Ved beslutningen om Charleroi-lufthavnen fremmer Kommissionen lavprisselskabernes virksomhed og regionaludviklingen

Transkript

1 IP/04/157 Bruxelles, den 3. februar 2004 Ved beslutningen om Charleroi-lufthavnen fremmer Kommissionen lavprisselskabernes virksomhed og regionaludviklingen Europa-Kommissionen traf i dag en vigtig beslutning for luftfartens fremtid ved at sikre fuld konkurrence mellem selskaber, der beflyver regionale lufthavne. Den giver nemlig tilladelse til, at der ydes visse former for støtte, som muliggør en regulær udvikling af nye forbindelser på klart fastlagte betingelser. Andre former for støtte, som ydes direkte af regionen Vallonien og delvis af Brussels South Charleroi Airport (BSCA), anses til gengæld for uforenelige med et velfungerende indre marked og skal betales tilbage. Dermed går Kommissionen afgjort ind for øget konkurrence, der giver lavprisselskaberne mulighed for at etablere sig i hele EU under overholdelse af konkurrenceregler, der er ens for alle flyselskaberne og til gavn for forbrugerne. Denne retlige afgørelse er afbalanceret, idet den indfører større gennemsigtighed i de aftalemæssige forbindelser mellem flyselskaber og lufthavne, navnlig regionale lufthavne, understregede Loyola De Palacio, næstformand med ansvar for energi og transport. Den bidrager også til at udvikle lavprisselskabernes virksomhed, der opfylder et klart ønske fra forbrugernes side, samtidigt med at den sikrer fair konkurrencevilkår for alle flyselskaber. Der skal gælde samme spilleregler for alle, der spiller på samme bane. Alle selskaber bør have kendskab til de muligheder, der findes, og kun virkelig konkurrence sikrer forbrugernes rettigheder, forklarede hun. Den beslutning, der er truffet i dag, fremmer regionaludvikling og fører til øget udvikling af lavprisselskaberne i hele EU til gavn for forbrugerne. Dermed får alle aktører inden for luftfarten samme vilkår, som sikrer en regulær konkurrence. Charleroi-sagen : Kommissionen skulle afgive udtalelse om en klage, der blev indgivet i 2001 om de fordele, som Ryanair var blevet indrømmet i Charleroi-lufthavnen af BSCA, der forvalter lufthavnen, og af regionen Vallonien (Belgien). I sin vurdering af sagen har Kommissionen fuldtud taget hensyn til hovedlinjerne i EU s politik og lovgivning om enhedsmarkedet for luftfart.

2 Kommissionen skulle tage stilling til, om de foranstaltninger, som regionen Vallonien og BSCA (der er en offentlig virksomhed, som kontrolleres af regionen,) havde truffet til fordel for Ryanair, er forenelige med princippet om den private investor, der arbejder under sædvanlige markedsøkonomiske vilkår, eller ej. I Charleroi-sagen konkluderede Kommissionen, at ingen privat investor, der handler under samme vilkår som BSCA, ville have indrømmet de samme fordele. Kriterierne for den private investor i en markedsøkonomi er altså ikke blevet overholdt i nærværende tilfælde, og de fordele, der er givet Ryanair, udgør statsstøtte 1, der vil kunne fordreje konkurrencevilkårene til fordel for Ryanair. Støttens forenelighed med fællesmarkedet: Kommissionen har dog fundet, at den støtte, som er blevet indrømmet Ryanair i Charleroi kan være forenelige med fællesmarkedet i henhold til transportpolitikken 2, for så vidt som den gør det muligt at udvikle og sikre en bedre udnyttelse af sekondær lufthavnsinfrastruktur, der for tiden er underudnyttet og udgør en udgift for samfundet 3. Derfor bør den beslutning, der er truffet i dag, tillade Ryanair at beholde en del af den ydede støtte. Nemlig den støtte, der tager sigte på oprettelse af nye flyruter (markedsføring