Humanitær intervention Retlige og politiske aspekter

Transkript

1 3 Humanitær intervention Retlige og politiske aspekter D A N S K U D E N R I G S P O L I T I S K I N S T I T U T

2 4 København 1999 Dansk Udenrigspolitisk Institut (DUPI) Danish Institute of International Affairs (DUPI) Nytorv 5, 1450 København K Tlf.: Fax: [email protected] Forside og grafik: Mark Gry Christiansen Tryk: Gullanders Bogtrykkeri a-s, Skjern ISBN Pris: 75,- kr. Rapporten findes med ISBN på engelsk under titlen Humanitarian Intervention. Legal and Political Aspects. Pris 75,- kr. DUPI s publikationer kan købes i boghandelen Ekspedition til boghandlere / Wholesale for Booksellers Nordisk Bog Center A/S Bækvej DK-4690 Haslev Tlf.: Fax:

3 5 Indhold Forord 9 Kapitel I. Indledning Den politiske og folkeretlige baggrund Definition af humanitær intervention Humanitær intervention historisk set FN-pagtens regler Forholdene under den kolde krig ernes politiske udfordringer Politiske og retlige perspektiver Orden og retfærdighed Statssuverænitet og international beskyttelse af individet Folkeretten og forholdet mellem politik og ret (de lege lata) Forholdet mellem politik og fremtidig ret (de lege ferenda ) Interventioners legalitet og legitimitet Regler og statspraksis folkerettens dynamik Nye regler eller ad hoc-handling? 26 Kapitel II. Politiske og moralske aspekter af humanitær intervention Udfordringen svage stater og krige af den tredje slags Humanitær intervention under den kolde krig Humanitær intervention efter den kolde krig Eskalationsdynamikken Den begrænsede vilje til at acceptere militære tab i humanitære operationer Svage regionale ressourcer og sikkerhedsorganisationer Mangel på konsensus om suverænitetens omfang og brugen af væbnet magt Politiske og moralske dilemmaer knyttet til humanitær intervention Sikkerhedsrådets status Forholdet mellem stormagterne 42

4 6 INDHOLD 4.3. Konsekvenserne af humanitær intervention for svage multietniske stater Regional håndhævelse af universelle principper Opsummering 45 Kapitel III. Indgriben uden magtanvendelse den formindskede rækkevidde af staternes suverænitet på menneskerettighedsområdet Forbudet mod at gribe ind i en stats indre anliggender Hvad betyder at gribe ind? Enkeltstaters indgreb FN-organers indgreb Hvad er en stats indre anliggender? Beskyttelse af menneskerettigheder som et legitimt internationalt anliggende Individuelt strafansvar efter folkeretten for folkedrab, forbrydelser mod menneskeheden og krigsforbrydelser Konklusion 58 Kapitel IV. Humanitær intervention med bemyndigelse fra FN s Sikkerhedsråd Tvangsforanstaltninger efter FN-pagtens kapitel VII Sikkerhedsrådets tvangsforanstaltninger Tvangsforanstaltninger med Sikkerhedsrådets bemyndigelse Generalforsamlingens subsidiære ansvar Interne konflikter med alvorlige krænkelser af menneskerettigheder eller humanitær folkeret som en trussel mod international fred? Begrebet en trussel mod freden i artikel Sikkerhedsrådets praksis Praksis under den kolde krig ( ) Praksis efter den kolde krig ( ) Vurdering af Sikkerhedsrådets praksis Hvornår bliver en intern konflikt en trussel mod den internationale fred? Hvilke forhold udgør en trussel mod international fred? 72

5 INDHOLD Fra et negativt til et positivt begreb om international fred Handling på rent humanitært grundlag F o rh o l d s regler til imødegåelse af humanitære nødsituationer Grænser for Sikkerhedsrådets kompetence? Konklusion 77 Kapitel V. Humanitær intervention uden bemyndigelse fra FN s Sikkerhedsråd Udvikling af og status for doktrinen om humanitær intervention forud for FN-pagten Humanitær intervention under gældende folkeret FN-pagtens artikel 2(4) Humanitær intervention umiddelbart uforeneligt med artikel 2(4) Et muligt retsgrundlag for humanitær intervention i FN-pagten Den Internationale Domstols stilling Kan humanitær intervention retligt retfærdiggøres i ekstreme tilfælde som repressalier eller som nødret? Kan humanitær intervention re t f æ rd i g g ø res som re p re s s a l i e r? Kan humanitær intervention re t f æ rd i g g ø res som nødre t? Humanitær intervention i statspraksis efter Statspraksis under den kolde krig ( ) Humanitære interventioner efter 1945 og det internationale samfunds reaktion Internationale deklarationer om ikke-anvendelse af magt i internationale forhold Statspraksis efter den kolde krig ( ) Humanitære interventioner og det internationale samfunds reaktion Konklusion 98 Kapitel VI. Politiske og retlige aspekter i samlet perspektiv Introduktion Politiske og retspolitiske overvejelser om humanitær intervention 102

6 8 INDHOLD 2.1. Humanitær interventions legitimitet Farerne ved humanitær intervention Kriterier for legitim humanitær intervention? Hvilken rolle har kriterier for humanitær intervention? Udsigter for international formalisering af kriterier Mulige kriterier for humanitær intervention Alvorlige brud på menneskeretighederne eller den humanitære folkeret Sikkerhedsrådet ude af stand til at handle Unilateral, multilateral eller regional intervention? Kun nødvendig og proportional anvendelse af magt Fravær af egeninteresse hos de intervenerende stater? Fire retspolitiske strategier om humanitær intervention deres politiske muligheder, retspolitiske konsekvenser og dynamik Status quo-strategien kun humanitær intervention efter bemyndigelse fra Sikkerhedsrådet Ad hoc-strategien humanitær intervention som en nødudgang fra folkeretten Undtagelses-strategien der indføres en subsidiær interventionsret i folkeretten Generel ret-strategien der etableres en generel ret til humanitær intervention i folkeretten 123 Kapitel VII. Konklusion Løsning eller retspolitisk strategi? Den gældende folkeret Sikkerhedsrådets rolle Mindskelse af spændingerne mellem retlige, moralske og politiske overvejelser En forening af retlige og moralsk-politiske perspektiver? Politiske, retspolitiske og moralske overvejelser om humanitær intervention Kriterier for humanitær intervention? Fire retspolitiske strategier om humanitær interventions fremtid Et blik ind i fremtiden? Ekskurs om erfaringerne fra Øst Timor 133 Noter 135

7 Forord Denne udredning er udarbejdet på baggrund af regeringens anmodning af 25. januar 1999 til Dansk Udenrigspolitisk Institut, DUPI, og er afleveret til udenrigsministeren. Regeringens kommissorium til DUPI blev givet i et brev fra udenrigsminister Niels Helveg Petersen til formanden for DUPI s bestyrelse, adj. pro f e s s o r, Jur.Dr.h.c. Ole Due. Kommissoriet havde følgende indhold: På regeringens vegne vil jeg anmode Dansk Udenrigspolitisk Institut om at forestå udarbejdelsen af en kortfattet re d e g ø relse for de politisk-juridiske aspekter af mulighederne for at kunne gribe ind i situationer, hvor stater under tilsidesættelse af internationale retsregler er årsag til konflikter, som på grund af deres omfattende humanitære følgevirkninger berører det internationale samfund som helhed. Den kortfattede redegørelse bør herunder belyse balancen mellem staternes suverænitet og det internationale samfunds muligheder for at gribe ind i situationer med massive brud på menneskerettighederne, der truer et stort antal uskyldige menneskers liv. Redegørelsen bør i den forbindelse forholde sig til spørgsmålet om, hvorvidt og under hvilke betingelser staterne bortset fra selvforsvar har mulighed for at gribe til militære magtmidler for at hindre en truende humanitær katastrofe (humanitær intervention). Redegørelsen bør tage højde for, at konflikter i dag typisk er interne, og at konflikter mellem stater ikke længere er hovedreglen. For begge konflikttyper gør sig dog gældende, at de i de senere år har været årsag til alvorlige humanitære nødsituationer for civilbefolkningen. Redegørelsen bør ligge færdig i løbet af efteråret 1999 med henblik på offentliggørelse. På sit møde den 1. februar 1999 besluttede DUPI s bestyrelse at påtage sig opgaven. Som det følger af kommissoriet, fokuserer udredningen på de politiske og retlige aspekter af spørgsmålet, hvorvidt og under hvilke omstændigheder stater har mulighed for at gribe til humanitær intervention. Spørgsmål vedrørende konfliktforebyggelse og den operationelle implementering af humanitær intervention ligger uden for rammerne af denne udredning. Bestyrelsen ønsker at udtrykke sin taknemmelighed til følgende eksperter, med hvem der har været værdifulde drøftelser i løbet af arbejdsprocessen: professor, dr.jur. Ole Espersen, Østersørådets Kommissær for Demokratiske Institutioner og Menneskere t t i g h e d e r, herunder Rettigheder for Personer tilh ø rende Mindretal; pro f e s s o r, dr. j u r. Peter Germ e r, Juridisk Institut, Aarh u s Universitet; docent, dr. j u r. Frederik Harh o ff, Retsvidenskabeligt Institut B, Københavns Universitet; pro f e s s o r, dr. Robert Jackson, University of British Columbia; specialkonsulent Birgitte Juul, Generalauditoriatet; adjunkt Tonny

8 10 FORORD Brems Knudsen, Institut for Statskundskab, Aarhus Universitet; professor, dr. Martti Koskenniemi, The Erik Castren Institute of International Law and Human Rights, University of Helsinki og lektor Lars Adam Rehof, Retsvidenskabeligt Institut C, Københavns Universitet. U d redningen er udarbejdet i DUPI s udredningsafdeling af udre d n i n g s c h e f Svend Aage Christensen; seniorforsker, dr.phil. Frede P. Jensen, DUPI; Ph.D., cand.jur. Jens Elo Rytter, Retsvidenskabeligt Institut B, Københavns Universitet og MSc. i Europæiske Studier Kristoffer Vivike, DUPI. Ph.D., cand.jur. Ole Spiermann har løbende afgivet kommentarer til arbejdsversioner af udredningen. P roblemstillinger vedrørende humanitær intervention har været genstand for debat ved DUPI s repræsentantskabsmøder. Udredningens indhold er blevet drøftet på seks møder mellem instituttets bestyrelse og forskergruppen. I henhold til loven om oprettelse af Dansk Udenrigspolitisk Institut fremlægges udredningen på bestyrelsens ansvar. Bestyrelsens medlemmer udgøres af: adj. professor, Jur.Dr.h.c. Ole Due (formand); professor Nikolaj Petersen (næstformand); konsulent Karsten Ankjær; seniorforsker, dr.phil. Frede P. Jensen; afdelingschef Mette Kjuel Nielsen; lektor Marianne Rostgaard; politisk direktør, ambassadør Theis Truelsen; professor, dr.oecon. Claus Vastrup og professor Ole Wæver. Den 29. oktober 1999 godkendte bestyrelsen udredningen til off e n t l i g- gørelse.

9 Kapitel I Indledning 1. DEN POLITISKE OG FOLKERETLIGE BAGGRUND 1.1. Definition af humanitær intervention I denne udredning defineres humanitær intervention som staters tvangsforanstaltninger med væbnet magt mod en anden stat uden dennes billigelse, med eller uden bemyndigelse fra FN s Sikkerhedsråd, med det formål at forhindre eller standse grove og omfattende krænkelser af menneskerettighederne eller den humanitære folkeret Humanitær intervention historisk set Oprindelsen til doktrinen om humanitær intervention knyttes sædvanligvis til naturretten og den tidlige folkeret. Hugo Grotius ( ), der ofte kaldes folkerettens fader, søgte at skabe en vis retlig regulering af de internationale relationer ved at indføre en række nye politiske og moralske standarder for s t a t e rnes omgang med hinanden, heriblandt især om respekt for suveræniteten og indgåede traktater. Han videreudviklede tillige den middelalderlige lære om den retfærdige krig, idet han hævdede, at krige kun måtte føres, hvis der var specifikke retlige grunde til det. Det var hans opfattelse, at der eksisterede en ret for en stats undersåtter til i ekstreme tilfælde af undertrykkelse at re v o l t e re mod deres fyrste. Hvis en oprørsk befolkning i den forbindelse anmodede om hjælp fra en anden stat, kunne denne med rette yde den. Hans forsvar for humanitær intervention var således knyttet til læren om undersåtters legitime ret til at gøre modstand mod tyranni, men skal også ses i lyset af, at staterne indtil det 20. århundrede ikke var underlagt et magtanvendelsesforbud. Grotius tanke om en (stærkt betinget) ret til humanitær intervention blev videreført af en række fremtrædende folkeretsforfattere og kan gennem det 19. århundrede mødes i de fleste værker om emnet. Selv om ikke-interventionsprincippet gradvis vandt frem i løbet af århundredet, er det almindeligt anerkendt, at de fleste forfattere endnu ved dets slutning gik ind for en ret til humanitær intervention. Dette synspunkt afspejlede sig i det 19. århundredes statspraksis. Inden for magtbalancens og Den Europæiske Koncerts rammer fandt der i årene fra 1827

10 12 KAPITEL I til 1908 en række interventioner og indgreb sted, som blev begrundet med humanitære hensyn, jf. kapitel V. I det 20. årh u n d rede forsvandt doktrinen om humanitær intervention fra statspraksis, og den tabte gradvis terræn i folkeretten. Efter første verdenskrig blev legitim anvendelse af magt begrænset til selvforsvar og forsvar af international fred og sikkerhed. Dette blev fastlagt i Paris-pagten af 1928 og FNpagten FN-pagtens regler I 1945 trak FN-pagten i retlig henseende en streg i sandet i den lange diskussion om magtanvendelse og dermed humanitær intervention. Folkere t t e n s grundregel vedrørende magtanvendelse står i FN-pagtens artikel 2(4): Alle medlemmer skal i deres mellemfolkelige forhold afholde sig fra trussel om magtanvendelse eller brug af magt; det være sig mod nogen stats territoriale integritet eller politiske uafhængighed -eller på no gen anden måde, der er uforenelig med de Forenede Nationers formål. FN-pagten rummer kun to udtrykkelige undtagelser 1 fra forbudet i artikel 2(4) mod magtanvendelse i internationale forhold: For det første en undtagelse vedrørende anvendelse af magt i udøvelsen af retten til individuelt eller kollektivt selvforsvar i tilfælde af væbnet angreb mod en stat (FN-pagtens artikel 51). Denne bestemmelse udtrykker et etablere t princip i sædvaneretten. Individuelt selvforsvar hentyder til, at den stat, der udsættes for væbnet angreb, forsvarer sig selv. Kollektivt selvforsvar betyder, at andre stater hjælper en stat med at forsvare sig, enten på basis af en ad hocanmodning fra denne stat eller på grundlag af en tidligere indgået aftale om kollektivt selvforsvar. For det andet den undtagelse, at magtanvendelse kan bemyndiges af FN s Sikkerhedsråd i tilfælde af en trussel mod freden, et fredsbrud eller en angrebshandling (Kapitel VII, artiklerne 39 og 42 i FN-pagten) Forholdene under den kolde krig Under den kolde krig var der næsten ingen vilje til eller muligheder for at int e rv e n e re kollektivt med humanitært formål. Ingen ønskede at risikere en t redje verdenskrig for denne sag. H e rtil kom, at flertallet af FN s medlemmer anså humanitær intervention for at være et kolonialistisk levn og tog stærktafstand fra fænomenet. Omfanget af grove krænkelser af menneskerettigheder i denne periode, herunder folkedrab, udgjorde imidlertid en stærk moralsk udfordring for den internationale opinion og for regeringer, som i de fleste tilfælde

11 INDLEDNING 13 var tvunget til at forblive passive vidner til krænkelserne. Følelsen af afmagt gav anledning til en diskussion af, hvorvidt humanitær intervention under særlige omstændigheder kunne re t f æ rd i g g ø res. Dette blev f.eks. i 1970 ern e diskuteret i International Law Association ernes politiske udfordringer Selv om intet var forandret vedrørende forbudet mod magtanvendelse, blev humanitær intervention igen en mulighed i 1990 erne, hvor verdenspolitikken kom ind i en mindre konfrontationspræget periode. Ved flere lejligheder kunne Sikkerhedsrådet enes om at bemyndige interventioner. Endog interventioner uden Sikkerhedsrådets bemyndigelse blev mulige, da de ikke indebar risiko for en større krig. I det sidste tilfælde er problemet blevet omdefineret siden den kolde krig og er nu, hvorvidt man skal acceptere relativt beskedne negative virkninger på den internationale politiske orden og re t s o rden til gengæld for muligheden for at redde ofrene i en konflikt. I videre forstand rejser dette imidlertid spørgsmålet, hvorvidt principperne om suverænitet, ikke-intervention og ikke-brug af magt på længere sigt fortsat kan udfordres, uden at det fremkalder international ustabilitet. Blandt de milepæle, der vidner om forandringerne, er i n t e rv e n t i o n e rne i Nordirak, Somalia, Bosnien, Rwanda, Haiti, Jugoslavien/ Kosovo og Øst Timor. 2 Nogle af dem var omfattet af bemyndigelse fra FN s Sikkerhedsråd, andre ikke. Disse interventioners forskellige baggrund og resultater har understreget to problemer. Det første er, hvordan man kan forene de eksisterende retlige begrænsninger for magtanvendelse i tilfælde, hvor Sikkerhedsrådet undlader at handle (eller handle effektivt), med det voksende ønske om at beskytte civile mod omfattende og alvorlige krænkelser af menneskerettighederne. Sådanne krænkelser er en følge af interne konflikter og borgerkrige eller af, at regeringer forfølger deres borgere. Det andet er, at selv i tilfælde, hvor der er behov for og ønske om at yde en sådan beskyttelse, er der politiske og instru m e n t e l l e grænser for det internationale samfunds evne til at tilbyde den. På særd e l e s p re s s e rende måde har disse problemer genopvakt det stadig tilbagevendende p roblem om o rden og re t f æ rdighed, som kort vil blive omtalt nedenfor. Det vil blive gennemgået mere detaljeret i det følgende kapitel. Allerede fra begyndelsen af 1990 erne blev det afspejlet i talrige politiske erklæringer, at disse problemer var kommet i fokus. I 1991 erklærede FN s generalsekretær Javier Perez de Cuellar f.eks. i sin årlige rapport: Der er nu i stigende grad en følelse af, at princippet om ikke-intervention i forhold, der i det væsentlige hører ind under staternes egen jurisdiktion, ikke kan betragtes som en beskyttende mur, bag hvilken man ustraffet kan begå massive eller systematiske menneskerettighedskrænkel -

12 14 KAPITEL I s e r. Det faktum, at FN i forskellige situationer ikke har været i stand til h i at n d for re overgreb, kan ikke anføres som et argument, hverken retligt eller moralsk, imod at træffe de nødvendige modforanstaltninger, særligt hvor freden er truet Sådanne (...). erklæringer blev fortsat fremsat op gennem 1990 erne af højtplacerede FN-embedsmænd og internationalt fremtrædende politiske personligheder e rnes erfaringer med humanitære interventioner rejser det gru n d- læggende spørgsmål, om civilbefolkningerne fortsat vil blive udsat for hyppige og alvorlige krænkelser i interne konflikter. Hvis man kunne afvise 1990 ernes etniske udrensninger og folkemord som tilfældige udslag af blind vold snarere end som mere eller mindre systemiske træk, kunne vi selvfølgelig tillade os at vie spørgsmålet om humanitær intervention mindre opmærksomhed ernes erfaringer tyder desværre på, at det internationale samfund fortsat vil blive udsat for sådanne begivenheder. Situationen kompliceres yderligere af, at de s t a t e r, hvor der finder massive krænkelser sted, almindeligvis samtidig er d e mindst påvirkelige af bløde konfliktløsningsinstru m e n t e r. Disse spørgsmål vil blive behandlet i kapitel II. 2. POLITISKE OG RETLIGE PERSPEKTIVER 2.1. Orden og retfærdighed Ofte vil uenighed vedrørende en mulig humanitær intervention skyldes en konflikt mellem hensynet til orden og hensynet til retfærdighed. Hvad er det vigtigste, at bevare international stabilitet og re t s o rden eller at handle for at beskytte lidende eller truede mennesker i en konflikt? I konkrete tilfælde er o rden og re t f æ rdighed derfor ofte antagonistiske begre b e r. Et stadig tilbagevendende problem i politisk teori og internationale forhold vedrører således forholdet mellem orden og retfærdighed. 3 Forholdet er så komplekst, fordi det hverken er en simpel modsætning eller et spørgsmål, som kan løses eller defineres bort. Der er en spænding, selv om de to hensyn ofte kan forliges. I én henseende er orden en forudsætning for retf æ rdighed, i en anden er re t f æ rdighed en forudsætning for orden, og for det tredje må man ofte i konkrete situationer afveje de to begreber over for hinanden, og beslutte hvor meget af det ene man vil afgive for at opnå noget af det andet. På den ene side kan der argumenteres for, at orden er en forudsætning for retfærdighed. Uden en vis grad af politisk orden og myndighed internti staterne kunne kaos og borgerkrig blive resultatet. I så tilfælde ville det være vanskeligt at opnå beskyttelse af individers og minoriteters rettigheder. Uden den forud-

13 INDLEDNING 15 sigelighed i forholdet mellemstaterne, som fremmes af princippet om ikke-intervention og et vist samarbejde mellem stormagterne, kunne resultatet blive et klima præget af konkurrence og international ustabilitet. I et sådant internationalt miljø ville staterne have en tendens til at bekymre sig mere om deres egen sikkerhed, og dette ville sandsynligvis begrænse det internationale samfunds evne til handling i tilfælde af massive krænkelser af menneskerettighederne, fordi man ville være bange for at undergrave den internationale orden yderligere. I henhold til denne tankegang betragtes opretholdelse af orden som tvingende nødvendig af moralske og politiske grunde, fordi både national og international stabilitet er en forudsætning for at fremme og håndhæve andre værdier, såsom menneskerettigheder, minoritetsrettigheder og demokrati og derigennem retfærdighed for flertallet. Sådanne argumenter forbindes normalt med den realistiske skole, ifølge hvilken bestræbelser på at etablere og bevare national og især international orden bør være politikernes hovedprioritet. På den anden side kan man argumentere for, at retfærdighed er en forudsætning for orden. Uden legitimitet, baseret på individre t t i g h e d e r, konsensus om de politiske spilleregler og almindelig accept af rammerne for det samfund, hvori regeringsmyndigheden udøves, er den nationale orden ikke blot autoritær og uretfærdig, men også skrøbelig og udsat for at bryde sammen. Hvis traditionelle normer vedrørende suverænitet og ikke-intervention ikke overtrumfes af det internationale samfund, når regeringer krænker disse principper i massiv målestok, så kan hverken retfærdighed for flertallet eller langsigtet national og international orden sikres, fordi undert rykte grupper og individer uundgåeligt vil gøre oprør mod deres herskere, og intern konflikt vil slå over i international konflikt. Kort sagt, både national og international orden afleder deres legitimitet og stabilitet fra deres evne til at beskytte individer og grupper imod vilkårlig tvang og vold. Sådanne argumenter er typiske for liberal tankegang, som ikke blot ser beskyttelse af individrettigheder som et værdifuldt mål i sig s e l v, men også som en forudsætning for langsigtet national og international ord e n. Disse to opfattelser afspejler forskellige antagelser om forholdet mellem orden og retfærdighed på statsniveau og på internationalt niveau, såvel som om forholdet mellem de to niveauer. Ifølge begge opfattelser er hovedudfordringen at beskytte individer mod magtens ekstremer: enten mod for lidt magt (anarki) eller mod for meget (tyranni). De er således begge moralske i den forstand, at de forsøger at besvare spørgsmålet om, hvordan man skal sikre retfærdighed for flertallet. Forskellen er ikke nødvendigvis, at nogle sætter pris på orden og andre på retfærdighed, men snarere, at den ene side fremhæver orden som en forudsætning for retfærdighed, mens den anden side lægger vægten på retfærdighed som vejen til orden, på langt sigt.

14 16 KAPITEL I Begge opfattelser handler således i princippet om at forlige de to målsætninger. Det sker imidlertid på et temmeligt abstrakt og hypotetisk niveau. I en konkret situation vil man ofte være tvunget til at afveje de to over for hinanden. I det mindste på kort sigt kan man blive nødt til enten at opgive retfærdighedsgevinster (beskyttelse af individer) for at forsvare orden eller at acceptere en svækkelse af den internationale orden med det formål at forsvare menneskerettigheder. En særlig vanskelighed ved sådanne afvejninger er, hvorvidt (og i hvilket omfang) man forstår den nuværende verdensorden som en mellemstatslig orden, dvs. grundlæggende baseret på stater og staters re t t i g h e d e r. I princippet kan man selvfølgelig forestille sig en alternativ orden baseret på individer og deres rettigheder. Den eksisterende verdensorden er imidlertid gennem en lang historisk udvikling kommet til at hvile på stater, som samarbejder om at udvikle folkeret, diplomati og andre institutioner og i stigende grad også om at udstrække en fælles beskyttelse direkte til individer. Hvis en handling til fordel for retfærdighed virker negativt ind på den eksisterende statsbaserede orden, f.eks. ved klart at krænke suverænitetsprincippet for at redde menneskeliv, kan denne handling begrundes på to forskellige måder. Enten kan der argumenteres med, at handlingen blot er en videreførelse af tendensen i det nuværende system til øget beskyttelse af individer og således en udvikling af den eksisterende, statsbaserede orden, ikke en afvigelse fra den. Eller der kan anføres et mere radikalt argument om, at handlingen muligvis svækker den eksisterende internationale orden, men at den peger i retning af en anden, mindre statsbaseret, mere humanitær orden. I dette radikale perspektiv ses menneskerettighederne og den humanitære folkeret ikke som opstået af et statsbaseret system, men opfattes snarere som byggesten til en alternativ, frembrydende verdensorden, der er baseret på individer og deres rettigheder. Problemet med sidstnævnte argument er, at det indtil videre har været tomt for politiske stru k t u re r, eftersom der ikke er nogen realistisk udsigt til noget, der ligner en verd e n s regering. Den eksisterende internationale politiske orden er forblevet statsbaseret, selv om den er kommet langt i retning af at forlene individer med rettigheder og international status. I det sidstnævnte perspektiv er den internationale ordens grundpiller stadigvæk staterne og dere s gensidige samarbejde, og derfor trækker det fra orden som sådan, hvis den eksisterende statsbaserede orden svækkes. Af den grund indebærer en håndtering af konkrete situationer i realiteten ofte, at der slås en handel af mellem orden og re t f æ rdighed. Man kan prøve at bort d e f i n e re konflikten mellem orden og retfærdighed ved hjælp af stærke antagelser om, at orden fører til retfærdighed,

15 INDLEDNING 17 eller at retfærdighed fører til orden. Mere realistisk ville det imidlertid være at acceptere, at begge parter i sådanne debatter kan tilstræbe at maksimere både orden og retfærdighed, men at de foretager forskellige politiske valg, når de to hensyn støder sammen. Vi kommer regelmæssigt tilbage til disse opfattelser af orden og retfærdighed og bruger dem til at strukturere overvejelserne om dilemmaer og afvejninger vedrørende humanitær intervention Statssuverænitet og international beskyttelse af individet I et retligt perspektiv er der en klar udvikling i retning af, at statssuveræniteten har fået en ændret rækkevidde, hvad angår statens behandling af individer og minoriteter. Siden 1945 har princippet om international beskyttelse af menneskerettighederne gradvis fået mere vægt på bekostning af den klassiske, højst restriktive fortolkning af statssuveræniteten. Kapitel III ser nærmere på denne udvikling. Udviklingen er først og fremmest kommet i stand gennem vedtagelse af internationale konventioner til beskyttelse af menneskerettighederne. I den udstrækning en stat har ratificeret disse dokumenter om menneskerettigheder og humanitær folkeret, hører sådanne emner (i det mindste) ikke længere udelukkende til denne stats indre anliggender. Det er dog et stort problem, at mange stater har taget forbehold vedrørende disse dokumenter. Tendensen går i retning af i stadig højere grad at anse individet og ikke blot staten for et grundlæggende subjekt i internationale forhold og i retning af at anse individers sikkerhed og grundlæggende rettigheder inden for staten, og ikke blot fraværet af militær konflikt mellem staterne, som afgørende vigtige for at opnå stabilitet og fred i verden. Statssuveræniteten er stadig en hjørnesten i den internationale retsorden og i den internationale politiske orden, men i stadigt voksende omfang anfægtes den klassiske suverænitetsopfattelse af normen om, at legitim udøvelse af suverænitetsrettighederne forudsætter respekt for menneskerettighederne og for repræsentationsprincippet. Dette er ikke en brat forandring fra suverænitet til noget andet. Suverænitetsprincippet er igennem dets år lange historie til stadighed blevet omdefineret og modificeret. Selv om formen har været konstant, har indholdet forandret sig: hvilke sager kan en stat selv bestemme over, og hvilke emner falder ikke ind under den nationale suveræns jurisdiktion? Særligt i OECD-verdenen, og mest oplagt i EU, er denne udvikling kommet så langt, at suverænitet, snarere end at være en formel til at afskærme og reservere et område for national egenkontrol, er blevet en adgangsbillet til vigtige internationale fora. (Det gør stadigvæk en vældig forskel, om en enhed aner-

16 18 KAPITEL I kendes som en suveræn stat eller ej, og Danmark har f.eks. rettigheder og indflydelse, som det større og mere folkerige Bayern ikke har). Suverænitet må investeres i kollektive processer for at føre til reel indflydelse, og dette i n d e b æ re r, at stadig færre områder er re s e rv e ret for eksklusiv national myndighed. I det mindste på det deklaratoriske niveau bekender de fleste stater sig til normen om, at menneskerettighedsemner ikke længere alene er staternes eget anliggende og har således en tendens til at se positivt på international ikke-militær indblanding i sådanne spørgsmål ikke mindst for så vidt angår grove og massive krænkelser af menneskerettighederne. Nogle stater er dog stadig uenige. Mange tre d j e v e rdenslande, støttet af Kina, arg u m e n t e rer fortsat for, at suverænitetsprincippet forbyder international indblanding i menneskere t t i g- hedsspørgsmål. Endnu større er uenigheden naturligvis, hvad angår spørgsmålet om en sådan indblandings modaliteter, specielt hvis den har karakter af væbnet intervention. Det kan tilføjes, at retfærdighedshensyn er primære for iværksættelse af humanitær intervention i den forstand, at de er afgørende for, om de nødvendige betingelser for humanitær intervention er til stede. F.eks. er alvorlige krænkelser af menneskerettighederne eller af humanitær folkeret en nødvendig betingelse for humanitær intervention. Derimod er det på såvel nationalt som internationalt niveau hovedsagelig overvejelser om orden, der afgør, om de tilstrækkelige betingelser for humanitær intervention er opfyldt. Det er med and re ord i ordensdimensionen, at vi kan forvente at finde de bindende begrænsninger for humanitær intervention, når de nødvendige betingelser er opfyldt. Hvis krænkelserne f.eks. finder sted på storm a g t s t e rritorium, er det næsten sikkert, at de tilstrækkelige betingelser ikke vil blive anset for at være opfyldt, eftersom humanitær intervention kunne medføre en risiko for den internationale politiske orden. Problemer af denne art behandles i kapitlerne II og VI, hvor argumenterne for og imod humanitær intervention opregnes. Det fører direkte videre til den mangeårige diskussion om kriterier for humanitær intervention, som også bliver fremlagt i kapitel VI i forbindelse med den retspolitiske analyse. Begrebet retspolitisk bruges til stadighed i udre d n i n g e n. Det henviser til retspolitik som det område, hvor politiske spørgsmål vedrørende retten behandles: Giver gældende ret en løsning på de samfundsmæssige problemer i overensstemmelse med samfundets værdier og ambitioner? Hvis ikke, er der måder at styrke det eksisterende retlige regime på? Eller bør retten ændres? Retspolitikken spørger, hvad retten burde være (de lege ferenda) i modsætning til hvad retten er (de lege lata).

17 INDLEDNING Folkeretten og forholdet mellem politik og ret ( ) Kompleksiteten og dilemmaerne i ord e n / re t f æ rdighed-dimensionen forstærkes yderligere, når de kombineres med de perspektiver, som foreligger for de nationale og internationale beslutningspro c e s s e r. I situationer med meget alvorlige krænkelser af menneskerettighederne må beslutningstagerne afveje de samlede relevante politiske, retlige og moralske hensyn. Eftersom alle vigtige overvejelser vedrørende situationen er inddraget, kan dette kaldes det generelle perspektiv. Det generelle perspektiv kan og må tage hensyn til de samlede vanskeligheder i ord e n / re t f æ rdighed-dimensionen. Ved siden af menneskere t t i g- hedssituationens alvor drejer det sig om et politisk og retligt yderst følsomt emne: mulig militær intervention i et fremmed land. Imidlertid vil mængden af politiske, retlige og moralske hensyn i det generelle perspektiv gøre resultatet af overvejelserne uforudsigeligt. Uforudsigeligheden på det politiske beslutningstagningsniveau sammenholdt med de mange dilemmaer i orden/retfærdighed-dimensionen, nationalt og internationalt, betinger en endnu større uforudsigelighed. Dette rejser spørgsmålet om folkerettens rolle og om forholdet mellem politiske og retlige overvejelser. I modsætning hertil har det retligeperspektiv naturligvis klart fokus på retlige overvejelser og har en tendens til at understrege normativitet i ordets retlige betydning. Som vist nedenfor er politiske og moralske overvejelser dog ikke fraværende i folkeretten. Med en meget bred generalisering er resultatet af overvejelser i det retlige perspektiv normalt mere forudsigeligt end i det generelle perspektiv, eftersom beslutningerne træffes på grundlag af klare, retlige kriterier. I det retlige perspektiv kan det være vanskeligt at forlige retlige hensyn inden for forskellige områder, f.eks. reglen om ikke-intervention med reglerne for beskyttelse af individer, jf. bemærkningerne i det følgende om folkerettens asymmetri. Det er åbenbart, at sådanne spændinger i det retlige perspektiv kan bringe det i konflikt med det generelle perspektiv, som har en tendens til at understrege det konkrete indhold af en sag snare re end det n o rmative. (Naturligvis er det generelle perspektiv heller ikke fremmed for normativitet, men normativitet i den moralsk-politiske forstand). Folkeretten er et af svarene på usikkerheden i det internationale system. And re svar på dette problem er diplomati og magtbalance. En hovedopgave for folkeretten er at bidrage til beskyttelse af retsordenen ved at fastlægge regler for staternes uafhængighed og lighed og ved at oprette en ramme for samarbejde på forskellige områder. Siden anden verdenskrig har folkeretten oplevet en stadig udvikling på et større antal områder. En bemærkelsesværdig udvidelse af dens område er f.eks. sket gennem undertegnelsen af et antal konventioner v e d r ø rende menneskere t t i g h e d e r, som gør individet til et folkere t s s u b j e k t.

