ARBEJDSDOKUMENT FRA KOMMISSIONENS TJENESTEGRENE OFFENTLIG HØRING. På vej mod en sammenhængende EU-strategi for kollektive retsmidler

Transkript

1 DA DA DA

2 EUROPA-KOMMISSIONEN Bruxelles, den 4. februar 2011 SEK(2011) 173 endelig ARBEJDSDOKUMENT FRA KOMMISSIONENS TJENESTEGRENE OFFENTLIG HØRING På vej mod en sammenhængende EU-strategi for kollektive retsmidler DA DA

3 1. INDLEDNING 1.1. Kollektive retsmidler som et muligt redskab til at styrke håndhævelsen af EUretten 1. Effektiv håndhævelse af EU-retten er af den største betydning for både borgere og virksomheder. Som det er fremhævet i Europa 2020-strategien 1 og Stockholmprogrammet 2, bliver Den Europæiske Union nødt til at sikre, at borgere og virksomheder, særligt små og mellemstore virksomheder, i praksis kan udnytte de muligheder, det indre marked og det europæiske område med retfærdighed giver dem. Rettigheder, som man ikke er i stand til at håndhæve i praksis, er uden værdi. Hvis der sker en tilsidesættelse af materielle EU-rettigheder, skal borgerne og virksomhederne kunne håndhæve de rettigheder, EU-lovgivningen giver dem. 2. Et vigtigt instrument til at sikre effektiv håndhævelse af EU-retten er i disse tilfælde Europa-Kommissionens offentligretlige håndhævelse (f.eks. traktatbrudssager og konkurrencesager), der ofte tager udgangspunkt i klager fra borgere eller virksomheder. Som traktaternes vogter skal Kommissionen sikre, at ikke alene private, men også offentlige interesser og mere generelt EU's interesser varetages. Nationale myndigheder spiller også en vigtig rolle i den offentlige håndhævelse af EU-retten, navnlig inden for konkurrence-, forbruger- og miljøret, og den gældende EU-lovgivning giver de nationale myndigheder bedre muligheder for at samarbejde på tværs af grænserne for at takle traktatbrud Efter udvidelsen af Den Europæiske Union er antallet af sager, der kræver retshåndhævelse, steget betydeligt på grund af EU-rettens større territoriale anvendelsesområde. Dette har synliggjort behovet for en mere decentraliseret håndhævelse af EU-retten. Det har også medført, at der er blevet sat fokus på spørgsmålet om, hvorvidt der bør indføres flere ordninger til privat håndhævelse som et supplement til den nuværende ordning med EU-retsmidler med henblik på at styrke håndhævelsen af EU-retten. 4. Privat håndhævelse af EU-retten kan først og fremmest ske gennem individuelle retsmidler: fysiske og juridiske personer kan hver især anlægge sag for at håndhæve deres rettigheder i henhold til EU-retten. I nyere EU-lovgivning er der indført hasteprocedurer, hvorved parterne hurtigt kan opnå en eksigibel retsafgørelse angående små og ubestridte krav med et grænseoverskridende element 4. Derudover ydes der processuelle garantier til parter, der forsøger at løse deres tvister på tværs af KOM(2010) 2020 af Rådsdokument 17024/09 vedtaget af Det Europæiske Råd den december Forordning (EF) nr. 2006/2004 om forbrugerbeskyttelsessamarbejde indeholder en generel ramme for samarbejdet mellem nationale myndigheder med ansvar for håndhævelse af lovgivningen. Inden for konkurrenceretten blev der oprettet et europæisk konkurrencenetværk ved ikrafttrædelsen af forordning (EF) nr. 1/2003 om gennemførelse af konkurrencereglerne i traktatens artikel 81 og 82 [nu artikel 101 og 102 i TEUF]. Forordning (EF) nr. 805/2004 om indførelse af et europæisk tvangsfuldbyrdelsesdokument for ubestridte krav, forordning (EF) nr. 1896/2006 om indførelse af en europæisk betalingspåkravsprocedure, forordning (EF) nr. 861/2007 om indførelse af en europæisk småkravsprocedure. DA 2 DA