og reklame), hvortil kan føjes engangsincitamenter, forudsat at de belgiske myndigheder overholder de betingelser, som Kommissionen stiller. Til gengæld er der visse former for støtte, som ikke kan godkendes, bl.a. rabatter på lufthavnsafgifter på den måde, de er blevet ydet i Charleroi, fordi de går ud over de officielle rabatter, der i forvejen er fastsat i den belgiske lovgivning, og som gælder på en gennemsigtig måde og uden forskelsbehandling, men heller ikke rabat på afgifterne for ground handling, der ikke opvejes af eventuelle overskud fra andre rent kommercielle aktiviteter (parkering, butikker mv.), engangsincitamenter, der ydes ved oprettelse af ruter, og som ikke svarer til afholdelse af de faktiske omkostninger ved oprettelse af sådanne nye forbindelser, samt den støtte, der er ydet til forbindelsen Dublin-Charleroi, som ikke er en ny forbindelse, da den jo blev oprettet i Generelt har Kommissionen til hensigt at påse, at de fordele, der ydes i forbindelse med en lufthavn, ikke indebærer forskelsbehandling og er meget mere gennemsigtige. 1 Jf. EF-traktatens artikel 87, stk Nemlig under henvisning til artikel 87, stk. 3, litra c), i EF-traktaten, der fastsætter: Som forenelige med fællessmarkedet kan betragtes støtte til fremme af udviklingen af visse erhvervsgrene eller økonomiske regioner, når den ikke ændrer samhandelsvilkårene på en måde, der strider mod den fælles interesse. 3 Denne udvikling er til gavn for regionerne, da den sikrer en bedre rentabilitet af eksisterende offentlige goder og fremmer økonomisk regionaludvikling, især ved at øge beskæftigelsen og fremme turismen; den gavner også medlemsstaten, da den fremmer arealplanlægning og en bedre udnyttelse af eksisterende lufthavne frem for anlæg af ny infrastruktur eller udbygning heraf; endelig er den også til gavn for EU, der som nævnt i transporthvidbogen har behov for at udbygge lufthavnskapaciteten, og som sikrer en del af lufthavnsfinansieringen via regionalpolitikkken, de transeuropæiske net og EIB. 2

3 Bilag: Indholdet og indvirkningen af Europa-Kommissionens beslutning på Charleroi-lufthavnen. 1. Hvorfor skulle Kommissionen træffe en beslutning? Kommissionen modtog en klage i januar 2001 vedrørende de fordele, der var blevet indrømmet i Charleroi-havnen. I sin egenskab af traktaternes vogter, havde den pligt til at undersøge, om de aftaler, der var indgået, var lovlige, og om de var forenelige med EU-retten. Den 11. december 2002 blev der indledt en officiel procedure til undersøgelse 4 af de fordele, som regionen Vallonien og den virksomhed, der forvalter lufthavnen (Brussels South Charleroi Airport), ydede til Ryanair. Kommissionen offentliggør i dag konklusionerne af denne officielle undersøgelse: i forbindelse med undersøgelsen har den modtaget omkring et dusin bidrag fra luftfartsselskaber, heriblandt Ryanair, forvaltere af lufthavne og andre parter. 2. Hvilke fordele er der bevilget i Charleroi-lufthavnen? De fordele, der er bevilget Ryanair i 2001, kan kort beskrives således: - Regionen Vallonien har ved en privaltretlig kontrakt indrømmet Ryanair en præferencetarif for landingsafgifter i Charleroi på 1 EURO pr. passager, der stiger om bord, dvs. en reduktion på ca. 50% i forhold til den officielle tarif, som i øvrigt er fastsat ved forordning og offentliggjort i den belgiske officielle tidende. Ingen andre luftfartsselskaber er omfattet heraf. - BSCA har indrømmet Ryanair forskellige typer fordele: - Et bidrag til marketing- og reklamevirksomhed på 4 EURO pr. passager, der stiger om bord, i 15 år og for op til 26 daglige afgange. Ingen andre luftfartsselskaber er omfattet heraf. - Startincitamenter, der i det væsentlige består i EURO pr. nyoprettet rute for 12 forbindelser, dvs EURO i alt ; EURO i tilskud til uddannelse af piloter; EURO til hotel- og forplejningsudgifter. Ingen andre luftfartsselskaber er omfattet heraf. - En præferencetarif à 1 EURO pr. passager til ground handling-ydelser; de beløb, der normalt afkræves andre selskaber, ligger på mellem 8 og 13 EURO. Ingen andre luftfartsselskaber er omfattet heraf. 