18 20 KAPITEL I Dette træk viser, at folkeretten har sin egen dynamik, der overskrider stat-tilstat-logikken. I højere grad end magtbalancen og diplomatiet tager folkeretten sig af individets interesser og har mulighed for at overskride det eksisterende (som nogle ser det, kunstige) skel mellem det nationale og det internationale område. Med dette forbehold kan folkeretten dog stadigvæk anses for at være et samarbejdsfænomen. Stater tiltrækkes af folkeretten ud fra en forventning om, at den vil fremme deres interesser. Ordet samarbejde viser hen til forskellen mellem national og international ret. I den nationale retsorden kan de gældende regler håndhæves af retsvæsenet og politiet, og de kan bestemmes af et flertal og pålægges et mindretal. Derfor er der hverken brug for selvhjælp eller for samarbejde. Når det gælder folkeretten, er situationen anderledes. Eftersom h å n d h æ v e l s e s m e k a n i s m e rne er svagere end i national ret, kan folkere t t e n s normer kun overleve, hvis staterne i almindelighed accepterer dem og samarbejder i god tro om den faktiske overholdelse af dem. Som udgangspunkt er staterne kun bundet af de traktater, som de indgår (med undtagelse af sædvaneretten, som anses for at gælde for alle stater). Dette er centralt for selve suverænitetstanken: internt betyder suverænitet, at der er en højeste myndighed, og at retten derfor står over undersåtterne, mens suverænitet internationalt set betyder, at ingen magt står over de enkelte stater. Folkeretten er derfor ikke over staterne, den er blandt dem: de er i fællesskab enige om at opstille regler for sig selv. Folkeretten tager dermed ikke noget fra statssuveræniteten. Den er en måde for staterne at udøve deres suverænitet på ved at beslutte at skabe eller anerkende en international retsforpligtelse. De sætter grænser for sig selv for at opnå den fordel, at andre stater bliver begrænset i deres udfoldelser og derfor mere forudsigelige. Ved en sammenligning mellem nationale retssystemer og det internationale retssystem kan det ses som en mangel i den internationale retsorden, at deltagelse i Den Internationale Domstols retssystem er frivillig, og at staterne er tilbageholdende med at anerkende Domstolens tvungne jurisdiktion. Muligheden for en international domstol baseret på tvungen jurisdiktion i lighed med, hvad man kender fra nationale domstole, synes ikke at være inden for rækkevidde. End ikke den begrænsede form for a n e r k e n d tvungen jurisdiktion er i høj kurs i det internationale samfund. Kun en tredjedel af FN s medlemsstater har anerkendt Den Internationale Domstols tvungne jurisdiktion. Et sådant system karakteriseres ofte som konsensus-jurisdiktion. Disse betingelser afspejler det internationale samfunds virkelighed og folkerettens samarbejdskarakter. H e rtil kommer, at kun FN s Sikkerhedsråd har håndhævelsesmyndighed, dog blot i de tilfælde, som nævnes i FN-pagtens kapitel VII (trussel mod freden,

19 INDLEDNING 21 f re d s b rud eller angrebshandling), og kun hvis ingen af de fem perm a n e n t e medlemmer af Sikkerhedsrådet bruger deres veto. Der er med andre ord en asymmetri mellem håndhævelsesmidlerne og potentialet for krænkelser af internationale retsnormer. De, der f.eks. forbryder sig mod menneskerettighedsnormer, beskyttes af folkerettens høje standarder v e d r ø rende statssuverænitet og ikke-brug af magt, mens håndhævelsesskridt imod dem afhænger af politiske organer og politiske konjunkturer, ligesom de ikke behøver at anerkende tvungen international jurisdiktion. Det er imidlertid en misforståelse udelukkende at fokusere på svaghederne vedrørende jurisdiktion og håndhævelse, når man diskuterer folkerettens funktioner. (Dette har ofte været lagt til grund for at afskrive folkeretten som ikke værende ret i egentlig forstand eller som uden større betydning). De fleste regler og forpligtelser respekteres af de fleste stater størstedelen af tiden selv i de mange sager, hvor håndhævelse ikke kan komme på tale. Hvorfor? Fordi stater generelt ikke ønsker at komme i en situation, hvor deres handlinger ikke kan retfærd i g g ø res retligt. Folkeretten er ikke styrende for international politik; den er ikke en facitliste, som dikterer udenrigspolitikken. Udenrigspolitiske beslutninger træffes ud fra mange slags politiske hensyn, men folkeretten udgør en begrænsning i den forstand, at staterne sædvanligvis vil gøre deres yderste for at finde en måde at handle på, som kan forsvares retligt. Et af folkerettens vigtigste virkemidler er den begrundelsestvang, som den pålægger staterne. Med alle sine mangler bidrager folkeretten til at neutralisere det element af uforudsigelighed, som ellers er karakteristisk for international politik med dens gru n d- elementer af konkurrence og magtpolitik i staternes indbyrdes forhold. Især de mindre stater sætter pris på dette forhold, selv om de svage håndhævelsesmekanismer kan gøre selvhjælp til en fristende mulighed. For de små stater er det den beskyttelse, som retten tilbyder, der er i fokus, snare re end de begrænsninger den indebærer. For de stormagter, der har de nødvendige ressourcer, er fristelsen til selvhjælp naturligvis større. Ordet forudsigelighed fortæller os, at retten har en vigtig tidsdimension. Retten er et udslag af den sociale fortid. Retten er en organisering af den sociale nutid. Retten er en påvirkning af den sociale fremtid. Den retlige måde at opbygge samfundet på (den retlige konstitution) sameksisterer med opbygning af samfundet gennem ideer (den ideelle konstitution) og gennem samfundsmedlemmernes dagligdags ønsker og handlinger (den reelle konstitution). Eftersom retten er en af den internationale ordens institutioner, afhænger bedømmelsen af folkerettens styrke og fremskridt ikke af, om storpolitikken gradvis er ved at blive re t l i g g j o rt. Målestokken bør ikke være en verden, hvor retten stru k t u- rerer og afgør internationale udviklinger. Storpolitikken er og forbliver grund-

20 22 KAPITEL I læggende set politik, men folkeretten tjener til at stabilisere og forbedre det internationale politiske system. I sidste instans vil folkeretten blive bedømt på, hvor godt den udfylder denne funktion. Set ud fra beslutningstagernes generelle perspektiv er det klart, at en hvilken som helst beslutning rummer mere end blot at afgøre det retlige spørgsmål. I en given sag kan en retlig analyse føre til en klar konklusion om, hvad der er rigtigt eller forkert i sagen, og beslutningstagerne kan naturligvis handle i overensstemmelse med resultatet af den retlige analyse. Det gør de faktisk i mange tilfælde. Men det kan også ske, at beslutningstagerne ved at inddrage politiske og moralske hensyn når frem til den konklusion, at handlingen er politisk og moralsk retfærdiggjort, selv om den ikke er lovlig Forholdet mellem politik og fremtidig ret ( ) Sådanne modsætninger fremhæver vigtige spørgsmål vedrørende retspolitiske strategier, og hvordan man kan håndtere forholdet mellem politiske og retlige argumenter. En strategi, der støtter sig til det generelle perspektiv, er at brede rettens område ud ved at bruge politiske og moralske argumenter (allerede i retssalen så at sige) og påberåbe sig, at politiske og moralske begrundelser kan have konsekvenser for den gældende ret eller for en ny ret, der er ved at opstå. I europæisk retstradition afvises sådanne forsøg sædvanligvis. Denne strategi anvendes især i USA, hvor retspraksis rummer flere politiske og endog lovskabende funktioner end i Europa. Hertil kommer, at USA i almindelighed ligesom andre stormagter i historien har en mere pragmatisk holdning til folkeretten. Den europæiske tradition er snarere at acceptere, at retten kun er en del af verden og opretholde en relativt klar skelnen mellem politik og ret. Det er i øvrigt en opfattelse, som er fremherskende blandt folkeretseksperter. Konsekvensen af denne strategi er, at der uden for retten skabes et klart afgrænset rum til politiske, moralske og retspolitiske overvejelser. Eftersom man med den sidstnævnte tradition undgår risikoen for at genindføre uforudsigeligheden fra det generelle perspektiv i den gældende ret (lex lata) og for at opbløde skillel i n i e rne mellem politik og ret og mellem gældende ret og fremtidig ret, vil denne tradition blive lagt til grund for udredningen. Til en begyndelse vil politiske og retlige spørgsmål blive behandlet relativt isoleret fra hinanden. Først senere, i kapitlerne VI og VII, bliver de politiske, moralske og retspolitiske perspektiver bragt sammen til en samlet vurdering. I den europæiske tradition er det den retlige analyses funktion at fort o l k e retten på dens egne præmisser, alene ud fra retlige arg u m e n t e r, dvs. at fastlægge, hvad der på et givet tidspunkt er den retlige status med hensyn til et specifikt spørgsmål. Den står i modsætning til den mere ekspansive fortolkning af

21 INDLEDNING 23 folkeretten, som vil forsøge at nå en retlig afgørelse af et spørgsmål under inddragelse af moralske og politiske argumenter, f.eks. i form af naturretten. I henhold til den ekspansive opfattelse af retten kan jurister træffe den mere generelle afgørelse om, hvordan man skal forene retlige, politiske og moralske argumenter. I overensstemmelse med disse forskellige opfattelser findes der retlige analyser af humanitær intervention, som når til forskellige konklusioner. Vi foretrækker den førstnævnte metode og dermed at afslutte den retlige analyse, når spørgsmålet om, hvad der er gældende ret i dag, er udtømt. Derefter kan diskussionen om afvejning af retlige og ikke-retlige hensyn lægges ud til beslutningstagerne og den almindelige offentlige og faglige diskussion. Fordelen ved denne fremgangsmåde er, at den gør det muligt at fremlægge de retlige argumenter på deres egne præmisser samtidig med, at det giver mulighed for at fremhæve, at der altid må træffes en politisk-moralsk afgørelse om, hvad der skal gøres med det retlige råd. Om det skal følges eller ej. Dette er frem for alt et politisk spørgsmål i en konkret situation, mens det er et retspolitisk spørgsmål, om man skal sigte mod at ændre retten eller acceptere den, som den er. Denne skelnen forekommer nyttig ved en fastlæggelse af de grundlæggende præmisser for diskussionen af de retspolitiske alternativer og strategier i slutningen af udredningen Interventioners legalitet og legitimitet Til grund for overv e j e l s e rne om humanitær intervention ligger spørg s m å l e t om, hvordan man på den mest konstruktive måde kan forlige det anstrengte forhold mellem 1) ikke-interventionsnormen og især ikke-brug af magt og 2) i n t e rnational forhindring af grove og systematiske menneskere t t i g h e d s k r æ n- kelser. Som baggrund for diskussionen af dette spørgsmål kan det være nyttigt kort at behandle folkerettens dynamik og specielt forholdet mellem politiske, moralske og retlige overvejelser og begrundelser. Der kan skelnes mellem henholdsvis legaliteten og legitimiteten af humanitær intervention. Spørgsmålet om legaliteten eller lovligheden af staters eller int e rnationale organisationers humanitære intervention afgøres af folkere t t e n s n o rmer traktatret såvel som sædvaneret. Fra et rent retligt perspektiv vil enhver specifik adfærd eller handling på et givet tidspunkt være enten lovlig eller ulovlig, selv om juridiske eksperter naturligvis ikke altid er enige om rettens grænser. Begrebet legalitet er interventionen lovlig? er et rent retligt begreb. En given handlings legitimitetbestemmes hovedsageligt på politisk eller moralsk grundlag, men retlige overvejelser kan også indgå. Begrebet legitimitet kan intervention retfærdiggøres? er et multidisciplinært koncept, der henvi-

22 24 KAPITEL I ser til moralfilosofiske, politiske og almene retlige principper. 4 Blandt de kriterier, som her anlægges, kunne f.eks. være vurderinger af de i en given aktion i n v o l v e rede landes generelle respektabilitet og legitimitet, de pro c e d u rer og modaliteter, der har karakteriseret handlingen, om handlingen nyder udtrykkelig eller implicit støtte fra et betydeligt antal lande og fra internationale organisationer, om aktionen anses for nødvendig og proportional etc. Med andre o rd, mens legalitet afgøres ved hjælp af folkerettens norm e r, er legitimitet et debatemne i retsdoktrinen (dvs. i den professionelle diskussion blandt jurister) og i den almindelige offentlige debat. Det kan have betydelige politiske konsekvenser, om en handling anses for legitim. Imidlertid kan en handlings legitimitet ikke besvare spørgsmålet om dens legalitet. Graden af legitimitet kan på den anden side give en forestilling om ønskværdigheden og muligheden af fremtidige ændringer af folkeretten (de lege ferenda ). Begrebet legitimitet er mindre præcist end legalitet. Legitimitet vil ofte være omstridt, og kritikere vil hævde, at et udsagn om en handlings legitimitet i sidste instans ikke er andet end en personlig moralsk og politisk præference. Imidlertid er et udsagn om legitimitet et udtryk for den generelle bedømmelse af en handling og derfor ikke privat. På den anden side er legitimitet ikke et formelt begreb, fordi der ikke findes nogen uanfægtet myndighed til at bedømme legitimitet, og fordi der ikke er nogen vedtagen procedure herfor. Legitimitet forbliver en politisk bedømmelse om andres politiske bedømmelse. Derfor er det aldrig muligt definitivt at sige, at en handling er legitim, kun f.eks. at den i almindelighed anses for legitim. Legitimitet er altid et spørgsmål om grad og bedømmelse i modsætning til legalitet, som er enten/eller og ofte afgøres i henhold til fastlagte fort o l k n i n g s k o m p e t e n c e r. Imidlertid er det blødere legitimitetsbegreb uundgåeligt, når man kommer frem til retspolitiske overvejelser og spørgsmålet om, hvordan man skal forlige politiske og retlige hensyn. Som anført ovenfor, kan det generelle perspektiv undertiden forsøge at udvide den retlige sfære med henblik på at få den til at omfatte moralfilosofiske og politiske principper. Da man derved bevæger sig ud over den rent retlige retfærdiggørelse, kan dette karakteriseres som en retspolitisk bestræbelse. Hvis et sådant forsøg krones med held, vil det ændre grænserne mellem legalitet og legitimitet. Bestræbelser af denne art kan enten blive accepteret eller afvist af stat e rne (det internationale samfund) og i sidste instans af Den Intern a t i o n a l e Domstol. Hvis bestræbelserne accepteres, er nye re t s n o rmer blevet skabt. På den måde udvikler sædvaneretten sig. Retsteorien og retspraksis kender imidlertid to andre veje ud af sådanne sit u a t i o n e r. Det må fremhæves, at disse udgange er stærkt bevogtet, og at der

23 INDLEDNING 25 skal stærke argumenter til for at få lov at passere igennem dem. Begge metoder gør det muligt at bevare lovens hårde kerne og samtidig gøre indrømmelser til det generelle perspektivs virkelige verden. Den første metode består i at bruge begrebet formildende omstændigheder. Dette begreb kan forlene en handling med politisk legitimitet, men udgør ikke et retligt forsvar for handlinger, der ikke er i overensstemmelse med folkeretten (jf. f.eks. Corfu Channel-sagen, 1949). Det pågældende brud på folk e retten anses med andre ord for uretmæssigt, men i et vist omfang for forståeligt eller undskyldeligt. Den anden metode kan ses i sammenhæng med logikken i forskellige former for jus necessitatis,der drejer sig om emner som nødret, nødsituationer, f o rc e majeure osv. Dette er retlige begreber, som udelukker en handlings uretmæssighed, selv om den ikke er i overensstemmelse med folkerettens almindelige normer. Den konkrete handling er med andre ord ikke et brud på folkeretten. Disse begreber kan kun anvendes i konkrete sager og anfægter ikke den generelle retsnorm. Selv om der således i princippet er en klar skelnen mellem lovlig og ulovlig, er der stadigvæk en vis plads til nuancer og undtagelser i folkeretten. Legitimitet er med andre ord et begreb med flere betydninger. Det kan være et rent moralsk-politisk begreb, et retspolitisk begreb og endog et retligt begreb, selv om det i den sidste sammenhæng anvendes sparsomt for ikke at udvande retsreglerne. I kapitlerne V, VI og VII diskuteres det, hvordan disse begreber stiller sig til magtanvendelse og således til humanitær intervention uden bemyndigelse fra FN s Sikkerhedsråd Regler og statspraksis folkerettens dynamik F o l k e retten er en temmelig konserv a t i v, men ikke statisk samling af norm e r. Den udvikler sig gennem vedtagelse af nye konventioner eller ændring af eksisterende konventioner såvel som gennem statspraksis. Den første metode er fremherskende i dag, mens statspraksis tidligere var den vigtigste kilde til udvikling af folkeretten. Det er klart, at den mest direkte og pålidelige måde at udvikle folkeretten på er gennem formel vedtagelse af nye normer, f.eks. internationale konventioner, eller ved at ændre f.eks. FN-pagten. Eftersom dette ikke er nogen let vej, når det gælder humanitær intervention, kommer dynamikken i statspraksis i fokus. Staternes praksis kan føre til udvikling af ny folkeret, som ændrer gældende normer eller afviger fra dem, forudsat at denne praksis støttes af et overvejende flertal af stater, at den er nogenlunde konsistent, og at den er udtryk for stater-

24 26 KAPITEL I nes opfattelse af, at de retligt set havde lov til eller var forpligtet til at forfølge denne praksis (opinio juris sive necessitatis ). Om en sådan udvikling gennem statspraksis finder sted, afhænger af staternes måde at retfærdiggøre deres handlinger på. En påstand om handlingens legitimitet kan antage enten en retlig eller en rent politisk-moralsk form. En retlig begrundelse med påstand om en ny (opstående) ret til intervention kan, hvis den støttes af et overvejende flertal af andre stater, føre til skabelse af tilsvarende nye retsnormer, mens en rent politisk-moralsk retfærdiggørelse som udgangspunkt ikke anfægter de gældende retsnormer. I n t e rnational retspraksis rummer en vigtig kommentar til spørgsmålet om retfærdiggørelse. I Nicaragua-sagen (Nicaragua mod USA, 1986) skelnede Den Internationale Domstol klart mellem retlig og politisk retfærdiggørelse af intervention. The significance for the Court of cases of State conduct prima facie inconsistent with the principle of non-intervention lies in the nature of the ground offered as justification. Reliance by a State on a novel or an unprecedented exception to the principle might, if shared in principle by other States, tend towards a modification of customary international law. ( Betydningen for domstolen af tilfælde, hvor en stats adfærd prima facieikke er i overensstemmelse med princippet om ikke-intervention, ligger i karakteren af den begrundelse, der anføres som retfærdiggørelse. En stats påberåbelse af en hidtil ukendt undtagelse fra princippet, eller en undtagelse fra princippet uden fortilfælde, kunne, hvis den principielt blev accepteret af andre stater, føre til ændring af den folkeretlige sædvane. (DUPI s oversættelse)). I modsætning hertil og under henvisning til USA s begrundelser anførte Domstolen, at dette var erklæringer af international politisk karakter og ikke en påberåbelse af gældende folkeretlige regler eller af en ny interventionsret. 5 Det kan lyde paradoksalt, men et brud på eksisterende retsnormer kan med andre ord tjene til at bekræfte de selv samme normer, især hvis de intervenerende stater afholder sig fra at benytte retlige begrundelser for deres intervention og alene betjener sig af politiske og moralske begrundelser. Staterne har et valg vedrørende de begrundelser de anvender og kan dermed øve indflydelse på den folkeretlige dynamik. Den her nævnte mekanisme kan således tjene som grundlag for fundamentalt modsatrettede retspolitiske strategier: enten at bevare retten som den er, eller at anfægte den og måske udvikle den i nye retninger Nye regler eller ad hoc-handling? Mens der kan anføres stærke argumenter for legitimitetenaf humanitær intervention uden Sikkerhedsrådets bemyndigelse i ekstreme tilfælde af menneske-

25 INDLEDNING 27 rettighedskrænkelser, er den nuværende legalitetaf en sådan humanitær intervention højst omdiskuteret. I den aktuelle diskussion om humanitær intervention har nogle forfattere foreslået at fastlægge nye regler eller at strukturere de gældende regler på en mere sammenhængende måde. Andre er tøvende over for at røre ved de gældende regler og vil hellere bevare dem, som de er. Som nævnt kan de gældende normer i FN-pagten mv. ændres formelt; og selv hvis der ikke sker nogen formel ændring, kan statspraksis føre til dannelsen af en ret til intervention, afhængigt af om erklæringer og handlinger vedrørende humanitær intervention søges retfærdiggjort på retligt grundlag eller alene på politisk og moralsk grundlag. Med udgangspunkt i disse overvejelser og ud fra aktuel global debat og statspraksis kan man identificere fire retspolitiske strategier vedrørende humanitær interventions status i folkeretten. Strategierne præsenteres i en orden, der er bestemt af, hvor meget de afviger fra gældende re t s n o rm e r, og de vil senere blive analyseret mere indgående: 1. Status quo-strategien: kun intervention efter bemyndigelse fra Sikkerheds - rådet. Den retspolitiske status quo-strategi udelukker muligheden af humanitær intervention uden bemyndigelse fra Sikkerhedsrådet. 2. Ad hoc strategien: humanitær intervention som en nødudgang fra folke - retten. Denne strategi holder muligheden åben for humanitær interv e n t i o n uden Sikkerhedsrådets bemyndigelse i ekstreme tilfælde, hvis Sikkerhedsrådet er blokeret. Den retspolitiske ad hoc-strategi søger imidlertid ikke at anfægte gældende folkeretlige normer eller FN s Sikkerhedsråds autoritet. 3. Undtagelses-strategien: der indføres en subsidiær ret til humanitær inter - v e n t i o n. Denne retspolitiske strategi søger at fastlægge en subsidiær ret til humanitær intervention uden for Sikkerhedsrådets myndighed gennem traktatændring eller statspraksis. Den anfægter Sikkerhedsrådets rolle som det eneste forum for autoritativ beslutningstagning vedrørende humanitær intervention. 4. Generel ret-strategien: der indføres en generel ret til humanitær interv e n - tion. Den mest vidtrækkende retspolitiske strategi sigter mod at etablere en almindelig ret til humanitær intervention. I endnu højere grad end strategi 3 anfægter den Sikkerhedsrådets rolle som det eneste forum for autoritativ beslutningstagning vedrørende humanitær intervention. Disse retspolitiske strategiers karakteristika, fordele, ulemper, gennemførlig-

26 28 KAPITEL I hed og dynamik vil blive behandlet i kapitlerne VI og VII. Analysens perspektiv er bestemt af de valgmuligheder, som foreligger i vanskelige politiske situationer. Som tidligere nævnt muliggør den metode, der anvendes i udredningen, en relativt klar skelnen mellem politiske og retlige arg u m e n t e r. Analysen gennemføres i fire trin: 1. trin, kapitel II: En beskrivelse af den brede politiskebaggrund, der som sit udgangspunkt har orden/retfærdighed-dimensionen. Dette indbefatter en diskussion af de nye staters karakter og den dominerende form for krig i dag, borgerkrige. Desuden behandles de politiske, moralske og instrumentelle begrænsninger for humanitær intervention før og efter afslutningen af den kolde krig. 2. trin, kapitlerne III-V: En diskussion af humanitær interventions retlige status. Først foretages en gennemgang af indgriben uden magtanvendelse (kapitel III). Dernæst behandles humanitær intervention medbemyndigelse fra FN s Sikkerhedsråd (kapitel IV). Endelig analyseres spørgsmålet om humanitær intervention udenbemyndigelse fra FN s Sikkerhedsråd (kapitel V). 3. trin, kapitel VI: I dette kapitel føres de politiske, moralske og retlige overvejelser i de foregående kapitler sammen. Argumenterne for og imod humanitær intervention diskuteres. Dette tjener som udgangspunkt for en retspolitisk diskussion. Første del af denne diskussion vedrører spørgsmålet om kriterier for legitim humanitær intervention. Hvad er kriteriernes funktion? Hvad er deres indhold? Hvad er udsigterne til international formalisering af kriterier? Anden del af diskussionen drejer sig om de fire retspolitiske strategier, der netop er blevet skitseret. 4. trin, kapitel VII: Konklusionskapitlet er udelukkende forbeholdt en afsluttende vurdering af spørgsmålet om retspolitiske strategier.

27 Kapitel II Politiske og moralske aspekter af humanitær intervention Formålet med dette kapitel er at kaste lys over nogle af de politiske og moralske aspekter af humanitær intervention. Dette vil blive gjort i tre trin. Først vil der blive set på efterspørgslen efter humanitær intervention. Nærmere bestemt vil typerne af stater og den art af krigsførelse, der ofte har result e ret i folkedrab og massive menneskere t t i g h e d s k r æ n k e l s e r, blive undersøgt. Der vil blive argumenteret for, at dilemmaerne omkring humanitær intervention kun kan behandles fyldestgørende ved at tage karakteren af nye statsdannelser og nye former for krigsførelse med ind i betragtningerne. Det bør dog understreges, at situationer, der har givet anledning til overvejelser om humanitær intervention, også er opstået under andre omstændigheder. D e rnæst vil det internationale samfunds reaktioner på humanitære kriser kort blive analyseret. Her vil opmærksomheden særligt blive rettet imod politiske, moralske og ressourcemæssige tilskyndelser til og barrierer for humanitær intervention før og efter afslutningen på den kolde krig. Det vil blive fremhævet, at disse har forandret sig radikalt efter Berlinmurens fald i Under hensyntagen til situationen efter den kolde krig, vil politiske og moralske dilemmaer på spil i beslutninger om humanitær intervention afslutningsvis blive diskuteret. Der vil blive arg u m e n t e ret for, at dilemmaerne har deres udspring i den komplicerede balance mellem orden og retfærdighed såvel i n t e rnt i nye statsdannelser som i re l a t i o n e rne mellem stater på det globale niveau. 1. UDFORDRINGEN SVAGE STATER OG KRIGE AF DEN TREDJE SLAGS To væsentlige udviklinger med betydning for de politiske og moralske aspekter af humanitær intervention har fundet sted i de sidste 50 år. Afkolonialiseringsp rocessen i 1950 erne og 1960 erne samt opløsningen af det tidligere Jugoslavien og Sovjetunionen i starten af 1990 erne har resulteret i en række nye s t a t s d a n n e l s e r, opstået i en international kontekst radikalt anderledes sammenlignet med tidligere perioder. Mange af disse nye stater er svage, ikke i mi-

28 30 KAPITEL II litær forstand, men som følge af begrænset intern legitimitet, effektivitet, og stabilitet. Parallelt med denne udvikling har en ny type krigsførelse set dagens lys. Den traditionelle Clausewitzske forståelse af krig som organiserede kamphandlinger mellem to eller flere suveræne staters væbnede styrker er i stigende grad kommet på afstand af den type væbnede konflikter, der har karakteriseret det internationale system siden anden verdenskrig. Efter 1945 har mere end 75% af det samlede antal væbnede konflikter udspillet sig internt i stater fremfor mellem stater. 1 Skabelsen af nye og svage stater og krigsførelsens ændrede karakter er forbundne fænomener alene af den grund at størsteparten af de væbnede konflikter har fundet sted i disse stater. I de fleste tilfælde har de intrastatslige konflikters umiddelbare årsager været at finde i spørgsmål om statens indretning og i særdeleshed statsmagtens forhold til de underlagte nationale, etniske, og religiøse grupper. To faktorer har haft særlig betydning for dette mønster: For det første spillede traditionelle krav om effektivt styre kun en mindre rolle da det internationale samfund anerkendte tidligere kolonier. I flere tilfælde havde regeringerne i de nye statsdannelser end ikke den fysiske kontrol indenfor statens grænser. Proceduren i tidligere perioder var, at anerkendelse blev udstrakt på baggrund af de facto kontrol over et givent territorium. Af samme grund blev løsrivelsesbevægelser anerkendt, hvis de havde tilkæmpet sig permanent kontrol over et bestemt geografisk område. I det 19. og i begyndelsen af det 20. årh u n d rede blev nye ikke-europæiske stater tillige konfronteret med såkaldte civilisationsstandard-kriterier, som betød, at stater, for at opnå anerkendelse, skulle være i stand til at opvise regeringsstrukturer og en statsopbygning, der havde klare lighedstegn med europæiske nationalstater. Efter 1945 var det af politiske og moralske årsager ikke længere muligt at opretholde dette krav. Så snart en tidligere koloni brød løs fra sin kolonimagt, blev den nye regeringselite anerkendt inden for koloniens grænser. Hvorvidt den nye regeringselite havde kontrol over hele territoriet eller i hvilket omfang, det var sandsynligt, at kontrol kunne opretholdes, spillede ingen nævneværd i g rolle. Det internationale samfund viste desuden ingen villighed til at ændre koloniterritoriernes grænser under anerkendelsesprocessen. I mange tilfælde resulterede dette i nye statsdannelser med forskelligartede nationale, etniske, og religiøse gru p p e r, der ikke nødvendigvis opfattede de eksisterende landegrænser og de nye regeringsstrukturer som legitime. Disse mønstre gjorde sig ligeledes gældende om end af andre årsager da det internationale samfund anerkendte nationale republikker i det tidligere Jugoslavien og Sovjetunionen efter afslutningen på den kolde krig. For det andet er suverænitetens omfang navnlig efter den kolde krig

29 POLITISKE OG MORALSKE ASPEKTER AF HUMANITÆR INTERVENTION 31 gradvist blevet indsnævret som følge af internationale normer vedrørende demokratisk styre, menneskerettigheder samt mindretalsrettigheder. Derved har regeringerne fået begrænset deres frihed til at gøre, hvad der passer dem på deres eget territorium i suverænitetens navn. Specielt i Europa har indsnævringen af suverænitetens omfang reduceret regeringernes muligheder for at bruge tvang til at konsolidere den politiske orden inden for statens grænser, uden at dette re s u l t e rer i en eller anden form for international reaktion. Samtidig er man fra det internationale samfunds side i langt de fleste tilfælde ikke villig til at tillade, at selv stater, i hvilke den politiske og sociale orden er fuldstændigt brudt sammen, kan ophøre med at eksistere som juridiske enheder. Dette udspringer af, at man ikke er parat til at acceptere territoriale erobringer og formelle hierarkier, såsom protektorater og formynderskabsområder. Selv om størsteparten af statsdannelserne efter 1945 og efter den kolde krig har været i stand til at konsolidere sig og udvikle politiske strukturer, der kan karakteriseres som demokratiske, har billedet i en række tilfælde været præget af svage stater med begrænset socio-politisk sammenhængskraft, mangelfuld i n t e rn legitimitet samt svage re g e r i n g s s t ru k t u re r. I nogle tilfælde er statern e s svaghed slet og ret et produkt af udnyttelse, omfattende statslig korruption og kleptokratisk regeringsførelse af autoritære magthavere, der udviser ringe eller slet ingen interesse for deres befolkningers velfærd. I andre tilfælde er årsag e rne til staternes svaghed at finde i en indenrigspolitisk situation karakteris e ret ved, at store dele af befolkningen ikke er loyale over for regeringen og ikke accepterer den territoriale status quo og centralmagtens legitimitet. Dette kan skyldes en række omstændigheder såsom én national, etnisk, eller religiøs gruppes permanente dominans over andre grupper; en ulige fordeling af politiske og økonomiske ressourcer; eller tvungen assimilation. Sådanne forhold er ofte et resultat af post-koloniale eller post-kommunistiske eliters bestræbelser på at forankre deres politiske og økonomiske magt ved at spille på latente religiøse eller nationale modsætninger. I en sådan indenrigspolitisk situation vil forsøg på at styrke den interne sociale og politiske sammenhængskraft og legitimitet gennem demokratisering, styrkelse af menneskerettigheder samt indførelse af politisk autonomi for mindretal ofte møde betydelige vanskeligheder. Hvis store dele af befolkningen åbenlyst støtter politiske eller militære aktiviteter, der har til formål at underm i n e re det siddende regime eller statens territoriale integritet, vil ikke blot autoritære regimer men også mere velmenende regeringer være imod at indføre frie og retfærdige demokratiske valg samt politiske rettigheder. Selv om intern legitimitet er en forudsætning for social og politisk sammenhængskraft på det lange sigt, kan det således være vanskeligt at indføre politiske rettigheder

30 32 KAPITEL II på det korte sigt i tilfælde, hvor politisk orden, forstået som generel accept af statens grænser og centralmagtens autoritet, er fraværende. I en række tilfælde har det vist sig umuligt at håndtere denne komplicerede balancegang med udbrud af væbnet konflikt mellem statsmagten og lokale m a g t c e n t re til følge. I de værste tilfælde har resultatet været et fuldstændigt sammenbrud af politisk og social orden indenfor statens grænser. Sådanne intrastatslige konflikter med identitetsspørgsmål som det umiddelbare omdre j- ningspunkt eller krige af den tredje slags som de er blevet benævnt har ofte følgende træk til fælles: Den væbnede kamp føres mod myndighederne eller af myndighederne mod etniske eller religiøse grupper bosiddende på statens territorium. Det umiddelbare mål med den væbnede kamp er at fremme en bestemt opfattelse af, h v o rdan det politiske fællesskab skal defineres, eller at ændre eller bevare statens territoriale grænser. Kampene udkæmpes ikke mellem org a n i s e rede militærstyrker underlagt stramme kommandostrukturer men derimod mellem regeringsstyrker og irregulære grupper og lokale krigsherrer. I de fleste tilfælde er der få afgørende slag og klare politiske udfald i form af holdbare fredsaftaler. Af denne grund trækker de væbnede konflikter ofte ud i årtier. Da hovedressourcen i denne type krigsførelse består i støtte fra civilbefolkningen, ophæves den traditionelle adskillelse mellem stat, væbnede styrker, og civile. Dette medfører, at civile bliver ofre for forfølgelse, massakrer og etnisk udrensning, idet civile stemples som tilhørende en af de krigsføre n d e parter alene på baggrund af etnisk tilhørsforhold eller religiøs overbevisning. Som en konsekvens af ophævelsen af den klare adskillelse mellem civile og væbnede styrker bærer civilbefolkningen i de fleste tilfælde størstedelen af lidelserne. De samlede tabstal for interne konflikter udkæmpet siden 1945 v i s e r, at omkring 90% af dødsofrene var at finde blandt civile. Navnlig i Afrika syd for Sahara har de civile tabstal været forfærdende. Alene de fem intrastatslige krige i Angola, Etiopien, Mozambique, Sierra Leone og Sudan har indtil videre re s u l t e ret i civile tabstal på mellem 100,000 i Angola og mere end 1 million døde i Sudan. Kontrasten mellem denne type krigsførelse og de begrænsede institutionaliserede krige mellem suveræne stater, der var karakteristiske i Europa efter den westfalske fred i 1648, samt de totale krige mellem nationale massehære, der dominerede billedet efter den franske revolution i 1792 og kulminerede med den anden verdenskrig, er, med andre ord, til at få øje på. Modsat tidligere har

31 POLITISKE OG MORALSKE ASPEKTER AF HUMANITÆR INTERVENTION 33 væbnede konflikter siden 1945 været et fænomen, der primært har fundet sted indenfor staternes grænser, og hvor civilbefolkningen har båret størstedelen af lidelserne. 2 Den samlede virkning af væksten i antallet af svage stater, der opretholdes gennem internationale normer, der sikrer juridisk suverænitet selv i tilfælde, hvor stater de facto er ophørt med at fungere samt sideløbende hermed forandringen i de væbnede konflikters karakter, har stillet det internationale samfund over for en række vanskelige udfordringer. For det første betyder den vanskelige balancegang, som svage stater foretager i forsøget på at løse interne ordensproblemer gennem tvang eller dialog, at fremskridt i retning af at udvikle sig til stærkere stater er svære at opnå. Samtidig har det internationale samfunds modvilje mod at skabe øget kaos og turbulens gennem anerkendelse af løsrivelsesbevægelser og territoriale erobringer haft den konsekvens, at selv statsdannelser, hvor politisk og social orden er helt eller delvist brudt sammen, ofte fortsætter som juridiske enheder. Krige af den tredje slags og de ofte medfølgende humanitære katastrofer vil derfor sandsynligvis være et tilbagevendende fænomen. For det andet er forholdet mellem orden og re t f æ rdighed i svage stater og navnlig i stater under opløsning særdeles kompliceret. Især i væbnede konflikter mellem statsmagt og løsrivelsesbevægelser er det som regel vanskeligt at finde det mulige kompromis mellem kræfter, der forsøger at opretholde statens t e rritoriale integritet og gru p p e r i n g e r, der vil løsrive sig. Hvordan overt a l e r man etniske eller religiøse grupper, der har oplevet udelukkelse og systematisk terror, til at holde op med at frygte de kræfter, der har undertrykt og mishandlet dem? Hvordan overtaler man re g e r i n g e r, der kæmper mod løsrivelsesbevægelser, til at afstå fra brug af væbnet magt og i stedet tilbyde udstrakt selvstyre til genstridige grupper? Sådanne dilemmaer vanskeliggør det internationale samfunds forsøg på at opnå stabile fredsaftaler gennem forhandling mellem part e rne og kan bidrage til at forklare, hvorfor diplomatisk mægling i mange tilfælde ikke bærer frugt. For det tredje har bløde instrumenter i form af økonomiske sanktioner ofte begrænset værdi som instrumenter til at tvinge regeringer og ikke-statslige akt ø rer til at afstå fra folkedrab eller massive krænkelser af menneskere t t i g h e- d e rne. Problemet er, at i stater med autoritære eller udbyttende regimer har traditionelle antagelser om, at civilbefolkningens utilfredshed med de økonomiske effekter af sanktioner vil få konsekvenser for den siddende regering, ofte begrænset gyldighed. Årsagen hertil er den simple, at civilbefolkningen i disse typer af stater i de fleste tilfælde har meget begrænsede muligheder for at inf l u e re på regeringens politik. Derfor påfører navnlig omfattende økonomiske

32 34 KAPITEL II sanktioner ofte civilbefolkningen store lidelser, uden at det har nævneværdige konsekvenser for magthaverne. I stater, der er under opløsning og præget af omfattende borgerkrig, er den politiske og militære magt ofte fordelt mellem riv a l i s e rende lokale magtcentre og krigsherre r. I disse tilfælde er selv såkaldt s m a rte sanktioner vanskelige at anvende på en effektiv måde, alene af den grund, at der ikke vil være nogen reelt eksisterende regering, sanktionerne kan rettes imod. For det fjerde vil det som en følge af den begrænsede virkning af diplomatiske mæglingsforsøg og af sanktioner i stater hærget af krige af den tredje slags, ofte være nødvendigt at intervenere med væbnet magt, hvis der skal gøres noget ved de ofte medfølgende humanitære katastrofer. Manglen på klar adskillelse mellem civilbefolkning og væbnede styrker samt krigshandlinger udført af irregulære militære grupperinger uden stramme kommandostrukturer gør dog militær intervention selv af rent humanitære grunde til en særdeles kompliceret og farlig sag. Ydermere vil det ofte være svært at tilrettelægge en intervention, så den forener hensynet til at undgå tab af indsatte tropper med hensynet til ikke at påføre civilbefolkningen unødvendige lidelser. 2. HUMANITÆR INTERVENTION UNDER DEN KOLDE KRIG Med etableringen af FN-pagten blev ansvaret for opretholdelsen af international fred og sikkerhed placeret i FN s Sikkerhedsråd. Ved samme lejlighed tildelte stormagterne sig selv retten til at nedlægge veto. Indførelsen af vetoretten afspejlede den opfattelse, at brug af væbnet magt for at sikre international fred og sikkerhed mod et af de permanente Sikkerhedsråds medlemmers vilje kunne skabe øget destabilisering og nedbryde den internationale orden. Samtidig betød etableringen af FN-pagten og en række efterfølgende konventioner, at højnelse af universel respekt for menneskerettigheder, forbud mod folkedrab samt beskyttelse af civile mod følgerne af krig blev gjort til fundamentale målsætninger for verd e n s o rganisationens virke. På korteste formel afspejler FNpagten derfor den tanke, at opretholdelse af orden og stræben efter retfærdighed kan forenes internt i stater såvel som på det globale niveau. Men hvordan definerer man de trusler mod freden, brud på freden og aggressive handlinger, der skal finde sted, før Sikkerhedsrådet er bemyndiget til at gribe ind med væbnet magt, når de væbnede konflikter finder sted indenfor staternes grænser og udspiller sig mellem regeringsstyrker og løst org a n i- serede irregulære militære grupper? Hvordan kan principper om beskyttelse af m e n n e s k e re t t i g h e d e rne og af civile ofre i væbnede konflikter forenes med