4 landegrænserne i venskabelighed gennem mægling 5. Fælles mindstestandarder for retshjælp sikrer, at der er effektiv adgang til domstolene i grænseoverskridende tvister uanset sagsøgerens økonomiske ressourcer 6. Når den samme tilsidesættelse af EU-retten rammer en stor gruppe borgere og virksomheder, er individuelle retssager imidlertid ofte ikke noget effektivt middel til at bringe ulovlig praksis til ophør eller opnå erstatning for det tab, der er forvoldt ved den pågældende praksis. Borgerne og virksomhederne er ofte tilbageholdende med at anlægge privatretlige retssager til prøvelse af ulovlig praksis, navnlig hvis det individuelle tab er lille set i forhold til omkostningerne ved at anlægge sag. Som følge heraf påføres der sammenlagt unionsborgere og EU-virksomheder et betydeligt tab, fordi den ulovlige praksis fortsættes. Som det er anerkendt i den digitale dagsorden for Europa 7, er det derudover tilsyneladende til tider vanskeligt at håndhæve EU-retten i den digitale verden, fordi det ikke er klart, hvilke rettigheder der gælder, navnlig for forbrugere. Usikkerhed og forventninger om, at det bliver svært at få oprejsning, er en af de væsentlige faktorer, der undergraver tilliden og dermed udgør en hindring for udviklingen i elektronisk handel over landegrænserne. 5. Når tilsidesættelse af EU-retten giver anledning til et stort antal individuelle retssager, er domstolene endvidere på grund af retsplejereglerne i mange medlemsstater dårligt udrustet til effektivt at klare sagsbyrden inden for en rimelig frist. Dette kan være tilfældet for kollektive retsmidler med henblik på at opnå påbud eller forbud, men særligt for erstatningssager. 6. Af disse grunde kunne det overvejes at indføre ordninger for kollektive retsmidler for at afhjælpe de nuværende mangler ved håndhævelsen af EU-retten Hvad menes der med "kollektive retsmidler"? 7. Unionsborgerne og EU-virksomheder bør være i stand til at reagere, når de er blevet ramt af en tilsidesættelse af EU-lovgivning, der giver dem materielle rettigheder. Når borgerne og virksomhederne er ofre for den samme tilsidesættelse, der er begået af det samme selskab, ville det forenkle sagsbehandlingen og nedbringe omkostningerne, hvis deres krav kunne behandles samlet under en enkelt procedure som et kollektivt retsmiddel, eller hvis kravet kunne indtales af en repræsentativ enhed eller organisation (interesserepræsentant), der handler i almenvellets interesse. "Kollektive retsmidler" er et vidt begreb, som omfatter enhver ordning, der kan føre til, at ulovlig forretningspraksis, der berører et stort antal personer, ophører eller forebygges, eller til, at der tilkendes erstatning for det tab, der er lidt på grund af denne praksis. De to væsentligste former for kollektive retsmidler er nu: oprejsning gennem et pålæg eller forbud, hvor de, der rejser kravet, søger at få den ulovlige adfærd bragt til ophør, og oprejsning gennem erstatning, hvor de kræver erstatning for det tab, de har lidt. Procedurerne for kollektive retsmidler kan antage forskellige former, herunder udenretlige ordninger til at løse tvister eller bemyndigelse af offentlige eller andre interesserepræsentanter til at sikre fuldbyrdelse af kollektive krav Se direktiv 2008/52/EF om visse aspekter af mægling på det civil- og handelsretlige område. Direktiv 2002/8/EF om forbedret adgang til domstolene i grænseoverskridende tvister gennem fastsættelse af fælles mindsteregler for retshjælp i forbindelse med tvister af denne art. KOM(2010) 245 af DA 3 DA

5 1.3. Eksisterende former for kollektive retsmidler i Den Europæiske Union 8. Kollektive retsmidler er ikke et nyt begreb i Den Europæiske Union. I henhold til gældende EU-lovgivning og internationale aftaler kræves det på visse områder, at medlemsstaterne giver mulighed for kollektiv oprejsning i form af et pålæg eller forbud. Derfor har alle medlemsstater procedurer, som giver mulighed for at søge at få nedlagt pålæg eller forbud med henblik på at bringe ulovlig praksis til ophør. Inden for forbrugerretten har myndigheder med ansvar for forbrugerbeskyttelse og forbrugerorganisationer som følge af direktivet om forbud 8 ret til at bringe praksis, der strider imod nationale forbrugerbeskyttelsesregler og EUforbrugerbeskyttelsesregler, til ophør i alle medlemsstaterne. På det miljøretlige område kræver Århuskonventionen, at medlemsstaterne sikrer adgang til klage over tilsidesættelse af miljøstandarder og til domstolsprøvelse heraf. Alle medlemsstaterne har gennemført dette ved at indføre en eller anden form for kollektivt retsmiddel til at opnå et pålæg eller forbud, og hvor det anerkendes, at ikke-statslige organisationer er søgsmålsberettigede med hensyn til at opnå prøvelse af forvaltningsafgørelser på miljøområdet. 9. I de fleste medlemsstater er der indført procedurer for kollektive erstatningskrav på visse områder. De gældende ordninger for erstatning til en gruppe skadelidte, som der er påført en skade ved ulovlig forretningspraksis, er meget forskellige rundt om i EU 9. Grundlæggende er hver national erstatningsordning enestående, og der er ikke to nationale ordninger, der er ens på dette område. Nogle af procedurerne finder kun anvendelse på helt særlige områder (f.eks. tilbagesøgning af tab ved kapitalinvestering i Tyskland eller tab forvoldt ved konkurrencefordrejende adfærd i Det Forenede Kongerige), andre har et videre anvendelsesområde (f.eks. de spanske kollektive erstatningssøgsmål). En anden forskel er søgsmålsberettigelsen i erstatningssøgsmål; i visse medlemsstater er offentlige myndigheder tillagt beføjelser til at anlægge sag inden for bestemte områder (f.eks. ombudsmanden i Finland), i andre er private organisationer, såsom forbrugersammenslutninger (f.eks. i Bulgarien), eller enkeltpersoner, der handler på en gruppes vegne (f.eks. Portugal), tillagt søgsmålsberettigelse. Mange medlemsstater har en kombination af forskellige regler om søgsmålsberettigelse. En anden forskel angår den kreds af skadelidte, der kan gøre brug af adgangen til kollektive erstatningssøgsmål. De fleste nationale ordninger, der er nævnt ovenfor, giver forbrugere adgang til at indlede erstatningssøgsmål, mens kun nogle få også giver andre skadelidte, såsom mindre virksomheder, en sådan adgang. Der er også forskelle på retsafgørelsens retsvirkninger i forhold til medlemmerne af den pågældende gruppe: i de fleste medlemsstater er afgørelsen kun bindende for dem, der udtrykkeligt har samtykket i søgsmålet ("opt-in", f.eks. Sverige og Italien). I nogle få medlemsstater bliver afgørelsen bindende for alle medlemmerne af gruppen, medmindre de har frabedt sig det (Portugal, Danmark, Nederlandene). Derudover er der forskelle mellem medlemsstaterne på, hvornår de erstatningsberettigede bliver individuelt identificeret; i visse medlemsstater skal identificeringen ske, når det kollektive søgsmål indledes (f.eks. Det Forenede Kongerige), men det i andre kan ske på et senere stadium (f.eks. Polen og Spanien). Der er også betydelige forskelle på 8 9 EFT L 166 af , s. 51. Se f.eks. undersøgelsen "Evaluation of the effectiveness and efficiency of collective redress mechanisms in the European Union" fra 2008, som Europa-Kommissionen havde bestilt, og som kan ses på DA 4 DA