3. Hvad er kriterierne for en fornuftig privat investor? Kommissionen har skullet tage stilling til, om de foranstaltninger, som regionen Vallonien og BSCA (der er en offentlig virksomhed, som kontrolleres af regionen) har truffet til fordel for Ryanair, er i overensstemmelse med princippet om den private investor, der arbejder under sædvanlige markedsøkonomiske vilkår, eller ej. 4 Se EFT C18 af 25. januar

4 Ifølge dette princip, som er blevet bekræftet mange gange af Domstolen, anses en investeringsstøtte eller fordele, der er indrømmet, ikke som statsstøtte, såfremt den offentlige virksomhed på tidspunktet for undersøgelsen vedrørende en investering eller en kommerciel kontrakt har sat sig i en situation, der kan sidestilles med en tilsvarende privat virksomheds situation, og ladet sig lede af samme udsigt til rentabilitet på langt sigt. Dette princip gør det muligt at sikre lige vilkår mellem virksomheder med offentlig kapital som BSCA og private virksomheder. Derfor skal det efterprøves: - at den på tidspunktet for indrømmelsen af den pågældende fordel forventede rentabilitet svarede til de forventninger, som en hvilken som helst privat virksomhed ville have. For at gøre dette, skal den risiko, der er forbundet med det pågældende marked, kapitalomkostningerne, de oplysninger, som virksomheden lå inde med, da den traf sin beslutning, og de med foretagendet forbundne risici undersøges, - at virksomheden ikke kan benytte sig af visse fordele, der er forbundet med dens status som offentlig virksomhed, f.eks. at den har bedre adgang til finansiering eller ikke har nogen risiko for at gå konkurs, - at den offentlige virksomhed til underbyggelse af sin analyse heller ikke kan beslutte at støtte sig på indirekte positive virkninger, så som udvikling af den regionale økonomi eller oprettelse af nye arbejdspladser. En privat investor ville ikke have taget hensyn hertil som led i sin beslutning. 4. Har BSCA forholdt sig som en fornuftig privat investor? I tilfældet Charleroi konkluderede Kommissionen, at ingen privat operatør, som befandt sig i samme situation som BSCA, ville have indrømmet de samme fordele. Undersøgelsen viste nemlig, at BSCA ved undertegnelsen af kontrakten med Ryanair udsatte sig for usikkerhedsmomenter, som oversteg virksomhedens nuværende resultater over 10 år, anslået til ca. 35 mio. EURO, og som ville have reduceret alt håb om et rimeligt afkast af investeringen over referenceperioden til det rene ingenting. Desuden har BSCA undertegnet aftaler med Ryanair på grundlag af en forretningsplan, som Kommissionen ikke anser for at være i overensstemmelse med, hvad en privat investor, der handlede i samme situation som BSCA, ville have gjort. Virksomheden har nemlig indregnet store fremtidige indtægter, der skulle hidrøre fra hypotetiske flyselskaber og ikke fra den kontrakt, der er underskrevet med Ryanair, og det til et beløb på næsten 27 mio. EURO. Den har også undladt at tage hensyn til det markedføringsbidrag, der var skyldigt for alle de 26 potentielle flyvninger, som var aftalt med Ryanair, og som beløber sig til over 6. mio. EURO. Hvis der var blevet taget hensyn til disse to elementer, ville det have været tilstrækkeligt til at reducere det for perioden forventede resultat til så godt som ingenting. 4