33 POLITISKE OG MORALSKE ASPEKTER AF HUMANITÆR INTERVENTION 35 p r i n c i p p e r, der forbyder indblanding i suveræne staters indre anliggender? Hvad skal det internationale samfund stille op, hvis Sikkerhedsrådet ikke kan opnå enighed om indgriben i tilfælde af folkedrab og grove og systematiske krænkelser af menneskerettighederne? Omfanget af sådanne moralske og politiske dilemmaer, der for alvor blev nærværende som følge af den nye form for krigsførelse, stod formodentlig ikke klart for skaberne af FN-pagten og FN s sikkerhedssystem. Disse dilemmaer udgør en grundlæggende moralsk og politisk udfordring. Kort tid efter skabelsen af FN eskalerede den ideologiske kappestrid og globale konfrontation mellem de to supermagter og underm i n e rede mulighederne for, at ordenshensyn og stræben efter retfærdighed kunne forenes, som man havde forestillet sig. Ligeledes gjorde dødvandet under den kolde krig alle overvejelser om Pagtens egnethed over for krige af den tredje slags overflødige. Intensiveringen af den kolde krig fra slutningen af 1940 erne førte til lammelse af FN s sikkerhedssystem og umuliggjorde, at Sikkerhedsrådet kunne bemyndige humanitære interventioner. Samtidig var ingen af supermagterne villig til at sætte den globale politiske orden over styr ved at foretage militære interventioner med rent humanitære formål i modpartens indflydelsessfære uden FN mandat. Ordenshensyn fortrængte retfærdighedshensyn, fordi der stod for meget på spil: frygten for en altødelæggende kernevåbenkrig vejede tungere end trangen til indgriben i tilfælde af folkedrab og grove menneskerettighedskrænkelser. Det spillede ligeledes en rolle i forbindelse med de udeblevne humanitære interventioner, at retfærdighedsbegrebet i sig selv var omstridt til trods for universelle konventioner om overholdelse af menneskerettigheder og forbud mod folkedrab. En væsentlig del af denne strid fandt sted mellem Nord og Syd og var tæt forbundet med afkoloniseringen og statsdannelsesprocesserne i den tredje verden. De nyligt skabte post-koloniale stater, i hvilke statsapparatet ofte var besat af politiske eliter i færd med at skabe intern orden gennem forskellige kombinationer af tvang og dialog, viste sig at være stærke tilhængere af den traditionelle suverænitetsopfattelse og det tilhørende princip om ikke-indblanding i andre staters indre anliggender. Efterhånden som de post-koloniale stater i løbet af 1960 erne opnåede flertal i FN s Generalforsamling, blev den fremherskende holdning i dette forum derf o r, at intervention i interne konflikter ikke kunne accepteres. Borgerkrige og andre interne uroligheder skulle betragtes som interne anliggender uden relevans for FN, og definitionen på, hvilke typer situationer der kunne opfattes som en trussel mod freden, skulle ifølge flertallet i Generalforsamlingen fortolkes restriktivt. I den tredje verden blev tanken om ydre indblanding i en stats indre anliggender uden den pågæl-

34 36 KAPITEL II dende stats udtrykkelige samtykke sidestillet med neokolonialisme. Den stærke anti-kolonialistiske retorik i FN s Generalforsamling kan bidrage til at forklare, hvorfor det ikke var politisk muligt at definere menneskerettighedskrænkelser og folkedrab i Afrika syd for Sahara som trusler mod den internationale fred. Omvendt medvirkede den til, at racisme og apartheid i Sydafrika og Rhodesia kunne defineres som trusler mod international fred og afføde FN-resolutioner mod flere vestlige stormagters vilje. Som en konsekvens af prioriteringen af globale ordenshensyn og en stærk anti-kolonialistisk etik var verden regelmæssigt vidne til folkedrab og gro v e krænkelser af menneskerettighederne, uden at dette medførte nogen form for samlet indgriben fra det internationale samfunds side. Som eksempler herpå kan nævnes: Tibet (1950 erne); Biafra ( ); Øst Pakistan (1971); Sudan ( og igen fra 1983); Øst Timor (1965 og igen fra 1975); Uganda ( ); Cambodja ( ) og Irak (1980 erne). Det nærmest totale fravær af humanitær intervention under den kolde krig kan derfor på ingen måde begrundes i fravær af menneskelig lidelse i borgerkrige rundt om i verden i denne periode. Forholdet var snarere, at politiske og i et vist omfang moralske overvejelser udelukkede, at det internationale samfund eller Sikkerhedsrådet overvejede eller tilstræbte humanitær intervention som fremgangsmåde. Som en følge heraf var kløften mellem re g i m e rne på m e n n e s k e rettighedsområdet og det internationale samfunds håndhævelse af disse regimer i tilfælde af massive menneskerettighedskrænkelser i borgerkrige og i autoritære stater til at få øje på. 3. HUMANITÆR INTERVENTION EFTER DEN KOLDE KRIG Efter Berlinmurens fald i 1989 blev det i højere grad politisk muligt for det internationale samfund at gennemføre humanitære interventioner. Med afslutningen på den kolde krig ændredes forholdet mellem USA og Sovjetunionen/Rusland i retning af øget samarbejde på en lang række områder, hvor politisk, moralsk og militær rivalisering før havde udelukket muligheden for fælles fodslag. Kina viste sig også mere samarbejdsvillig. Det mere venskabelige forhold mellem stormagterne betød ligeledes et ophør af stedfortræderkrige og konkurrence om at give støtte til regeringer i den tredje verden. Selv om stedfortræderkrigene i flere tilfælde kan siges at have intensiveret eksisterende lokale konflikter, havde støtten fra supermagterne ofte den konsekvens, at autoritære regimer i svage stater blev mindre sårbare overfor intern opposition og utilfredshed. Ophøret af den kolde krig betød derfor, at

35 POLITISKE OG MORALSKE ASPEKTER AF HUMANITÆR INTERVENTION 37 regimer i svage stater i den tredje verden blev langt mere sårbare overfor interne stridigheder og centrifugale kræfter. I visse tilfælde har dette bidraget til, at svage statsstru k t u rer er helt eller delvist brudt sammen og blevet afløst af væbnede konflikter mellem regeringsstyrker og lokale magtcentre. Samtidig har demokratisering og respekt for menneskere t t i g h e d e rne i stigende grad fået status som universelle principper, som regeringer må overholde, hvis de ønsker at få tildelt udviklingsbistand og støtte fra internationale finansielle institutioner. Med til dette billede hører, at rækkevidden af globale nyhedsnetværker er forøget betydeligt gennem de sidste 10 år med det resultat, at humanitære katastrofer og massive krænkelser af menneskerettigheder, i højere grad end tidligere, har en tendens til at afføde verdensomspændende mediereaktioner og krav om handling. Af disse årsager er der siden afslutningen på den kolde krig sket en væsentlig forøgelse i det internationale samfunds engagement i væbnede konflikter og humanitære kriser. En af indikatorerne herpå er den kraftige stigning i antallet af Sikkerhedsrådsresolutioner og udsendelser af fredsbevarende styrker under FN kommando, der navnlig kunne observ e res i begyndelsen af 1990 ern e. Alene i 1992 femdobledes det samlede antal styrker på fredsbevarende missioner under FN-kommando: fra 11,000 i årets begyndelse til 52,000 i slutningen af året. Blå hjelme var pludselig at finde i Irak, Kuwait, El Salvador, Haiti, Vestsahara, Angola, Somalia, Rwanda, Mozambique, Cambodja, Kroatien, Makedonien og Bosnien. Til trods for væsentligt mere gunstige globale vilkår har FN s eff e k t i v i t e t overfor massive og systematiske krænkelser af menneskerettighederne under krige af den tredje slags været begrænset ved en række lejligheder. Uenighed blandt de permanente medlemmer af Sikkerhedsrådet i Kosovo-spørg s m å l e t udelukkede, at NATO s humanitære intervention kunne finde sted med FN bemyndigelse. Uenigheden i Sikkerhedsrådet afspejlede en mangel på konsensus i det internationale samfund om, hvordan hensynet til suverænitet og til individuelle rettigheder bedst afvejes. I andre tilfælde har FN s manglende handleevne overfor humanitære katastrofer i højere grad været forbundet med en begrænset vilje blandt Sikkerhedsrådets medlemmer til at kaste sig ud i fore t a- gender, der forekom uklare og risikerede at blive så langvarige og tabsgivende med hensyn til personel og penge, at det var usandsynligt, at de kunne få hjemlig politisk støtte. Sådanne overvejelser synes at have spillet ind, da Sikkerhedsrådet tøvede med at gribe ind over for et igangværende folkedrab i Rwanda. Med andre ord er der flere forklaringer på FN s problemer med at varetage humanitære katastrofer i kølvandet på krige af den tredje slags end ren og skær

36 38 KAPITEL II uenighed blandt Sikkerhedsrådets permanente medlemmer. I det følgende vil nogle faktorer kort blive belyst Eskalationsdynamikken Som interventionerne i Somalia, Rwanda, Bosnien, Kosovo, og Øst Timor har vist med stor tydelighed, har krige af den tredje slags en tendens til at skabe sit u a t i o n e r, hvor anvendelse af instrumenter som mægling og fre d s b e v a re l s e eskalerer til fredsskabende operationer. Halvhjertede og tøvende indsatser er i mange tilfælde utilstrækkelige. Som konsekvens heraf er det som regel nødvendigt at gribe til militære tvangsforanstaltninger, hvis troværdigheden af det internationale samfunds varetagelse af humanitære katastrofer skal bevares. På grund af denne eskalationslogik står valget i mange tilfælde mellem at være parat til omfattende militær indgriben eller helt at undgå indblanding. Imidlertid kan det være svært for demokratisk valgte regeringer at opretholde en usentimental passivitet i de tilfælde, hvor en humanitær katastrofe er kommet på den politiske dagsorden og har skabt krav og forventninger om handling Den begrænsede vilje til at acceptere militære tab i humanitære operationer Krav om militære tvangsforanstaltninger i humanitære nødsituationer har ved flere lejligheder stået i et modsætningsforhold til den begrænsede vilje blandt intervenerende magter til at sætte deres soldaters liv på spil. Den manglende vilje til at acceptere tab af militærpersonel er tæt knyttet til vanskelighederne forbundet med at vinde folkelig opbakning til nationale styrkers deltagelse i militære operationer, der ikke er direkte relateret til traditionel national sikkerhed. Af denne grund har det som regel været et implicit krav, at tab af indsatte tropper skulle holdes på et minimalt niveau eller helst på nul. Denne tendens blev især åbenlys, da USA trak sine tropper ud af FN-operationen i Somalia, da forholdene ændrede sig, og de militære risici forøgedes. Den begrænsede vilje til at løbe risici under forsvaret af humanitære værdier bidrog endvidere til, at flere ledende NATO-lande i starten stillede sig tøvende overfor at intervenere med landtropper i Kosovo. Lidt forenklet kan man sige, at de lande, der mest ihærdigt forfægter humanitære værdier, på samme tid, og af forståelige årsager, er mindre villige til at risikere tab af indsatte tropper, selv når en humanitær katastrofe finder sted i deres geografiske nærhed Svage regionale ressourcer og sikkerhedsorganisationer Som følge af de ovennævnte årsager har de vestlige regeringer været tilbageholdende med at foretage humanitær intervention i komplekse borg e r k r i g e.

37 POLITISKE OG MORALSKE ASPEKTER AF HUMANITÆR INTERVENTION 39 Denne tilbageholdenhed synes at øges, hvis kriserne udspiller sig i geografiske områder uden større strategisk betydning og er ude af stand til at tiltrække sig m e d i e rnes opmærksomhed. Mens frygten for destabilisering aftager med afstand, forøger geografisk nærhed til konflikterne sårbarheden overfor re g i o- nale spill-over effekter. Af samme grund er det ofte lettere for regeringer i lande tæt på de intrastatslige krige at mobilisere politisk kapital, finansielle ressourcer samt væbnede styrker til humanitære interventioner. Den nuværende australsk ledede militære operation i Øst Timor kan tjene som et eksempel herpå. I denne forbindelse er problemet dog, at de fleste regioner mangler den fornødne militære og organisatoriske kapacitet til at varetage større fre d s b e v a- rende eller fredsskabende operationer. Således var OAU s evne til at stille noget op overfor kriserne i Somalia og Rwanda meget begrænset, ligesom ASEAN og APEC ikke spillede nogen nævneværdig rolle under krisen på Øst Ti m o r. Selv de europæiske lande var langt fra at besidde tilstrækkelige politiske, militære og organisatoriske ressourcer til at håndtere kriserne på Balkan uden aktivt amerikansk engagement på landjorden. Som sagerne står i dag, er det kun N ATO, der tilnærmelsesvis besidder de nødvendige og relevante politiske og militære ressourcer. Herudover er verdens regioner meget forskellige, hvad angår graden af modenhed og tillid staterne imellem. I regioner præget af svage stater, krige af den tredje slags, og mangel på fælles normer og værdier, vil et højt niveau af gensidig mistillid og usikkerhed i mange tilfælde svække de regionale organisationers troværdighed. Forsøget på at etablere et samarbejde mellem FN og det russisk dominerede SNG illustrerer dette problem. Hvor SNG forsøgte at fremstille sine militære operationer i Georgien som upartisk fredsbevarelse, blev disse aktiviteter ikke opfattet som sådan af Georgiens regering eller af mange af FN s medlemmer. Lignende problemer har karakteriseret fredsbevarende operationer udført af ECOWAS og andre regionale og sub-regionale org a n i s a t i o n e r. Derfor tegner der sig et billede, hvor de stater, der er tæt på konflikterne, oftest er mest villige til at intervenere, men samtidig ofte er for involveret, til at man kan forvente, at opgaven udføres på en acceptabel måde. Disse faktorer har gjort det vanskeligt for det internationale samfund at gribe ind overfor folkedrab og humanitære katastrofer med troværdigt diplomati samt effektive militære instrumenter Mangel på konsensus om suverænitetens omfang og brugen af væbnet magt Det internationale samfunds handleevne har ligeledes været begrænset som følge af manglende konsensus i Sikkerhedsrådet og blandt et bredt udsnit af FN

38 40 KAPITEL II medlemsstater med hensyn til, hvad der udgør en trussel mod intern a t i o n a l fred og sikkerhed, samt i hvilket omfang princippet om ikke-intervention i en stats indre anliggender kan tilsidesættes i tilfælde af folkedrab og massive krænkelser af menneskerettighederne. Vestlige regeringer har med stigende intensitet argumenteret for, at traditionelle begreber om national suverænitet må tilsidesættes, når det drejer sig om folkedrab og massive krænkelser af menneskere t t i g h e d e rne. Individers og gruppers rettigheder kan veje tungere end suverænitetsprincippet. Til trods for at få vestlige lande er villige til helt at forlade princippet om ikke-indblanding, fastholdes det, at folkedrab og andre åbenlyse krænkelser af menneskerettighederne aldrig kan betragtes som et rent indre anliggende. Dette synspunkt understøttes af, at undertrykkelse og borgerkrige ofte resulterer i internationale p roblemer som følge af omfattende flygtningestrømme. Af disse årsager har vestlige regeringer været varme fortalere for en bred fortolkning af, hvad der udgør en trussel mod international fred og sikkerhed. Kina og Rusland været tilbageholdende i dette spørgsmål på grund af bekymring over løsrivelsesbevægelser inden for egne grænser, samt i det mindste for Kinas vedkommende på grund af en mere fundamental mangel på villighed til at acceptere krav om overholdelse af menneskerettighederne. Som en følge heraf har Kina og Rusland stillet sig tøvende overfor at acceptere initiativer, der tilsidesætter princippet om ikke-indblanding i en stats indre anliggender. For den tredje verdens vedkommende eksisterer der, ikke mindst blandt magthaverne, en udbredt frygt for, at humanitær intervention kan anvendes til at legitimere stærke magters indblanding i svage staters indre anliggender. Denne frygt er koblet til erindringer fra kolonitiden, men afspejler ligeledes den spændte interne balance i mange tredjeverdenslande med store etniske og religiøse mindretal, der ofte er stærkt utilfredse med den centrale regering. At en række alvorlige borgerkrige og humanitære katastro f e r, navnlig i den tre d j e verden, ikke har resulteret i militære interventioner, har endvidere bidraget til at rejse tvivl om de reelle motiver bag de interventioner, der har fundet sted. Af disse grunde anskues den traditionelle suverænitetsopfattelse som det eneste sikre bolværk mod dynamikkerne i en ulige verden. Alt i alt har en mere gunstig international situation efter afslutningen på den Kolde Krig muliggjort en større grad af overensstemmelse mellem universelle menneskerettighedsregimer og håndhævelse af disse regimer i tilfælde af folkedrab og massive krænkelser af menneskerettighederne. Kløften mellem ord og handling er blevet indsnævret. Samtidig har der tegnet sig et billede, hvor kombinationen af eskalationsdynamikker, manglende vilje til at acceptere tab,

39 POLITISKE OG MORALSKE ASPEKTER AF HUMANITÆR INTERVENTION 41 svage regionale sikkerhedsorganisationer samt mangel på konsensus i Sikkerhedsrådet og blandt FN s medlemmer i flere tilfælde har resulteret i forsinket eller utilstrækkelig håndhævelse af erklærede principper eller i tvangsforanstaltninger uden klart mandat fra Sikkerhedsrådet. Når disse begrænsninger tages i betragtning, hvilke politiske og moralske dilemmaer knytter sig da til humanitær intervention? 4. POLITISKE OG MORALSKE DILEMMAER KNYTTET TIL HUMANITÆR INTERVENTION Humanitær intervention vedrører uundgåeligt såvel en række politiske og moralske spørgsmål som betragtninger af rent instrumentel karakter. Desværre er det ikke muligt at fremlægge en principiel og generel facitliste for, hvordan de politiske og moralske dilemmaer, samt den tilgrundliggende balancegang mellem orden og retfærdighed, håndteres bedst muligt. En mulig vej frem er dog at se på de diskussioner om politiske og moralske aspekter af humanitær intervention, der har fundet sted blandt forskere, kommentatorer, samt praktikere på området. Medens de fleste kritikere af humanitær intervention implicit eller eksplicit baserer deres argumentation på antagelser om, at orden er en forudsætning for re t f æ rdighed, hævder fort a l e re for humanitær intervention, at re t- f æ rdighed er en forudsætning for orden. Kritikere af og fort a l e re for humanitær intervention baserer derfor deres argumenter på modstridende antagelser om (kausal)forholdet mellem orden og retfærdighed. I det følgende vil et udsnit af disse konkurrerende diskurser om humanitær intervention blive præsenteret Sikkerhedsrådets status K r i t i k e re af humanitær intervention uden bemyndigelse fra Sikkerh e d s r å d e t fastholder, at det er fejlagtigt at krænke ikke-interventionsprincippet uden først at sikre sig et mandat fra Sikkerhedsrådet. Ved at handle uden om Sikkerhedsrådet for at undgå et veto rokkes der ved grundpillerne for det internationale samfund. Ifølge denne diskurs skal vetoretten i Sikkerhedsrådet opfattes som en folkeretlig anerkendelse af, at væbnet intervention fra det intern a t i o n a l e samfunds side må bygge på enighed mellem stormagterne. Ellers vil humanitær intervention undergrave den internationale orden. Tilsidesættelse af det princip, der udelukker brug af magt til andre formål end selvforsvar, kan skabe øget uforudsigelighed og et højere internationalt spændingsniveau. F o rt a l e re for humanitær intervention uden mandat fra Sikkerh e d s r å d e t påpeger, at værdien af FN s sikkerhedssystem er begrænset, hvis det udelukker

40 42 KAPITEL II indgriben overfor folkedrab og andre massive krænkelser af menneskere t t i g- hederne. Eksistensen af en undtagelsesløs og automatisk kobling mellem humanitær intervention og bemyndigelse fra Sikkerhedsrådet ville kunne misbruges af såvel beregnende lovbrydere som af medlemmer af Sikkerhedsrådet og føre til, at FN s sikkerhedssystem blev paralyseret. I de tilfælde, hvor en lovb ryder har allierede blandt de permanente medlemmer af Sikkerh e d s r å d e t, ville han kunne kalkulere med, at Sikkerhedsrådet ikke ville være i stand til at nå til enighed om hurtig og effektiv indgriben over for hans normbrud. Fortalerne for denne tankegang lægger vægt på, at nogle af de lande, der fastholder FN s enekompetence for international fred og sikkerhed og er modstandere af brug af magt, der ikke er bemyndiget af Sikkerhedsrådet, netop er interesserede i at underminere muligheden for, at det internationale samfund kan gribe ind o v e rfor menneskerettighedskrænkelser og folkedrab. Konsekvenserne af en insisteren på FN mandat kan derfor meget vel blive en alvorlig svækkelse af det internationale samfunds muligheder for at håndhæve universelle menneskerettighedsregimer. Resultatet heraf ville være en betydelig formindskelse af FNsystemets generelle afskrækkelseseffekt Forholdet mellem stormagterne Kritikere af humanitær intervention uden alle stormagters accept har ofte mot i v e ret deres sag med argumenter om forsigtighed og international orden. At foretage humanitær intervention mod en eller flere stormagters vilje vil være at spille hasard med den internationale orden. Hvis forholdet mellem stormagt e rne underm i n e res, kan konsekvenserne for det samlede internationale system blive langt værre end en humanitær katastrofe i en enkelt stat. Antagelsen bag denne argumentation er, at det at splitte stormagterne, eller blot risikere at skabe en sådan splittelse, altid vil være den farligst tænkelige politik. Da stormagterne var splittede under den kolde krig, medførte det således den højeste grad af international usikkerhed og menneskelig lidelse. Foru d s æ t n i n g e n for dette argument er en ansvarlighedsetik, der sigter mod ikke at opsplitte stormagterne i antagonistiske lejre, hvis det kan undgås. Ti l h æ n g e re af humanitær intervention påpeger, at ubetinget imødekommenhed over for visse stormagters bekymring for suverænitetens indsnævrede omfang ville udelukke en udvikling i retning af øget respekt for menneskerett i g h e d e r, mindre t a l s rettigheder og humanitær folkeret og derved i re a l i t e t e n b e v a re suverænitetsprincippet som et skjold, bag hvilket magthaverne kan gøre, hvad det passer dem. Selv om militær håndhævelse af disse normer nok må udelukkes inden for disse stormagters egne landegrænser, bør dette ikke udelukke humanitær intervention i de dele af verden, hvor det er muligt. Fra-

41 POLITISKE OG MORALSKE ASPEKTER AF HUMANITÆR INTERVENTION 43 vær af handling i tilfælde af folkedrab og massive krænkelser af menneskerett i g h e d e rne ville ikke blot re s u l t e re i mere menneskelig lidelse og ure t f æ rd i g- hed, men ville også på det længere sigt undergrave regional og global orden, da u n d e rt rykte etniske og religiøse grupper vil gribe til handling mod deres undertrykkere, og fordi borgerkrige hyppigt udvikler sig til international konflikter. Grundantagelsen bag denne argumentation er, at en international orden, der tillader folkedrab og grove krænkelser af menneskere t t i g h e d e rne, ikke alene er moralsk forkastelig, men også ustabil på længere sigt. En af forskellene mellem de diverg e rende diskurser om Sikkerh e d s r å d e t s status og forholdet mellem stormagterne har sine rødder i modstridende vurderinger af Sikkerhedsrådets praksis gennem de senere år. Fortalere for humanitær intervention uden FN mandat og stormagtskonsensus opfatter Sikkerhedsrådet som blokeret på grund af vetoretten og Ruslands og Kinas i voksende grad anti-vestlige positioner. Kritikere af interventioner uden bemyndigelse argumenterer for, at Sikkerhedsrådet har haft sin bedste tid igennem de sidste 10 år. Der er, ifølge denne opfattelse, opnået meget, og der eksistere r reelle muligheder for gradvis at forbedre Sikkerhedsrådets virkemåde gennem uformelle begrænsninger i brugen af vetoretten Konsekvenserne af humanitær intervention for svage multietniske stater Kritikere af humanitær intervention har påpeget, at militær intervention i borgerkrige udkæmpet mellem statsmagten og undertrykte mindretal samt skærpet retorik om universel beskyttelse af mindretal medfører risiko for, at kalkulationerne hos ledere af etniske og religiøse mindretal ændres, og at det kan anspore til væbnet modstand mod undertrykkende magthavere. Ifølge denne diskurs vil det gøre svage stater med store minoritetsgrupper mere sårbare overfor militante løsrivelsesbevægelser. Hvis konsekvenserne heraf er opløsning af en skrøbelig politisk orden i svage stater, vil resultatet næppe være retfærdighed for det størst mulige antal mennesker af den simple grund, at væbnede konflikter mellem stat og mindretal i sig selv medfører enorme menneskelige lidelser hos civilbefolkningen. Selv hvis humanitære interventioner finder sted i de tilfælde, hvor tingene er gået galt, er det usandsynligt, at de vil være i stand til at forvandle situationer præget af politisk og moralsk kompleksitet til politisk levedygtige eller for den sags skyld retfærdige fredsordninger. Fortalerne for humanitær intervention hævder, at mangel på handling overfor et folkedrab ikke blot ville være uretfærdig, men også tilskynde magthavere i svage stater til at bruge voldelige og undert rykkende metoder overfor utilfredse etniske og religiøse mindretal og løsrivelsesbevægelser. Hvis resultatet er

42 44 KAPITEL II øget undertrykkelse og vold mod mindretal andre steder, vil hverken retfærdighed for det størst mulige antal mennesker eller regional eller global orden på lang sigt kunne opnås. Omvendt vil brug af humanitær intervention samt en skærpelse af retorikken vedrørende behovet for universel beskyttelse af individuelle rettigheder og mindre t a l s rettigheder forøge incitamenterne hos m a g t h a v e rne i svage stater til at overholde menneskere t t i g h e d e rne og til at søge forsoning med de utilfredse befolkningsgru p p e r. Ifølge denne diskurs er det største problem, at kombinationen af svage regionale re s s o u rcer og utilstrækkelig vilje blandt vestlige regeringer til at indsætte tropper i fjerntliggende strategiske ghettoer har re s u l t e ret i alt for få humanitære interventioner i tilfælde af folkedrab og grove krænkelser af menneskere t t i g h e d e rne ikke mindst i den tredje verden. Selv om de postkoloniale staters moralske overlegenhed er ophørt og deres skyldtilgodehavende er indløst, og selv om den industrialiserede verden i voksende grad kræver, at efterlevelse af visse kriterier for god regeringsførelse er forudsætning for besiddelse af suverænitet, er det samlede billede, ifølge denne tankegang, derfor stadig præget af mangelfuld håndhævelse af disse principper Regional håndhævelse af universelle principper Kritikere af humanitær intervention har argumenteret for, at selv om lave regionale tolerancetærskler overfor grove krænkelser af menneskerettighederne kan være værd at stræbe efter, er ubemyndiget militær håndhævelse af sådanne universelle principper ikke uproblematisk. Der er en fare for, at man dels risikerer en svækkelse af det vel ikke fuldendte, men dog også smidige globale sikkerhedssystem, der blev skabt under unikke omstændigheder i 1945, og dels, at der herved skabes en præcedens for fremtidige interventioner uden klare kriterier for, hvem der kan påkalde sig præcedens og under hvilke oms t æ n d i g h e d e r. Hvis regionale sikkerh e d s o rganisationer bruger militær magt uden FN mandat, kan det indlede en ny æra, hvor stærke magter kan diktere, hvilken indenrigspolitik formelt suveræne stater indenfor en bestemt re g i o n skal føre, hvis de vil undgå indblanding i deres indre anliggender. Ifølge denne tankegang risikerer man herved at genoplive tidligere doktriner om magtfulde staters ret til at intervenere i deres eget nabolag i de tilfælde, hvor diplomatiske og økonomiske instrumenter viser sig utilstrækkelige. Omvendt har fortalere for humanitær intervention uden bemyndigelse fra Sikkerhedsrådet fremhævet, at hvis en gruppe af demokratiske stater inden for deres egen region kan enes om at håndhæve det universelle princip, at suverænitet er betinget af demokrati og menneskerettigheder behøver en sådan håndhævelse ikke nødvendigvis at afhænge af FN mandater. I modsat fald ville

43 POLITISKE OG MORALSKE ASPEKTER AF HUMANITÆR INTERVENTION 45 udvikling af universelle principper om demokrati og beskyttelse af grupper og enkeltpersoner på det regionale plan reelt blive blokeret af den lavest mulige fællesnævner på det globale niveau. Herudover argumenteres der for, at selv om politiske og instrumentelle begrænsninger samt problemer forbundet med at sætte soldaters liv på spil i fjerne egne af verden kan re s u l t e re i en ujævn håndhævelse af universelle værdier og beskyldninger om dobbelte standarder, ville det være politisk og moralsk forkert at afstå fra humanitær intervention i regioner, hvor militær indgriben er mulig. Dette gælder ikke mindst, fordi manglende regional indgriben over for åbenlyse og systematiske krænkelser af menneskerettighederne kan resultere i en svækkelse af regionale sikkerhedsorganisationers troværdighed Opsummering Som det kan ses, afspejler de modstridende argumenter for og imod humanitær intervention forskellige antagelser om forholdet mellem orden og retfærdighed. Fortalere for humanitær intervention lægger vægt på, at retfærdighed er en forudsætning for orden på det lange sigt, internt i stater såvel som på det globale niveau. Kritikere af humanitær intervention fastholder, at orden er en forudsætning for retfærdighed, og at humanitære interventioner især hvis de finder sted uden at stormagterne er enige kan bringe ordenen i fare og derved undergrave forudsætningerne for retfærdighed såvel på det globale niveau som internt i svage stater. Med andre ord giver de forskellige tilgange til forholdet mellem orden og retfærdighed anledning til divergerende konklusioner om de politiske og moralske dilemmaer knyttet til humanitær intervention. Forholdet mellem orden og retfærdighed er umådeligt kompliceret og udelukker muligheden af en absolut og principiel interventionsetik (eller ikke-interventionsetik, for den sags skyld), der kan stå på sikker grund. Denne uafklarethed vil formodentlig virke som en begrænsning for stater, der overvejer humanitær intervention. Hvad det mest ansvarlige valg kan siges at være i en specifik situation må afhænge af praktiske omstændigheder omkring den konkrete sag, af ressourcemæssige overvejelser samt af en kompliceret afvejning mellem orden og re t- færdighedshensyn på forskellige niveauer og over forskellige tidslinier. Til syvende og sidst afhænger udfaldet af disse overvejelser af, hvordan den nationale interesse defineres. Ydermere må en væsentlig del af vurderingen af en konkret sag relatere sig til spørgsmålet om lovligheden af den militære indgriben, samt overvejelser omkring konsekvenserne for den nutidige og fremtidige i n t e rnationale retstilstand. Derfor vil kapitlerne III-V belyse de folkere t l i g e aspekter af humanitær intervention.

44 46 KAPITEL II

45 Kapitel III Indgriben uden magtanvendelse den formindskede rækkevidde af staternes suverænitet på menneskerettighedsområdet Siden vedtagelsen af FN-pagten i 1945 er beskyttelsen af individet blevet et vigtigt element i folkeretten og den internationale politik. Stater kan ikke længere påberåbe sig princippet om ikke-indgriben i en stats indre anliggender (statens eksklusive jurisdiktion) for at forhindre international indblanding og ikke-militær indgriben i tilfælde af alvorlige krænkelser af menneskerettighederne el - ler den humanitære folkeret på dens territorium. Det internationale samfund har en legitim interesse i at imødegå sådanne krænkelser. Endvidere lægger folkeretten et individuelt strafansvar på personer, der gør sig skyldige i folkedrab, forbrydelser mod menneskeheden og krigsforbrydelser. Stater har pligt til at retsforfølge disse forbrydere, og gør staterne det ikke, vil disse personer være underlagt international retsforfølgning, når Den Internationale Straffedomstol træder i funktion. Beskyttelsen af menneskerettigheder er blevet et delt ansvar mellem staten og det internationale samfund. Efter folkeretten har staten fortsat det primære ansvar for beskyttelsen af individer på sit territorium, men under international overvågning. Det internationale samfunds ansvar for at forhindre alvorlige menneskerettighedskrænkelser og straffe de ansvarlige herfor bliver aktuelt, hvis staten enten mangler vilje til at opfylde sine internationale forpligtelser, eller hvor det drejer sig om svage stater eller stater i opløsning ikke er i stand til at forhindre, at private aktører begår alvorlige menneskerettighedskrænkelser på statens territorium. Således vidner den følgende gennemgang af international indgriben uden magtanvendelse i tilfælde af alvorlige menneskerettighedskrænkelser også om en dynamisk udvikling, som har formindsket rækkevidden af staternes suverænitet på menneskerettighedsområdet.