6 finansieringen af kollektive erstatningssøgsmål, fordelingen af erstatningssummen og brugen af alternative konfliktløsningsordninger. Konsekvenserne, en eventuel EUforanstaltning ville få for de nationale retssystemer, ville være forskellige afhængig af, om den pågældende medlemsstat allerede har en ordning for kollektive retsmidler, og hvordan ordningen nærmere er indrettet På vej mod en sammenhængende EU-strategi for kollektive retsmidler 10. Fordi de gældende nationale ordninger er så forskelligartede, og fordi det er forskelligt, hvor effektive de er, kan det, at der ikke er en sammenhængende strategi for kollektive retsmidler på EU-plan, hindre, at borgerne og virksomhederne nyder godt af deres rettigheder, og det kan give en uensartet håndhævelse af rettighederne. En sammenhængende EU-ramme, der trækker på de forskellige landes traditioner, kunne gøre det lettere at styrke kollektive retsmidler (i form af pålæg eller forbud og/eller erstatning) på målområderne. Under alle omstændigheder bør en sådan ramme indeholde fælles principper, som ethvert eventuelt EU-initiativ til kollektive retsmidler inden for alle områder skulle overholde. Formålet er fra starten at sikre, at ethvert muligt forslag på dette område samtidig med, at det tjener til at sikre en mere effektiv håndhævelse af EU-retten, passer godt ind i EU's retstraditioner og det sæt af processuelle retsmidler, der allerede findes til håndhævelse af EU-retten. 11. Inden for Europa-Kommissionen er der i flere år blevet arbejdet på at udvikle de europæiske standarder for kollektive retsmidler til at opnå erstatning inden for forbrugerret og konkurrenceret. Kommissionen har vedtaget en grønbog om erstatningssøgsmål ved overtrædelse af kartel- og monopolregler i og en hvidbog i I 2008 offentliggjorde Kommissionen også en grønbog om kollektive retsmidler for forbrugere 12. De interesserede parters holdninger til mange spørgsmål er velkendte: de fleste forbrugerorganisationer støtter EU-omfattende ordninger for kollektive erstatningssøgsmål, mens mange af industriens repræsentanter frygter, at der er risiko for misbrug af retssager. Visse interesserede parter har imidlertid også advaret om manglende sammenhæng mellem de forskellige initiativer, Kommissionen har taget med hensyn til kollektive retsmidler, hvilket taler for en større sammenhæng. 12. Kommissionen iværksætter derfor en horisontal offentlig høring over temaet "På vej mod en mere sammenhængende EU-strategi for kollektive retsmidler". Formålet med høringen er bl.a. at finde frem til fælles retsprincipper for kollektive retsmidler. Høringen bør også medvirke til at undersøge, hvordan disse fælles principper kunne passes ind i EU's retssystem og i de 27 EU-medlemsstaters retsordener. Som led i høringen undersøges det også, på hvilke områder forskellige former for kollektive retsmidler (med henblik på pålæg eller forbud og/eller erstatning) kunne tilføre en merværdi med hensyn til at forbedre håndhævelsen af EU-lovgivningen eller give en bedre beskyttelse af de skadelidtes rettigheder. Det sæt af principper, der skulle komme ud af det, bør være vejledende for ethvert initiativ til kollektive retsmidler i EU-lovgivningen KOM(2005) 672 af KOM(2008) 165 af KOM(2008) 794 af DA 5 DA