5 Endelig har BSCA også draget nytte af sine priviligerede forbindelser med regionen Vallonien og de fordele, som sidstnævnte havde indrømmet BSCA, til at øge sine forhåbninger om fortjeneste; det er især tilfældet, for så vidt angår det tilskud til vedligeholdelses- og brændsikringsomkostninger, som der ikke længere var noget retsgrundlag for på tidspunktet for undertegnelsen af kontrakten, og som BSCA havde regnet med ikke blot ville blive opretholdt, men også forhøjet i fremtiden, dvs. en fordel på næsten 14 mio. EURO over forretningsplanens tiårsperiode. Det samme gælder den overførelse af luftfartsafgifterne til miljøfonden på 35 %, som den havde anset for at være et maksimum, trods det at den retsakt, der fastlagde dette, først blev vedtaget af de vallonske myndigheder et halvt år efter undertegnelsen af kontrakten, dvs. et usikkerhedsmoment svarende til 9 mio. EURO. Kommissionen mener, at en privat investor i betragtning af regionens usikre politiske vilkår ikke ville have satset på disse to punkter uden en officiel klarlæggelse af de juridiske omstændigheder. Da princippet om den private investor, der handler under sædvanlige markedsøkonomiske vilkår, altså er ikke blevet overholdt i nærværende tilfælde, må de fordele, der er indrømmet Ryanair, betragtes som statstøtte 5, der kan forvride konkurrencen til Ryanairs fordel. Det bør bemærkes, at den pågældende støtte i øvrigt ikke svarer til investeringer, f. eks. I lufthavnsinfrastruktur og altså ikke kan anses som forenelige med fællesskabsretten, fordi der ikke er tale om traditionelle instrumenter så som støtte til regionaludvikling. Tværtimod drejer det sig om driftstøtte. 5. Hvilke dele af den støtte, der er ydet til Charleroi-lufthavnen, er forenelige med fællesmarkedet? Kommissionen har dog fundet, at den støtte, der er ydet Ryanair, kan anses for at være forenelig med fællesmarkedet på grundlag af transportpolitikkken 6, for så vidt som den gør det muligt at udvikle og sikre en bedre udnyttelse af sekondære lufthavnsinfrastruktur, der for tiden er underudnyttet, og som udgør en udgift for samfundet 7. Derfor vil den beslutning, der er truffet i dag, ud over de beløb, som skal betales tilbage, tillade Ryanair at beholde en stor del af den ydede støtte. Det drejer sig om BSCAs bidrag til finansieringen af et marketing- og reklameselskab, der er oprettet i fællesskab med Ryanair. Denne støtte kan anses som opstartstøtte til nye flyruter. Og den fremmer en bedre udnyttelse af regionale lufthavne i overensstemmelse med EU s mål for lufttransport. Til de beløb, Ryanair har opnået i , kan føjes en del af ovennævnte engangsincitamenter, forudsat at de belgiske myndigheder overholder de betingelser, som Kommissionen stiller. 5 I henhold til EF-traktatens artikel 87, stk Nemlig under henvisning til artikel 87, stk. 3, litra c), i EF-traktaten, der fastsætter: «Som forenelige med fællessmarkedet kan betragtes støtte til fremme af udviklingen af visse erhvervsgrene eller økonomiske regioner, når den ikke ændrer samhandelsvilkårene på en måde, der strider mod den fælles interesse «. 7 Denne udvikling er til gavn for regionerne, da den sikrer en bedre rentabilitet af eksisterende offentlige goder og fremmer økonomisk regionaludvikling, især ved at øge beskæftigelsen og fremme turismen; den gavner også medlemsstaten, da den fremmer arealplanlægning og en bedre udnyttelse af eksisterende lufthavne frem for anlæg af ny infrastruktur eller udbygning heraf; endelig er den også til gavn for EU, der som nævnt i transporthvidbogen har behov for at udbygge lufthavnskapaciteten, og som sikrer en del af lufthavnsfinansieringen via regionalpolitikkken, TEN og EIB.. 5