46 48 KAPITEL III 1. FORBUDET MOD AT GRIBE IND I EN STATS INDRE ANLIGGENDER Forbudet mod at gribe ind i en stats indre anliggender er et gammelt og fundamentalt princip i folkeretlig sædvane. Dette forbud er en naturlig følge af alle staters ret til suverænitet, herunder territorial integritet og politisk uafhængighed, som i sig selv er et fundamentalt folkeretligt princip. Forbudet er ved talrige lejligheder blevet bekræftet af FN s Generalforsamling, navnlig i Deklarationen om Forbud mod Intervention (1965) og Deklarationen om Folkerettens Principper Ve d r ø rende Venskabelige Forbindelser og Samarbejde mellem Staterne (1970). 1 Den Internationale Domstol har bekræftet, at forbudet er en del af folkeretlig sædvane. 2 Det sædvaneretlige forbud mod indgreb i en stats indre anliggender (statens egen jurisdiktion) finder anvendelse staterne imellem. Hvad angår indgreb foretaget af FN s organer, fastslår FN-pagtens artikel 2(7) et lignende princip som en af organisationens fundamentale grundsætninger: Intet i nærv æ rende pagt skal give de Forenede Nationer ret til at gribe ind i forhold, der i det væsentlige hører ind under en stats egen jurisdiktion (...). Forbudet rummer to elementer. For det første skal der være tale om indblanding, der kan kvalificeres som et indgreb. For det andet skal dette indgreb vedrøre spørgsmål, som hører under en stats egen jurisdiktion Hvad betyder at gribe ind? Indgreb foretaget af stater, henholdsvis af FN, må behandles adskilt, da begrebet at gribe ind er mere snævert, for så vidt angår det sædvaneretlige forbud, der retter sig mod staterne, end for så vidt angår FN-pagtens artikel 2(7), der finder anvendelse på handlinger foretaget af FN s organer ENKELTSTATERS INDGREB I henhold til folkeretlig sædvane defineres et indgreb som en magtmæssig, diktatorisk eller på anden måde tvingende indblanding, der i realiteten fratager den stat, som indgrebet retter sig mod, kontrol over situationen. 3 Andre former for indblanding i en anden stats anliggender er derimod ikke et indgreb i retlig forstand. Den klassiske form for indgreb er trussel om eller brug af magt det være sig i sin direkte form som militære aktioner eller i sin indirekte form som støtte til væbnede, statsfjendtlige aktiviteter eller terro rvirksomhed i en anden stat. 4 Selv økonomiske eller politiske sanktioner kan dog i visse tilfælde udgøre et indgreb, hvis de har den nødvendige tvingende virkning. 5

47 INDGRIBEN UDEN MAGTANVENDELSE 49 I Nicaragua-sagen fastslog Den Internationale Domstol, at USA s støtte til voldelige modstandsgrupper i Nicaragua, skønt den ikke var trussel om eller anvendelse af magt, udgjorde et indgreb i Nicaraguas indre anliggender. 6 I Helsinki-slutdokumentet fra Konferencen om Sikkerhed og Samarbejde i Europa (CSCE) fra 1975 erklærede staterne, at de ville: afholde sig fra enhver anden handling, der indebærer militær eller politisk, økonomisk eller anden tvang, som tager sigte på i egen interesse at underlægge sig en anden deltagende stats udøvelse af de rettigheder, der er forbundet med dens suverænitet, og således at sikre sig fordele af nogen. art I 1970 vedtog FN s Generalforsamling Deklarationen om Folkeretlige Principper vedrørende Venskabelige Forbindelser og Samarbejde mellem Statern e. Selvom deklarationen formelt alene har status af en anbefaling, er det almindeligt anerkendt, at den i vidt omfang afspejler folkerettens forbud mod indgreb i en stats egen jurisdiktion. 7 I deklarationen hedder det: Ingen stat eller gruppe af stater har ret til af nogen som helst grund at gribe direkte eller indirekte ind i nogen stats indre eller ydre anliggender. Heraf følger, at væbnet intervention og alle andre former for indgriben eller forsøg på trusler mod statens egenart eller mod dens politiske, økonomiske og kulturelle elementer er et brud på folkeretten. Ingen stat må anvende eller opmuntre til anvendelse af økonomiske, politiske eller nogen manden for for foranstaltninger i den hensigt at lægge tvang på en anden stat for at underlægge sig dennes udøvelse af suveræne rettigheder og sikre sig fordele af nogen art fra denne anden stat. Endvidere må ingen stat organisere, medvirke til at anstifte, finansiere, opildne til eller tolerere undergravende virksomhed, - ter rorvirksomhed eller væbnet aktivitet, som tager sigte på en voldelig omstyrtning af en anden styre stats eller indgriben i borgerstrid i en anden. stat 8 Der er imidlertid mange former for indblanding i en anden stats anliggender, som ikke udgør et indgreb, og som derfor er lovlige, uanset om de vedrører en stats egen jurisdiktion eller ej. Kritik af forholdene i en anden stat udgør ikke et indgreb, selvom den stat, som bliver kritiseret, ofte kan hævde det. Selv diplomatiske eller økonomiske sanktioner vil normalt ikke udgøre et indgre b ; sådanne sanktioner kan meget vel blive anvendt for at lægge pres på den stat, de retter sig mod, men sådanne foranstaltninger er ikke intervention i re t l i g forstand, eftersom de normalt ikke har den nødvendige tvingende virkning. I Nicaragua-sagen afviste Den Internationale Domstol Nicaraguas anbringende om, at USA s handelsboykot mod og indefrysning af økonomisk hjælp til Nicaragua udgjorde et indgreb. 9 I de senere år har EU vedtaget våbenembargoer mod Burma, Nigeria og Sudan. Tilsvarende vedtog en række afrikanske stater i 1986 sanktioner mod Burundi og Liberia. Vigtigt er det, at staterne også har ret til at yde humanitær nødhjælp (mad, tøj, medicin osv.) til civile i en anden stat uden samtykke fra dennes regering. Ifølge Den Internationale Domstol anfægter sådan nødhjælp ikke forbudet mod ind-

48 50 KAPITEL III g reb i en stats indre anliggender, forudsat at den begrænser sig til de form å l, som er anerkendt af Internationalt Røde Kors og tilbydes uden forskelsbehandling til alle, som har behov for hjælp. 10 Humanitær nødhjælp, som ydes af private nødhjælpsorganisationer, udgør pr. definition ikke et indgreb, da kun handlinger, som kan tilregnes stater eller mellemstatslige organisationer, kan krænke folkerettens forbud mod intervention i en stats egen jurisdiktion FN-ORGANERS INDGREB Umiddelbart synes FN-pagtens artikel 2(7), som finder anvendelse på FN-organernes handlinger, at svare til det sædvaneretlige forbud mod indgreb i en stats egen jurisdiktion. Imidlertid må begrebet at gribe ind i artikel 2(7) forstås i en bredere betydning. I den folkeretlige litteratur er det den herskende opfattelse, at FN s organer altid kan diskutere generelle spørgsmål og vedtage generelle anbefalinger, hvorimod enhver FN-resolution eller anbefaling, som retter sig til en bestemt stat og henstiller, at staten handler på en bestemt måde, udgør et indgreb i artikel 2(7) s forstand. 11 FN-organernes praksis er ikke klar for så vidt angår rækkevidden af begrebet at gribe ind. Når et FN-organ har afvist en stats påberåbelse af artikel 2(7), har det som oftest ladet det stå åbent, hvorvidt dette var baseret på den opfattelse, at FN s indblanding ikke udgjorde et indgreb eller, at indgrebet vedrørte et spørgsmål, som ikke blev anset for i det væsentlige at høre ind under en stats egen jurisdiktion. Men i sager, hvor artikel 2(7) har været påberåbt, har de involverede stater hævdet, at begrebet at gribe ind omfatter enhver form for indblanding, herunder diskussioner og resolutioner vedrørende situationen i en stat. 12 Hvad angår humanitær nødhjælp ydet af FN s organer, må det antages, at sådan nødhjælp ikke udgør et indgreb, forudsat at den lever op til samme krav, som gælder for nødhjælp ydet af enkeltstater. Det vil sige, at nødhjælpen skal tjene de formål, som er anerkendt af Internationalt Røde Kors og skal tilbydes uden forskelsbehandling til alle, som har behov for hjælp Hvad er en stats indre anliggender? Afgrænsningen af begrebet en stats indre anliggender har særlig betydning for F N s kompetence. Som før omtalt kan enkeltstater, uanset om et anliggende hører ind under en stats egen jurisdiktion, engagere sig på mange måder, som ikke udgør et indgreb. Enkeltstaters anvendelse af ikke-militære sanktioner vil normalt ikke udgøre et indgreb. Derimod gælder for FN s organer, at såfremt et anliggende i det væsentlige hører ind under en stats egen jurisdiktion, har FN ingen ret til at blande sig (med mindre situationen udgør en trussel mod fre-

49 INDGRIBEN UDEN MAGTANVENDELSE 51 den m.v. i henhold til FN-pagtens kapitel VII, jf. artikel 2(7)s sidste sætning: denne grundsætning skal dog ikke være til hinder for anvendelse af tvangsforanstalt - ninger i henhold til kapitel VII. ). En stats forfatningsmæssige orden og dens politiske, økonomiske, sociale og kulturelle system hører til de områder, som traditionelt er blevet anset for at høre til statens egen jurisdiktion dens reserverede domæne. I Deklarationen om Venskabelige Forbindelser fra 1970 udtalte FN s Generalforsamling, at: Enhver stat har en umistelig ret til at vælge sit politiske, økonomiske, sociale og kulturelle system uden indblanding af nogen som helst art fra en anden stats. side Den Internationale Domstol har bekræftet dette standpunkt: A prohibited intervention must accordingly be one bearing on matters in which each State is permitted, by the principle of State sovereignty, to decide freely [including notably] the choice of a political, economic, social and cultural system, and the formulation of foreign. 13 policy Begrebet en stats egen jurisdiktion er imidlertid ikke absolut, men relativt, da det beror på den folkeretlige udvikling. Stater kan gennem indgåelse af traktater påtage sig internationale forpligtelser vedrørende ethvert anliggende. Derfor er der ingen anliggender, som pr. definition er re s e rv e ret til statens egen eksklusive jurisdiktion. Den Faste Domstol for Mellemfolkelig Retspleje (forgængeren til Den Internationale Domstol) udtalte i 1923 om begrebet en stats egen jurisdiktion i Folkeforbundspagtens artikel 15(8) (en parallel til FN-pagtens artikel 2(7)), at dette begreb er: essentially relative (...) and depends upon the development international of relations. 14 Denne forståelse fulgte med, da man vedtog FN-pagtens kapitel 2(7). Under forhandlingerne i San Francisco i 1945 forud for vedtagelsen af FN-pagten understregede John Foster Dulles (USA), at forbudet mod at gribe ind i en stats indre anliggender skulle være et grundlæggende princip for FN, men samtidig et princip som skulle være dynamisk i takt med den folkeretlige udvikling. 15 Således kan også de anliggender, som traditionelt er blevet henregnet til statens egen jurisdiktion, blive genstand for legitim international interesse gennem den folkeretlige udvikling. Siden 1945 har en sådan udvikling særligt fundet sted, for så vidt angår beskyttelsen af menneskerettigheder. Traditionelt er eksistensen af en folkeretlig forpligtelse den foru d s æ t n i n g, som bringer et anliggende uden for statens eksklusive jurisdiktion. Et anliggende, som ikke er genstand for folkeretlig regulering, hører eksklusivt ind under statens egen jurisdiktion, hvorimod et anliggende, som er reguleret af folk e retlige traktater, som den pågældende stat har tilsluttet sig, ikke længere h ø rer ind under denne stats eksklusive jurisdiktion. 1 6 Men selv hvor en stat ikke har tilsluttet sig den relevante traktat, hører anliggendet alligevel ikke ind under dens eksklusive jurisdiktion, såfremt den pågældende traktat er en kodifikation af eller efterfølgende er blevet anerkendt som folkeretlig sædvane.

50 52 KAPITEL III Endvidere henviser FN-pagtens artikel 2(7) ikke til folkeretten og åbner dermed mulighed for en mere bred, politisk vurdering af hvilke anliggender, der i det væsentlige hører ind under en stats egen jurisdiktion. Derfor antager nogle, at selvom et anliggende som følge af fraværet af folkeretlig forpligtelse i retlig forstand i det væsentlige hører ind under en stats egen jurisdiktion i henhold til artikel 2(7), kan en legitim international interesse i sig selv gøre spørgsmålet til et internationalt anliggende. 1 7 Ud fra dette synspunkt kan ethvert spørgsmål således antage international karakter. Såfremt der med hensyn til FN-organernes handlinger opstår strid om et anliggendes nationale henholdsvis internationale karakter, er pro b l e m e t imidlertid, at overholdelsen af artikel 2(7) kun i begrænset omfang er genstand for retlig kontrol. Kompetencen til at fortolke artikel 2(7) ligger i første række hos FN s politiske organer. Den Internationale Domstol har ingen generel kompetence vedrørende fortolkning af FN-pagten. Generalforsamlingen eller Sikk e rhedsrådet kan derimod anmode Domstolen om et responsum om ethvert juridisk spørgsmål i henhold til FN-pagtens artikel 96. Endvidere har Domstolen mulighed for at fortolke artikel 2(7) i sædvanlige sager, som den måtte få forelagt af staterne. I de få tilfælde, hvor Domstolen har udtalt sig om artikel 2(7), har den ikke fundet, at bestemmelsen hindrede FN s organer i at handle. 2. BESKYTTELSE AF MENNESKERETTIGHEDER SOM ET LEGITIMT INTERNATIONALT ANLIGGENDE Indblanding i menneskerettighedssituationen i en stat har været det mest relevante og kontroversielle tema i FN-organernes praksis vedrørende FN-pagtens artikel 2(7). Før 1945 var beskyttelse af menneskerettigheder overvejende et nationalt anliggende. Den almindelige folkeret indeholdt ingen begrænsninger i staternes frihed til at behandle egne borgere efter forgodtbefindende. Der eksisterede kun få folkeretlige konventioner på menneskerettighedsområdet, og disse havde gennemgående et ret begrænset anvendelsesområde (forbud mod slaveri, beskyttelse af særlige minoriteter m.v.). FN-pagtens artikel 1(3) fastsætter imidlertid som et af FN s formål at tilvejebringe internationalt samarbejde ved at styrke og fremme respekten for menneske - rettigheder og for fundamentale frihedsrettigheder. Artikel.. 55, litra c, fastslår, at FN skal fremme almen respekt for og overholdelse af menneskerettigheder og - funda mentale frihedsrettigheder,.. og i henhold til artikel 56 forpligter alle medlemmer af FN sig til i forening og hver for sig at virke for at fremme beskyttelsen af menneskerettigheder.

51 INDGRIBEN UDEN MAGTANVENDELSE 53 En række folkeretsjurister har den opfattelse, at disse bestemmelser i sig selv skaber en retlig forpligtelse for staterne til at re s p e k t e re menneskere t t i g h e- derne, og at menneskerettigheder allerede af denne grund er et internationalt anliggende, som falder uden for artikel 2(7). Ifølge andre folkeretsjurister er denne opfattelse for vidtgående i lyset af den brede formulering af FN-pagtens menneskerettighedsbestemmelser, sammenholdt med artikel 2(7) s fundamentale karakter. Det er dog formentlig generelt anerkendt, at staterne i alle tilfælde under FN-pagten har et retligt ansvar for grove og systematiske menneskerettighedskrænkelser. Den Internationale Domstols praksis støtter denne opfattelse. I 1971 statuerede Domstolen, at Sydafrikas apartheidpolitik i Namibia udgjorde a denial of fundamental human rights [and] is a flagrant violation of the purposes and principles of the Charter. 18 Udviklingen efter 1945 har under alle omstændigheder formindsket betydningen af artikel 2(7), for så vidt angår beskyttelsen af fundamentale menneskerettigheder. I overensstemmelse med FN-pagtens formål er der blevet vedtaget adskillige deklarationer og konventioner om fundamentale menneskerettigheder og humanitær folkeret. De fleste af de grundlæggende konventioner er r a t i f i c e ret af et stort flertal af verdens stater (se nedenfor). De vigtigste FNdokumenter om menneskerettigheder og fundamentale frihedsrettigheder er navnlig: Verdenserklæringen om Menneskerettigheder fra 1948 (vedtaget med 48 stemmer, 7 undlod at stemme) Konvention om forebyggelse og straf for folkedrab fra 1948 (i kraft siden 1951; pr. 1. oktober 1999 ratificeret af 129 stater) Konvention om afskaffelse af alle former for racediskrimination fra 1965 (i kraft siden 1969; pr. 1. oktober 1999 ratificeret af 155 stater) Konvention om borgerlige og politiske rettigheder fra 1966 (i kraft siden 1976; pr. 1. oktober 1999 ratificeret af 144 stater) Konvention om økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder fra 1966 (i kraft siden 1976; pr. 1. oktober 1999 ratificeret af 142 stater) Konvention om afskaffelse af alle former for diskrimination mod kvinder fra 1979 (i kraft siden 1981; pr. 1. oktober 1999 ratificeret af 163 stater) Konvention om tortur og anden grusom, umenneskelig eller nedværdigende behandling fraeller straf 1984 (i kraft siden 1987; pr. 1. oktober 1999 ratificeret af 118 stater) Konvention om børns rettigheder fra 1989 (i kraft siden 1990; fra 1. oktober 1999 ratificeret af 191 stater). De grundlæggende dokumenter om humanitær folkeret er:

52 54 KAPITEL III De fire Genève-konventioner fra 1949 med Tillægsprotokol I og fra II 1977 (de fire Genève-konventioner i kraft siden 1950, tillægsprotokol I og II siden henholdsvis 1979 og 1978; pr. 1. oktober 1999 var de fire Genève-konventioner ratificeret af 188 stater, tillægsprotokol I af 165 stater og tillægsprotokol II af 148 stater). Den humanitære folkeret har grundlæggende samme formål som de internationale menneskerettigheder: at beskytte individets liv og integritet. Men hvor de internationale menneskerettigheder finder generel anvendelse, gælder den humanitære folkeret kun i tilfælde af væbnet international eller intern konflikt. Et gennemgående sigte med den humanitære folkerets regler er at beskytte civilbefolkningen i tilfælde af væbnet konflikt. Spørgsmål om menneskerettigheder og humanitær folkeret, der er reguleret i en international konvention, som staten har tilsluttet sig, hører ikke længere til denne stats egen, eksklusive jurisdiktion. Dette bekræftede Den Internationale Domstol i sit responsum i sagen om Bulgarien, Ungarn og Rumænien. Sagen blev indbragt for Domstolen af Generalforsamlingen, efter at flere vestlige stater havde hævdet, at de tre lande, i strid med en indgået fredstraktat, havde krænket en række kristne præsters menneskerettigheder. Domstolen fastslog, at den havde kompetence til at behandle sagen, og afviste, at Bulgarien, Ungarn og Rumænien kunne påberåbe sig FN-pagtens artikel 2(7). 19 Selv hvor en stat ikke har tilsluttet sig de relevante konventioner om mennes k e rettigheder eller humanitær folkeret, kan denne stat alligevel ikke påberåbe sig forbudet mod indgreb i en stats egen jurisdiktion, såfremt traktatbestemmels e rne er en kodifikation af eller efterfølgende er blevet anerkendt som folkere t- lig sædvane, da sædvanerettens regler er bindende for alle stater. Faktisk er det sådan, at de mest fundamentale menneskerettigheder og humanitære folkere t l i g e regler nu anses for at gælde for alle stater som del af folkeretlig sædvane. Disse n o rmer forpligter alle stater i forhold til det internationale samfund som helhed. Den Internationale Domstol fastslog i 1970, at staternes forpligtelser over for det internationale samfund som helhed omfatter beskyttelse af individet mod folkedrab såvel som beskyttelseaf the principles and rules concerning the basic rights of the human, person idet nogle af disse normer er blevet en del af den almindelige folkeret, mens andre er beskyttet gennem internationale konventioner af universel eller quasi-universel karakter. Beskyttelsen af disse fundamentale rettigheder er et anliggende for alle stater: in view of the importance of the rights involved, all states can be held to have a legal interest in their protection; they are obligations e rg a omnes I 1986 bekræftede Den Internationale Domstol, at også de grundlæggende regler i Genève-konventionerne om beskyttelse af personer hors de combater en del af folkeretlig sædvane og derfor bindende for alle stater. Ifølge Domstolen er disse basale humanitære folkeretlige principper elementary considerations of humanity. 21 Endvidere viser FN-organernes og staternes praksis, at beskyttelsen af menneskerettigheder helt generelt i stigende omfang anses for et legitimt anliggende

53 INDGRIBEN UDEN MAGTANVENDELSE 55 for det internationale samfund uanset spørgsmålet om specifik folkeretlig forpligtelse. F N s organer har ved adskillige lejligheder fordømt grove og systematiske menneskerettighedskrænkelser i en stat. Vigtige eksempler er: Sydafrikas og Sydrhodesias apartheidpolitik (fordømt af Generalforsamlingen siden 1952 og af Sikkerhedsrådet siden 1960); Kinas undertrykkelse af den tibetanske befolkning (fordømt af Generalforsamlingen i 1959); Portugals undert rykkelse af befolkningen i sine kolonier Angola, Mozambique og Guinea (fordømt af Sikkerh e d s r å d e t siden 1961); de alvorlige menneskerettighedskrænkelser begået af regimet i Den Dominikanske Republik (fordømt af Sikkerhedsrådet siden 1965); de alvorlige menneskerettighedskrænkelser i Chile under Pinochet (fordømt af Generalforsamlingen siden 1976); Iraks undertrykkelse af den kurdiske befolkning (fordømt af Sikkerhedsrådet i 1991); de etniske udrensninger og tvangsflytninger af minoriteter i det tidligere Jugoslavien (fordømt af Sikkerhedsrådet siden 1992). Hidtil er det ikke lykkedes for en stat at påberåbe sig artikel 2(7) imod FN s engagement i menneskere t t i g h e d s s p ø rgsmål under henvisning til, at et anliggende i det væsentlige hørte ind under statens egen jurisdiktion. I sager om g rove og systematiske menneskerettighedskrænkelser har FN s organer anset FN-pagtens bestemmelser om menneskerettigheder som et tilstrækkeligt retligt grundlag for at gribe ind, uden hensyn til om den pågældende stat havde påtaget sig mere konkrete folkeretlige forpligtelser på menneskere t t i g h e d s o m r å d e t. 2 2 Den Internationale Domstol synes at støtte denne praksis. I Namibia-sagen fastslog Domstolen, at Sydafrikas lovgivning om og udøvelse af apartheid krænkede FN-pagtens grundsætninger og formål. Det var således ikke afgørende, hvorvidt Sydafrika også havde krænket andre mere specifikke folkeretlige forpligtelser til at overholde fundamentale menneskerettigheder. 23 I Nicaragua-sagen gjorde USA gældende, at USA s operationer i Nicaragua var retfærdiggjort som en modforanstaltning over for Nicaraguas krænkelser af sine menneskerettighedsforpligtelser i henhold til en bilateral traktat. Nicaragua afviste at have brudt den pågældende traktat. Men Domstolen udtalte: This particular point re q u i res to be studied independently of the question of a legal commitment. The absence of such a commitment would not mean that Nicaragua could with impunity violate human rights. 24 Tilsvarende findes i staternes praksis talrige internationale deklarationer, som bekræfter, at beskyttelsen af menneskerettigheder generelt anses som et internationalt anliggende. Generalforsamlingen udtrykte i 1970 den generelle opfattelse i det internationale samfund på følgende måde: De internationale konventioner og erklæringer, der er blevet til under De Forenede Nationers auspicier, giver udtryk for menneskehedens moralske samvittighed og repræsenterer humanitære normer for alle medlemmer af det internationale samfund. 25

54 56 KAPITEL III Det stærkeste universelle vidnesbyrd om den internationale udvikling på m e n n e s k e rettighedsområdet blev vedtaget på Ve rd e n s k o n f e rencen om Menneskerettigheder i Wien den 25. juni I det afsluttende dokument The Vienna Declaration and Programme of Action som blev vedtaget med enstemmighed af alle FN s medlemsstater, fastslås utvetydigt i paragraf fire, at fremme og beskyttelse af alle menneskerettigheder er et legitimt anliggende for det internationale samfund. 26 I regional sammenhæng er standpunktet blevet bekræftet gennem erklæringer vedtaget inden for rammerne af CSCE/OSCE, og som giver udtryk for de deltagende staters retsopfattelse. I slutdokumentet fra Konferencen om Sikkerhed og Samarbejde i Europa (CSCE), afholdt i Helsinki i 1975, erklæres vedrørende respekt for menneskerettigheder og fundamentale frihedsrettigheder: De deltagende stater anerkender den universelle betydning af menneskeret - tighederne og de fundamentale frihedsrettigheder, respekt for disse er en væsentlig faktor for den fred, retfærdighed og velfærd, som er nødvendig for at sikre udviklingen af venskabelige forbindelser - og sam arbejde mellem dem selv og mellem alle. stater Tilsvarende understreges i dokumentet fra Konferencen om den Menneskelige Dimension af CSCE, afholdt i Moskva i 1991, at spørgsmål vedr ø rende menneskere t t i g h e d, e rfundamentale frihedsr e t t i g h e d, e rdemokrati og retsstatsprincipper er et internationalt anliggende, idet respekt for disse rettigheder og friheder udgør en af den internationale ordens grundpiller, og de deltagende stater erklærede kategorisk og uigenkaldeligt (..) at de påtagne forpligtelser inden for CSCE s menneskelige dimension er anliggender, som direkte og legitimt berører alle deltagende stater og ikke eksklusivt hører ind under den pågældende stats indre anliggender. 27 Derimod afviser en række udviklingslande fortsat i realiteten, at beskyttelsen af menneskerettigheder er et legitimt internationalt anliggende. Disse lande, som også af historiske grunde værner nidkært om suverænitetsprincippet, fastholder, at beskyttelsen af individet grundlæggende hører ind under staternes egen jurisdiktion. Denne opfattelse bakkes op af Kina. Dette blev klart illustreret på det historiske topmøde i Sikkerhedsrådet den 31. januar Ved denne lejlighed erklærede Kina: The core of these principles [vedrørende den nye internationale orden] is non-interference in each other s internal affairs (...). In essence, the issue of human rights falls within the sovereignty of each country (...). China values human rights (...). However, it is opposed to interference in the internal affairs of other countries using the human rights as 28 an excuse. 3. INDIVIDUELT STRAFANSVAR EFTER FOLKERETTEN FOR FOLKEDRAB, FORBRYDELSER MOD MENNESKEHEDEN OG KRIGSFORBRYDELSER Folkerettens beskyttelse af individet begrænser sig ikke til at forpligte staterne med hensyn til at overholde og beskytte menneskere t t i g h e d e r. Hvad angår overgreb mod menneskeheden, er der individuelt strafansvar efter folkeretten.

55 INDGRIBEN UDEN MAGTANVENDELSE 57 Og når Den Internationale Straffedomstol træder i funktion, vil der også være international kompetence til at retsforfølge de skyldige. Afgørende for denne udvikling var etableringen efter anden verdenskrig af internationale militærtribunaler i Nürnberg og Tokyo med henblik på retsforfølgning af krigsforbrydere fra de europæiske aksemagter og Japan. Disse processer var specielle, da de blev gennemtvunget af den sejrende alliance. Men de p r i n c i p p e r, som blev anvendt i pro c e s s e rne, er siden blevet en del af den almindelige folkeret. Tr i b u n a l e rne fik kompetence til at re t s f o rfølge personer, som var ansvarlige for forbrydelser mod freden, krigsforbrydelser og forbrydelser mod menneskeheden. I sin dom fra 1946 afviste Nürn b e rg-tribunalet indvendinger om, at retssagen indebar tilbagevirkende straf for handlinger, som på gerningstidspunktet var lovlige efter national ret, at folkeretten ikke kunne pålægge individer straf, og at de relevante handlinger var foretaget på statens vegne og derfor beskyttet af dennes suverænitet. Tribunalet udtalte, at i n t e r- national law imposes duties and liabilities upon individuals as upon states (..) the very essence of the C h a rt e r[tribunalets statut] is that individuals have international duties which transcend the national obligations of obedience imposed by the individual 29 State. I 1946 bekræftede FN s Generalforsamling enstemmigt de folkeretlige principper, som var lagt til grund i Nürnberg-processen. 30 I 1948 blev FN s Konvention om forebyggelse og straf for folkedrab vedtaget, hvorved det blev bekræftet, at folkedrab er en international forbrydelse, som er underlagt individuelt strafansvar. Ligeledes fastslår Genève-konventionerne fra 1949 reelt et individuelt strafansvar for grove krænkelser af den humanitære folkerets regler. En afgørende svaghed ved disse konventioner er, at de savner garantier for effektiv håndhævelse. Retsforfølgningen af individer er overladt til staten selv, uanset om individet handlede i statens tjeneste eller som privatperson. I praksis er muligheden for retsforfølgning derfor begrænset, da de ansvarlige for folkedrab m.v. ofte vil være magthavere eller andre i statens tjeneste. Det var derfor en milepæl, for så vidt angår retsforfølgning af de mest alvorlige overgreb mod menneskeheden, da FN s Sikkerhedsråd i henholdsvis 1993 og 1994 etablerede ad hoc internationale straffetribunaler med henblik på retsforfølgning af de ansvarlige for folkedrab, forbrydelser mod menneskeheden og alvorlige krænkelser af den humanitære folkeret, begået i det tidligere Jugoslavien 31 og Rwanda. 32 Da man i 1998 på FN s konference i Rom vedtog at etablere en permanent I n t e rnational Straffedomstol inden for FN s rammer, var dette den fore l ø b i g e kulmination af den beskrevne udvikling. 33 Den Internationale Straffedomstols kompetence er begrænset til de mest alvorlige forbrydelser, som er et anlig-

56 58 KAPITEL III gende for det internationale samfund som helhed, det vil sige folkedrab, forbrydelser mod menneskeheden og krigsforbrydelser (Statuttens artikel 5). Personer, som er ansvarlige for disse forbrydelser, er underlagt Domstolens kompetence, uanset om de handlede i privat eller i officiel egenskab (Statuttens artikel 25 og 27). Domstolens kompetence er subsidiær i forhold til statens egen og eksisterer derfor kun i det omfang, staten selv enten mangler vilje eller evne til at retsforfølge de skyldige (Statuttens artikel 17). 4. KONKLUSION Forbudet mod at gribe ind i en stats indre anliggender (statens egen eksklusive jurisdiktion) forhindrer ikke andre stater i at udtrykke kritik, anvende diplomatiske eller økonomiske sanktioner eller yde humanitær nødhjælp. Hvad angår FN-org a n e rnes handlinger, forbyder princippet om ikke-indgriben i FNpagtens artikel 2(7) enhver indblanding i forhold, der i det væsentlige hører ind under en stats egen jurisdiktion, undtagen hvis det sker i overe n s s t e m m e l s e med FN-pagtens kapitel VII i tilfælde af en trussel mod freden, et fredsbrud eller en angrebshandling. Beskyttelsen af menneskerettigheder er imidlertid blevet et legitimt internationalt anliggende og hører derfor ikke længere ind under statens eksklusive jurisdiktion. Dette gælder i særdeleshed for grove og massive krænkelser af menneskerettigheder eller den humanitære folkeret. De grundlæggende normer til beskyttelse af individet er bindende for alle stater, enten på grundlag af en traktatforpligtelse eller på grundlag af folkeretlig sædvane, der anerkender disse normer som universelle standarder for menneskeheden i overe n s s t e m- melse med FN-pagtens principper. Dette er blevet bekræftet af Den Internationale Domstol. FN s og staternes praksis støtter endog det synspunkt, at beskyttelsen af menneskerettigheder også mere generelt er et legitimt internationalt anliggende og derfor ikke beskyttet af forbudet mod at gribe ind i en stats indre anliggender. De mest alvorlige og systematiske menneskerettighedskrænkelser er et legitimt internationalt anliggende, uanset om krænkelserne er begået af statens myndigheder eller af guerillaer, militser eller andre private enheder eller individer, der agerer på statens territorium. Dette afspejles i anerkendelsen af et individuelt strafansvar efter folkeretten for de mest alvorlige forbrydelser mod menneskeheden. Med Nürn b e rg- og To k y o - p ro c e s s e rne som udgangspunkt har denne udvikling nået sit foreløbige klimaks med beslutningen om at etablere en permanent International Straffedomstol.

57 INDGRIBEN UDEN MAGTANVENDELSE 59 Beskyttelsen af individets fundamentale rettigheder er således blevet et delt ansvar mellem staterne og det internationale samfund. Efter folkeretten har staterne fortsat det primære ansvar for at overholde, beskytte og straffe forbrydelser imod individets grundlæggende re t t i g h e d e r. Det internationale samfunds ansvar gør sig gældende i tilfælde, hvor staten enten mangler vilje eller evne til at opfylde disse forpligtelser.

58 60 KAPITEL III

59 Kapitel IV Humanitær intervention med bemyndigelse fra FN s Sikkerhedsråd Såfremt den humanitære situation i en stat udgør en trussel mod den internationale fred, kan Sikkerhedsrådet efter FN-pagtens kapitel VII træffe beslutning om de nødvendige forholdsregler til opretholdelse af international fred, herunder anvendelse af væbnet magt. Her behandles alene foranstaltninger efter kapitel VII. Der må sondres mellem foranstaltninger efter kapitel VII og forslag og anbefalinger efter kapitel VI vedrørende Fredelig Bilæggelse af Tvister i tilfælde af enhver tvist, hvis fortsæt - telse kan antages at ville bringe opretholdelsen af mellemfolkelig fred og sikkerhed e i far (artikel 33). FN s organer, og navnlig Sikkerhedsrådet, har ved flere lejligheder o p rettet fre d s b e v a rende styrker og observ a t ø rg rupper med henblik på opre t- holdelse af den internationale fred i tilfælde, hvor der forelå en kapitel VI-situation. Der kan argumenteres for, at det retlige grundlag for fredsbevarende operationer er implicit i kapitel VI, selv om sådanne operationer ikke udtrykkeligt omtales i FN-pagten. Fredsbevarende operationer omtales undertiden som kapitel VI 1/2 -aktioner. Den grundlæggende forskel mellem fre d s b e v a re n d e operationer og tvangsforanstaltninger efter kapitel VII er, at fre d s b e v a re n d e operationer er baseret på de involverede stater eller parters samtykke og samarbejde. I det følgende redegøres for rammerne for tvangsforanstaltninger efter kapitel VII, herunder Sikkerhedsrådets kompetence til at bemyndige medlemsstaterne til at anvende væbnet magt. Herefter analyseres begrebet en trussel mod freden, som muliggør tvangsforanstaltninger efter kapitel VII, med henblik på Sikkerhedsrådets praksis vedrørende interne konflikter med humanitære konsekvenser. 1. TVANGSFORANSTALTNINGER EFTER FN-PAGTENS KAPITEL VII FN-pagten er baseret på et kollektivt sikkerhedssystem. FN-pagten overdrager Sikkerhedsrådet hovedansvaret for opretholdelse af international fred og sikkerhed, og Sikkerhedsrådet handler under udøvelsen af de hermed forbundne

60 62 KAPITEL IV pligter på medlemsstaternes vegne (artikel 24(1)). Det subsidiære ansvar for international fred og sikkerhed ligger hos de øvrige FN-organer, navnlig Generalforsamlingen. Sikkerhedsrådets beslutninger i medfør heraf er bindende for medlemsstat e rne (artikel 25). Sikkerhedsrådets beslutninger skal vedtages med ni af de femten medlemmers ja-stemmer, derunder alle de faste medlemmers USA, Storbritannien, Frankrig, Kina og Ruslands ja-stemmer (artikel 27(3)). Efter fast praksis kan Sikkerhedsrådet dog også træffe beslutning, såfremt de faste medlemmer afholder sig fra at stemme. Kapitel VII udgør det retlige grundlag for Sikkerhedsrådets forh o l d s re g l e r med henblik på opretholdelse eller genoprettelse af international fred og sikkerhed. Forholdsregler efter kapitel VII har det ene formål at opretholde eller genoprette international fred og sikkerhed, og således udgør kapitel VII principielt ikke et grundlag for at sanktionere stater, der krænker folkeretten. I praksis er denne skillelinje dog ikke altid klar. Under kapitel VII har Sikkerhedsrådet ved adskillige lejligheder fordømt alvorlige krænkelser af menneskerettigheder og af den humanitære folkeret og har endog, i to tilfælde, oprettet internationale straffetribunaler med henblik på re t s f o rfølgning af de ansvarlige personer (se nærmere nedenfor) Sikkerhedsrådets tvangsforanstaltninger Efter FN-pagtens artikel 39 skal Sikkerhedsrådet afgøre, om der foreligger nogen trussel mod freden, noget fredsbrud eller nogen angrebshandling og fremsætte forslag eller træffe beslutning om de nødvendige forholdsregler til opretholdelse eller genoprettelse af den internationale fred og sikkerhed. Sikkerhedsrådets forholdsregler kan omfatte ikke-militære foranstaltninger, såsom økonomiske sanktioner eller afbrydelse af diplomatiske forbindelser (artikel 41). Kun såfremt sådanne forholdsregler skønnes at ville være utilstrækkelige, eller har vist sig at være utilstrækkelige, kan Sikkerhedsrådet træffe beslutning om anvendelse af væbnet magt (artikel 42). Til at rådgive og bistå Sikkerhedsrådet i sådanne militære operationer oprettes en generalstabskomité, som består af de permanente medlemmers generalstabschefer (artikel 47). De væbnede styrker, som er nødvendige til udførelse af Sikkerhedsrådets beslutninger, forpligter medlemsstaterne sig til at stille til rådighed på opfordring af Sikkerhedsrådet og i overensstemmelse med særlig overenskomst (artikel 43). En afgørende mangel ved det kollektive sikkerhedssystem er imidlertid, at Sikkerhedsrådet ikke selv råder over væbnede styrker, da der aldrig er indgået nogen aftaler om at stille sådanne styrker til rådighed som forudsat i artikel 43. 1

61 HUMANITÆR INTERVENTION MED BEMYNDIGELSE FRA FN S SIKKERHEDSRÅD 63 Fraværet af sådanne aftaler udelukker, at Sikkerhedsrådet kan træffe en bindende beslutning om anvendelse af væbnet magt i medfør af artikel 42. Det betyder, at ingen medlemsstat er forpligtet til at stille styrker til rådighed efter Sikkerhedsrådets anmodning Tvangsforanstaltninger med Sikkerhedsrådets bemyndigelse Fraværet af artikel 43-aftaler er ikke blevet anset for at udelukke enhver kompetence for Sikkerhedsrådet til at autorisere anvendelsen af væbnet magt, såfremt det finder, at der foreligger en trussel mod freden m.v. (artikel 39) og, at anvendelsen af væbnet magt er nødvendig. Det er generelt anerkendt, at Sikkerhedsrådet under kapitel VII har kompetence til at bemyndige medlemsstaterne til, på frivillig basis, at gennemføre tvangsforanstaltninger, der indbefatter anvendelsen af væbnet magt. 2 Dette antydede Den Internationale Domstol allerede i 1962, da den afviste det standpunkt, at artikel 43-aftaler er en forudsætning for enhver form for tvangsforanstaltning efter kapitel VII: The Court cannot accept so limited a view of the powers of the Security Council under. the Charter It cannot be said that the Charter has left the Security Council impotent in the face of an emergency - si tuation when agreements under Article 43 have not been concluded. 3 Tilsvarende fastslog Domstolen i 1971, at artikel 24(2), som refererer til de beføjelser, der udtrykkeligt er tillagt Sikkerhedsrådet med henblik på varetagelsen af dets hovedansvar for international fred og sikkerhed i medfør af artikel 24(1), does not exclude the existence of general powers to discharge the responsibilities confered in paragraph 4 1. En bemyndigelse fra Sikkerhedsrådet kan rette sig til medlemsstaterne i almindelighed, til bestemte medlemsstater eller til en regional organisation eller institution. FN-pagtens kapitel VIII om Regionale Aftaler forudser, at regionale organisationer og institutioner kan spille en central rolle ved opretholdelsen af international fred og sikkerhed, men tillægger ikke disse regionale organer nogen selvstændig kompetence til at anvende væbnet magt. Artikel 53 bestemmer, at Sikkerhedsrådet, hvor det er hensigtsmæssigt, skal benytte sådanne regionale organisationer eller institutioner til udførelse af tvangsforanstaltninger under dets myndighed. Dog skal ingen tvangsforanstaltning iværksættes i medfør af regionale aftaler eller af regionale institutioner uden Sikkerhedsrådets bemyndigelse.... En stats anvendelse af væbnet magt i overensstemmelse med forudgående bemyndigelse fra Sikkerhedsrådet er i overensstemmelse med folkeretten, forudsat magtanvendelsen sker i overensstemmelse med den humanitære folkerets regler vedrørende internationale væbnede konflikter. En sådan magtanvendelse sker på FN s vegne og, i princippet, under Sikkerhedsrådets ansvar og