7 2. MERVÆRDI, KOLLEKTIVE RETSMIDLER KAN HAVE FOR FORBEDRING AF EU- RETTENS HÅNDHÆVELSE 13. Det bør grundigt overvejes, om og på hvilke områder et EU-initiativ ville give en merværdi med hensyn til forbedring af håndhævelsen af EU-retten, og om der er alternative måder at udfylde eventuelle huller i den nuværende ordning. I den forbindelse skal der tages hensyn til den seneste udvikling i EU-lovgivningen, der er skitseret ovenfor. Det bør også tages under overvejelse, om nogen af de nuværende mangler kan afhjælpes ved at udstrække den nuværende mulighed for at opnå et pålæg eller forbud til også at gælde på andre områder end forbrugerbeskyttelse. Derudover bør det undersøges, om den rolle, nationale offentlige organer (som ombudsmanden) og/eller private interesserepræsentanter indtager i håndhævelsen af EU-retten, kunne styrkes på linje med eksisterende nationale modeller. 14. Ethvert nyt initiativ ville også skulle overholde nærhedsprincippet og proportionalitetsprincippet i artikel 5 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde. Visse ordninger for kollektive retsmidler til at opnå pålæg eller forbud findes allerede i alle medlemsstaterne med hensyn til forbrugerspørgsmål, mens man i en række medlemsstater i forskelligt omfang kender til andre former for kollektive retsmidler (herunder til at opnå erstatning). Det bør overvejes, om og hvordan det under disse omstændigheder ville være nødvendigt at træffe foranstaltninger på EU-plan for at sikre effektiv håndhævelse af EU-retten. Derudover bør enhver foranstaltning på EU-plan inddrage den særlige situation i forbindelse med kollektive retsmidler (til at opnå pålæg eller forbud og/eller erstatning), når sagerne går på tværs af landegrænserne. Spørgsmål: Spørgsmål 1 Hvilken merværdi ville det have for håndhævelsen af EU-retten, hvis der blev indført nye ordninger for kollektive retsmidler (til at opnå pålæg eller forbud og/eller erstatning)? Spørgsmål 2 Bør private kollektive retsmidler være uafhængige af de offentlige organers håndhævelse, bør de supplere den eller bør de være sekundære i forhold til den? Er der behov for koordinering af private kollektive retsmidler og offentlig håndhævelse? I bekræftende fald, hvordan kan en sådan koordinering da ske? Er der efter Deres opfattelse eksempler i medlemsstaterne eller i tredjelande, som De mener er særligt lærerige med henblik på et eventuelt EU-initiativ? Spørgsmål 3 Bør EU styrke den rolle, de nationale offentlige organer og/eller de private interesserepræsentanter spiller med hensyn til håndhævelse af EU-retten? I bekræftende fald, hvordan og på hvilke områder bør dette da gøres? Spørgsmål 4 Hvad kræver det efter Deres mening, hvis en foranstaltning på EU-plan vedrørende kollektive retsmidler (til at opnå pålæg eller forbud og/eller erstatning) skal være i overensstemmelse med de EU-retlige principper, såsom nærhedsprincippet, proportionalitetsprincippet og effektivitetsprincippet? Ville Deres svar afhænge af, på hvilket område foranstaltningen træffes? Spørgsmål 5 Ville det være tilstrækkeligt at udstrække anvendelsesområdet for de gældende EU-regler om kollektive retsmidler for at opnå et pålæg eller forbud til også at gælde på andre DA 6 DA

8 områder, eller bør der indføres ordninger for kollektive retsmidler til at opnå erstatning på EU-plan? Spørgsmål 6 Ville en eventuel EU-foranstaltning skulle være retligt bindende eller ikke retligt bindende (såsom retningslinjer for god praksis)? Hvad er efter Deres opfattelse henholdsvis fordelene og risikoen ved de to alternativer? Ville Deres svar afhænge af, på hvilket område foranstaltningen træffes? 3. ALMINDELIGE PRINCIPPER TIL VEJLEDNING FOR EVENTUELLE FREMTIDIGE EU- INITIATIVER VEDRØRENDE KOLLEKTIVE RETSMIDLER 15. På grundlag af resultatet af tidligere høringer kan der konstateres et første sæt af centrale fælles principper, som kunne være vejledende for mulige EU-initiativer vedrørende kollektive retsmidler (til at opnå pålæg eller forbud og/eller erstatning). Heriblandt kan nævnes: 1) behovet for effektive retsmidler, 2) vigtigheden af information og af interesserepræsentanternes rolle, 3) nødvendigheden af at inddrage kollektiv konfliktløsning, der sker efter fælles overenskomst, som en alternativ måde at løse tvister, 4) strenge foranstaltninger til forebyggelse af misbrug af retssager, 5) adgang til egnede finansieringsordninger, særligt for borgere og små og mellemstore virksomheder, 6) vigtigheden af effektiv fuldbyrdelse i hele EU. Disse principper kunne finde anvendelse på alle former for kollektive retsmidler (til at opnå pålæg eller forbud og/eller erstatning), selv om visse kan være mere relevante for kollektive retsmidler til at opnå erstatning. Spørgsmål: Spørgsmål 7 Er De enig i, at alle eventuelle EU-initiativer vedrørende kollektive retsmidler (til at opnå pålæg eller forbud og/eller erstatning) bør være i overensstemmelse med et sæt fælles principper, der er fastsat på EU-plan? Hvilke principper skulle det være? Hvilke principper ville De synes er særlig vigtige? Spørgsmål 8 Som nævnt ovenfor har en række medlemsstater vedtaget initiativer inden for kollektive retsmidler. Kunne den erfaring, medlemsstaterne indtil videre har indhøstet, bidrage til at opstille et sæt EU-principper? Spørgsmål 9 Er der særlige træk ved et eventuelt EU-initiativ, som efter Deres opfattelse er nødvendige for at sikre effektiv adgang til at indgive klage eller anlægge sag, når der tages hensyn til EU's retstradition og de 27 medlemsstaters retsorden? Spørgsmål 10 Er De bekendt med nogle særlige eksempler på god praksis inden for kollektive retsmidler i en eller flere medlemsstater, der kunne tjene som inspiration for EU eller de andre medlemsstater? Forklar, hvorfor De mener, at denne praksis er særlig interessant. Er der til gengæld andre eksempler på national praksis, der har givet anledning til problemer, og hvordan er problemerne blevet løst, eller hvordan kunne de være blevet løst? 3.1 Behov for effektive retsmidler 16. Ethvert EU-initiativ til kollektive retsmidler bør først og fremmest sikre, at en eventuel ordning for kollektive retsmidler fungerer effektivt. Effektive retsmidler er et spørgsmål om grundlæggende rettigheder: Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder fastslår, at enhver, hvis rettigheder og friheder som sikret DA 7 DA