6 For at disse former for støtte kan godkendes, skal de belgiske myndigheder overholde følgende betingelser: - Støtten skal være nødvendig for, at der kan oprettes nye ruter, den skal have tilskyndende karakter, stå i et rimeligt forhold til det tilsigtede mål, ydes under overholdelse af princippet om gennemsigtighed, ligebehandling uden forskelsbehandling af operatørerne, ledsaget af en ordning med sanktioner i tilfælde af, at transportvirksomheden ikke overholder forpligtelserne, og den må ikke kumuleres med støtte af social art eller kompensation for en offentlig service-ydelse. - Støtten skal være tidsbegrænset (i nærværende tilfælde 5 år for direkte forbindelser inden for Europa og ikke 15 år), den må højst udgøre en andel på 50 % af de afholdte opstartsnettoomkostninger, lufthavnen skal have kontrol over disse omkostninger, og støtten skal være til rådighed fremover for alle selskaber, der etablerer sig i Charleroi. Også Ryanair kan i fremtiden nyde godt af lignende støtte, begrænset til 5 år for oprettelse af nye ruter, dog med fradrag for ruter, der erstatter andre, som er drevet tidligere. 6. Hvilke former for støtte er uforenelige med fællesskabsretten? Til gengæld ser Kommissionen sig nødsaget til i dag at anmode om tilbagebetaling af anden støtte, der fordrejer konkurrencen i fællesmarkedet: - - Rabat på lufthavnsafgifterne. Sådanne rabatter kan kun indrømmes, hvis de gives uden forskelsbehandling til alle brugere og for et begrænset tidsrum. I så fald ville de ikke blive betragtet som statsstøtte ( Manchester -præcedensen). Det er ikke tilfældet her, hvor det kun er Ryanair, der nyder godt af dem, og for et tidsrum på 15 år. Ved at indrømme eksklusivfordele til Ryanair, bl.a. en nedsættelse af landingsafgiften i forhold til den normale tarif, i en bilateral aftale, som ikke er blevet offentliggjort, har regionen Vallonien handlet inden for rammerne af sine lovbestemte beføjelser og ikke som en virksomhed. Denne støtte skal tilbagebetales af den begunstigede, bortset fra den del af rabatterne, der svarer til de officielle rabatter, der i forvejen er fastsat i den vallonske lovgivning. Den garanti, der er givet Ryanair herfor, skal ophæves for fremtiden. Regionen Vallonien har naturligvis mulighed for i fremtiden at vedtage en ny offentlig tarif af mere tilskyndende karakter, men som på en gennemsigtig måde finder anvendelse på alle flyselskaber. - Rabatter på ground handling-afgifter. Det er muligt at yde rabat, hvis en lufthavn kan begrunde, at eventuelle tab på denne tjenesteydelse, når den ydes i en sektor underlagt normale konkurrencevilkår, ikke opvejes af indtægter, der er forbundet med de opgaver, som det tilfalder lufthavnsmyndigheden at yde, eller lufthavnens tjenesteydelser af almindelig økonomisk betydning, hvilket forudsætter regnskabsmæssig adskillelse. De rabatter, som BSCA har ydet Ryanair i form af en præferencetarif ved ground handling, og som ikke gør det muligt for lufthavnen at dække sine omkostninger ved denne aktivitet, skal altså tilbagebetales. Dette beløb kan nå op på mindst 4 mio. EURO for den samme periode i Sålænge grænsen på 2 mio. passagerer om året, der er fastsat direktiv 96/97 vedrørende liberaliseringen af ground handling-ydelserne, ikke er nået, kan BSCA dog også anvende eventuelle overskud af andre udelukkende kommercielle aktiviteter (parkering, butikker mv.) til at dække sit underskud på ground handlingydelserne. 6