62 64 KAPITEL IV kontrol. Selv om interventionen foretages af stater, er FN s generalsekretær involveret, og Sikkerhedsrådet holdes nøje informeret. I princippet kan Sikkerhedsrådet til enhver tid trække sin bemyndigelse tilbage eller begrænse dens rækkevidde. De bemyndigede stater eller regionale organisationer er ikke forpligtet til at føre Sikkerhedsrådets bemyndigelse ud i livet. Men når de gør det, er de bundet af bemyndigelsens betingelser vedrørende aktionens formål, omfang og varighed m.v. Enhver anvendelse af væbnet magt, som rækker ud over Sikkerhedsrådets bemyndigelse, er i strid med folkeretten (med mindre den har et alternativt retsgrundlag). Bemyndigelse fra Sikkerhedsrådet er blevet den anvendte form for væbnede tvangsforanstaltninger efter FN-pagtens kapitel VII. I resolution 678 (1990) bemyndigede Sikkerhedsrådet, for første gang nogen sinde, i medfør af kapitel VII medlemsstaterne til at anvende væbnet magt til at tvinge Irak ud af Kuwait. Retligt set forudsatte de allieredes invasion af Kuwait ingen bemyndigelse fra Sikkerhedsrådet; retten til kollektivt selvforsvar imod et væbnet angreb kunne have tjent som tilstrækkeligt retsgrundlag, da Kuwait havde anmodet det internationale samfund om assistance. Involveringen af Sikkerhedsrådet må ses som et ønske fra de allierede stater om at få blåstemplet operationen som en FN-indsats. I resolution 83 og 84 (1950) anbefalede Sikkerhedsrådet, efter Nordkoreas aggression mod Sydkorea, at medlemsstaterne hjalp Sydkorea med at tilbagevise Nordkoreas angreb for dermed at genoprette den internationale fred og bemyndigede den internationale styrke til at bruge FN s flag under operationerne. Også denne aktion kunne være retfærdiggjort alene med henvisning til retten til kollektivt selvforsvar. I resolution 221 (1966) opford rede Sikkerhedsrådet Storbritannien til at anvende væbnet magt for at blokere for olieleverancer til Sydrhodesia. Dette var et specielt tilfælde, idet Sydrhodesia på daværende tidspunkt var en britisk koloni. I 1990 erne har Sikkerhedsrådet i flere tilfælde bemyndiget anvendelse af væbnet magt i henhold til kapitel VII til imødegåelse af trusler mod den internationale fred, som hidrørte fra interne konflikter i en stat, og som havde alvorlige humanitære konsekvenser. I de fleste af disse sager ville staternes anvendelse af væbnet magt som udgangspunkt have været folkeretsstridig uden Sikkerhedsrådets bemyndigelse (se nærmere om sagerne nedenfor) Generalforsamlingens subsidiære ansvar I 1950 vedtog FN s Generalforsamling Uniting for Peace resolutionen, hvori den påtog sig et subsidiært ansvar for den internationale fred og sikkerhed og hævdede kompetence til at fremsætte forslag vedrørende de nødvendige foranstaltninger til opretholdelse eller genoprettelse af fre d e n. 5 I re s o l u t i o n e n s centrale afsnit bestemte Generalforsamlingen, at:

63 HUMANITÆR INTERVENTION MED BEMYNDIGELSE FRA FN S SIKKERHEDSRÅD 65 Såfremt Sikkerhedsrådet, som følge af manglende enstemmighed blandt de faste medlemmer, ikke kan leve op til sit hovedansvar for opretholdelse af international fred og sikkerhed i tilfælde, hvor der synes at foreligge en trussel mod freden, et fredsbrud eller en angrebshandling, skal Generalforsamlingen uden ophold overveje sagen med henblik på at fremsætte passende forslag til medlemsstaterne om kollektive forholdsregler, herunder, i tilfælde af et fredsbrud eller en angrebshandling, anvendelse af væbnet magt om nødvendigt for at opretholde eller genoprette international fred og sikkerhed. Gennem 1950 erne, hvor Sikkerhedsrådet var fastlåst, påtog Generalforsamlingen sig på grundlag af Uniting for Peace resolutionen fre d s b e v a rende opgaver ved at indkalde til særlige samlinger, opfordre til troppetilbagetrækninger m.v. Der blev dog aldrig på grundlag af resolutionen fremsat forslag om kollektiv magtanvendelse. I dag har resolutionen mistet meget af sin betydning. 6 Uniting for Peace resolutionen giver intet retsgrundlag for at bemyndige en humanitær intervention. I henhold til Sikkerhedsrådets praksis kan en humanitær nødsituation udgøre en trussel mod freden. Resolutionen antager derimod kun kompetence for Generalforsamlingen til at fremsætte forslag om magtanvendelse i tilfælde af et fre d s b rud eller en angrebshandling. I tilfælde af en trussel mod freden kan Generalforsamlingen alene foreslå ikkemilitære foranstaltninger. Det er således den herskende opfattelse, at Generalforsamlingen i medfør af resolutionen alene kan fremsætte forslag om anvendelse af væbnet magt i tilfælde, hvor staterne i forvejen er berettiget til at anvende magt i henhold til reglerne om kollektivt selvforsvar. Et forslag fra Generalforsamlingen fremsat på grundlag af resolutionen giver intet retsgrundlag for en i øvrigt folkeretsstridig magtanvendelse. 7 Der er også almindelig enighed om, at det blandt FN s organer er Sikkerhedsrådet, som har enekompetence med hensyn til at foretage eller bemyndige h a n d l i n g e r, der involverer anvendelsen af væbnet magt, og som ellers ville være folkeretsstridige INTERNE KONFLIKTER MED ALVORLIGE KRÆNKELSER AF MENNESKE- RETTIGHEDER ELLER HUMANITÆR FOLKERET SOM EN TRUSSEL MOD INTERNATIONAL FRED? 2.1. Begrebet en trussel mod freden i artikel 39 Statuering af en trussel mod freden i medfør af artikel 39 er minimumskravet for anvendelse af tvangsforanstaltninger efter kapitel VII. Efter Sikkerhedsrådets praksis er begrebet trussel mod freden tillige det relevante begreb, når det drejer sig om humanitære nødsituationer, der hidrører fra forholdene i en

64 66 KAPITEL IV stat. Begre b e rne et fre d s b rud eller en angrebshandling er ikke aktuelle i denne forbindelse. Det afgørende spørgsmål er derfor, hvorvidt og under hvilke omstændigheder en humanitær nødsituation i en stat, som skyldes borgerkrig (med alvorlige krænkelser af den humanitære folkeret) eller undertrykkelse af civilbefolkningen (grove og massive menneskerettighedskrænkelser) eller andre forh o l d (hungersnød, tørke eller sygdom) kan betragtes som en trussel mod freden i henhold til artikel 39. Begrebet en trussel mod freden refererer utvivlsomt til den internationale fred. 9 Den traditionelle opfattelse af international fred, som ligger til grund for FNpagtens udformning, indebærer fraværet af væbnet konflikt mellem stater. Det traditionelle begreb om en trussel mod international fred forudsætter således en objektiv tilstedeværelse af en trussel om en angrebshandling fra en stat imod en anden eller en reel risiko for en anden form for international væbnet konflikt. 10 FN-pagten er baseret på et internationalt samfund af suveræne stater, og pagtens primære formål var at opretholde status quo (undtagen for kolonierne) ved at gøre enhver anvendelse af væbnet magt mellem stater forbudt. Det kollektive sikkerhedssystem blev etableret for at imødegå trusler mod og brud på denne status quo og derved håndhæve staternes suverænitet. Det var næppe hensigten fra FN-pagtens fædre, at interne konflikter og menneskerettighedskrænkelser skulle anses for en trussel mod den internationale fred. Der er intet vidnesbyrd om, at man forestillede sig, at Sikkerhedsrådet skulle have kompetence i medfør af kapitel VII til at træffe forholdsregler over for humanitære nødsituationer i en stat, som skyldes borgerkrig eller systematisk undertrykkelse. 11 På den anden side udelukkede FN-pagtens fædre heller ikke en dynamisk udvikling af begrebet en trussel mod freden. Begrebet er i sin natur vagt, og det blev grundlæggende overladt til Sikkerhedsrådets skøn at afgøre, hvornår der foreligger en trussel mod freden. Allerede i 1951 bemærkede en anerkendt folkeretsjurist: En borgerkrig, såvel som enhver anden situation i en stat, kan af det kompetente FN-organ blive udlagt som en trussel mod international fred (..) således er det tvivlsomt, hvorvidt den begrænsning, der ligger i termen international har nogen betydning Sikkerhedsrådets praksis Gennem Sikkerhedsrådets praksis er den oprindelige forståelse af en tru s s e l mod freden blevet betragteligt udvidet.

65 HUMANITÆR INTERVENTION MED BEMYNDIGELSE FRA FN S SIKKERHEDSRÅD 67 Wiener-konventionen om traktatretten fra 1969, der kodificerer generelt anerkendte normer for fortolkning af traktater (og som i henhold til artikel 5 også er anvendelig på traktater, der som FN-pagten udgør en international organisations forfatning) anerkender i art i k e l 31(3), litra b, at en efterfølgende praksis vedrørende anvendelsen af en traktat er relevant for dennes fortolkning. I realiteten har Sikkerhedsrådet i flere tilfælde anset interne situationer som borgerkrig, borgerstrid eller grove og massive menneskerettighedskrænkelser for at udgøre en trussel mod den internationale fred. Sådanne interne konflikter har selvsagt næsten altid også internationale følgevirkninger (grænseoverskridende flygtningestrømme, regional destabilisering m.v.), hvortil Sikkerhedsrådet ofte har henvist, når det statuerede, at der forelå en trussel mod freden. Men for det første kvalificerer sådanne følgevirkninger ikke til at udgøre en trussel mod freden i den oprindelige betydning. For det andet undlader Sikkerhedsrådet i nyere praksis stadigt oftere at henvise til internationale følgevirkninger, når det håndterer interne konflikter under kapitel VII PRAKSIS UNDER DEN KOLDE KRIG ( ) Det antages ofte, at denne brede fortolkning af en trussel mod freden er en ny tendens i Sikkerhedsrådets praksis siden den kolde krigs afslutning. Dette er ikke helt korrekt. Allerede i 1960 erne og 1970 erne fastslog Sikkerhedsrådet, at de interne forhold i Sydrhodesia og Sydafrika udgjorde en trussel mod int e rnational fred og sikkerhed. Trods de særlige omstændigheder, der forelå i disse afrikanske tilfælde dekolonialiseringen og de afrikanske folks kamp for uafhængighed viser de, at Sikkerhedsrådets praksis siden 1991 ikke var helt uden fortilfælde. Det er værd at bemærke, at det i midten af 1960 erne var udviklingslandene i Asien og Afrika, bakket op af Sovjetunionen, som lagde pres på Sikkerhedsrådet for at få det til at anvende kapitel VII på en række tilfælde i det sydlige Afrika, hvorimod de vestlige stater, skønt de tog skarpt afstand fra den racediskriminationspolitik og undertrykkelse, som blev forestået af kolonimagter og hvide minoritetsre g e r i n g e r, i begyndelsen afviste at betragte disse handlinger som en trussel mod freden. 13 I Sydrhodesia (1966) anså Sikkerhedsrådet for første gang reelt krænkelse af basale menneskerettigheder som en trussel mod den internationale fred. I 1965 pro k l a m e rede Sydrhodesias hvide regime territoriets uafhængighed i strid med det s o rte flertals ret til selvbestemmelse. Sikkerhedsrådet fastslog i resolution 217 (1965), at fortsættelsen af denne situation var en trussel mod international fred og sikkerhed og opfordrede staterne til at afbryde de økonomiske forbindelser med regimet. I resolution 221 (1966)

66 68 KAPITEL IV fastslog Sikkerhedsrådet, at situationen udgjorde en trussel mod international fred og sikkerhed og opfordrede Storbritannien til, om nødvendigt ved anvendelse af væbnet magt, at forhindre adgangen for skibe, som fragtede olie bestemt for Sydrhodesia, til havnen i Beira. I Sydafrika (1977) betragtede Sikkerhedsrådet i realiteten apartheidpolitikken som en trussel mod den internationale fred og vedtog en våbenembargo mod Sydafrika. Gennem 1970 erne havde Sikkerhedsrådet gentagne gange fordømt Sydafrika for dets apartheidpolitik og angrebshandlinger mod nabostater, som gav ly for grupper af ANC. Sikk e rhedsrådet udtalte i resolution 418 (1977), at Sydafrikas apartheidpolitik og undert ry k- kelse såvel som dets angreb mod nabostater var ladet med fare for den internationale fred og - sik kerhed, og vedtog en våbenembargo mod Sydafrika i medfør af kapitel VII. Trods resolutionens tvetydighed med hensyn til hvilke forhold, der udgjorde en trussel mod international fred, var resolutionen klart motiveret af en række afrikanske staters krav om effektive forholdsregler mod apartheidregimet PRAKSIS EFTER DEN KOLDE KRIG ( ) S i k k e rhedsrådets praksis siden 1991 viser en stigende tendens i retning af at anse interne konflikter som en trussel mod den internationale fred og sikkerhed, navnlig på grund af de hermed forbundne menneskelige lidelser. Sikkerhedsrådet har behandlet borgerkrige og humanitære nødstilfælde i medfør af kapitel VII, navnlig i sagerne om Irak, det tidligere Jugoslavien, Liberia, Somalia, Haiti, Angola, Rwanda, Burundi, Zaire, Albanien, Den Centralafrikanske Republik, Kosovo og Øst Timor. Det faktum, at antallet af sager er steget dramatisk siden begyndelsen af e rne, skyldes fremfor alt det ændrede politiske klima siden den kolde krigs afslutning. I 1990 erne og navnlig i første halvdel har Kina og Rusland ofte valgt at afstå fra at stemme i stedet for at nedlægge veto mod Sikkerhedsrådets beslutninger. Sikkerhedsrådets praksis i 1990 erne vidner dog også om en tendens imod en yderligere udvidelse af begrebet en trussel mod freden. Herefter kan int e rne konflikter med humanitære konsekvenser i sig selv udgøre en tru s s e l mod den internationale fred, uanset deres internationale følgevirkninger. Sikkerhedsrådet har fastslået, at alvorlige krænkelser af menneskerettigheder, humanitær folkeret og endog demokrati i sig selv kan udgøre en trussel mod int e rnational fred. Endvidere er Sikkerhedsrådets bemyndigelse til humanitær intervention også en af 1990 ernes nyskabelser. Den følgende gennemgang omtaler alene de vigtigste sager og stadig aktuelle sager:

67 HUMANITÆR INTERVENTION MED BEMYNDIGELSE FRA FN S SIKKERHEDSRÅD 69 I Irak (1991) udtalte Sikkerhedsrådet, at Iraks undertrykkelse af den kurdiske befolkning og de grænseoverskridende følgevirkninger heraf var en tru s s e l mod den internationale fred og insisterede på fri adgang til Irak for humanitære organisationer. I Golf-krigens efterdønninger indledte Irak en undertrykkelseskampagne mod kurderne i det nordlige Irak, som medførte alvorlige menneskelige lidelser og massive flygtningestrømme til Tyrkiet og Iran, samt væbnede grænseepisoder. Sikkerhedsrådet fordømte i resolution 688 (1991) Iraks undertrykkelse af civilbefolkningen, hvis konsekvenser truer den internationale fred og sikkerhed i regionen. Selv om Sikkerhedsrådet også henviste til undertrykkelsens grænseoverskridende følgevirkninger, var resolutionen klart motiveret af de menneskelige lidelsers overvældende omfang. 14 Rådet insisterede på, at Irak øjeblikkelig gav fri adgang til landet for internationale humanitære org a n i s a t i o n e r. Resolution 688 kan ses som en forløber for den efterfølgende praksis om bemyndigelse til humanitær intervention. Umiddelbart efter vedtagelsen af resolution 688 indledte en række stater humanitære nødhjælpsoperationer i Nordirak under beskyttelse af væbnede styrker. Mange af de deltagende stater henviste til resolution 688 set i sammenhæng med resolution 678, som bemyndigede anvendelsen af væbnet magt mod Irak efter Iraks invasion i Kuwait som det retlige grundlag for operationen. Efter den dominerende opfattelse blandt folkeretsjurister er anvendelsen af væbnet magt til humanitære formål i Irak siden 1991 imidlertid et eksempel på humanitær intervention uden Sikkerhedsrådets bemyndigelse, selv om operationerne i Irak var dybt forankret i og vil mange hævde politisk legitimeret gennem Sikkerhedsrådets generelle engagement (se nærmere om de humanitære interventioner i Irak siden 1991 nedenfor, kapitel V). I det tidligere Jugoslavien ( ) anså Sikkerhedsrådet borgerkrig og alvorlige krænkelser af den humanitære folkeret for en trussel mod international fred og bemyndigede for første gang nogen sinde en humanitær intervention. Rådet oprettede endvidere et internationalt tribunal med henblik på retsforfølgning af krigsforbrydere. I resolution 757 (1992) fastslog Sikkerhedsrådet, at situationen, navnlig i Bosnien, udgjorde en trussel mod international fred og sikkerhed og vedtog i medfør af kapitel VII omfattende økonomiske sanktioner mod Serbien og Montenegro. I resolution 770 (1992) opford re d e Sikkerhedsrådet staterne til, nationalt eller gennem regionale institutioner, at træffe alle nødvendige f o r a n s t a l t n i n g e r med henblik på at muliggøre leverancerne af humanitær nødhjælp i Bosnien-Herzegovina. Dette var reelt en bemyndigelse til NATO, som imidlertid først intervenerede massivt 2 år senere, da NATO angreb de bosniske serbere og tvang dem til overgivelse. Med resolution 827 (1993) oprettede Sikkerhedsrådet i medfør af kapitel VII et internationalt tribunal til retsforfølgning af de ansvarlige personer for alvorlige krænkelser af den humanitære folkeret begået på det tidligere Jugoslaviens territorium. Derved havde Sikkerhedsrådet for første gang fastslået, at alvorlige krænkelser af den humanitære folkeret i sig selv udgør en trussel mod international fred og sikkerhed. I S o m a l i a (1992) fandt Sikkerhedsrådet, at den humanitære tragedie som følge af borgerkrig og anarki var en trussel mod international fred og sikkerhed, og bemyndigede til sidst en humanitær intervention.

68 70 KAPITEL IV I resolution 733 (1992) udtrykte Sikkerhedsrådet forf æ rdelse over den stadigt mere voldsomme borgerkrig i Somalia, som medførte store tab af menneskeliv. Rådet anså en fortsættelse af denne situation for en trussel mod international fred og sikkerhed og vedtog i medfør af kapitel VII en våbenembargo mod Somalia. 15 I den skelsættende resolution 794 (1992) indtog Sikkerhedsrådet sit hidtil mest vidtgående standpunkt, idet det uden henvisning til grænseoverskridende konsekvenser fastslog, at den humanitære katastrofe i Somalia som følge af borgerkrig, anarki og omfattende krænkelser af den humanitære folkeret i sig selv udgjorde en trussel mod den internationale fred. Sikkerhedsrådet bemyndigede herefter i medfør af kapitel VII medlemsstaterne og FN s generalsekretær til at anvende alle nødvendige midler med henblik på så hurtigt som muligt at etablere effektiv beskyttelse af humanitære nødhjælpsoperationer i Somalia i overensstemmelse med det amerikanske tilbud om at lede en sådan operation. 16 Målet var at genoprette fred, stabilitet og lov og orden i Somalia. I så henseende var den humanitære intervention ingen succes, og operationen blev afblæst i Haiti ( ) er måske det mest kontroversielle tilfælde i Sikkerhedsrådets praksis under kapitel VII. Sikkerhedsrådet anså reelt et overg reb mod demokratiet et militærkup mod den demokratisk valgte regering som en trussel mod international fred og sikkerhed og bemyndigede en væbnet intervention med det primære formål at genoprette demokratiet i Haiti. Efter afholdelsen af det første demokratiske valg i Haiti i 1990 hvori FN var dybt engageret blev Aristide valgt til præsident. Men ved et militærkup i september 1991 blev han tvunget i eksil. Efter at økonomiske sanktioner i medfør af kapitel VII havde vist sig virkningsløse som middel til at tvinge militærregimet til at træde tilbage, fastslog Sikkerhedsrådet i resolution 940 (1994), at der fortsat forelå en trussel mod freden som følge af regimets afvisning af at træde tilbage, den forv æ rrede humanitære situation og de systematiske menneskere t t i g- hedskrænkelser, og Sikkerhedsrådet bemyndigede i medfør af kapitel VII medlemsstaterne til at danne en multinational styrke under fælles kommando kontrol og med henblik på at anvende alle nødvendige midler for at muliggøre den militære ledelsesafgang fra Haiti[og]den lovligt -valgte præ sidents øjeblikkelige tilbagevenden. Interventionen skulle efter planen overvejende gennemf ø res af amerikanske styrker. Imidlertid bøjede regimet i Haiti sig til sidst for tru s l e rne, og Aristide blev genindsat. I Rwanda (1994) anså Sikkerhedsrådet den humanitære tragedie som følge af borgerkrig, folkedrab og åbenbare krænkelser af menneskerettigheder og den humanitære folkeret for at være en trussel mod international fred og sikkerhed og bemyndigede en humanitær intervention. Som i det tidligere Jugoslavien o p rettede Sikkerhedsrådet endvidere et internationalt tribunal til re t s f o rf ø l g- ning af krigsforbrydere. I foråret 1994 kom det i Rwanda til borgerkrig mellem etniske grupper. Der blev begået folkedrab, som re s u l t e rede i en humanitær katastrofe af forf æ rdende omfang. I begyndelsen tøvede det internationale samfund med at intervenere. I resolution 918 (1994) fordømte Sikk e rhedsrådet volden og massakre rne mod civile og udtrykte sin forf æ rdelse over de syste-

69 HUMANITÆR INTERVENTION MED BEMYNDIGELSE FRA FN S SIKKERHEDSRÅD 71 matiske, omfattende og åbenlyse krænkelser af den humanitære folkeret og af menneskerett i g h e d e rne. Foru roliget over de omfattende menneskelige lidelser konflikten har afstedkommet fastslog Rådet, at situationen i Rwanda udgjorde en trussel mod international fred og sikkerhed i regionen og vedtog en våbenembargo mod Rwanda i medfør af kapitel VII. Da situationen imidlertid blev yderligere forværret, bemyndigede Sikkerhedsrådet ved resolution 929 (1994) i medfør af kapitel VII medlemsstaterne til at gennemføre en væbnet operation med henblik på at bidrage, på en upartisk måde, til sikkerhed og beskyttelse for de internt fordrevne, flygt - ninge og civile, som er udsat irwanda og at anvende alle nødvendige midler for at nå dette mål. Rådet understregede operationens strengt humanitære karakter. Den væbnede intervention blev herefter gennemført under fransk kommando. Ved resolution 955 (1994) etablere d e Sikkerhedsrådet et internationalt straffetribunal for Rwanda med henblik på at retsforfølge de ansvarlige for folkedrab, forbrydelser mod menneskeheden og andre alvorlige krænkelser af den humanitære folkeret. Dermed bekræftede Rådet, at sådanne handlinger i sig selv udgør en trussel mod den internationale fred og sikkerhed. I Kosovo (1998) i Forbundsrepublikken Jugoslavien betragtede Sikkerhedsrådet en truende humanitær katastrofe udløst af borgerstrid og voldelig undertrykkelse af civilbefolkningen som en trussel mod international fred og sikkerhed. Efter det blev klart, at både Rusland og Kina ville nedlægge veto i Sikkerhedsrådet mod en bemyndigelse til væbnet intervention, gennemførte NATO en humanitær intervention uden Sikkerhedsrådets bemyndigelse (se nedenfor, kapitel V). Sikkerhedsrådet godkendte efterfølgende det politiske resultat af NATO s operation. I 1998 udviklede der sig en voldelig intern konflikt i Kosovo-provinsen i Forbundsrepublikken Jugoslavien mellem den serbiske regerings militær- og politistyrker og Kosovos Befrielseshær (UCK). Sikkerhedsrådet fordømte i resolution 1160 (1998) de serbiske styrker for deres overdrevne magtanvendelse mod civile og Kosovos Befrielseshær for dens terrorhandling e r. Rådet vedtog herefter en våbenembargo mod Jugoslavien i medfør af kapitel VII. Sikk e rhedsrådet udtalte også sin støtte til en forbedret status for Kosovo som ville indebære en betydeligt større grad af selvstyre. I resolution 1199 (1998) udtalte Sikkerhedsrådet, efter at situationen i Kosovo var yderligere forværret, at det var dybt foruroliget over den hurtige -for værring af den humanitære situation overalt i Kosovo, forfærdet over den truende humanitære katastrofe (..) og understreger nødvendigheden af at forhindre en sådan katastrofe. Rådet fastslog, at situationen udgjorde en trussel mod fred og sikkerhed i regionen og krævede i medfør af kapitel VII blandt andet, at de jugoslaviske myndigheder skulle indstille enhver undert rykkelse mod civilbefolkningen i Kosovo, tillade effektiv og fortsat international overvågning i Kosovo og gøre det muligt for flygtninge og internt ford revne at vende sikkert hjem, samt at den kosovo-albanske ledelse skulle fordømme enhver terrorhandling. Endelig besluttede Rådet, at overveje yderligere handlinger og foranstaltninger for at opretholde eller genoprette fred og stabilitet i regionen, såfremt de konkrete tiltag, som er blevet pålagt i denne resolution og i resolution 1160, ikke bliver gennemført. 17 Som følge af Ruslands og Kinas klare hensigt om at bruge sin vetoret i Sikkerhedsrådet til at blokere en bemyndigelse til væbnet magtanvendelse blev der ikke truffet beslutning om yderligere foranstaltninger. I marts 1999 indledte NATO en væbnet operation med det formål at bringe overgrebene i Kosovo til ophør (se nedenfor, kapitel V). Efter NATO s militære operation, da Forbundsrepublikken Jugoslavien som en konsekvens heraf var gået ind på de opstillede vilkår for en aftale om Kosovo, blev Sikkerhedsrådet igen invol-

70 72 KAPITEL IV veret. I resolution 1244 (1999) hilste Rådet aftalen mellem Forbundsrepublikken Jugoslavien og G8-landene velkommen og bemyndigede i medfør af kapitel VII og i overensstemmelse med den indgåede aftale medlemsstaterne til at etablere en international sikkerhedsstyrke i Kosovo. I Øst Timor (1999) anså Sikkerhedsrådet voldshandlingerne mod den del af civilbefolkningen i Øst Ti m o r, som gik ind for uafhængighed, for at være en t russel mod international fred og sikkerhed. Rådet bemyndigede i medfør af kapitel VII en international væbnet operation med henblik på at genoprette freden, en operation som den indonesiske regering havde anmodet om. Den 30. august 1999 blev der afholdt folkeafstemning i Øst Timor om uafhængighed fra Indonesien. Flertallet stemte for uafhængighed. I lyset heraf påbegyndte pro-indonesiske militser, tilsyneladende støttet af Indonesien, en terrorkampagne vendt mod den pro-indonesiske del af befolkningen, som re s u l t e rede i store tab af menneskeliv, flygtningestrømme og intern t fordrevne. Efter internationalt pres accepterede den indonesiske regering kravet om en int e rnational væbnet tilstedeværelse for at genoprette freden i Øst Ti m o r. I resolution 1264 (1994) udtrykte Sikkerhedsrådet bekymring over de systematiske, omfattende og åbenbare krænkelser af menneskerettigheder og den humanitære folkeret overfor Øst Timors civilbefolkning og understregede det individuelle ansvar for disse forbrydelser. Sikkerhedsrådet fastslog, at situationen var en trussel mod fred og sikkerhed og bemyndigede i medfør af kapitel VII en multinational operation, i overensstemmelse med den indonesiske anmodning, med henblik på under anvendelse af de nødvendige midler at genoprette fred og sikkerhed og muliggøre ydelse af humanitær nødhjælp i Øst Timor. Operationen blev gennemført under australsk ledelse Vurdering af Sikkerhedsrådets praksis HVORNÅR BLIVER EN INTERN KONFLIKT EN TRUSSEL MOD DEN INTERNATIONALE FRED? Fælles for interne voldelige konflikter borgerkrig, borgerstrid og andre former for voldelige civile uroligheder, som typisk forekommer inden for stater i opløsning og grove og massive menneskerettighedskrænkelser begået af statens regering folkedrab, etnisk udrensning og andre overgreb er de omfattende menneskelige lidelser, som er konsekvensen heraf. Hertil kommer, at voldelige interne konflikter såvel som grove og massive menneskerettighedskrænkelser begået af regeringen næsten altid vil have internationale følgevirkninger så som grænseoverskridende flygtningestrømme og politisk eller militær destabilisering i regionen Hvilke forhold udgør en trussel mod international fred? Ved afgørelsen af, at der foreligger en trussel mod international fred og sikkerhed, synes Sikkerhedsrådet i stigende grad at anse omfattende menneskelige

71 HUMANITÆR INTERVENTION MED BEMYNDIGELSE FRA FN S SIKKERHEDSRÅD 73 lidelser for at være tilstrækkeligt i sig selv, hvorimod de internationale følgevirkninger ikke længere er afgørende. Internationale følgevirkninger af interne konflikter som en trussel mod freden. Efter det traditionelle begreb om en trussel mod international fred skal der foreligge en risiko for international væbnet konflikt. Begrebet en trussel mod international fred kan imidlertid fortolkes bredere, så det også omfatter andre grænseoverskridende følgevirkninger så som store flygtningestrømme hen over grænser eller risikoen for destabilisering i regionen. Sikkerhedsrådet har ofte henvist til de internationale følgevirkninger af interne konflikter som det, der udgør en trussel mod freden (blandt andet i Sydafrika, Irak, Haiti og Kosovo). Borgerkrig og omfattende menneskelige lidelser som en trussel mod freden. Sikkerhedsrådet synes i stigende omfang at betragte borgerkrige, som involverer s t o re menneskelige lidelser, som en trussel mod international fred i sig selv, uanset dens internationale konsekvenser. I resolution 794 vedrørende Somalia udtalte Sikkerhedsrådet for første gang, at den humanitære tragedies overvældende omfang i sig selv udgjorde en trussel mod international fred og sikkerhed. Dette eksempel blev senere fulgt i Rwanda og Zaire. Grove og massive krænkelser af menneskerettigheder og den humanitære folke - ret som en trussel mod freden. Sikkerhedsrådet har i samme ånd gjort det klart, at grove og massive menneskerettighedskrænkelser (Sydrhodesia, Sydafrika, Irak og Kosovo) eller alvorlige krænkelser af den humanitære folkeret (det tidligere Jugoslavien og Rwanda) i sig selv kan udgøre en trussel mod international fred. Overgreb mod demokratiet som en trussel mod freden. Sikkerhedsrådet er gået endnu videre ved, i et enkelt tilfælde, i realiteten at have betragtet voldelig oms t y rtning af en demokratisk valgt regering som en trussel mod intern a t i o n a l fred (Haiti). Haiti var første og hidtil eneste gang Sikkerhedsrådet anså en åbenbart illegitim regering for at være en trussel mod den internationale fred. Haiti står tilbage som en meget kontroversiel anvendelse af kapitel VII. Valget af politisk system er traditionelt blevet anset for at høre til kernen i en stats suverænitet. Haiti-tilfældet indebærer, at genoprettelsen af demokrati i en stat, hvor den valgte regering er blevet fjernet med magt, kan være et legitimt anliggende for internationale tvangsforanstaltninger. Men Haiti-tilfældet danner ikke præcedens for en generel ret til intervention til fordel for demokrati.

72 74 KAPITEL IV Fra et negativt til et positivt begreb om international fred I stedet for et traditionelt, negativt begreb om fred fraværet af væbnet international konflikt synes Sikkerhedsrådet i stigende grad at anvende et bredere, positivt begreb om fred fraværet af forhold, der truer med at destabilisere den i n t e rnationale orden, herunder åbenbar tilsidesættelse af internationale normer til beskyttelse af individet Handling på rent humanitært grundlag Alternativt, og måske mere realistisk, kan Sikkerhedsrådets praksis ses som udtryk for den overbevisning, at det internationale samfund indenfor FN s rammer må være i stand til at handle på humanitært grundlag, når grove og systematiske krænkelser af menneskerettigheder eller den humanitære folkere t truer liv og værdighed hos en stor del af en stats civilbefolkning. I 1991 erklærede FN s generalsekretær Javier Perez de Cuellar i sin rapport til Generalforsamlingen, under omtalen af FN s forh o l d s regler for at beskytte menneskerettigheder: Der er nu i stigende grad en følelse af, at princippet om ikkeintervention i forhold, der i det væsentlige hører ind under staternes egen jurisdiktion, ikke kan betragtes som en beskyttende mur, bag hvilken man ustraffet kan begå massive eller systematiske mennesker e t t i g h e d s k r æ n k e. l s Det e r faktum, at FN i forskellige situa - tioner ikke har været i stand til at forhindre overgreb, kan ikke anføres som et argument, hverken retligt eller moralsk, imod at træffe de nødvendige modforanstaltninger, særligt hvor freden er truet (...) Hensynet til ikke at gøre indgreb i staternes suverænitet, - territo riale integritet og politiske uafhængighed er i sig selv utvivlsomt tungtvejende. -Dette hen syn ville imidlertid blive svækket, såfremt det skulle indebære, at suverænitet, e selv i vor dage, omfatter retten til at foretage massedrab eller systematisk begrænsning eller - tvangs f o rdrivelse af civilbefolkninger under påberåbelse af at dæmme op for borgerstrid og oprør FORHOLDSREGLER TIL IMØDEGÅELSE AF HUMANITÆRE NØDSITUATIONER I de ovenfor omtalte sager har Sikkerhedsrådet truffet forholdsregler i medfør af FN-pagtens kapitel VII for at opretholde eller genoprette den internationale fred og sikkerhed. Ikke-væbnede tvangsforanstaltninger. I overensstemmelse med kapitel VII s principper har Sikkerhedsrådet normalt lagt ud med at vedtage en våbenembargo, som undertiden er blevet udvidet til mere omfattende økonomiske sanktioner, før det har taget skridtet videre til bemyndigelse af væbnede foranstaltninger. Under den kolde krig gik Sikkerhedsrådet i intet tilfælde videre end til at vedtage ikke-væbnede foranstaltninger. 19

73 HUMANITÆR INTERVENTION MED BEMYNDIGELSE FRA FN S SIKKERHEDSRÅD 75 Væbnede tvangsforanstaltninger. I 1990 erne har Sikkerhedsrådet givet mandat til anvendelse af væbnet magt i tilfælde af interne konflikter med alvorlige h u m a n i t æ re følgevirkninger i det tidligere Jugoslavien (Bosnien), Somalia, Rwanda, Haiti, Zaire, Albanien og Øst Timor. Kun i Somalia, Rwanda, Haiti, Zaire og Øst Timor autoriserede Sikkerhedsrådet anvendelse af væbnet magt i medfør af kapitel VII. I Bosnien og Albanien forudsatte anvendelsen af væbnet magt ingen sikkerhedsrådsbemyndigelse i medfør af kapitel VII, idet disse landes lovlige regeringer havde anmodet det internationale samfund om assistance. I Øst Timor var sikkerhedsrådsbemyndigelse heller ingen retlig nødvendighed, da Indonesien officielt havde anmodet om assistance, men Sikkerhedsrådets bemyndigelse muliggjorde en effektiv international operation, uafhængig af Indonesiens samarbejdsvilje. Væbnet intervention som unikke undtagelsestilfælde? Somalia var første gang, Sikkerhedsrådet i medfør af kapitel VII bemyndigede en væbnet intervention i tilfælde af en rent intern konflikt. Dette fortilfælde blev efterfulgt i Rwanda, Haiti og Zaire. Særligt i Somalia, Haiti og Rwanda understregede Sikkerhedsrådet, da det gav bemyndigelse til anvendelse af væbnet magt, situationens unikke og ekstraordinære karakter. I resolution 794 vedrørende Somalia anerkendte Sikkerhedsrådet den unikke karakter af den foreliggende situation i Somalia og er bevidst om dens eskalerende, komplekse og ekstraordinære, natur som kræver en øjeblikkelig og exceptionel reaktion. I resolution 940 vedrørende Haiti anerkendte Rådet situationens unikke karakter og dens eskalerende, komplekse og ekstraordinære natur, som kræver en exceptionel reaktion. I resolution 929 vedrørende Rwanda fastslog Sikkerhedsrådet, at den nuværende situation i Rwanda udgør et unikt tilfælde, som kræver en øjeblikkelig reaktion fra det internationale samfund. Denne tilgang viser Sikkerhedsrådets modvilje mod at danne præcedens for humanitær intervention i interne konflikter. Rådet synes at værne om sin frihed til at foretage en vurdering fra sag til sag. Men jo oftere Sikkerhedsrådet giver bemyndigelse til anvendelse af væbnet magt i tilfælde af interne konflikter, jo mindre overbevisende bliver denne sui generis(særtilfælde) retorik. Da Sikkerhedsrådet i resolution 1080 (1996) bemyndigede anvendelse af væbnet magt i Zaire, udelod det formlen om en unik og ekstraordinær situation og anerkendte blot, at situationen kræver en øjeblikkelig reaktion fra det internationale samfund. Selv om Sikkerhedsrådets bemyndigelser efter kapitel VII kan hævdes at have været omgivet af særlige omstændigheder, har Sikkerhedsrådet således med sin praksis dannet en præcedens for bemyndigelse til humanitær intervention i

74 76 KAPITEL IV tilfælde, hvor en stat står over for en humanitær katastrofe. Derimod må Haiti indtil videre betragtes som et unikt tilfælde af bemyndigelse til væbnet magtanvendelse for at genoprette demokrati. Det humanitære formål med væbnede tvangsforanstaltninger. G e n e relt har S i k k e rhedsrådets bemyndigelse til anvendelse af væbnet magt haft et stre n g t humanitært sigte at sikre leveringen af humanitær nødhjælp og beskyttelsen af civile. Sådan var det i Bosnien, Somalia, Rwanda, Zaire, Albanien og Øst Timor. Humanitær intervention adskiller sig fundamentalt fra tvangsforanstaltninger med henblik på at opretholde international fred i traditionel forstand. Opretholdelsen af international fred i traditionel forstand retter sig mod internationale spændinger, ikke mod beskyttelse af civilbefolkningen i staterne. Når formålet er humanitært, kan det hævdes, at interv e n t i o n e n, uden derved at blive uproportional, på kort sigt kan medføre mindre international fred i traditionel forstand, end tilfældet ville have været uden interventionen. Beskyttelsen af individer må antages i det lange løb at fremme den internationale fred og sikkerhed. Haiti er indtil videre den eneste afvigelse fra dette generelle billede. I Haiti bemyndigede Sikkerhedsrådet en væbnet intervention med det primære formål at genoprette demokrati Grænser for Sikkerhedsrådets kompetence? Sikkerhedsrådet er et politisk organ. Det er sammensat af repræsentanter for stater med forskellige interesser, og fremfor alt afspejler Rådets beslutningsprocedure i artikel 27(3) magtforholdene i verden, idet den giver de permanente medlemmer vetoret i forhold til enhver beslutning. Endvidere har Sikkerhedsrådet kun den magt og styrke, som medlemsstaterne vælger at udstyre det med. Følgelig kan Rådet undertiden være ude af stand til at handle i tilfælde, hvor det ifølge FN-pagten kunne og burde. Eksemplerne herpå er talrige. Denne mangel på konsistens udgør et legitimitetsproblem, ikke et legalitetsproblem. Såfremt Sikkerhedsrådet derimod handler i tilfælde, hvor det kan hævdes, at det efter FN-pagten ikke havde kompetence hertil, er spørgsmålet, hvorvidt der findes nogen effektive retlige garantier mod Sikkerhedsrådets handlinger ultra vires det vil sige handlinger, der overskrider dets kompetence efter FN-pagten. Ved udøvelsen af sine opgaver er Sikkerhedsrådet forpligtet til at handle i overensstemmelse med FN-pagtens formål og grundsætninger (artikel 24(2)). Men når Sikkerhedsrådet handler, er der en formodning for, at det har kompetence hertil, selv om muligheden for handlinger ultra vires i princippet ikke kan udelukkes.