9 Spørgsmål: af EU-retten er blevet krænket 13, har ret til effektive retsmidler. I en situation, hvor der er et stort antal krav, skulle det give mulighed for besparelser for de involverede parter og øge effektiviteten af både retsmidlerne ved domstolene og udenretlige retsmidler, hvis de individuelle krav kunne samles under en enkelt procedure for kollektive retsmidler, eller der gives mulighed for, at et sådant krav kan rejses af en interesserepræsentant (såsom en ombudsmand eller en forbruger- eller handelsorganisation). Derved kunne det undgås, at de samme eller lignende spørgsmål gang på gang indbringes under en retssag, og der kunne undgås en risiko for indbyrdes modstridende resultater. En ordning for kollektive retsmidler, der fører til langvarige og dyre retssager, er hverken i forbrugernes eller de erhvervsdrivendes interesse og bør undgås. For at en ordning for kollektive retsmidler er effektiv, skal den således kunne give juridisk sikre og rimelige resultater inden for en rimelig frist samtidig med, at alle de implicerede parters rettigheder bliver overholdt. Spørgsmål 11 Hvad kendetegner efter Deres opfattelse særligt en effektiv ordning for kollektive retsmidler? Er der nogen særlige kendetegn, ordningen skal have, hvis små og mellemstore virksomheder skal have adgang til den? Spørgsmål 12 Hvordan kan der opnås effektive retsmidler, hvis langvarige og dyre retssager skal undgås? 3.2 Vigtigheden af information og af interesserepræsentanternes rolle 17. Der bør tages hensyn til, hvilke kendetegn der ville være med til at sikre, at en ordning for kollektive retsmidler fungerer effektivt. Information til de skadelidte spiller afgjort en vigtig rolle. For at kunne samle deres krav, bliver borgerne og virksomhederne nødt til at være klar over, at de har lidt en skade på grund af den samme ulovlige praksis, og at de har mulighed for at indbringe et kollektivt krav eller indtræde i en verserende retssag. Dette kan være særligt vanskeligt, når en ulovlig praksis har ramt skadelidte i flere medlemsstater Endvidere vil det skulle afgøres, hvilken rolle sammenslutninger, der varetager skadelidtes interesser, bør have i forbindelse med retssager angående et stort antal krav, særligt i sager, der går på tværs af landegrænserne. Det kan med nogen ret siges, at hvis kollektive retsmidler (til at opnå pålæg eller forbud og/eller erstatning) skal være effektive, kræver det, at en interesserepræsentant i sin egen medlemsstat kan repræsentere skadelidte i andre medlemsstater. Tilsvarende kunne det tillades, at en interesserepræsentant repræsenterede skadelidte under retssager eller udenretligt i en anden medlemsstat. Spørgsmål: Spørgsmål 13 Hvordan, hvornår og af hvem bør de, som har lidt en skade som følge af tilsidesættelse af EU-retten, informeres om mulighederne for at fremsætte et kollektivt krav (om et pålæg eller forbud og/eller erstatning) eller at indtræde i en verserende retssag? Hvad 13 Artikel 47, stk. 1. EFT C 364 af , s. 1. Dette er yderligere skærpet ved artikel 19, stk. 1, i traktaten om Den Europæiske Union, der indeholder princippet om effektiv domstolsbeskyttelse, EUT C 306 af DA 8 DA

10 ville være den mest effektive måde at sikre, at flest mulige skadelidte informeres, særligt når de skadelidte har bopæl i flere medlemsstater? Spørgsmål 14 Hvordan kan der bedst opnås en effektiv repræsentation af de skadelidte, særligt i situationer, der går på tværs af landegrænserne? Hvordan kunne der fremmes et samarbejde mellem forskellige interesserepræsentanter, særligt i sager, der går på tværs af landegrænserne? 3.3 Nødvendigheden af at inddrage kollektiv konfliktløsning, der sker efter fælles overenskomst, som en alternativ måde at løse tvister Ordninger for kollektiv konfliktløsning efter fælles overenskomst spiller en væsentlig supplerende rolle i forhold til sager for domstolene og kan ofte give parterne en hurtigere og billigere løsning på sagen. Parterne bør derfor have mulighed for at løse deres kollektive tvist udenretligt, enten ved tredjemands mellemkomst (f.eks. ved brug af en alternativ konfliktløsningsordning, såsom voldgift eller mægling) eller uden en sådan mellemkomst (f.eks. ved et forlig mellem parterne). Det bør tages under overvejelse, hvordan alternativ konfliktløsning kan fremmes i situationer, hvor der er et stort antal krav. Det bør også undersøges, om og inden for hvilke retsområder det kunne gøres til et krav i henhold til loven, at det er forsøgt at opnå en kollektiv konfliktløsning efter fælles overenskomst, inden sagen indbringes for domstolene. 20. Når tvister løses gennem kollektiv konfliktløsning efter fælles overenskomst, kan det ofte føre til et godt resultat for alle de implicerede parter, så ingen af parterne skal føle sig forpligtede til at gå ind på et urimeligt resultat. Effektiviteten af kollektiv konfliktløsning efter fælles overenskomst og rimeligheden af resultaterne heraf er dog i vidt omfang afhængig af parternes incitament til at indlade sig på denne form for konfliktløsning. Hvis der er mulighed for at gøre brug af effektive retsmidler ved domstolene, bør det virke som en kraftig tilskyndelse for parterne til at indgå et udenretligt forlig, hvilket sandsynligvis vil løse et betydeligt antal sager og derved undgå retssager. Et initiativ til alternativ konfliktløsning, der omfatter individuelle og kollektive midler til alternativ konfliktløsning i forbrugerspørgsmål, er under udarbejdelse. Spørgsmål: Spørgsmål 15 Bortset fra en domstolsordning hvilke andre incitamenter ville være nødvendige som tilskyndelse til at anvende alternativ konfliktløsning i forbindelse med et stort antal krav? Spørgsmål 16 Bør det være et krav i henhold til loven, at der er gjort forsøg på at løse en tvist gennem kollektiv konfliktløsning efter fælles overenskomst, inden der kan indledes et kollektivt erstatningssøgsmål? Spørgsmål 17 Hvordan kan det bedst sikres, at der opnås et rimeligt resultat ved kollektiv konfliktløsning efter fælles overenskomst? Bør domstolene foretage en prøvelse heraf? Spørgsmål 18 Bør det være muligt at gøre resultatet af kollektiv konfliktløsning efter fælles overenskomst bindende for de deltagende parter også i situationer, der på nuværende tidspunkt ikke er omfattet af direktiv 2008/52/EF om visse aspekter af mægling på det civilog handelsretlige område? DA 9 DA