7 - Engangsincitamenter, der betales ved oprettelse af ruter. Incitamenter, der ikke svarer til faktiske omkostninger ved en sådan oprettelse af ruter, er ikke berettigede. Bidrag af denne type er betalt til Ryanair for udgifter til ansættelse, uddannelse og indlogering af personale, oprettelse af nye ruter og tilrådighedsstillelse af lokaler. Principielt er der intet til hinder for, at sådanne betalinger tjener til udligning af opstartsomkostninger, men i nærværende tilfælde kan deres skønsmæssige karakter uden nogen målsætning i givet fald indebære, at de skal tilbagebetales. - Støtte til forbindelsen Dublin-Charleroi. Denne rute er ikke en ny forbindelse (oprettet i 1997) i den forstand, der forstås ved opstartsstøtte; derfor bør de den tilsvarende støtte tilbagebetales. 7. Hvilken indvirkning vil det få på lavprisflyselskaberne? Ved beslutningen giver Kommissionen et klart signal om fremme af udviklingen af lavprisselskaber, hvilket er en af de vigtigste positive virkninger af åbningen af lufttransportmarkedet for konkurrence, som den hele tiden er gået ind for med alle til dens til rådighed stående politiske, retlige og lovgivningsmæssige midler, og som den virkeliggjorde allerede i Det er faktisk takket være denne liberalisering, at konkurrencen har udviklet sig i EU og muliggjort oprettelsen af nye lavprisselskaber, og bl.a. Ryanairs ekspansion. Dette bredere og billigere udbud er til gavn for forbrugerne i Europa: at lavprisselskaberne overhovedet findes, er et bevis for, at denne politik, som Europa-Kommissionen har ønsket at fremme, er blevet en succes. Kommissionen agter at fortsætte ad denne vej og dermed at sikre fair konkurrencevilkår for alle på enhedsmarkedet for lufttransport. 8. Vil beslutningen fremme regionaludviklingen? Kommissionens beslutning er ikke til hinder for indgåelse af aftaler mellem regionale lufthavne og lavprisselskaber. Tværtimod opmuntrer Kommissionen til, at der tages alle slags initiativer, der muliggør en bedre udnyttelse af underudnyttet lufthavninfrastruktur og hilser alle tiltag velkommen, der kan bidrage til at fjerne trængselsproblemer inden for lufttransporten og øge de europæiske borgeres muligheder for at gøre brug af flytransport. I denne forbindelse spiller de sekondære lufthavne en afgørende rolle. Også hvad angår deres rolle som en meget vigtig faktor i regionernes økonomiske udvikling. Den beslutning, som Kommissionen har truffet i dag, bidrager til at sætte klarere rammer, inden for hvilke parterne kan fastlægge deres samarbejde, hvilket bør gøre det lettere at indgå mange andre aftaler i hele EU.. 9. Får denne beslutning indvirkning på de priser, passagererne betaler? Nej. Et lavprisselskab med en sund økonomi bør kunne tilbyde fordelagtige tariffer uden at modtage statsstøtte. Kommissionen er overbevist om, at Ryanair efter denne beslutning absolut er og vil vedblive med at være i stand til at tilbyde sine ydelser til lave priser, som de andre lavprisselskaber gør og vedbliver med at gøre det. De muligheder, der er åbnet for ved denne beslutning, har ingen indflydelse på eventuelle kommercielle tilbud og lavpristilbud. Ved at tillade at der ydes opstartsstøtte på bestemte betingelser, muliggør Kommissionen indgåelse af yderligere aftaler, der gør nye forbindelser på de regionale lufthavne levedygtige. Beslutningen gør det især muligt i det lange løb at opnå øget konkurrence, der er til gavn for forbrugerne og burde medføre en udvikling af lavprisselskaber i hele EU, især i de regionale lufthavne. 7