75 HUMANITÆR INTERVENTION MED BEMYNDIGELSE FRA FN S SIKKERHEDSRÅD 77 Den Internationale Domstol udtalte i 1962 om FN s formål og beføjelser: These purposes ar e broad indeed, but neither they nor the powers red confer to effectuate them are unlimited. (..) But when the Organization takes action which warrants the assertion that it was appropriate for the fulfilment of one of the stated purposes of the United Nations, the presumption is that such action is not ultra vires the Organization. 20 G r æ n s e rne for Sikkerhedsrådets kompetence er imidlertid ikke omgærdet af e ffektive re t s g a r a n t i e r. FN-pagten har ikke givet Den Internationale Domstol generel adgang til at efterprøve beslutninger truffet af de øvrige FN-organer. 21 Derimod kan FN s politiske organer selv anmode Domstolen om et responsum v e d r ø rende lovligheden af FN s handlinger (FN-pagtens artikel 96) 2 2, eller Domstolen kan udtale sig om sådanne handlingers lovlighed i forbindelse med de ordinære retssager, som den får forelagt. Sidstnævnte blev aktuelt med hensyn til sikkerhedsrådsresolution 748 (1992), som krævede, at Libyen skulle udlevere to personer, som var mistænkt for at stå bag Lockerbie-attentatet, til international retsforfølgning. Denne resolution blev indirekte forelagt Domstolen i forbindelse med en retssag anlagt af Libyen. Ifølge Libyen er der ikke pligt til at udlevere de to mistænkte efter Montreal-konventionen om flyterrorisme, hvorimod en sådan forpligtelse følger af resolution 748, idet forpligtelser efter FN-pagten går forud for andre traktatforpligtelser (FN-pagtens artikel 103). Libyen hævder, at resolution 748 er ultra vires, idet den antager, at Libyens afvisning af at udlevere de to mistænkte udgør en trussel mod international fred i medfør af kapitel 7. I sin foreløbige beslutning af 14. april 1992 (pr ) fastslog Domstolen, at resolution 748 prima facie var gyldig og bindende, men afviste at give en endelig v u rdering af resolutionens retsvirkninger før den endelige dom i sagen, som fortsat afventes. 3. KONKLUSION Efter FN-pagten kan der alene anvendes væbnet magt til humanitære formål, s å f remt Sikkerhedsrådet i medfør af kapitel VII fastslår, at der foreligger en trussel mod den internationale fred, et fredsbrud eller en angrebshandling og t r æ ffer beslutning om eller giver bemyndigelse til væbnet intervention. For tiden er medlemsstaternes intervention med Sikkerhedsrådets bemyndigelse den eneste mulighed, da Sikkerhedsrådets egen anvendelse af magt foru d- sætter en stående FN-styrke, som ikke er blevet etableret. Generalforsamlingen har ingen subsidiær kompetence til at bemyndige en humanitær intervention. B e g rebet en trussel mod freden er vagt. FN-pagten har gru n d l æ g g e n d e overladt det til Sikkerhedsrådets skøn at afgøre, hvornår der foreligger en trussel mod freden. Der er ingen generel adgang til efterprøvelse heraf ved Den In-

76 78 KAPITEL IV ternationale Domstol. En sådan prøvelse ved Domstolen kan kun finde sted i forbindelse med mellemstatslige retssager eller efter anmodning fra de øvrige FN-organer. Domstolen har fastslået, at der gælder en formodning til fordel for lovligheden af Sikkerhedsrådets handlinger. Sikkerhedsrådet har fortolket begrebet en trussel mod freden bredt, så det også omfatter interne konflikter med alvorlige humanitære konsekvenser. Navnlig i sin praksis fra 1990 erne har Sikkerhedsrådet haft en tendens til at udvide det traditionelle begreb om en trussel mod freden efter kapitel VII betragteligt med henblik på at kunne reagere overfor humanitære nødsituationer, som skyldes voldelige interne konflikter eller en regerings undertrykkelse af civilbefolkningen. Sikkerhedsrådet har i adskillige tilfælde anset en humanitær nødsituation, afstedkommet af borgerkrig, borgerstrid m.v. med alvorlige brud på den humanitære folkeret eller af grove og massive menneskere t t i g h e d s- krænkelser begået af en stats regering, som en trussel mod den internationale fred og sikkerhed. I det tidligere Jugoslavien og Rwanda oprettede Sikkerhedsrådet endog internationale straffetribunaler med henblik på at retsforfølge de ansvarlige for alvorlige forbrydelser mod civile. I Haiti, der indtil videre er et enestående tilfælde, betragtede Sikkerhedsrådet endog en voldelig omstyrtning af den demokratisk valgte regering som en trussel mod international fred. Denne praksis kan muligt ses som udtryk for en dynamisk forandring i opfattelsen af begrebet international fred fra et traditionelt begreb om fred (fraværet af international væbnet konflikt) til et bredere begreb om fred (stabilitet og orden), for hvilket også forholdene i en stat har betydning. Alternativt kan Sikkerhedsrådets praksis ses som udtryk for en de factofravigelse af FN-pagtens begreb om en trussel mod freden med henblik på at gøre Rådet i stand til at reagere på rent humanitært grundlag. Det kan således hævdes, at Sikkerhedsrådet har anvendt begrebet en trussel mod freden som et politisk snarere end et retligt begreb: Såfremt Sikkerhedsrådet kan enes om en reaktion fra det internationale samfund på en humanitær nødsituation i en stat, vil det fastslå, at der foreligger en trussel mod freden og træffe de nødvendige foranstaltninger. Selv om Sikkerhedsrådets praksis ikke er konsistent, viser den det internationale samfunds stigende villighed til at gribe ind, når de menneskelige lidelser i en stat når et sådant omfang, at det nærmer sig en humanitær katastrofe. Selv om Sikkerhedsrådet, når det har bemyndiget en humanitær intervention, har gjort sig umage med at understrege tilfældets unikke og ekstraord i n æ re karakter, har Rådet således skabt præcedens for humanitær intervention inden for FN s rammer i tilfælde af humanitære nødsituationer, der skyldes borgerkrig eller undertrykkelse af civilbefolkningen i en stat.

77 HUMANITÆR INTERVENTION MED BEMYNDIGELSE FRA FN S SIKKERHEDSRÅD 79 Dette er en afgørende udvikling i forhold til beskyttelsen af individet. Imidlertid må man ikke glemme Sikkerhedsrådets begrænsninger. For det første har Sikkerhedsrådet kun mulighed for at træffe afgørelse, når ingen af dets faste medlemmer bruger sin vetoret. Sikkerhedsrådet er et retsskabende organ, som fortolker FN-pagten. Efter sin sammensætning er det dog grundlæggende et politisk organ. Denne svaghed ved Sikkerhedsrådet er dog samtidig dets styrke. Legitimiteten af Sikkerhedsrådets handlinger beror ikke så meget på dets pligt til at handle i overensstemmelse med FN-pagtens formål og grundsætninger som på dets beslutningsprocedure, som ved at kræve kvalificeret flertal og at ingen af de faste medlemmer nedlægger veto udelukker, at nogle få stater anvender humanitær intervention som påskud for varetagelse af nationale interesser. For det andet har Sikkerhedsrådet kun de væbnede tvangsmidler, som medlemsstaterne vælger at stille til rådighed. Humanitær intervention kan ganske enkelt ikke finde sted, med mindre en eller flere stater er villige til at udføre den. Dette er grunden til, at Sikkerhedsrådets humanitære aktioner ofte har været kendetegnet ved, at der er blevet gjort for lidt, for sent. I Rwanda tøvede det internationale samfund med at intervenere, hvorfor Sikkerhedsrådets bemyndigelse til intervention kom for sent på et tidspunkt, hvor et folkedrab all e rede var fuldbyrdet. I Somalia var den humanitære intervention, som Sikkerhedsrådet havde bemyndiget, kun halvhjertet, og blev indstillet, da den begyndte at kræve menneskeliv.

78 80 KAPITEL IV

79 Kapitel V Humanitær intervention uden bemyndigelse fra FN s Sikkerhedsråd Dette kapitel omhandler humanitær intervention foretaget af stater på individuel eller kollektiv basis uden forudgående bemyndigelse fra FN s Sikkerhedsråd. Spørgsmålet om sådanne humanitære interventioners lovlighed og legitimitet har længe været diskuteret blandt stater og folkere t s j u r i s t e r. Før s p ø rgsmålet tages op til folkeretlig behandling, skal der gøres nogle få bemærkninger om det internationale samfunds dilemma, som indebærer, at problematikken fortsat er relevant. På den ene side har det 20. århundredes internationale og folkeretlige udvikling været domineret af de fælles erfaringer fra to verdenskrige, som har overbevist det internationale samfund om, at anvendelsen af væbnet magt til at løse internationale tvister ikke blot udgør en krænkelse af staternes suverænitet, men også på langt sigt er til skade for det internationale samfund som helhed. Følgelig har FN-pagten generelt forbudt al anvendelse af væbnet magt mellem stater, idet den kun åbner mulighed for magtanvendelse i selvforsvar imod et væbnet angreb og magtanvendelse bemyndiget af Sikkerh e d s r å d e t med henblik på opretholdelse af international fred og sikkerhed. På den anden side beskæftiger folkeretten sig i stigende omfang med beskyttelsen af individer og begrænser dermed staternes frihed til at behandle egne b o rg e re efter forgodtbefindende. Der er blevet vedtaget adskillige intern a t i o- nale dokumenter om beskyttelse af de basale menneskerettigheder og om humanitære folkeretlige regler. Disse normer er nu forpligtelser for det internationale samfund som helhed. Sikkerhedsrådet har i de senere år anvendt sine beføjelser under kapitel VII ekspansivt til at bemyndige internationale aktioner i en stat til imødegåelse af humanitære nødsituationer, navnlig som følge af gro v e og massive krænkelser af menneskerettigheder og den humanitære folkeret. Det internationale samfunds dilemma opstår, hvor Sikkerhedsrådet som følge af et veto fra et eller flere af de faste medlemmer ikke er i stand til at give bemyndigelse til de nødvendige foranstaltninger for at forh i n d re en tru e n d e humanitær katastrofe i en stat. I denne situation opstår spørgsmålet, om stat e rne efter folkeretten har ret til at foretage humanitær intervention på eget initiativ, eller om forbudet mod anvendelse af væbnet magt går forud.

80 82 KAPITEL V Den følgende analyse ser først på udviklingen af og status for doktrinen om humanitær intervention i folkeretten forud for FN-pagten. Herefter undersøges det centrale spørgsmål om, hvorvidt humanitær intervention uden Sikkerhedsrådets bemyndigelse fortsat er lovlig efter folkeretten, idet FN-pagtens artikel 2(4) her danner udgangspunktet for vurderingen af, om det er troligt, at doktrinen om humanitær intervention fra før 1945 har overlevet vedtagelsen af FN-pagten. Herefter diskuteres, hvorvidt selv hvis man antager, at der ikke findes en sådan generel ret til humanitær intervention særlige retsinstitutter som repressalier eller nødret kan retfærdiggøre humanitær intervention i ekstreme tilfælde. Endelig vurderes, hvorvidt statspraksis efter 1945, trods artikel 2(4), har etableret en folkeretlig sædvane til fordel for humanitær intervention uden Sikkerhedsrådets bemyndigelse. 1. UDVIKLING AF OG STATUS FOR DOKTRINEN OM HUMANITÆR INTERVENTION FORUD FOR FN-PAGTEN De historiske rødder til doktrinen om humanitær intervention går tilbage til det 16. og 17. årh u n d redes klassiske folkere t s f o rf a t t e re. De arg u m e n t e rede på g rundlag af naturretlig filosofi for, at en krig med det formål at straffe ure t- f æ rdighed og personer skyldige i forbry d e l s e r, var en re t f æ rdig krig (b e l l u m justum). 1 Den moderne doktrin om humanitær intervention antages normalt at udspringe af det 19. årh u n d redes statspraksis og folkere t s t e o r i. 2 På davære n d e tidspunkt var krig og andre former for væbnet magtanvendelse ikke generelt forbudt som et middel i den internationale politik, men staterne følte et behov for at kunne retfærdiggøre anvendelsen af væbnet magt på moralsk og politisk grundlag, navnlig i overensstemmelse med traditionen om retfærdig krig. I den folkeretlige teori udvikledes en doktrin om intervention for menneskeheden, hvorefter stater havde ret til at intervenere med magt i tilfælde hvor en stat mishandler sine borg e re på en måde, der chokerer menneskehedens samvittighed. 3 Denne doktrin var forbundet med den liberale politiske filosofi og det menneskere t t i g h e d s b e g reb, som i løbet af det 18. og 19. årh u n d re d e førte til etableringen af konstitutionelt demokrati i USA og de vesteuropæiske lande. I løbet af det 19. årh u n d rede påberåbte staterne sig i stigende omfang humanitære grunde for at retfærdiggøre intervention. Undertiden var påberåbelsen af doktrinen om humanitær intervention imidlertid et påskud for intervention ud fra strategiske, politiske og økonomiske motiver. 4 Humanitære in-

81 HUMANITÆR INTERVENTION UDEN BEMYNDIGELSE FRA FN S SIKKERHEDSRÅD 83 t e rventioner før 1945 omfatter navnlig de følgende tilfælde, som alle havde kollektiv karakter, og alle var rettet mod Tyrkiet: Storbritannien, Frankrig og Ruslands kollektive intervention i Grækenland i for at standse tyrkiske massakrer mod og undertrykkelse af den oprørske græske befolkning; Frankrigs intervention i Libanon i , som var bemyndiget og overvåget af de fem e u ropæiske storm a g t e r, for at standse massakre rne mod de kristne maro n i t t e r, begået af druserne under tyrkisk ledelse; Østrig, Frankrig, Italien, Preussen og Ruslands diktatoriske indblanding i i Tyrkiets administration af Kreta for at beskytte den undertrykte kristne befolkning; de europæiske stormagters kollektive indblanding og Ruslands intervention på Balkan i til fordel for de oprørske kristne i Bosnien, Herzegovina og Bulgarien, som havde været udsat for massakrer fra tyrkisk side; de europæiske stormagters diktatoriske indblanding i Tyrkiets indre anliggender i til fordel for den undertrykte kristne, makedonske befolkning. I første halvdel af det 20. århundrede var doktrinen om humanitær intervention anerkendt af et stort flertal af folkeretsjurister som en del af folkere t l i g sædvane, skønt der også var et anseligt mindretal af folkeretsjurister, som var imod doktrinen. 5 I staternes praksis faldt antallet af påståede humanitære interventioner imidlertid drastisk i den første halvdel af det 20. århundrede. 6 Denne udvikling faldt sammen med, og kan måske også hænge sammen med, de første internationale initiativer for at forbyde anvendelse af væbnet magt i internationale forh o l d ved at begrænse og til sidst forbyde (Kellogg-Briand pagten fra 1928) krig som et instrument i international politik. Det er således diskutabelt, hvor fast doktrinen om humanitær intervention havde etableret sig i folkeretlig sædvane forud for FN-pagten. Folkere t s j u r i- sterne har forskellige vurderinger heraf. 7 På den ene side var doktrinen i stadigt videre omfang blevet anerkendt i litteraturen som en del af folkeretlig sædvane, selv om dens præcise indhold og omfang var uklart. Ydermere blev doktrinen ofte påberåbt i det 19. årh u n d redes statspraksis for at re t f æ rd i g g ø re i n t e rvention. På den anden side kunne der i statspraksis ofte stilles spørg s- målstegn ved interventionernes ægte humanitære karakter; og i løbet af det 20. århundrede faldt antallet af interventioner med (påståede) humanitære motiver drastisk. 2. HUMANITÆR INTERVENTION UNDER GÆLDENDE FOLKERET Humanitær intervention uden bemyndigelse fra Sikkerhedsrådet er fortsat et

82 84 KAPITEL V k o n t roversielt emne i folkeretten. Der er ikke enighed om spørgsmålet i den folkeretlige litteratur; navnlig amerikanske folkeretsjurister har argumenteret for lovligheden af sådanne humanitære interventioner. Også staternes standpunkter varierer; navnlig Frankrig og Storbritannien har hævdet en ret til humanitær intervention. Udgangspunktet for vurderingen må være FN-pagtens artikel 2(4), som fastlægger det generelle forbud mod anvendelse af væbnet magt i internationale forhold FN-pagtens artikel 2(4) Før 1945 indeholdt folkeretten, som før omtalt, intet generelt forbud mod anvendelse af væbnet magt, om end krigsførelse gradvis var blevet forbudt siden begyndelsen af det 20. århundrede. Dette ændrede sig med vedtagelsen af FNpagten. Pagtens bestemmelser om væbnet magtanvendelse er siden blevet betragtet som et autoritativt udtryk for folkeretlig sædvane. FN-pagtens art i k e l 2(4) har følgende ordlyd: Alle medlemmer skal i deres mellemfolkelige forhold afholde sig fra trussel om magtanvendelse eller brug af magt; det være sig mod nogen stats territoriale integritet eller politiske uafhængighed -eller på no gen anden måde, der er uforenelig med de Forenede Nationers formål. Pagten opstiller to udtrykkelige undtagelser fra denne regel, som imidlert i d ikke er relevante med hensyn til humanitær intervention uden Sikkerhedsrådets bemyndigelse. For det første retten til individuelt eller kollektivt selvforsvar i tilfælde af et væbnet angreb mod staten (artikel 51). For det andet anvendelse af væbnet magt, som er godkendt af Sikkerhedsrådet (kapitel VII, artikel 42). Endvidere kan staterne yde væbnet assistance efter anmodning fra en stats lovlige regering. En sådan anmodning kan være aktuel, hvor en humanitær nødsituation skyldes naturlige årsager (tørke, hungersnød, oversvømmelse m.v.), eller hvor grove og massive krænkelser af menneskerettigheder eller den humanitære folkeret bliver begået af grupper i opposition til regeringen (bander, guerillaer m.v.). Traditionelt er en sådan anmodning imidlertid ikke kommet på tale i de klassiske tilfælde af humanitær intervention, hvor den humanitære katastrofe skyldes menneskerettighedskrænkelser begået af regeringen selv. Desuden er en anmodning ikke sandsynlig i tilfælde af en voldelig intern konflikt, hvor regeringen er kollapset. I statspraksis er det dernæst ofte forekommet, at en stat har foretaget en militær aktion på en anden stats territorium for at beskytte eller redde sine egne borgere fra overlast som følge af voldelige interne konflikter, oprør, m.v. 8 Sådanne aktioner anses undertiden for legitime, forudsat de ikke misbruges til politiske formål. Lovligheden af disse aktioner er imidlertid omtvistet, idet de kan hævdes at være uforenelige med FN-pagtens artikel 2(4). 9 Nogle stater og folkeretsjurister indtager det standpunkt, at sådanne aktioner er omfattet af retten til selv-

83 HUMANITÆR INTERVENTION UDEN BEMYNDIGELSE FRA FN S SIKKERHEDSRÅD 85 forsvar i FN-pagtens artikel 51. Dette er imidlertid ikke holdbart, da retten til selvforsvar forudsætter et væbnet angreb mod staten selv. Hvorom alting er, omfatter denne doktrin ikke en humanitær intervention til beskyttelse af borgerne i en anden stat. Det centrale spørgsmål er derfor, hvorvidt artikel 2(4) skal fortolkes således, at den forbyder al anvendelse af væbnet magt imod en anden stat, som ikke er omfattet af FN-pagtens to udtrykkelige undtagelser, eller således, at den åbner mulighed for visse implicitte undtagelser, navnlig humanitær interv e n t i o n uden Sikkerhedsrådets bemyndigelse HUMANITÆR INTERVENTION UMIDDELBART UFORENELIGT MED ARTIKEL 2(4) Umiddelbart må artikel 2(4) fortolkes som et generelt forbud mod anvendelse af væbnet magt staterne imellem, som gælder uden andre undtagelser end dem, FN-pagten selv udtrykkeligt har fastsat, og som derfor også forbyder humanitær intervention uden bemyndigelse fra Sikkerhedsrådet. 10 Selv om FN-pagtens fædre ikke udtrykkeligt tog stilling til spørgsmålet om humanitær intervention, 11 må det derfor også som udgangspunkt antages, at selv om en ret til humanitær intervention før FN-pagten måtte være blevet anerkendt som folkeretlig sædvane, har denne ret ikke overlevet vedtagelsen af FN-pagten. 12 Artikel 2(4) trak en streg i sandet, hvad angår anvendelsen af væbnet magt mellem staterne. Navnlig ordlyden af artikel 2(4) gør det klart, at magtanvendelsesforbudet skulle gælde generelt, idet bestemmelsen ikke alene forbyder den klassiske angrebskrig, som krænker kernen i en anden stats suverænitet og sigter mod dens underkastelse mod nogen stats territoriale integritet eller politiske uafhængighed men også anvendelse af væbnet magt på nogen anden måde, der er uforenelig med de Forenede Nationers formål. Formodningen imod at der skulle gælde andre undtagelser herfra, end dem FN-pagten udtrykkeligt angiver, finder støtte i forarbejderne til artikel 2(4) 13 og i FN-pagtens præambel, hvor det i syvende afsnit udtales, at et hovedform å l med Pagten er at sikre, at væbnet magt ikke vil blive anvendt undtagen i fælles interesse. Også hele FN-pagtens ånd støtter denne konklusion, når Pagten læses i sammenhæng og i lyset af dens historiske baggrund ET MULIGT RETSGRUNDLAG FOR HUMANITÆR INTERVENTION I FN-PAGTEN Trods det anførte diskuteres spørgsmålet om, hvorvidt en ret til humanitær intervention uden Sikkerhedsrådets bemyndigelse er forenelig med artikel 2(4) fortsat i den folkeretlige litteratur. En række folkeretsjurister navnlig, men ikke alene, amerikanske argu-

84 86 KAPITEL V menterer for, at humanitær intervention uden Sikkerhedsrådets bemyndigelse også efter FN-pagtens vedtagelse er lovlig. Et argument er, at humanitær intervention ikke er uforenelig med art i k e l 2(4), da humanitær intervention ikke retter sig mod en stats territoriale integritet eller politiske uafhængighed og frem for alt heller ikke er uforenelig med de Forenede Nationers formål, men tværtimod i overensstemmelse med et af FN s vigtigste formål: at fremme respekt for menneskerettighederne, artikel 1(3). 14 Artikel 1(3) fastslår imidlertid også, at løsningen af internationale økonomiske, sociale og kulturelle spørgsmål hører blandt FN s formål. Der kunne derfor argumenteres for, at også intervention på økonomisk, socialt eller kulturelt g rundlag måtte være undtaget fra magtanvendelsesforbudet. En sådan afbalancering mellem FN-pagtens generelle formål og magtanvendelsesforbudet er ikke forenelig med sidstnævntes fundamentale karakter. Et andet og mere avanceret argument er, at humanitær intervention ikke er uforenelig med artikel 2(4), for så vidt den er baseret på medlemsstaternes subs i d i æ re ansvar for opretholdelse af international fred og sikkerhed, et ansvar som bliver aktuelt, når Sikkerhedsrådet er ude af stand til at leve op til sit ansvar efter artikel 24 og kapitel VII. Denne tankegang er kendt som linkteorien. 15 For det første har dette standpunkt imidlertid intet grundlag i FN-pagtens bestemmelser. Når artikel 24 alene tillægger Sikkerhedsrådet hovedansvaret for opretholdelse af international fred og sikkerhed, henviser den hermed utvivlsomt til et subsidiært ansvar for andre FN-organer, navnlig Generalforsamlingen, men ikke for medlemsstaterne. 16 For det andet er et argument om, at de forudsætninger, hvorunder Pagten blev vedtaget, har ændret sig fundamentalt som følge af Sikkerhedsrådets manglende evne til at leve op til sit ansvar, og at Pagten som følge heraf må anses for delvist suspenderet 17, ikke holdbart og har under alle omstændigheder mistet meget af sin styrke med Sikkerh e d s r å d e t s genoplivning siden For det tredje har magtanvendelsesforbudet en selvstændig gyldighed i folkeretlig sædvane, som er uafhængig af FN-pagten og derfor ikke kan betinges af, at det kollektive sikkerhedssystem i kapitel VII fungerer effektivt DEN INTERNATIONALE DOMSTOLS STILLING Den Internationale Domstols praksis støtter ligeledes en bred fortolkning af forbudet i artikel 2(4). De arg u m e n t e r, der er fre m f ø rt til fordel for lovligheden under FN-pagten af humanitær intervention uden Sikkerhedsrådets bemyndigelse, kan ikke forenes med Domstolens opfattelse.

85 HUMANITÆR INTERVENTION UDEN BEMYNDIGELSE FRA FN S SIKKERHEDSRÅD 87 Allerede i Corfu Channel-sagen fra 1949 fortolkede Domstolen magtanvendelsesforbudet bredt og efterlod det indtryk, at den ikke accepterer nogen implicitte undtagelser fra artikel 2(4). Navnlig fastslog Domstolen, at mangler ved de internationale institutioner ikke kan retfærdiggøre en fravigelse af forbudet mod magtanvendelse. Efter at to britiske skibe var blevet sænket af miner, som Albanien havde udlagt i Korf u - kanalen, intervenerede Storbritannien i strædet med krigsskibe for at rydde minerne under påberåbelse af en ret til intervention med henblik på at sikre bevis til en senere erstatningssag. Domstolen afviste Storbritanniens anbringende: The Court can only regard the alleged right of intervention as the manifestation of a policy of force, such as has, in the past, given rise to most serious abuses and such as cannot, whatever be the present defect in international organization, find a place in international law. Domstolen afviste ligeledes Storbritanniens påberåbelse af en ret til tvangsmæssig selvhjælp, idet den fastslog, at Between independent States, respect for r i t o ter r i a l integrity is an essential foundation of international relations. 18 I Nicaragua-sagen fra 1986 bekræftede Domstolen magtanvendelsesforbudets generelle karakter, og fastslog at forbudet er en del af folkeretlig sædvane og således uafhængig af, hvordan det kollektive sikkerhedssystem under FN-pagtens kapitel VII fungerer. Domstolen udtalte, at the principle of non-use of force (..) may thus e g be a rded r as a principle of customary international law, not as such conditioned by provisions related to collective security, or to the facilities of armed contingents to be provided under Article 43 of the Charter [the principle.. of nonuse of force should therefore]..be thenceforth treated separately from the provisions, especially those of an institutional kind, to which it is subject on the treaty-law plane of the 19 Charter. Endnu vigtigere er det, at Domstolen i Nicaragua-sagen reelt synes at have afvist doktrinen om humanitær intervention som uforenelig med magtanvendelsesforbudet. Domstolen fastslog, at folkeretten ikke tillader anvendelse af væbnet magt for at imødegå menneskerettighedskrænkelser i en anden stat. Som svar på USA s påstand om, at USA s intervention i Nicaragua var retfærdiggjort i hensynet til at beskytte menneskere t t i g h e d e r, udtalte Domstolen: In any event, while the United States might form its own appraisal of the situation as to respect for human rights in Nicaragua, the use of force could not be the appropriate method to monitor or ensure such 20 respect. I sagen om Nuclear Weapons fra 1996 synes Domstolen at bekræfte, at den anser selvforsvar imod et væbnet angreb (artikel 51) og Sikkerh e d s r å d e t s væbnede tvangsforanstaltninger (kapitel VII) som de eneste undtagelser efter gældende folkeret fra forbudet mod anvendelse af væbnet magt i internationale forhold. 21 Sammenfattende er humanitær intervention uden Sikkerhedsrådets be-

86 88 KAPITEL V myndigelse således ikke forenelig med artikel 2(4). I overensstemmelse med Den Internationale Domstols opfattelse og den fremherskende opfattelse i den folkeretlige litteratur må artikel 2(4) fortolkes som et forbud mod al anvendelse af væbnet magt mellem stater, som ikke udtrykkelig er undtaget i FN-pagten. De argumenter, der er fremført til fordel for lovligheden af humanitær intervention uden Sikkerhedsrådets bemyndigelse, er ikke tilstrækkelige til at skabe et retsgrundlag i FN-pagten Kan humanitær intervention retligt retfærdiggøres i ekstreme tilfælde som repressalier eller som nødret? Selv om humanitær intervention uden Sikkerhedsrådets bemyndigelse generelt er uforenelig med FN-pagtens artikel 2(4), kan det stadig tænkes, at der efter folkeretten er en ret til humanitær intervention i exceptionelle tilfælde. Folkeretten anerkender, at særlige omstændigheder kan udelukke retsstridigheden af handlinger, som generelt er uforenelige med folkeretten. Siden 1955 har Folkeretskommissionen (ILC) arbejdet på en kodifikation af folkerettens regler om staters ansvar, herunder omstændigheder, som udelukker ansvar. Dette arbejde er endnu ikke afsluttet, men det er generelt anerkendt, at Folkeretskommissionens foreløbige udkast afspejler gældende folkeretlig sædvane. Efter Folkeretskommissionens udkast, artikel 29-34, er der seks omstændigh e d e r, som kan udelukke retsstridigheden af handlinger, som ellers er folkeretsstridige: Bortset fra situationer, hvor staten har givet sit samtykke, kan dette være tilfældet for handlinger, der foretages i en situation med karakter af force majeure, nød, en nødretstilstandeller i selvforsvarmod et væbnet angreb eller som repressalierfor at sanktionere en anden stats folkeretsbrud. Hvad angår humanitær intervention uden Sikkerhedsrådets bemyndigelse og uden samtykke fra den pågældende stats regering, retter interessen sig mod doktrinerne om repressalier og nødret (der er tidligere redegjort for, at doktrinen om selvforsvar ikke er anvendelig; doktrinen om nød vedrører handlinger foretaget af personer på statens vegne, og doktrinen om force majeure finder kun anvendelse, hvor staten ikke har andet valg end at bryde folkeretten) KAN HUMANITÆR INTERVENTION RETFÆRDIGGØRES SOM REPRESSALIER? Som tidligere omtalt kan grove og massive menneskerettighedskrænkelser begået af en regering mod statens egne borgere anses for en krænkelse mod det internationale samfund som helhed. Spørgsmålet er derfor, hvorvidt sådanne b rud på forpligtelser i forhold til det internationale samfund kan blive mødt med modforanstaltninger i form af humanitær intervention, der retfærdiggøres

87 HUMANITÆR INTERVENTION UDEN BEMYNDIGELSE FRA FN S SIKKERHEDSRÅD 89 som repressalier. Tidligere har anvendelse af væbnet magt i internationale forhold ofte haft karakter af re p re s s a l i e r. Det ville under alle omstændigheder v æ re i strid med sådanne aktioners rent humanitære karakter, såfremt man søgte at retfærdiggøre humanitær intervention som repressalier. Endnu vigtig e re er det imidlertid, at gældende folkeretlig sædvane har anerkendt, at repressalier aldrig kan omfatte anvendelse af væbnet magt. F o l k e retskommissionens udkast forbyder i artikel 50 modforanstaltninger overfor et folkeretsbrud, som omfatter anvendelse af væbnet magt i strid med FN-pagten. Tilsvarende hedder det utvetydigt i Generalforsamlingens Deklaration om Venskabelige Forbindelser fra 1970, at S t a t e rne har pligt til at afstå fra e rp re s s a l i e h a n d l i n, g e der r omfatter anvendelse af væbnet magt KAN HUMANITÆR INTERVENTION RETFÆRDIGGØRES SOM NØDRET? Doktrinen om nødret er den mest nærliggende mulighed for at retfærdiggøre humanitær intervention uden Sikkerhedsrådets bemyndigelse i ekstre m e tilfælde. Doktrinens rækkevidde er imidlertid stærkt begrænset. Den Internationale Domstol har anerkendt, at nødretsdoktrinen kan have gyldighed on an exceptional basis. Domstolen anser tilsyneladende de strenge betingelser, som Folkeretskommissionens udkast opstiller (se nedenfor), som et udtryk for folkeretlig sædvane. 22 Efter Folkeretskommissionens udkast, artikel 33, stk. 1, kan nødretsdoktrinen kun anvendes til retfærdiggørelse af et folkeretsbrud, såfremt handlingen var det eneste middel til at beskytte en fundamental statsinteresse mod alvorlig og overhængende fare og samtidig ikke i alvorlig grad skader en fundamental interesse hos den stat, overfor hvilken forpligtelsen gjaldt. Det kan ikke med rimelighed hævdes, at humanitær intervention opfylder disse betingelser. For det første er der ved humanitær intervention ikke en fundamental statsinteresse navnlig statens overlevelse eller sikkerheden for dens territorium på spil for de intervenerende stater, selv om interventionen er udløst af en legitim og ægte international omsorg for en anden stats individer. For det andet ville humanitær intervention selv såfremt et hæderligt argument kunne opstilles for de interv e n e rende staters fundamentale interesse, under henvisning til menneskehedens fælles samvittighed m.v. ikke kunne retfærdiggøres som nødret, da humanitær intervention åbenbart i alvorlig grad skader en fundamental interesse hos den stat, hvori der interveneres, nemlig statens interesse i respekt for dens territoriale integritet. Disse betragtninger er i sig selv tilstrækkelige til at udelukke, at humanitær

88 90 KAPITEL V i n t e rvention uden Sikkerhedsrådets bemyndigelse kan re t f æ rd i g g ø res som nødret. Efter Folkeretskommissionens udkast, artikel 33, stk. 2, kan doktrinen om nødret endvidere under ingen omstændigheder påberåbes, såfremt den folkeretlige forpligtelse, der brydes ved handlingen udgår fra en ufravigelig folkeretlig norm eller er nedfældet i en traktat, som, udtrykkeligt eller implicit, udelukker muligheden af at påberåbe sig nødret med hensyn til denne forpligtelse. Mange folkeretsjurister anser artikel 2(4) for at være en sådan ufravigelig folkeretlig norm (jus cogens ). 23 Endvidere kan det meget vel hævdes, at FN-pagten netop er en sådan traktat, som udelukker påberåbelsen af nødret o.lign. til retfærdiggørelse af magtanvendelse i strid med artikel 2(4). Folkeretskommissionen inddrager artikel 2(4) i sine kommentarer om spørgsmålet, men overlader i sidste ende vurderingen til andre FN-organer. Såfremt man åbnede for anvendelse af væbnet magt under særlige omstændigheder, såsom nødret o.lign., kunne folkeretten risikere at bevæge sig i retning af den retstilstand, som herskede før FN-pagten, hvor sådanne doktriner og regimer til re t f æ rd i g g ø relse af magtanvendelse i internationale forh o l d blomstrede, med alle deres indbyggede muligheder for magtfulde staters misbrug. Som tidligere omtalt var det netop en sådan situation, FN-pagtens artikel 2(4) skulle bringe til ophør. Denne opfattelse finder støtte i Den Internationale Domstols stilling i den før omtalte Corfu-Channel sag fra 1949 (hvortil Domstolen henviste igen i Nicaragua-sagen fra 1986), hvor Domstolen afviste Storbritanniens påstand om, at m i n e rydningen i Albaniens terr i t o r i a l f a rvand kunne re t f æ rd i g g ø res som en nødretshandling, der var påkrævet af hensyn til at sikre bevis til brug for et senere sagsanlæg mod Albanien. Som før nævnt udtalte Domstolen, at den kun kunne regard the alleged right of intervention as the manifestation of a policy of force, such as has, in the past, given rise to most serious abuses and such as cannot, whatever be the present defect in international organization, find a place in international -law. In tervention is perhaps still less admissible in the particular form it would take, here; for from the nature of things, it would be reserved for the most powerful states, and might easily lead to perverting the administration of international justice 24 itself. Det bør tilføjes, at i statspraksis efter 1945 har de stater, som (angiveligt) int e rv e n e rede på humanitært grundlag, ikke søgt at re t f æ rd i g g ø re interv e n t i o- nen med henvisning til nødretsdoktrinen, men har støttet sig til andre grunde så som selvforsvar. 25 Det må derfor konkluderes, at selv om overgreb på menneskerettigheder i en stat kombineret med Sikkerhedsrådets manglende evne til at handle kan hæv-

89 HUMANITÆR INTERVENTION UDEN BEMYNDIGELSE FRA FN S SIKKERHEDSRÅD 91 des at hensætte det internationale samfund i en moralsk nødretstilstand, kan nødretsdoktrinen efter gældende folkeret ikke udgøre det retlige grundlag for humanitær intervention i strid med det generelle magtanvendelsesforbud Humanitær intervention i statspraksis efter 1945 I lyset af artikel 2(4) kan et retsgrundlag for humanitær intervention uden Sikk e rhedsrådets bemyndigelse alene baseres på en antagelse om, at statern e s praksis efter 1945 har etableret en ret til humanitær intervention som del af folkeretlig sædvane. Såfremt statspraksis efter 1945 skulle indebære en folkeretlig undtagelse til artikel 2(4) som af mange anses for folkerettens mest fundamentale norm ville det kræve såvel betydelig konsistens som genere l accept fra et stort flertal af stater i det internationale samfund. F o l k e rettens regler om ikke-intervention, herunder forbudet mod anvendelse af væbnet magt, kan undergå forandringer gennem staternes faktiske handlemåde. Hvorvidt en ny ret til humanitær intervention udvikles gennem statspraksis, afhænger overvejende af den holdning, staterne indtager, når de handler i strid med gældende normer. Ifølge Den Internationale Domstol kan interventioner, som retfærdiggøres på retligt grundlag under påberåbelse af en ret til intervention såfremt denne holdning støttes af andre stater med tiden føre til udviklingen af nye folkeretlige normer (se ovenfor, kapitel I). Derimod tjener interventioner, som alene retfærdiggøres på moralsk og politisk grundlag, eller som møder modstand i det internationale samfund, til at bekræfte folkerettens generelle forbud mod væbnet magtanvendelse snarere end at undergrave dette. Ved vurderingen af, hvorvidt statspraksis efter 1945 har skabt en ret til humanitær intervention uden Sikkerhedsrådets bemyndigelse som en del af folkeretlig sædvane, må følgende forhold undersøges: i n t e rventioner efter 1945 hvor en ret til humanitær intervention er blevet påberåbt, samt, frem for alt, det internationale samfunds reaktion på sådanne interventioner, o fficielle deklarationer m.v. vedtaget efter 1945, som udtrykker det internationale samfunds retsopfattelse med hensyn til humanitær interv e n - tion. Det er nærliggende indledningsvis at foretage en sondring mellem praksis under den kolde krig (indtil 1990) og praksis efter den kolde krigs ophør (fra 1990), da en ændring i staternes praksis og i den internationale holdning synes at vinde frem i de senere år.