11 Spørgsmål 19 Er der andre forhold med hensyn til kollektiv konfliktløsning efter fælles overenskomst, der bør sikres, for at retsmidlerne er effektive? 3.4 Strenge foranstaltninger til forebyggelse af misbrug af retssager 21. En EU-strategi for kollektive retsmidler (til at opnå pålæg eller forbud og/eller erstatning) må fra starten undgå risiko for misbrug af retssager. Mange interesserede parter har givet udtryk for, at de ønsker at undgå visse former for misbrug, der er forekommet i USA på grund af dette lands ordning for kollektive søgsmål. Den pågældende ordning giver parterne et stærkt økonomisk incitament til at anlægge sag ved domstolene, selv om sagen ikke nødvendigvis hviler på et særlig solidt grundlag. Incitamentet skyldes en kombination af en række faktorer, navnlig at der kan tilkendes erstatning med et pønalt element, at der ikke er nogen begrænsninger i søgsmålsberettigelsen (næsten hvem som helst kan anlægge sag på vegne af en ikkeidentificeret gruppe af skadelidte), at advokaters salær kan gøres afhængig af erstatningssummen, og den vidtrækkende adgang til at pålægge modparten at fremlægge muligt bevismateriale. Kommissionen er af den opfattelse, at disse forhold tilsammen øger risikoen for misbrug af retssager i et omfang, der er uforeneligt med den europæiske retstradition. 22. En EU-strategi for kollektive retsmidler (til at opnå pålæg eller forbud og/eller erstatning) bør ikke indeholde nogen økonomiske incitamenter til at misbruge adgangen til at anlægge sag. Endvidere bør der opstilles effektive forebyggende mekanismer til at undgå misbrug af kollektive søgsmål. De bør være inspireret af de eksisterende nationale søgsmålsordninger i EU-medlemsstaterne. De eksisterende nationale ordninger viser, at der kan anvendes forskellige mekanismer eller kombinationer heraf. 23. En almindeligt brugt mekanisme er princippet om, at den tabende part betaler begge parters retsafgifter og advokatsalærer. 24. En anden vigtig mekanisme er princippet om, at alle parters interesser skal tilgodeses i rimeligt omfang. Disse rettigheder indgår i retten til adgang til en upartisk domstol 14 og skal også beskyttes i forbindelse med kollektive retsmidler. 25. Kollektive retsmidler kan antage forskellige former. Mekanismerne bør derfor tage højde for de særlige risici, der er forbundet med hver af disse former for retsmidler. Når f.eks. interesserepræsentanter har ret til at anlægge sag, bør der tages hensyn til, under hvilke betingelser de har søgsmålsinteresse i kollektive retssager. F.eks. skal ikke-statslige organisationer i visse medlemsstater i henhold til de nationale regler, der gennemfører Aarhuskonventionen, opfylde en række krav (de skal have eksisteret i en vis periode, have et vist geografisk virkefelt og et vist antal medlemmer, de skal have til formål at fremme almenvellets interesser osv.) for at være søgsmålsberettigede under kollektive søgsmål. 26. Når disse mekanismer tages under overvejelse, skal man være særligt opmærksom på, der skal ske en afvejning af hensynet til at forebygge misbrug af retssager og hensynet til at bevare en effektiv adgang til domstolene for unionsborgere og EUvirksomheder, herunder navnlig de små og mellemstore. Når det viser sig at være 14 Artikel 47, stk. 2, i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder. DA 10 DA

