. punktum, uanset ændring i kommuneplanens rækkefølgebestemmelse, fordi der var tale om mindre ændringer. Natur- og Miljøklagenævnets afgørelse af 9. februar 2011 (NMK ), hvor nævnet fandt, at kommuneplantillæg, der ændrede bebyggelsesprocent i Skive Midtby var omfattet af planlovens 23, c, stk. 1, sidste punktum, fordi der var tale en mindre ændring. Undersøger man de tilfælde, hvor Natur- og Miljøklagenævnet eller kommunaltilsynet har underkendt kommuneplantillæg pga. manglende indkaldelse af ideer og forslag, før kommuneplantillægget blev sendt i høring, har der så vidt ses i alle tilfælde været tale om 6

7 væsentlige ændringer af kommuneplanen. I nogle tilfælde bestod den væsentlige ændring i en væsentlig miljøpåvirkning, som fx i MAD Nkn om etablering af spildevandsanlæg i grusgrav. I andre tilfælde har der været tale om en væsentlig ændret arealanvendelse med vidtgående afledte konsekvenser som i kommunaltilsynets afgørelse i MAD , hvor et område beliggende i motorvejstrekanten i Jægerborg og oprindeligt udlagt til offentlige formål og erhvervsformål i kommuneplantillæg blev ændret til boligformål med etagebyggeri. Sammenfattende juridisk vurdering På baggrund af forarbejderne og Natur- og Miljøklagenævnets praksis må det lægges til grund, at der ved vurdering af, om forslag til kommuneplantillæg udgør en mindre ændring, der kan behandles uden forudgående indkaldelse af forslag til ideer, først og fremmest skal lægges vægt på, hvor stort et areal der er omfattet af ændringen, om ændringen har betydelig virkning for arealanvendelsen uden for det berørte areal, og om ændringen medfører nye væsentlige forureningsgener for omgivelserne. Det følger således direkte af forarbejderne og Natur- og Miljøklagenævnets praksis, at mindre reguleringer af grænserne mellem områder med forskellige arealanvendelsesbestemmelser eller justeringer af bebyggelsesprocent og højdebegrænsninger skal anses for mindre ændringer omfattet af planlovens 23 c, stk. 1, sidste punktum. Sammenholdes dette med den foreliggende sag om kommuneplantillæg for Vildbjerg, er der tale om en ændring af grænsen for rammedel 81.BL1 og 81.C3. Ved ændringen sker en udvidelse af centerområde 81.C3 med anslået ca. 10 %, og ændringen tilsigter at bevare og understøtte den gældende funktion af område 81.C.3 uden at dette i øvrigt har virkning for område 81.BL1. Ændringen vil ikke have forureningsmæssige gener eller i øvrigt gribe ind i de tilstødende områder. Det må endvidere konstateres, at Natur- og Miljøklagenævnets afgørelse i MAD ikke kan overføres til den foreliggende sag, fordi MAD ikke drejede sig om at udvide bymidten, men om at etablere et lokalt centerområde i et næsten færdigudbygget industriområde. Dette fører efter min opfattelse til, at den i forslag til kommuneplantillæg nr. 68 anførte ændring ligger inde for kerneområdet af de forslag til ændringer af kommuneplaner, der efter planlovens 23 c, stk. 1, sidste punktum kan vedtages uden forudgående indkaldelse af forslag og ideer. Efter gennemgang af sagens akter, mener jeg derfor, at indsigelsen fra COOP Danmark A/S må afvises med den supplerende bemærkning, at der i dette tilfælde ikke er tale om et grænsetilfælde, men et 7

8 typeeksempel på undtagelsens anvendelse. Afslutningsvis bemærkes, at det i denne sammenhæng er uden betydning, om nogle kommuner ved tilsvarende forslag til ændringer af kommuneplaner vælger at indkalde forslag og ideer, da en kommunalbestyrelse altid lovligt vil kunne vælge denne fremgangsmåde ved selv ubetydelige ændringer af kommuneplanen, selv om der ikke efter planlovens 23, stk. 1 er krav herom. Kommunernes praksis er derfor uden præjudice for fortolkning af planlovens 23, stk. 1, sidste punktum. Ovenstående vurdering vedrører derfor alene, om forslaget til ændring af kommuneplanen har et sådant indhold, at kommuneplantillægget må antages at blive underkendt som ugyldig ved en eventuel klage til Natur- og Miljøklagenævnet. Svaret på dette er efter min opfattelse, at der hverken i forarbejder eller i nævnets praksis vedrørende planlovens 23 c, stk. 1 vil være grundlag for at underkende kommuneplantillægget som ugyldig. Peter Pagh Den 17. december