90 92 KAPITEL V STATSPRAKSIS UNDER DEN KOLDE KRIG ( ) Staternes praksis under den kolde krig giver ikke støtte for den opfattelse, at en ret til humanitær intervention uden Sikkerhedsrådets bemyndigelse skulle være etableret i folkeretlig sædvane Humanitære interventioner efter 1945 og det internationale samfunds reaktion Siden 1945 har stater i en række tilfælde interveneret i en anden stat ved anvendelse af væbnet magt. Flertallet af disse interventioner kan imidlertid ikke hævdes at have haft virkelig humanitær karakter. Den interv e n e rende stats politiske interesser eller interesse i at beskytte egne statsborgere i et andet land synes i de fleste tilfælde at have været grundlaget for intervention. Vigtigere er, at selv i tilfælde, hvor doktrinen om humanitær intervention kunne være påberåbt, har staterne som oftest afstået herfra. Intervenerende stater har typisk påberåbt sig retten til selvforsvar 27 ; mange af disse tilfælde vedrørte intervention til fordel for egne statsborgere i udlandet. I andre tilfælde har den intervenerende stat påberåbt sig en (påstået) invitation fra den anden stats regering. Mulige humanitære interventioner omfatter følgende tilfælde: Indiens intervention i Øst-Pakistan, I november 1971 intervenerede Indien i Øst-Pakistan, hvor pakistanske styrker havde begået storstilede krænkelser af menneskerettigheder og tvunget omkring 10 millioner mennesker på flugt til Indien. Indien besejrede de pakistanske tropper og bidrog aktivt til etableringen af den uafhængige stat Bangladesh. Sikkerhedsrådet var lammet, hvorimod Generalforsamlingen kritiserede interventionen. Indiens interv e n- tion synes at have været motiveret af humanitære hensyn såvel som hensynet til den regionale magtbalance i forhold til Pakistan. Men Indien påberåbte sig ikke selv doktrinen om humanitær intervention. Vietnams intervention i Cambodja, I december 1978 invaderede Vietnam Cambodja og ford rev Khmer Rouge-regimet, som ved flere lejligheder havde krænket Vietnams grænse. Vietnam indsatte en ny regering. Selv om Vietnam også påberåbte sig humanitære hensyn, synes grænseoverskridelserne i højere grad at have motiveret Vietnams intervention end det folkemord, Khmer Rouge begik i perioden , hvorved op mod 2 millioner mennesker blev dræbt. Sovjetunionen nedlagde veto mod en sikkerh e d s r å d s re s o l u- tion, som ville have krævet vietnamesisk tilbagetrækning; men USA og de fleste andre vestlige lande kritiserede invasionen og afviste Vietnams begru n d e l s e r.

91 HUMANITÆR INTERVENTION UDEN BEMYNDIGELSE FRA FN S SIKKERHEDSRÅD 93 Frankrigs intervention i Centralafrika, I 1979 intervenerede Frankrig i Centralafrika for at bringe præsident Bokassas overgreb, navnlig en massakre på studentergrupper, til ophør. Mens Bokassa var i udlandet, rykkede Frankrig ind og genindsatte, uden at møde modstand, den afsatte præsident Dacko. Kun få stater kritiserede Frankrigs intervention. Tanzanias intervention i Uganda, I 1979 interv e n e rede Tanzania i Uganda, indtog Ugandas hovedstad Kampala og tvang Idi Amin på flugt. Tanzania indsatte en ny regering. Baggrunden for interventionen var dels en konflikt vedrørende Kagera en region i Tanzania, som Idi Amin havde annekteret dels Idi Amins terrorregime, som havde kostet anslået menneskeliv. Kun få stater kritiserede interventionen. Tanzania påberåbte sig ikke doktrinen om humanitær intervention. Som det ses, har der, selv med hensyn til interventioner, som kunne siges at v æ re humanitære, ikke været universel tilslutning i det internationale samfund. Ingen af de fire omtalte interventioner blev fordømt i Sikkerhedsrådet, men de blev diskuteret i FN-regi; og Indiens og Vietnams interventioner blev kritiseret af mange stater, hvorimod Frankrigs og Tanzanias interventioner kun blev kritiseret af få stater. Endelig har det stor betydning, at de intervenerende stater selv var tilbageholdende med formelt at påberåbe sig doktrinen om humanitær intervention som retsgrundlag Internationale deklarationer om ikke-anvendelse af magt i internationale f o r h o l d I n t e rnationale deklarationer om ikke-intervention taler utvetydigt imod den antagelse, at en ret til humanitær intervention uden Sikkerhedsrådets bemyndigelse skulle have udviklet sig efter Det synes klart at fremgå af Deklarationen om Venskabelige Forbindelser fra 1970, at enhver anvendelse af væbnet magt mellem stater, som ikke udtrykkeligt er tilladt efter FN-pagten, regnes for at være i strid med artikel 2(4) og med folkeretten. Deklarationen omtaler alene FN-pagtens to undtagelser. Der er ingen hentydning til en ret til humanitær intervention. Ve d r ø rende forbudet mod intervention i en stats indre anliggender udtales, at intervention af nogen som helst grund, og navnlig væbnet intervention, er forbudt efter folk e retten. I Nicaragua-sagen fra 1986 fastslog Den Internationale Domstol, at denne deklaration afspejler det folkeretlige magtanvendelsesforbud. 28 I Helsinki-slutakten fra Konferencen om Sikkerhed og Samarbejde i Europa (CSCE) fra 1975 vedtog de 35 deltagende stater herunder Sovjetunionen og USA en principdeklaration. Heri vedtog de at afstå, i deres gensidige re l a-

92 94 KAPITEL V tioner såvel som i deres internationale relationer i almindelighed, fra trussel om eller anvendelse af væbnet magt i overensstemmelse med FN-pagtens art i k e l 2(4), idet de tilføjede: Intet hensyn skal kunne påberåbes for at retfærdiggøre, at der gribes til trussel om magtanvendelse eller brug af magt i strid med dette princip. Vedr ø rende princippet om ikke-indgriben i indre anliggender vedtog staterne at re s p e k t e re dette princip, idet de tilføjede: De vil følgelig afholde sig fra enhver form for væbnet intervention eller trussel om sådan intervention mod en anden deltagende s t a t STATSPRAKSIS EFTER DEN KOLDE KRIG ( ) Spørgsmålet er herefter, hvorvidt en ret til humanitær intervention uden Sikkerhedsrådets bemyndigelse kan være under dannelse som følge af udviklingen i staternes praksis i 1990 erne. De humanitære interv e n t i o n e r, som Sikkerhedsrådet har givet mandat til i Bosnien, Somalia og Rwanda, er naturligvis ikke retligt relevante i denne forbindelse, men de illustrerer, at det internationale samfund i stigende grad anerkender, at humanitær intervention undertiden kan være nødvendig. Dog kan det faktum, at staterne i stigende omfang vender sig til Sikkerhedsrådet, også tale imod en antagelse om, at en ret til humanitær intervention uden Sikkerhedsrådets bemyndigelse skulle være under dannelse i nyere statspraksis Humanitære interventioner og det internationale samfunds reaktion I staternes praksis siden 1990 findes navnlig tre tilfælde af (påstået) humanitær intervention uden forudgående bemyndigelse fra Sikkerhedsrådet. ECOWAS intervention i Liberia, I 1990 intervenerede Den Økonomiske Organisation af Vestafrikanske Stater (ECOWAS) i Liberia for at bringe den blodige borgerkrig til ophør og genoprette orden i landet, hvor regeringen på dette tidspunkt var kollapset. Sikkerhedsrådet gav efterfølgende sin tilslutning til interventionen i resolution 788 (1992), hvori det hilste ECOWAS bestræbelser for at genoprette freden i Liberia velkommen. Interventionerne i Irak under ledelse af USA, Storbritannien og Frankrig siden I 1991 efter at Iraks invasion af Kuwait i 1990 var blevet slået tilbage af det internationale samfund på grundlag af Sikkerhedsrådets bemyndigelse (resolution 678, 1990), og Irak var gået ind på betingelserne for våbenhvile, som var godkendt af Sikkerhedsrådet (resolution 687, 1991) iværksatte Iraks regering en voldelig undertrykkelse af minoritetsgrupper i Irak, navnlig kurderne i Nord-Irak.

93 HUMANITÆR INTERVENTION UDEN BEMYNDIGELSE FRA FN S SIKKERHEDSRÅD 95 I resolution 688 (1991) fordømte Sikkerhedsrådet forfølgelsen af civile i Irak, og idet det udtalte, at denne kampagne og dens internationale følgevirkninger var en trussel mod international fred og sikkerhed, insisterede Rådet på, at Irak øjeblikkelig skulle give humanitære organisationer fri adgang til alle dele af landet (se ovenfor, kapitel IV). I april 1991 erklærede og iværksatte USA, i umiddelbar forlængelse af resolution 688 s vedtagelse og med henblik på at håndhæve dens krav om humanitær nødhjælp i Nord-Irak, en flyveforbuds-zone i det nordlige Irak med henblik på at sikre de humanitære nødhjælpsaktioners sikkerhed. Under dette skjold påbegyndtes en storstilet humanitær hjælpeaktion i Nord-Irak, som blev understøttet af flere tusind tropper fra 13 lande. I maj 1991 blev den internationale styrke erstattet af 500 letbevæbnede FN-vagter i henhold til aftale mellem FN og Iraks regering. Flyveforbuds-zonen i det nordlige Irak bliver fortsat håndhævet af amerikanske, britiske og franske styrker. Interventionen i Nord-Irak blev diskuteret i FN s Generalforsamling. Nogle stater kritiserede interventionen som en krænkelse af Iraks suverænitet, hvorimod adskillige stater udtalte sig til støtte for den. Udgangen blev, at der ikke blev vedtaget nogen resolution om fordømmelse af interventionen. 29 I deklarationen af 16. juli 1991 fra G7-topmødet i London blev operationerne i Irak kommenteret på følgende måde: Vi noterer os, at den akutte og overvældende karakter af det humani - tære problem i Irak, forårsaget af regeringens voldelige undertrykkelse, krævede en exceptionel indsats fra det internationale samfund i forlængelse af FN s Sikkerhedsråds resolution 688. Vi tilskynder FN og FN s tilknyttede organer til at være rede til at overveje lignende aktioner i fremtiden, hvis omstændighe - derne kræver det. Det internationale samfund kan ikke se passivt til i tilfælde, hvor omfattende lidelser som følge af sult, krig, undertrykkelse, flygtningestrømme, sygdom eller oversvømmelse antager et akut og overvældende omfang. I august 1992 indledte den irakiske regering endnu en voldelig undertrykkelseskampagne, denne gang rettet mod shiiterne i Syd-Irak. Som svar herpå erk l æ rede USA, Storbritannien og Frankrig en flyveforbuds-zone i det sydlige Irak, som fortsat håndhæves af styrker fra de tre lande, og som indbefatter operationer imod irakiske militærfly, der krænker flyveforbuds-zonen, og mod irakiske luftværnsbatterier, som stiller ind på vestlige militærfly. Af de forskellige erklæringer fremsat af regeringer og andre i perioden fremgår, at de væbnede interventioner i Nord-Irak og Syd-Irak i forlængelse af resolution 688 generelt skønt nogen stater var meget tvetydige, og andre udt rykte alvorlige forbehold af verdenssamfundet blev anset som interv e n- t i o n e r, der på en eller anden måde udsprang af Sikkerhedsrådets autoritet. Navnlig de interv e n e rende stater indtog det standpunkt, at interv e n t i o n e rn e

94 96 KAPITEL V var baseret på Sikkerhedsrådets autoritet. I den folkeretlige debat har det været o m d i s k u t e ret, hvorvidt interv e n t i o n e rne i Irak havde et retligt grundlag i de f o rudgående sikkerh e d s r å d s re s o l u t i o n e r, om end der synes at være genere l enighed om, at Sikkerhedsrådet ikke udtrykkeligt gav bemyndigelse til disse interventioner hverken i resolution 688 alene, som ikke indeholder nogen udtrykkelig henvisning til kapitel VII og ikke rummer nogen formuleringer, der bemyndiger til anvendelse af væbnet magt, og heller ikke hvis resolution 688 læses på baggrund af resolution 678, som bemyndigede anvendelse af væbnet magt til at tvinge Irak ud af Kuwait, da denne bemyndigelse vedrørte Iraks invasion i Kuwait og ophørte med våbenhvileaftalen i resolution NATO s intervention i Forbundsrepublikken Jugoslavien, I 1998 havde F o r b u n d s republikken Jugoslavien iværksat en voldelig undert ry k k e l s e s k a m- pagne mod civilbefolkningen i Kosovo-provinsen. I resolution 1160 og 1199 (1998) fastslog Sikkerhedsrådet, at den humanitære situation i Kosovo udgjorde en trussel mod den internationale fred og understregede nødvendigheden af at forhindre en humanitær katastrofe. Der kom imidlertid aldrig en bemyndigelse fra Sikkerhedsrådet til væbnet intervention, idet det blev klart, at Rusland og Kina med vetoet ville blokere for en sådan beslutning (se ovenfor, kapitel IV). I november 1998 truede NATO med at intervenere med magt. I marts 1999, efter at forhandlingerne med Beograd var slået fejl, indledte NATO en militær operation med det formål at bringe forfølgelsen af de etniske albanere i Kosovo til ophør. Operationen blev indstillet i juni 1999, da Beograd i realiteten gik ind på at underskrive aftalen med G8-landene om selvstyre for Kosovo og om en international militær tilstedeværelse i Kosovo, som Beograd tidligere havde afvist at underskrive. Aftalen blev hilst velkommen af Sikkerhedsrådet i resolution 1244 (1999), hvori Rådet i medfør af kapitel VII bemyndigede oprettelsen af en international sikkerhedsstyrke i Kosovo. Under NAT O s operation udtalte navnlig Rusland og Kina hård kritik. Der fremkom imidlertid også en række erklæringer fra det internationale samfund, som støttede, eller i hvert fald antydede en accept af, operationen. Sikkerhedsrådet afviste den 14. april 1999 med 12 stemmer mod 3 (Rusland, Kina og Namibia) et resolutionsudkast, fremsat af Rusland, som ville have fordømt NAT O s operation som en krænkelse af FN-pagtens artikel 2(4) og krævet, at NATO skulle indstille anvendelsen af magt i Jugoslavien. 31 FN s generalsekretær Kofi Annan udsendte umiddelbart efter indledningen af NAT O s operation en erklæring, hvori han beklagede, at de jugoslaviske myndigheder ikke havde formået at nå en politisk løsning i Kosovo, og fort s a t t e :

95 HUMANITÆR INTERVENTION UDEN BEMYNDIGELSE FRA FN S SIKKERHEDSRÅD 97 Det er tragisk, at diplomatiet har fejlet, men der er tidspunkter, hvor anvendelse af magt kan være et legitimt middel i bestræbelserne på at opnå fred. Men (...) efter FN-pagten har Sikkerhedsrådet - hoved ansvaret for opretholdelse af international fred og sikkerhed (...). Rådet bør derfor involveres i enhver beslutning om at ty til anvendelse af magt. 32 K o rt efter udtalte Annan i en tale til FN s Menneskere t t i g h e d s k o m m i s s i o n, hvori han også henviste til de serbiske myndigheders etniske udre n s n i n g s- kampagne i Kosovo : Vi må ikke lade nogen være i tvivl om, at vi ikke kan acceptere straffrihed for massemorderne, de etniske udrensere og dem, som gør sig skyldige i grove og chokerende menneskerettighedskrænkelser. (...) Langsomt, men, tror jeg, sikkert udvikler der sig en folkeretlig norm imod voldelig t rykkelse underaf minoriteter, som vil og må gå forud for hensynet til staternes suverænitet. 33 Forbundsrepublikken Jugoslavien har indbragt NATO s operation for Den Int e rnationale Domstol, og påstår navnlig at operationen krænker magtanvendelsesforbudet. I sin foreløbige beslutning af 2. juni 1999 afviste Domstolen Jugoslaviens anmodning om vedtagelse af foreløbige foranstaltninger, men antydede samtidig betænkeligheder ved lovligheden af NATO s magtanvendelse. Domstolens endelige dom afventes fortsat. I sin foreløbige beslutning anførte Domstolen, at den på den ene side var deeply concerned with the human tragedy, the loss of life, and the enormous suffering Kosovo in which form the background of the present dispute, men på den anden side også var profoundly concerned with the use of force in Yugoslavia (..) under the present circumstances such use raises very serious issues n a t of i o n inter a l law. 34 Det må herefter konkluderes, at statspraksis vedrørende humanitær intervention hverken er tilstrækkeligt omfattende eller så generelt accepteret i det internationale samfund til, at man herpå kan støtte en antagelse om, at en ret til humanitær intervention uden Sikkerhedsrådets bemyndigelse er blevet en del af folkeretlig sædvane. Imidlertid synes omfanget af staternes kritik at være m i n d re, ligesom der efterfølgende har været implicit støtte fra FN, i tilfælde hvor interventionen kunne siges at være virkelig humanitær. Staternes praksis siden 1990 kan således ses som udtryk for større accept af, at humanitær intervention kan være moralsk berettiget i særligt alvorlige tilfælde.

96 98 KAPITEL V 3. KONKLUSION Efter gældende folkeret er der ingen ret for staterne til at foretage humanitær intervention i en anden stat uden forudgående bemyndigelse fra Sikkerhedsrådet. Uanset doktrinen om humanitær interventions status forud for FN-pagten er en sådan intervention nu uforenelig med FN-pagtens artikel 2(4), som generelt forbyder anvendelse af væbnet magt mellem staterne, alene med undtagelse af magtanvendelse i selvforsvar mod et væbnet angreb og magtanvendelse godkendt af Sikkerhedsrådet i medfør af FN-pagtens kapitel VII. I lyset af artikel 2(4) er det ikke holdbart at påberåbe sig, at den doktrin om humanitær intervention, som muligt var blevet anerkendt forud for FN-pagten, fortsat har gyldighed. Artikel 2(4) etablerede i vidt omfang en helt ny retsorden, for så vidt angår anvendelse af væbnet magt mellem stater, med hvilken denne doktrin ikke er forenelig. Dette er også Den Internationale Domstols standpunkt. Domstolen har lagt stor vægt på forbudet mod magtanvendelse, uanset motiverne h e rf o r, og har formentlig reelt afvist doktrinen om humanitær interv e n t i o n. Der er således ingen almindelig ret til humanitær intervention uden Sikkerhedsrådets bemyndigelse efter gældende folkeret. De exceptionelle omstændigheder, som efter folkeretlig sædvane kan udelukke retsstridigheden af en handling, der er uforenelig med folkeretten, giver heller intet retsgrundlag for humanitær intervention i ekstreme tilfælde uden S i k k e rhedsrådets bemyndigelse. Doktrinen om re p ressalier er ikke et gyldigt g rundlag, da sådanne modforanstaltninger over for en anden stats folkere t s- brud aldrig kan omfatte anvendelse af væbnet magt. Heller ikke nødretsdoktrinen giver en ret til humanitær intervention i særlige tilfælde uden Sikkerhedsrådets bemyndigelse. For det første har nødretsdoktrinen et meget snævert anvendelsesområde, idet den forudsætter, at en fundamental interesse står på spil for den handlende stat, og at ingen tilsvarende interesse krænkes hos den stat, som rammes af handlingen. For det andet er det meget omdiskuteret, om nødretsdoktrinen overhovedet, bortset fra selvforsvar mod et væbnet angreb, kan retfærdiggøre anvendelse af væbnet magt imod en anden stat. En udvikling gennem statspraksis af en ny sædvaneretlig regel, som i strid med artikel 2(4) s grundlæggende forbud mod magtanvendelse i internationale forhold tillader stater at foretage humanitær intervention uden Sikkerhedsrådets bemyndigelse, ville kræve en stærk og vedvarende enighed blandt et stort flertal af verdens stater. Undtagelsesvise krænkelser af magtanvendelsesforbudet ud fra humanitære grunde som ikke søges retfærdiggjort under henvisning til en ret til intervention, men alene retfærdiggøres på moralsk og politisk

97 HUMANITÆR INTERVENTION UDEN BEMYNDIGELSE FRA FN S SIKKERHEDSRÅD 99 grundlag bekræfter de gældende folkeretlige regler snarere end at undergrave dem. Statspraksis under den kolde krig ( ) støtter ikke en antagelse om, at en ret til humanitær intervention uden Sikkerhedsrådets bemyndigelse er blevet en del af folkeretlig sædvane. Kun ganske få interventioner fra denne periode kan med rimelighed kaldes humanitære, og selv i disse tilfælde var de intervenerende stater tilbageholdende med at støtte sig til doktrinen om humanitær intervention. Desuden var der i nogle af disse tilfælde hård kritik fra det internationale samfund. Statspraksis fra denne periode, såvel som internationale deklarationer om ikke-anvendelse af magt mellem stater, har bekræftet den generelle karakter af forbudet i artikel 2(4). Staternes praksis under den kolde krig taler således snarere imod end til fordel for en folkeretlig sædvane om ret til humanitær intervention uden Sikkerhedsrådets bemyndigelse. Heller ikke statspraksis vedrørende humanitær intervention efter den kolde krigs ophør ( ) er tilstrækkeligt omfattende eller så generelt accepteret i det internationale samfund, at man herpå kan støtte en antagelse om, at en ret til humanitær intervention uden Sikkerhedsrådets bemyndigelse er blevet en del af folkeretlig sædvane. Imidlertid synes omfanget af staternes kritik at v æ re mindre, ligesom der efterfølgende har været implicit støtte fra FN, i tilfælde hvor interventionen virkelig var humanitær. Staternes praksis siden 1990 kan således ses som udtryk for større accept af, at humanitær intervention kan være moralsk berettiget i særligt alvorlige tilfælde. Men dette kan ikke føre til den konklusion, at der nu i folkeretten er blevet etableret en ret til humanitær intervention uden Sikkerhedsrådets bemyndigelse. Det er endnu for tidligt at vurdere, hvorvidt en sådan ret kan være under dannelse i folkeretten.

98 100 KAPITEL V

99 Kapitel VI Politiske og retlige aspekter i samlet perspektiv 1. INTRODUKTION Det er åbenbart, at der ikke findes nemme løsninger på de problemer og dil e m m a e r, som er knyttet til humanitær intervention uden bemyndigelse fra S i k k e rhedsrådet. Folkeretten giver ifølge den ovenfor fremlagte fort o l k n i n g, som er i overensstemmelse med den fremherskende opfattelse blandt folkeretseksperter, ét svar på dette problem: i gældende folkeret eksisterer der ikke nogen ret til humanitær intervention uden Sikkerhedsrådets bemyndigelse. Dette er dog ikke hele historien. Anlægges der et politisk eller moralsk perspektiv på internationale forhold, kan svaret være et andet. Når alt kommer til alt, er folkeretten grundlæggende et sæt af normer, som staterne i deres gensidige relationer er blevet enige om enten ved traktat eller gennem sædvane fordi disse normer ud fra en samlet vurdering generelt betragtes som en anvendelig og nødvendig ramme for internationalt samarbejde og fredelig sameksistens, målsætninger som på langt sigt tjener alle staters interesser. Derudover fungerer folkeretten gennem sine håndhævelsesmekanismer og gennem den begrundelsestvang, som den pålægger staterne. Folk e retten søger at skabe en international re t s o rden, hvor der ellers ville være anarki, og hvor statsadfærd udelukkende ville være bestemt af egeninteresse og m a g t b a l a n c e r. Samtidig er folkeretten en særskilt institution med normer og dynamikker, som rækker ud over de mellemstatslige relationers logik. Dette er a f g j o rt tilfældet, for så vidt angår international beskyttelse af individet. Normerne i folkeretten på dette område påvirker i stigende grad staternes politiske valg. Den nuværende internationale re t s o rden er imidlertid langt fra at være et p e rfekt retssystem og mangler i særdeleshed midler til effektiv håndhævelse. Der er en asymmetri mellem midlerne til håndhævelse og potentialet for brud på de internationale re t s n o rm e r. De, der overtræder f.eks. menneskere t t i g- hedsnormer, er beskyttet af de høje standarder i folkeretten vedrørende statssuverænitet og ikke-magtanvendelse, hvorimod de ikke behøver at anerkende Den Internationale Domstols obligatoriske jurisdiktion, ligesom håndhævelses-

100 102 KAPITEL VI foranstaltninger imod dem beror på politiske organer, som er sårbare over for den internationale politiks konjunkturer og tilfældigheder. D e rfor vil staternes politiske interesser og normative overvejelser fort s a t spille en afgørende rolle i den faktiske overholdelse af og udvikling af folkeretten. Eksisterende normer i folkeretten kan kun bevares, hvis staterne i almindelighed accepterer dem og i praksis overholder dem. Undertiden vil staters vitale politiske interesser eller fælles moralske overbevisning kunne overt rumfe rettens diktat og føre til handlinger, der ikke er i overensstemmelse med gældende internationale retsnormer f.eks. humanitær intervention uden Sikkerhedsrådets bemyndigelse. Folkeretten forsøger at tage højde for disse realiteter ved at tillade handlinger udført af stater i selvforsvar, i nødretstilfælde, i nødsituationer osv. Som nævnt i udredningens kap. V giver reglerne herom imidlertid ikke noget retligt grundlag for humanitære interventioner under gældende folkeret. Som sagerne står, er dilemmaet vedrørende humanitær intervention uden S i k k e rhedsrådets bemyndigelse derfor uundgåeligt. Der findes ingen entydig løsning, der vil kunne udligne spændingerne mellem folkerettens forbud mod anvendelse af magt og det politisk og moralsk betingede ønske, som mange stater har om at gribe ind over for grusomheder, der forårsager udbredt menneskelig lidelse i en anden stat. Konfronteret med dette dilemma er det altoverskyggende spørgsmål, hvordan der kan opnås balance mellem ønsket om at opretholde og styrke den eksisterende internationale retsorden og afvisningen af at acceptere grove og omfattende brud på menneskerettighederne uden international reaktion. På grund af de modstridende politiske og retspolitiske overvejelser findes der ikke ét enkelt svar på dette spørgsmål. Der findes ikke nogen trylleformular, og derfor må der træffes et svært politisk valg. Hvert valg vil bære potentielle konsekvenser med sig for den fremtidige folkeret og for de internationale forhold. Udfordringen forekommer at måtte være at holde muligheden åben for humanitær intervention i situationer med ekstreme menneskelige lidelser, hvor g rundene til handling anses for moralsk tvingende og politisk velfundere d e, men hvor Sikkerhedsrådet er ude af stand til at handle, uden derved på afgørende måde at bringe den eksisterende, dyrekøbte, internationale retsorden, herunder Sikkerhedsrådets centrale rolle, i fare. 2. POLITISKE OG RETSPOLITISKE OVERVEJELSER OM HUMANITÆR INTERVENTION De følgende overvejelser omhandler hovedsagelig de principielle moralske, po-

101 POLITISKE OG RETLIGE ASPEKTER I SAMLET PERSPEKTIV 103 litiske og retspolitiske argumenter for og imod humanitær intervention uden S i k k e rhedsrådets bemyndigelse og afspejler grundlæggende spændingern e mellem begreberne retfærdighed og orden i internationale forhold, som er bes k revet i kapitlerne I og II. De mange andre interesser og motiver, der måtte være involveret i en beslutning vedrørende humanitær intervention, vil ikke blive diskuteret. Det kan for eksempel være spørgsmål vedrørende egeninteresse i henseende til praktisk gennemførelse, politisk indflydelse i et område og de intervenerende magters egen placering i den internationale politiske og retlige orden Humanitær interventions legitimitet Der er stærke moralske og retspolitiske argumenter til støtte for legitimiteten af humanitær intervention, selv uden bemyndigelse fra Sikkerhedsrådet: 1. Retfærdig krig moralsk nødvendighed. Sommetider er den gamle naturretsdoktrin om retfærdig krig (bellum justum)for menneskehedens skyld blevet påberåbt for at retfærdiggøre humanitær intervention på et moralsk grundlag. De følgende to udsagn er illustrative: Staternes rettigheder som anerkendt i folkeretten er afledt af menneskerettigheder, og som en konsekvens er krig på vegne af menneskerettigheder (humanitær intervention) moralsk set re t f æ rdig i bestemte situationer. 1 Humanitær interventions gyldighed (i originalen validity ) er ikke baseret på de nationalstatsorienterede teorier i folkeretten (..) Den er baseret på et antinomisk, men lige så livskraftigt princip (..): hele menneskehedens slægtskab og et minimum af gensidig ansvarlighed, de geografiske grænsers manglende evne til at dæmme op for kategoriske imperativer, og i sidste instans anerkendelsen af menneskelivets ukrænkelighed Intervention er nødvendig i ekstreme tilfælde for at bevare folkerettens prak - tiske og moralske legitimitet. Der kan argumenteres for, at det i situationer med e k s t rem menneskelig lidelse er nødvendigt at gennemføre humanitær intervention selv uden bemyndigelse fra Sikkerhedsrådet for at beskytte den internationale retsordens legitimitet. Dette argument er på en træffende måde blevet udtrykt således: Hvis folkeretten på sit nuværende udviklingsstadium, og under hensyntagen til FN s nuværende grad af funktionsduelighed, ikke som en sidste udvej skulle kunne rumme mulighed for ægte uegennyttig, moralsk dikteret humanitær intervention i ekstreme situationer, hvor Sikkerhedsrådet er ude af stand til at handle rettidigt og effektivt, så vil den miste kontrollen over, eller måske endda blive irrelevant for løsningen af, nogle af de største menneskelige dramaer i verden. I sådanne situationer vil forbud mod intervention udøvet af indi-

102 104 KAPITEL VI viduelle stater ( ) virke så udtalt umoralsk, at grundlaget for retten, ja selve forestillingen om retten, vil blive undermineret At begå uret for at forhindre endnu større uret nødret. Nært knyttet til det første argument er argumentet om, at humanitær intervention i ekstre m e situationer kan betragtes som et legitimt brud på folkeretten for at forh i n d re eller standse endnu større brud på folkeretten. Dette nødvendigheds-argument støttes af den stigende opmærksomhed vedrørende beskyttelsen af individets liv og værdighed i folkeretten og internationale forhold, selv om det som anført ikke anerkendes under gældende folkeret. 4. Humanitær intervention krænker ikke statssuverænitetens kerne. Kernen i s u v e r æ n i t e t s b e g rebet er statens territoriale integritet og politiske uafhængighed. Humanitær intervention har et begrænset, strengt humanitært form å l, hvorfor den ikke, skønt den klart krænker suveræniteten, retter et stød mod kernen af statens suverænitet. Et lignende argument er sommetider blevet benyttet for at retfærdiggøre en stats brug af magt for at beskytte dens egne borgere i udlandet. Man kunne spørge, om en sådan doktrin i lyset af udviklingen af menneskerettigheder efter 1945 er afgørende forskellig fra humanitær intervention med det formål at beskytte fremmede statsborgere i deres egen stat. Ud fra en s u v e r æ n i t e t s b a s e ret synsvinkel er der en udpræget forskel. For det første eksisterer der i tilfælde af intervention for at beskytte egne statsborgere i udlandet et legitimt bånd mellem den intervenerende stat og individerne i fare. For det andet har sådanne operationer normalt et beskedent omfang, og forudsat at interventionen holder sig inden for det erklærede mål, er den berørte stats interesser ikke afgørende truet. Ingen af disse iagttagelser gælder for humanitær intervention. 5. Humanitær intervention vil kunne fremme overholdelse af menneskerettig - heder i svage stater. F r a v æ ret af humanitær intervention i situationer med folkedrab og andre grove og systematiske brud på menneskere t t i g h e d e rne er ikke alene uretfærdigt, men kan meget vel opmuntre svage stater til at anvende tvangsmetoder i deres behandling af separatistiske grupper og fremmedgjorte etniske og religiøse grupper. Ved at udføre humanitære interventioner, når det er muligt, vil de svage staters tilskyndelse til at overholde menneskerettighederne og søge fredelige løsninger på interne problemer øges. Overholdelse af menneskerettigheder er formentlig en forudsætning for intern stabilitet i svage stater og for langsigtet global politisk orden. 6. Behovet for håndhævelse af folkeretten til trods for blokering i Sikkerheds - rådet. En automatisk og absolut sammenkobling af humanitær intervention og

103 POLITISKE OG RETLIGE ASPEKTER I SAMLET PERSPEKTIV 105 bemyndigelse fra Sikkerhedsrådet vil kunne blive misbrugt af beregnende lovo v e rt r æ d e re og af medlemmer af Sikkerhedsrådet. Det vil kunne handlingslamme FN s sikkerhedssystem. Af den årsag vil der kunne opstå situationer, hvor den eneste mulighed for at afskrække autoritære ledere eller for at gribe ind over for et folkedrab er at handle uden bemyndigelse fra Sikkerhedsrådet med det formål at genetablere retfærdighed og undgå en betydelig svækkelse af det internationale samfunds evne til at håndhæve folkeretten. 7. Humanitær intervention uden bemyndigelse fra Sikkerhedsrådet med hen - blik på at håndhæve høje regionale standarder. Hvis en gruppe af demokratiske stater kan nå til enighed om standarder for regeringers adfærd inden for deres region, som er højere end dem, der effektueres i globale regimer, bør militær håndhævelse af disse standarder ikke være betinget af bemyndigelse fra S i k k e rhedsrådet. I så fald ville en fortsat udvikling af demokratiet og beskyttelse af grupper og individer på regionalt niveau faktisk blive hindret af den laveste fællesnævner på det globale niveau Farerne ved humanitær intervention På den anden side er der også stærke politiske og retspolitiske argumenter imod humanitær intervention i almindelighed og intervention uden Sikkerh e d s r å- dets bemyndigelse i særdeleshed, specielt vedrørende konsekvenserne for den internationale retlige og politiske orden og risikoen for misbrug. 1. Den internationale re t s o rden bringes i fare. Humanitær intervention vil kunne sløre konture rne af det hårdt tilkæmpede, men nu almindeligt anerkendte forbud mod magtanvendelse, bringe det skrøbelige kollektive sikkerhedssystem i fare og underminere de grundlæggende principper for den eksisterende internationale retsorden. 2. Forbudet mod magtanvendelse gennemhulles. Den gældende folkerets forbud mod magtanvendelse er en generel regel med relativt veldefinerede undt a g e l s e r. At tillade humanitær intervention ved at fravige artikel 2(4) vil på sigt føre til krav om andre undtagelser, hvorved forbudet efterlades langt m e re sløret og modificeret end i øjeblikket. Dermed svækkes dets norm a t i v e styrke og muligvis også dets generelle anerkendelse i det internationale samfund. 3. Faren for splittelse mellem Sikkerhedsrådets permanente medlemmer. D e permanente medlemmers vetoret er en retlig anerkendelse af, at brug af magt