12 Spørgsmål: vanskeligt generelt at foretage den rigtige afvejning, kan det i sidste ende tilfalde dommerne at foretage afvejningen i den konkrete sag. Spørgsmål 20 Hvordan kan alle parternes berettigede interesser beskyttes tilstrækkeligt under kollektive søgsmål (for at opnå pålæg eller forbud og/eller erstatning)? Hvilke mekanismer i medlemsstaterne eller i tredjelande, mener De, er særligt egnede til at begrænse misbrug af retssager? Spørgsmål 21 Bør princippet om, at den tabende part betaler sagsomkostningerne, gælde i forbindelse med kollektive søgsmål (til at opnå pålæg eller forbud og/eller erstatning) i EU? Er der omstændigheder, som efter Deres mening ville give grund til at gøre undtagelse fra dette princip 15? I bekræftende fald bør disse undtagelser da præcist nedfældes i loven, eller bør det overlades til domstolenes konkrete vurdering, eventuelt inden for rammerne af en generel lovbestemmelse 16? Spørgsmål 22 Hvem bør kunne indlede et kollektivt søgsmål? Bør det kun være visse organer, der har adgang til at indlede et kollektivt søgsmål? I bekræftende fald hvilke betingelser bør disse organer da opfylde? Anfør, hvis Deres svar afhænger af, hvilken type kollektivt retsmiddel der er tale om, eller hvem skadelidte er (f.eks. forbrugere eller små eller mellemstore virksomheder). Spørgsmål 23 Hvilken rolle bør dommerne have under kollektive søgsmål? Når der tilkommer interesserepræsentanter en ret til at anlægge sag, bør de da skulle anerkendes som interesserepræsentanter af den ansvarlige statslige myndighed, eller bør dette overlades til domstolenes konkrete vurdering? Spørgsmål 24 Hvilke andre forebyggende mekanismer bør medtages i et eventuelt EUinitiativ vedrørende kollektive retsmidler? 3.5 Hensigtsmæssige ordninger til at finansiere kollektive retsmidler, særligt for borgerne og små og mellemstore virksomheder 27. Borgerne og virksomhederne, særligt de små og mellemstore, bør ikke være afskåret fra klageadgang og adgang til domstolene på grund af deres begrænsede økonomiske ressourcer. Det bør derfor overvejes, i hvilket omfang der er tilstrækkelig finansiering af kollektive retsmidler. Finansieringsordninger for kollektive retsmidler bør gøre det muligt at finansiere berettigede krav, men undgå at give incitament til at gøre uberettigede krav gældende Se f.eks. på det miljøretlige område artikel 10a i direktiv 85/337/EØF og artikel 15a i direktiv 96/61/EF (begge som ændret ved direktiv 2003/35/EF), der forbyder, at proceduren er uoverkommeligt dyr for ikke-statslige organisationer. Se også Domstolens dom i sag C-427/07, Kommissionen mod Irland. Se f.eks. artikel 16 i forordning (EF) nr. 861/2007 om indførelse af en europæisk småkravsprocedure. "Den tabende part bærer sagsomkostningerne. Retten tilkender dog ikke den vindende part omkostninger, hvis disse er pådraget unødvendigt eller ikke står i et rimeligt forhold til kravets værdi." DA 11 DA

13 Spørgsmål: Spørgsmål 25 Hvordan kan der arrangeres finansiering af kollektive søgsmål (for at opnå pålæg eller forbud og/eller erstatning) på en hensigtsmæssig måde, særlig under hensyn til, at der skal undgås misbrug af retssager? Spørgsmål 26 Kunne man tænke sig andre løsninger end offentlig finansiering (som f.eks. finansiering gennem tredjemand eller forsikringsdækning af sagsomkostninger), der ville sikre en rigtig afvejning af hensynet til at sikre adgang til at indgive klage og adgang til domstolene og hensynet til at undgå misbrug af retssager? Spørgsmål 27 Bør interesserepræsentanter, der indbringer kollektive søgsmål, kunne kræve sagsomkostningerne, herunder deres egne administrative omkostninger, betalt af den tabende part? Er der som et alternativ hertil andre muligheder for at få dækket interesserepræsentanternes omkostninger? Spørgsmål 28 Er der andre spørgsmål vedrørende finansiering af kollektive retsmidler, der bør tages i betragtning, hvis der skal sikres effektiv adgang til klage og domstolsprøvelse? 3.6 Effektiv fuldbyrdelse i EU 28. På et indre marked for virksomheder og forbrugere bør reglerne om civil retspleje i EU og reglerne om, hvilken ret der skal finde anvendelse ("gældende ret"), fungere effektivt i praksis for kollektive søgsmål (uanset, om det er for at opnå pålæg eller forbud eller for at opnå erstatning), og domme bør kunne fuldbyrdes overalt i EU. Der opstår derfor det spørgsmål, om de gældende EU-regler om retternes kompetence, og om anerkendelse og fuldbyrdelse af domme 17 samt gældende ret i tilstrækkeligt omfang opfylder det formål, eller om en sammenhængende strategi for kollektive retsmidler (til at opnå pålæg eller forbud og/eller erstatning) ville kræve flere særlige regler om gældende ret og/eller retternes kompetence. Indtil videre har Kommissionen ikke modtaget nogen tilbagemeldinger fra de interesserede parter om praktiske problemer på dette område. Det er derfor formålet med denne offentlige høring at indhente synspunkter og oplysninger om eventuelle særlige problemer med hensyn til spørgsmål om retternes kompetence og gældende ret i forbindelse med kollektive retsmidler under hensyn til de nuværende forskelle på de nationale retssystemer, navnlig med hensyn til kollektive retsmidler til opnåelse af erstatning og behovet for effektiv fuldbyrdelse over landegrænserne og for at undgå misbrug af retssager, herunder ved "forum shopping", hvor sagsøgere vælger at anlægge sagen ved det for ham mest gunstige værneting. Spørgsmål: Spørgsmål 29 Findes der, så vidt De ved, eksempler på særlige problemer på grund af sagers tilknytning til flere lande, for så vidt angår den praktiske anvendelse af reglerne om retternes kompetence og anerkendelse og fuldbyrdelse af retsafgørelser? Hvilke konsekvenser har disse problemer haft, og hvilke strategier til imødegåelse heraf blev der i sidste ende fundet? 17 Rådets forordning (EF) nr. 44/2001 om retternes kompetence og om anerkendelse og fuldbyrdelse af retsafgørelser på det civil- og handelsretlige område. DA 12 DA

14 Spørgsmål 30 Er det nødvendigt at have særlige regler om retternes kompetence og anerkendelse og fuldbyrdelse af retsafgørelser og/eller gældende ret, for så vidt angår kollektive retsmidler, hvis der skal sikres effektiv håndhævelse af EU-retten overalt i EU? Spørgsmål 31 Mener De, at der er behov for andre særlige regler om kollektive retsmidler i situationer med tilknytning til flere lande, f.eks. om kollektiv konfliktløsning efter fælles overenskomst eller om tilsidesættelse af EU-lovgivningen i forbindelse med online-salg af varer og tjenesteydelser? 3.7 Eventuelle yderligere principper 29. De fælles principper, som det indtil videre er blevet konstateret kan anvendes på en EU-strategi for kollektive retsmidler, er ikke udtømmende. Der kunne være andre principper, som EU kunne opstille. Spørgsmål: Spørgsmål 32 Er der andre fælles principper, som bør medtages af EU? 4. RÆKKEVIDDEN AF EN SAMMENHÆNGENDE EU-STRATEGI FOR KOLLEKTIVE RETSMIDLER 30. Med hensyn til erstatning for skade, der er forvoldt ved tilsidesættelse af EU-retten, bør det overvejes, om det ville være ønskeligt at udstrække Kommissionens nuværende bestræbelser angående kollektive retsmidler (for at opnå pålæg eller forbud og/eller erstatning) på konkurrenceområdet og på området for beskyttelse af forbrugere og passagerer til også at omfatte andre områder (såsom miljøret eller reglerne om finansielle tjenesteydelser). Der skal sikres en sammenhængende EUstrategi, uanset hvilken rækkevidde den får. Spørgsmål: Spørgsmål 33 Bør Kommissionens nuværende bestræbelser angående kollektive retsmidler udstrækkes til også at omfatte andre områder af EU-retten end konkurrence og forbrugerbeskyttelse? I bekræftende fald, da til hvilke områder? Er der særlige forhold ved disse områder, som det ville være nødvendigt at tage hensyn til? Spørgsmål 34 Bør et eventuelt EU-initiativ med hensyn til kollektive retsmidler have et generelt anvendelsesområde, eller ville det være mere hensigtsmæssigt at overveje initiativer inden for de enkelte retsområder? 5. OFFENTLIG HØRING Alle interesserede parter opfordres til at indsende deres bidrag senest den 30. april Bidragene bedes så vidt muligt indsendt i elektronisk form til EC-collective-redress@ec.europa.eu og ellers skriftligt til: Europa-Kommissionen "Consultation on collective redress" Avenue du Bourget 1-3 DA 13 DA

15 1140 Bruxelles (Evere) Belgien På hvert bidrag bedes der tydeligt anføres "Consultation on collective redress". Af hensyn til åbenheden opfordes organisationer (herunder f.eks. ikke-statslige organisationer, handelssammenslutninger og virksomheder) til offentligt at fremlægge relevante oplysninger om sig selv gennem registeret over interesserepræsentanter og tilslutte sig dets adfærdskodeks. For at fremme en reel debat om spørgsmålet har Kommissionen offentliggjort dette høringsdokument på Kommissionens Europa-webside på: Alle besvarelser vil blive offentliggjort på dette websted. Det er muligt at anmode om at få bidragene behandlet som fortrolige oplysninger. I så fald skal bidragsyderne udtrykkeligt på den første side af deres bidrag anføre, at de modsætter sig offentliggørelse. Erklæring om databeskyttelse Behandling af personoplysninger formål og omfang: Kommissionen registrerer og behandler Deres personoplysninger i det omfang, det er nødvendigt for at følge op på Deres bidrag til den offentlige høring om kollektive retsmidler. Deres data vil blive behandlet i overensstemmelse med forordning (EF) nr. 45/2001 om beskyttelse af fysiske personer i forbindelse med behandling af personoplysninger i fællesskabsinstitutionerne og -organerne og om fri udveksling af sådanne oplysninger. Deres data vil være registreret og lagret, så længe der er behov for at følge op på Deres bidrag. Med henblik på at sikre åbenhed vil bidragene, herunder Deres navn og stilling i Deres organisation, blive offentliggjort, bl.a. på Kommissionens websted: Ret til berigtigelse og oplysninger om den registeransvarlige: Hvis De ønsker yderligere oplysninger om behandlingen af deres personoplysninger eller ønsker at benytte Dem af Deres rettigheder (f.eks. få indsigt i oplysningerne eller berigtige urigtige eller ufuldstændige oplysninger), bedes De henvende Dem til: EC-collective-redress@ec.europa.eu. De kan til enhver tid rette henvendelse til Den Europæiske Tilsynsførende for Databeskyttelse på edps@edps.europa.eu. DA 14 DA