104 106 KAPITEL VI med andre formål end selvforsvar må hvile på konsensus blandt stormagterne. Antagelsen bag vetoretten er, at splittelse mellem stormagterne (eller blot risikoen for splittelse) vil kunne forstyrre den globale politiske orden og undermin e re muligheden for en global re t s o rden. Selv om det kan være fristende at overveje metoder til beskyttelse af regional eller global håndhævelse af menneskerettighederne mod konjunkturer i stormagtspolitikken, bør det også tages med i overvejelserne, at Sikkerhedsrådets fortsatte status som det eneste forum for autoritativ beslutningstagning vedrørende magtanvendelse kan være en forudsætning for global politisk orden og retsorden. At forbigå Sikkerhedsrådet og sætte forholdet mellem stormagterne på spil af hensyn til håndhævelse af m e n n e s k e re t t i g h e d e rne vil kunne føre til langt værre konsekvenser for hele verden end passivitet i forbindelse med humanitære katastrofer. De intervenerende magter vil kunne ende med at ofre for meget for for lidt. 4. Undergravelse af Sikkerhedsrådets autoritet. Hvis det blev staternes almindelige politiske opfattelse, at Sikkerhedsrådets bemyndigelse er et ønskeligt, men ikke et nødvendigt grundlag for humanitær intervention, ville dette kunne undergrave Sikkerhedsrådets rolle som det eneste autoritative beslutningsforum i verden for magtanvendelse med humanitære formål. 5. Humanitær intervention vil kunne undergrave den politiske orden i svage s t a t e r. Ved at øge hyppigheden af humanitær intervention og ved at skærpe retorikken om absolutte rettigheder for individer og grupper, der overtrumfer traditionelle opfattelser af suverænitet, er der en risiko for at ændre beregningerne og fremme oprørstendenser blandt minoriteter og andre grupper, som er mål for regeringers forfølgelse. Da der er begrænset vilje og evne til at interv e n e re i problemområder uden strategisk betydning og uden mediernes bevågenhed, vil der kunne opstå uoverensstemmelse mellem forv e n t n i n g e rn e blandt disse grupper og det internationale samfunds kapacitet til at intervenere, hvis tingene går galt. Hvis resultatet er opløsning af skrøbelige, svage stater og humanitære katastrofer, som ikke afføder humanitær intervention, vil retfærdighed for de flest mulige ikke være et sandsynligt resultat. Ved at skabe opskruede forventninger vil det internationale samfund derfor skabe mere lidelse, end det ellers ville have været tilfældet. 6. Farerne ved at håndhæve høje regionale standarder gennem militær inter - vention. Det er værdifuldt at tilstræbe opfyldelsen af universelle normer vedr ø rende demokrati, menneskerettigheder og mindretalsbeskyttelse med den dertil svarende reduktion i suverænitetens omfang, men militær håndhævelse

105 POLITISKE OG RETLIGE ASPEKTER I SAMLET PERSPEKTIV 107 uden FN-mandat af sådanne normer over for modvillige regeringer er ikke uden problemer. Det vil kunne signalere tilbagevenden til en æra med en geografisk betinget moral, hvor visse regioner i verden definerer deres egen tærskel for brug af væbnet magt uden FN-bemyndigelse. Sådanne regionalt definerede civilisationsstandarder kunne også genoplive magtfulde staters tidligere doktriner om en ret til intervention i eget nærområde, når diplomatiske midler viser sig at være virkningsløse. 7. Den iboende risiko for misbrug. At dømme ud fra mere end 150 års statspraksis, hvor humanitære hensyn er blevet påkaldt til at retfærdiggøre intervention, er det oplagt at doktrinen giver mulighed for misbrug. Dette re j s e r s p ø rgsmålet, hvorvidt doktrinens anvendelse i konkrete situationer kan re t- færdiggøres Ulighed og misbrug magtfulde staters intervention mod svage stater. D e t mest sandsynlige er, at fremtidige humanitære interventioner som hidtil vil blive foretaget af magtfulde stater mod svage stater og i særdeleshed mod tredjeverdenslande. Heraf følger, at humanitær intervention vil kunne ses som en skærpelse af den allerede eksisterende ulighed i det internationale samfund og dermed en yderligere undergravelse af princippet om lighed mellem staterne, som FN-pagten formelt er baseret på, jf. Pagtens artikel 2(1). I de internationale forhold udgør dette et problem for den politiske legitimering af humanitær intervention. 5 At tillade intervention uden Sikkerhedsrådets bemyndigelse øger den iboende risiko for misbrug ud fra politiske motiver, hvilket vil betyde, at magtfulde stater intervenerer på en illegitim måde i svage stater. På den baggrund står det klart, at enhver generel doktrin for humanitær inter - v e n t i o nuden Sikkerhedsrådets bemyndigelse vil være problematisk. Humanitær intervention forbliver en vanskelig beslutning, som bedst træffes under k o n k rete omstændigheder. Dette udelukker imidlertid ikke relevansen af at d i s k u t e re visse grundlæggende betingelser (kriterier) for legitimt at fore t a g e humanitær intervention. 3. KRITERIER FOR LEGITIM HUMANITÆR INTERVENTION? Til trods for at der ikke er noget retsgrundlag for humanitær intervention uden bemyndigelse fra Sikkerhedsrådet i gældende folkeret, er det næppe realistisk, at staterne i en overskuelig fremtid vil afstå fra sådanne interventioner, hvis det anses for tvingende nødvendigt af moralske eller politiske hensyn.

106 108 KAPITEL VI Efter at have gjort dette klart er det afgørende spørgsmål: Under hvilke betingelser (ud fra hvilke kriterier) bør humanitær intervention anses for at være legitim? Hvilken form for retfærdiggørelse kan og bør sådanne kriterier tilvejebringe? Er det ønskeligt og realistisk at form a l i s e re sådanne kriterier? Blandt folkeretseksperter og politologer har disse spørgsmål været diskuteret i årtier, ja i århundreder. Formålet med at opstille kriterier er at forebygge misbruget af humanitær intervention ved at definere betingelserne for dens legitime anvendelse. Der er sandsynligvis, i det mindste blandt vestlige folkeretseksperter, almindelig enighed om et sæt af brede kriterier for legitim humanitær intervention, skønt der ikke er fuld enighed om deres specifikke anvendelse. Mere kontroversielt er det, hvilke funktioner disse kriterier tjener i re t f æ rd i g g ø relsen af humanitær intervention enten som moralsk-politisk begrundelse eller som begrundelse for at skabe ny retspraksis. Det er også kontroversielt, hvorvidt disse kriterier bør form a l i s e res, f.eks. gennem internationale eller regionale erklæringer. I tilfælde af en formalisering på en af disse måder, ville kriterierne tendere mod at blive til en doktrin for humanitær intervention. Som det vil fremgå af det følgende, mislykkedes forsøg på formalisering i International Law Association i e rne. De kriterier, som blev diskuteret i International Law Association, var i vid udstrækning de samme, som diskuteres i dag. Skønt kriterierne i princippet kan ændre sig, har de gennem tiden udvist en betydelig konstans Hvilken rolle har kriterier for humanitær intervention? Hvis man har det synspunkt, at der under visse betingelser findes en ret i gældende folkeret til humanitær intervention uden bemyndigelse fra Sikkerhedsrådet, vil kriterierne definere disse omstændigheder. Hvis man anlægger denne udrednings synspunkt, at der ikke findes en sådan ret i gældende folkeret, vil kriterierne enten tjene det formål at retfærdiggøre ad hoc intervention (fra sag til sag) i ekstreme tilfælde på moralsk-politisk grundlag (hvorved de eksisterende regler vedrørende ikke-intervention og ikke-brug af magt i princippet anerkendes) eller at retfærdiggøre intervention ved at hævde en ny ret til intervention (og derved bidrage til den mulige udvikling af en sådan ret i folkeretten, hvilket i praksis vil sige en doktrin for humanitær intervention). Hvis sådanne kriterier formaliseres, vil de have en tendens til at blive en doktrin for humanitær intervention. Ganske mange folkeretseksperter anser formalisering af kriterier for uønskelig. Kriterier, argumenteres det, vil uundgåeligt være mere eller mindre vage, og dermed er risikoen for misbrug uundgåelig. De foretrækker derfor at betragte humanitær intervention som et brud på folkeretten, som det internationale samfund generelt ikke bør acceptere,

107 POLITISKE OG RETLIGE ASPEKTER I SAMLET PERSPEKTIV 109 men som det vil kunne vælge ikke at fordømme i de tilfælde, hvor intervention reelt er humanitær og kan retfærdiggøres moralsk. 6 Hvorom alting er, uanset ens retlige og retspolitiske holdninger til humanitær intervention er påstande om dens legitimitet, og mulige retmæssighed, kun plausible under visse betingelser. Det egentlige formål med at diskutere kriterier for humanitær intervention er at nærme sig en form for konsensus om disse betingelser i det internationale samfund Udsigter for international formalisering af kriterier Selv i det tilfælde, at man ville foretrække en formalisering af kriterier for humanitær intervention, er udsigterne for international konsensus om et sæt kriterier for udførelsen af humanitær intervention ikke særlig gode. Ikke blot er der meningsforskelle blandt folkere t s e k s p e rter angående kriteriernes præcise indhold, men frem for alt er der for stærk modstand mod retmæssigheden af - uni lateral humanitær intervention, og de omstændigheder, hvorunder sådanne inter - ventioner forekommer, er for forskelligartede. 7 Det er højst usandsynligt, at udviklingslandene, som også af historiske grunde tillægger princippet om statssuverænitet høj værdi, ville være indstillet på at anerkende sådan et sæt kriterier. 8 Det samme gælder for Kina og sandsynligvis også for Rusland. Heraf følger, at der ikke i overskuelig fremtid kan forventes en anerkendelse af sådanne kriterier, f.eks. i form af en erklæring inden for rammerne af FN. I n t e rnational Law Association etablerede i 1965 et menneskerettighedsudvalg, som i 1969 nedsatte et underudvalg med henblik på at undersøge den internationale beskyttelse af menn e s k e rettigheder i folkeretten, herunder status for doktrinen om humanitær interv e n t i o n. Mellem 1970 og 1976 afleverede underudvalget fire rapporter om spørgsmålet om humanitær intervention (under ledelse af den amerikanske professor Lillich). I arbejdsforløbet drøftede underudvalget muligheden af at udarbejde et udkast til en protokol for humanitær i n t e rvention med henblik på beskyttelse af menneskere t t i g h e d e r, herunder kriterierne for legitim humanitær intervention. Med bistand fra folkeretseksperter lykkedes det for underudvalget at udarbejde en foreløbig liste over kriterier (International Law Association, 1974, s. 219). Spørgsmålet om humanitær intervention viste sig imidlertid at være for kontroversielt for underudvalgets medlemmer. Til slut blev ideen om et udkast til protokol opgivet på grund af de negative udsigter for konsensus blandt staterne. 9 Det kan dog ikke afvises, at nogle stater med tiden kan nå til enighed om et sæt grundlæggende kriterier i lighed med dem, der vil blive gennemgået i det følgende. I så fald vil de kunne overveje at bekræfte deres enighed i en erklæring, muligvis inden for rammerne af en regional organisation. En sådan erklærings retlige status ville dog være tvivlsom, eftersom den sandsynligvis ikke ville kunne opnå støtte blandt et flertal af stater i det internationale samfund. Der-

108 110 KAPITEL VI udover vil en sådan erklæring om en doktrin for humanitær intervention ud fra en politisk synsvinkel kunne fremkalde international spænding og udfordre den gældende internationale retsorden. En noget mindre formel fremgangsmåde ville være, på ad hoc basis, at anvende en standardliste af begrundelser. En sådan liste kunne benyttes til at retfærdiggøre ens egne interventioner og til at kritisere andres. Kriterierne kunne således etableres gradvis gennem praksis uden forsøg på at tvinge andre til at forholde sig til denne liste som et anliggende, der kræver beslutning. Virkningerne af disse to forskellige fremgangsmåder vil afhænge af konteksten og deres konkrete gennemførelse. Igen må det fremhæves, at det vil være vigtigt, om de blev benyttet til retfærdiggørelse på et retligt grundlag eller udelukkende på et moralsk og politisk grundlag Mulige kriterier for humanitær intervention Den centrale diskussion om kriterier for legitim humanitær intervention kan struktureres under fem overskrifter: ALVORLIGE BRUD PÅ MENNESKERETTIGHEDERNE ELLER DEN HUMANITÆRE FOLKERET Humanitær intervention er kun legitim, hvis en stat er uvillig eller ude af stand til at forhindre eller standse alvorlig menneskelig lidelse inden for denne stat forårsaget af grove og massive brud på menneskere t t i g h e d e rne eller den humanitære folkeret. Dette vil være tilfældet, hvis staten selv eller grupper støttet af staten begår grusomheder mod civilbefolkningen, eller når det gælder svage eller mislykkede stater at sådanne grusomheder finder sted i sammenhæng med borgerkrig eller generel lovløshed og uorden. Der er almindelig enighed om, at intervention kun bør foretages i ekstreme tilfælde med grove og massive brud på menneskerettighederne eller på humanitær folkeret. Grusomheder mod og forfølgelser af borgere på en sådan måde at de nægtes deres fundamentale menneskerettigheder og således at menneskehedens samvittighed rystes (Lauterpacht); omfattende berøvelse af menneskerettigheder (Lillich); særligt udbredte tab af menneskeliv (Moore); alvorlige brud på menneskerettighederne (Scheffer), udbredt berøvelse af internationalt anerkendte menneskerettigheder (Murphy); grove brud på menneskerettigh e d e rne (International Law Association); Folkedrab eller tilsvarende tragedier, hvor g rundlæggende menneskere t t i g h e d e r, herunder og i særdeleshed retten til livet, krænkes groft og i massivt omfang (Verwey). Denne definition kræver præcisering og afgrænsning. Definitionen af overtrædelser, som vil kunne retfærdiggøre humanitær intervention, bør være snæver

109 POLITISKE OG RETLIGE ASPEKTER I SAMLET PERSPEKTIV 111 for at forhindre misbrug og for klart at fastslå interventionens moralske og politiske legitimitet. Skønt en ganske bred definition kunne tænkes på grundlag af Sikkerhedsrådets praksis i henhold til FN-pagtens kapitel VII (jf. Haiti), er der ikke nogen direkte parallel. Humanitær intervention uden Sikkerh e d s r å d e t s bemyndigelse mangler såvel det klare retlige grundlag, som en interv e n t i o n har, når den er bemyndiget af Sikkerhedsrådet i henhold til Pagten, som de institutionelle garantier mod misbrug, der ligger i Sikkerhedsrådets procedure. En oplagt løsning vil være at anvende definitionen de mest alvorlige forbrydelser, der berører det internationale samfund i dets helhed og for hvilke der er individuelt strafansvar i henhold til folkeretten. Artikel 5 i 1998-statutten for Den Internationale Straffedomstol refererer til folkedrab, forbrydelser mod menneskeheden, og krigsforbrydelser (alvorlige brud på den h u m a n i t æ re folkeret). Ifølge statutten er disse forbrydelser gru n d l æ g g e n d e defineret på denne måde: Folkedrabbetyder handlinger begået med den hensigt at tilintetgøre, helt eller delvis, en national, etnisk, racemæssig eller religiøs gruppe ved at begå drab; at forårsage alvorlig fysisk eller mental skade; bevidst at påvirke livsbetingelserne med henblik på at bevirke destruktion af liv; at iværksætte fødselskontrol eller at tvangsforflytte børn osv. Forbrydelser mod menneskeheden indbefatter når de begås som led i et udbredt eller systematisk angreb mod en hvilken som helst civilbefolkning drab; udslettelse; slaveri; deportation; fængsling; tortur; voldtægt; forfølgelse af politiske, etniske og racemæssige grunde og andre umenneskelige handlinger. Alvorlige krænkelser af den humanitære folkeret indbefatter specielt når de begås som et led i en plan eller en politik i stor målestok især vold mod individers liv, helbred og fysiske eller mentale velfærd, i særdeleshed mord og grusom behandling såsom tortur, lemlæstelse eller andre former for legemlig a f s t r a ffelse; gidseltagning; terrorisme; grove krænkelser af den personlige v æ rdighed; særligt ydmygende og nedværdigende behandling; voldtægt; tvungen prostitution; utilbørlige overfald; plyndring. Denne definition synes egnet til at afgøre, hvornår humanitær interv e n t i o n kan retfærdiggøres. Den omfatter kun de mest alvorlige menneskerettighedsk r æ n k e l s e r, og den dækker både grusomheder begået under intern væbnet konflikt og ved regeringens systematiske undertrykkelse af grupper af civile. Et yderligere problem er, hvem der skal vurdere, om der faktisk finder forb rydelser sted i dette omfang. Om nødvendigt, må de interv e n e rende stater indledningsvis selv foretage vurderingen. Forudgående vurderinger fra FN-

110 112 KAPITEL VI myndigheder eller organisationer vil afgjort øge en interventions legitimitet. Det samme vil rapporter fra andre internationale organisationer og uafhængige menneskerettighedsorganisationer. En efterfølgende henvendelse til FN, eller muligvis til Den Internationale Domstol, med henblik på en bekræftelse af den foretagne vurdering, vil kunne tænkes SIKKERHEDSRÅDET UDE AF STAND TIL AT HANDLE Manglende handling fra Sikkerhedsrådets side anerkendes almindeligvis som en ufravigelig betingelse for legitimiteten af humanitær intervention uden bemyndigelse fra Sikkerhedsrådet. Ifølge FN-pagten er det udelukkende Sikkerhedsrådet, der har kompetence til at bemyndige magtanvendelse i en anden stat for at bevare international fred og sikkerhed. Derfor må Sikkerhedsrådets bemyndigelse altid foretrækkes frem for indgreb på initiativ af enkeltstater eller regionale organisationer eller org a n e r. Humanitær intervention bør kun overvejes, hvis Sikkerhedsrådet er handlingslammet som følge af et veto forventet eller reelt fra et eller flere af Rådets permanente medlemmer. Kun hvis Sikkerhedsrådet ikke kan handle (Scheff e r, International Law Association); kun hvis handling fra FN s side har vist sig at være ineffektiv eller ikke kan ventes (Verwey). Af denne årsag er det også et naturligt krav, at stater, der beslutter at foretage en humanitær intervention uden bemyndigelse fra Sikkerhedsrådet, som et minimum bør rapportere til Sikkerhedsrådet om deres interventionsplaner og interventionens forløb. Der skal ske forudgående rapportering til Sikkerhedsrådet om hensigten til at iværksætte en humanitær intervention (International Law Association). Behov for efterfølgende rapportering til Sikkerhedsrådet (Moore) UNILATERAL, MULTILATERAL ELLER REGIONAL INTERVENTION? Det bliver ofte diskuteret, om humanitær intervention er mere eller udelukkende legitim, hvis den foretages multilateralt af flere stater. I samme åndedrag spørges der tit, om handling inden for rammerne af en regional organisation eller sammenslutning bidrager til at øge legitimiteten af humanitær intervention. For en stat og særlig for en småstat er denne overvejelse naturligvis vigtig. I princippet er det dog ikke udelukket, at unilateral intervention kan være legitim, hvis den humanitære nødsituation er åbenbar, men ingen andre end nabostaterne er villige til at gribe ind. I alle tilfælde må det fastholdes, at intervention ikke bliver mere lovlig efter - fol keretlig sædvane ved at være kollektiv frem for individuel. 10 Dette gælder også, hvis

111 POLITISKE OG RETLIGE ASPEKTER I SAMLET PERSPEKTIV 113 en kollektiv intervention foretages af regionale organisationer. Men almindeligvis er det samtidig rigtigt, at den kendsgerning, at mere end én stat har deltaget i en beslutning om at intervenere af humanitære årsager, mindsker risikoen for, -at doktri nen vil blive påberåbt udelukkende af hensyn til egeninteresse. 11 I n t e rvention foretaget af en regional organisation er at foretrække frem for interv e n t i o n foretaget af en gruppe af stater eller en enkelt stat (International Law Association). Der bør udfoldes bestræbelser for at etablere en multilateral styrke (Scheffer). Af politiske årsager kan multilateral intervention være at foretrække, fordi den mindsker faren for misbru g (Malanczuk) KUN NØDVENDIG OG PROPORTIONAL ANVENDELSE AF MAGT I overensstemmelse med princippet om nødvendighed og proportionalitet, som gennemsyrer kapitel VII i FN-pagten, er der almindelig enighed om, at humanitær intervention kun bør foretages, når det er strengt nødvendigt og udelukkende med det minimum af magtanvendelse, som er tilstrækkeligt til at bringe de menneskelige lidelser til ophør. Den konkrete anvendelse af disse principper er imidlertid kompleks og kontroversiel. Mulighederne for diplomatiske skridt og ikke-militære tvangsforanstaltninger er udtømt I princippet er dette et generelt krav. Først bør der via diplomatiske anstrengelser lægges pres på den regering, der overtræder menneskerettighederne. Det vil uundgåeligt være et skønsspørgsmål at vurdere, hvornår de diplomatiske bestræbelser har udtømt deres muligheder. Hvis alle diplomatiske bestræbelser mislykkes, eller eventuelt sideløbende med dem, bør mulighederne for at iværksætte økonomiske sanktioner overvejes, inden der gribes til væbnet intervention. Alle ikke-interventionsbaserede instrumenter må være taget i anvendelse, før en humanitær intervention kan påbegyndes (International Law Association); Kun en humanitær intervention kan som sidste udvej redde (potentielle) ofre, efter at alle fredelige anstrengelser er mislykkedes (Verwey). Hvis det fra begyndelsen står klart, at sådanne midler ikke er tilstrækkelige til at forhindre brud på menneskerettighederne, vil der kunne argumenteres for, at intervention straks kan overv e j e s. 1 2 Faktisk vil ikke-militære midler ofte have begrænset indvirkning på menneskerettighedssituationen i en stat, ja de kan ligefrem have skadelig virkning. 13 Inden en humanitær intervention påbegyndes, bør der afgives et klart ultimatum til den pågældende stats regering med mindre regeringsmagten er

112 114 KAPITEL VI brudt sammen med krav om, at de grove og massive brud på menneskerettighederne bringes til ophør. En interventions omfang, varighed og formål kun det minimalt nødvendige Når militær intervention anses for at være nødvendig, bør den i princippet kun gennemføres med det minimum af indsats, der er tilstrækkeligt til at rette op på m e n n e s k e rettighedssituationen, og den bør afbrydes, så snart dette begrænsede formål er blevet opfyldt. Magtanvendelsen må være afstemt i forhold til de menneskere t t i g h e d e r, som står på spil ( M o o re); intervention skal have en overbevisende positiv effekt på menneskere t t i g h e d s- situationen i staten mere gavn end skade som følge af interventionen (Scheffer); omfanget af det militære engagement skal stå i det rette forhold til minimumskravene til beskyttelse (Verwey); det overordnede mål er at afhjælpe grove krænkelser af menneskerettighederne (..); hensigten må være kun at anvende det strengt nødvendige mål af magthåndhævelse for at opfylde formålet (..) og at interv e n e re i så kort tid som muligt, med tilbagetrækning så snart det specifikke, begrænsede formål er opfyldt (International Law Association). I særdeleshed bør magtanvendelsen have strengt humanitære formål og således i princippet ikke være rettet mod statens politiske organer. Bør have en minimal virkning på autoritetsstrukturerne i staten, og en øjeblikkelig tilbagetrækning bør følge interventionen (Moore); den berørte stats langsigtede politiske uafhængighed og territoriale integritet må ikke bringes i fare af interventionen (Scheffer); hensigten må være, at virkningerne på den berørte stats myndigheder bliver så begrænsede som muligt, samtidig med at det specifikke, begrænsede formål opfyldes (..) (International Law Association). Skønt disse krav om nødvendighed og proportionalitet stemmer overens med en traditionel opfattelse af humanitær intervention, er de ikke nødvendigvis så entydige ud fra et praktisk synspunkt. Selv om hensigten med en intervention i udgangspunktet har været at tjene strengt humanitære formål, vil den ikke desto mindre kunne re s u l t e re i politiske og territoriale ændringer. Der kan endog argumenteres for, at hvis det er sandsynligt, at en fuldbyrdet humanitær katastrofe kun kan undgås ved en intervention rettet mod det politiske system, som selv bevidst har fremkaldt katastrofen, er kun en sådan intervention passende og derfor nødvendig og proportional set fra et humanitært synspunkt. Der kan anføres respektable argumenter for, at det eneste middel, der effektivt kan stoppe u d b redte krænkelser af menneskere t t i g h e d e rne, er at iværksætte en massiv invasion, som fjerner den lokale regering og indsætter en ny, som er mere forstående over for menneskere t t i g h e d s s p ø rgsmål. (Murphy); også nødvendigheden af øjeblikkelig tilbagetrækning af styrker er problematisk (Murphy); en interventions politiske indvirkning på myndighederne

113 POLITISKE OG RETLIGE ASPEKTER I SAMLET PERSPEKTIV 115 bør begrænses til et minimum, med mindre de statslige myndigheder er direkte årsag til menneskerettighedskrænkelserne (Verwey) FRAVÆR AF EGENINTERESSE HOS DE INTERVENERENDE STATER? Med henblik på at sikre deres upartiskhed er idealet, at der hos de intervenerende stater er et fuldstændigt fravær af egeninteresse. Humanitær interv e n- tion er imidlertid ikke blot et kostbart foretagende i økonomisk forstand; den indebærer også en risiko for, at de intervenerende stater taber menneskeliv. At iværksætte en humanitær intervention kan have negative interne politiske følgevirkninger for de intervenerende staters regeringer. Ud fra et realistisk synspunkt må stater have mere end humanitære motiver for at være villige til at i n t e rv e n e re på en substantiel måde om det så er et ønske om at forh i n d re grænseoverskridende flygtningestrømme ind i den interv e n e rende stat eller måske endda strategiske eller økonomiske interesser i at genoprette orden i den ramte stat. 14 Dette er årsagen til, at interventioner oftest foretages af nabostater eller regionale aktører. Relativt fravær af egeninteresse hos de intervenerende stater det overordnede formål skal være humanitært (Lillich); interventionens humanitære formål skal være altoverskyggende (Scheffer); relativt fravær af egeninteresse, overordnet motiv bør være beskyttelse af menneskerettigheder (Verwey); primært mål at afhjælpe grove brud på menneskerettighederne, og ikke at efterstræbe noget andet mål, der angår de interv e n e rende staters egenintere s s e (International Law Association). Det kan konkluderes, at der sandsynligvis på et abstrakt niveau er almindelig enighed blandt vestlige folkere t s e k s p e rter om de grundlæggende betingelser for legitim humanitær intervention, skønt kriteriernes konkrete indhold og anvendelse kan være genstand for debat. Minimumskravene, som for de flestes vedkommende knytter sig til anerkendte retlige principper, er, 1) at Sikkerhedsrådet er ude af stand til at handle (effektivt), 2) at interventionen er rettet d i rekte mod grove og massive krænkelser af menneskere t t i g h e d e rne eller af humanitær folkeret, og 3) at anvendelsen af magt er nødvendig og sker i proportionalt omfang. Bortset fra det oplagte krav, at humanitær intervention skal u d f ø res i overensstemmelse med internationale normer vedrørende krigsførelse, som de er fastlagt i den humanitære folkeret, må sidstnævnte krav siges at udgøre en ret uklar standard. Disse kriterier vil være relevante i ethvert tilfælde af humanitær intervention uden Sikkerhedsrådets bemyndigelse. Mens de i et vist omfang indsnævrer mulighederne for at argumentere for, at en humanitær intervention er legitim, besvarer de ikke det altoverskyggende politiske og retspolitiske spørgsmål: Bør

114 116 KAPITEL VI stater overhovedet foretage humanitær intervention uden Sikkerh e d s r å d e t s bemyndigelse? Og i bekræftende fald, hvordan bør denne mulighed indpasses i gældende ret eller i en ny, frembrydende retsorden? 4. FIRE RETSPOLITISKE STRATEGIER OM HUMANITÆR INTERVENTION DERES POLITISKE MULIGHEDER, RETSPOLITISKE KONSEKVENSER OG DYNAMIK For at nærme sig et svar på de spørgsmål, der blev stillet ovenfor, kan det være nyttigt at vende tilbage til de fire retspolitiske strategier om humanitær intervention, der blev præsenteret i kapitel I hver med sine forskellige følger for den internationale retsorden og politiske orden og sine politiske, moralske og retspolitiske fordele og ulemper. Det følgende afsnit ser nærmere på de praktiske muligheder for og retspolitiske følger af disse fire strategier. Selv om den nuværende folkeret og de vigtigste argumenter for og imod legitimiteten af humanitær intervention er vigtige forhold, skal dagens politiske realiteter også tages i betragtning. Det praktisk mulige og det ønskelige med hensyn til de forskellige strategier skal vejes mod en kombination af disse retlige, retspolitiske og politiske overvejelser. Det skal indledningsvis bemærkes, at den følgende analyse er baseret på den generelle antagelse, at det internationale klima i de fremtidige situationer, der d i s k u t e res, stort set svarer til det nuværende. Med det internationale klima tænkes bl.a. på forholdet mellem stormagterne. I det følgende præsenteres de fire retspolitiske strategier, der blev skitseret i kapitel I, i en rækkefølge, der er bestemt af, i hvilket omfang de afviger fra gældende retsnormer: 1. Status quo strategien kun humanitær intervention efter bemyndigelse fra Sikkerhedsrådet. Den første strategi består alene i at holde sig strengt til de eksisterende regler, dvs. helt at udelukke muligheden af humanitær intervention uden bemyndigelse fra Sikkerhedsrådet. Den bevarer Sikkerhedsrådet som det eneste autoritative beslutningsforum for humanitær intervention. Der undersøges også en udbygget version af denne strategi, der forudsætter en højere grad af konsensus i Rådet. Den vil blive betegnet status quo plus-strategien. De eventuelle fordele ved en strengt begrænset retlig og kontrolleret ramme udviklet inden for denne strategi vil blive diskuteret. 2. Ad hoc strategien humanitær intervention som en nødudgang fra folke - rettens normer. Denne strategi holder muligheden åben for at foretage huma-

115 POLITISKE OG RETLIGE ASPEKTER I SAMLET PERSPEKTIV 117 nitær intervention i ekstreme tilfælde, hvis Sikkerhedsrådet er blokeret. Ad hoc-strategien søger ikke at udfordre den eksisterende retsorden. Dens sigte er tværtimod at bevare Sikkerhedsrådet som det eneste autoritative beslutningsforum i spørgsmålet om humanitær intervention ved at begrunde sådanne interventioner uden Sikkerhedsrådets bemyndigelse politisk og moralsk som en nødudgang fra folkerettens normer. 3. Undtagelses-strategien der indføres en subsidiær ret til humanitær inter - vention i folkeretten. Denne strategi søger at ændre den eksisterende folkeret ved gennem ændring af FN-pagten eller gennem statspraksis at etablere en subsidiær ret til humanitær intervention uden for Sikkerhedsrådet, når Rådet er ude af stand til at handle. Påberåbelsen af en sådan ret vil formentlig blive ledsaget af et sæt regler og kriterier, der bl.a. definerer de ekstreme tilfælde, hvor en sådan subsidiær ret til humanitær intervention begrundes med retlige argumenter. I sin rene form indebærer denne strategi en ændring af Pagten. En mindre formaliseret variant kunne være en doktrin for humanitær intervention, der var antaget af et internationalt organ eller en gruppe stater. Da denne variant ville nyde mindre end universel anerkendelse, betegnes den undtagelses-strategi minus. Endelig kan humanitær intervention som statspraksis i sig selv føre til etableringen af en sådan subsidiær ret, hvis den begrundes retligt. 4. Generel ret-strategien der indføres en generel ret til humanitær interven - tion i folkeretten. Denne strategi repræsenter den mest afgørende ændring af den eksisterende folkeret. Den kan enten etableres gennem en ændring af Pagten, idet der indføres en almindelig ret til humanitær intervention i definerede tilfælde af massive menneskerettighedskrænkelser som en parallel til retten til selvforsvar, eller uden for Pagten, hvorved FN s status reduceres. Den vil med andre ord tillade humanitær intervention uden bemyndigelse fra Sikkerhedsrådet og gøre det til en lovlig valgmulighed, som staterne kan benytte sig af efter eget skøn. I lighed med strategi 3 kunne den også være en doktrin for humanitær intervention, der blev antaget af en international organisation eller en gruppe af stater. Da denne variant formentlig ville nyde mindre end universel anerkendelse, kan den betegnes generel-ret strategi minus. I visse henseender er disse strategier alternativer, i andre henseender overlapper de hinanden. Hvis strategi 1 vælges isoleret, er den et alternativ til de tre a n d re strategier. Strategierne 2 og 3 er undtagelser til strategi 1 og eksistere r sammen med denne som sikkerhedsventiler i tilfælde af en ekstrem humanitær nødsituation, hvor Sikkerhedsrådet ikke kan handle. Strategierne 2 og 3 er alternativer til hinanden, hvorimod strategi 4 i almindelighed ville ophæve

116 118 KAPITEL VI de andre tre. Formålet med sikkerh e d s v e n t i l - s t r a t e g i e rne 2 og 3 er at holde muligheden af humanitær intervention åben i situationer med folkedrab, massefordrivelser eller grove brud på den humanitære folkeret, hvor Sikkerhedsrådet er ude af stand til at handle og uden gyldig grund. Strategi 4 forudser generelt ikke, at det er nødvendigt at bøje sig for Sikkerhedsrådet. Alle fire strategier er for øjeblikket genstand for politiske og retlige diskussioner og forfølges også i forskellig grad i statspraksis Status quo-strategien kun humanitær intervention efter bemyndigelse fra Sikkerhedsrådet Status quo er foruden at være en retspolitisk strategi tillige en beskrivelse af det n u v æ rende sikkerh e d s r å d s regime med fokus på evne til samarbejde og konsensusskabelse i Rådet. Status quo-regimet er i fuldstændig overensstemmelse med Pagten og dermed med folkeretten. En retspolitisk strategi kan søge enten at bevare eller ændre et retligt regime. Status quo-strategien søger at bevare det nuværende regime, Sikkerhedsrådets autoritet og den eksisterende internationale retsorden. Status quo-strategien kan forstærkes på forskellig vis. Det kan f.eks. ske ved at udvikle og styrke globale og regionale re s s o u rc e r, herunder FN s egne, til konfliktvaretagelse og humanitær intervention (naturligvis med bemyndigelse fra Sikkerhedsrådet, som det er indbygget i status quo-kategorien). Skabelsen af mere jævnt fordelte re s s o u rcer til konfliktvaretagelse, herunder ikke-milit æ re re s s o u rc e r, og tættere koordinering af regionale og globale midler, ville øge disse midlers legitimitet og effektivitet og dermed også deres afskrækkende virkning. Regionale org a n i s a t i o n e r, der handlede i medfør af Pagtens kapitel VIII, kunne i højere grad end i dag få tildelt en udførende rolle. Eksistensen af sådanne tro v æ rdige redskaber til at tvinge norm b ry d e re ville bidrage til at mindske behovet for humanitær intervention i begge dens former og ville dermed mindske behovet for at aktivere sikkerhedsventilmekanismen. A n d re forslag med samme formål omfatter muligheden af at ændre vetoretten på nogle af de begrænsede, men alt i alt ikke urealistiske måder, der er blevet foreslået, og at ændre sammensætningen af Sikkerhedsrådet også i begrænset omfang afhængigt af, hvad der politisk er muligt. Et andet valg omfatter langsigtede bestræbelser på at sætte ind over for de egentlige årsager til hum a n i t æ re nødsituationer gennem udviklingsbistand og konfliktfore b y g g e l s e, herunder en styrkelse af globale og regionale menneskerettighedsregimer. Problemet med de nævnte forslag er, at de mangler en afgørende impuls og ikke støttes af tilstrækkelig politisk vilje til, at de kan blive dynamiske faktorer under bestræbelserne på at øge konsensus i Sikkerhedsrådet. Status quo-stra-

117 POLITISKE OG RETLIGE ASPEKTER I SAMLET PERSPEKTIV 119 tegien prøver på at understrege de permanente sikkerh e d s r å d s m e d l e m m e r s ansvar for at blive enige i humanitære anliggender, men der er ingen garanti for, at den kan nå dette mål. Ulempen ved den er, at den ikke giver ofrene for g rove menneskerettighedskrænkelser noget håb om redning i de situationer, hvor Sikkerhedsrådet er blokeret af et veto, hvad så end grunden til dette veto er. Dette gør status quo-strategien urealistisk i dens rene form, eftersom total afhængighed af et fastlåst Sikkerhedsråd politisk og moralsk vil være uacceptabel for mange stater, når de står over for en humanitær katastrofe i en anden stat. Status quo-strategien vil således gradvis undergrave Sikkerhedsrådets legitimitet og kan i sidste instans få negative konsekvenser for respekten for folkeretten. Hertil kommer, at den ikke udøver noget virkeligt pres på de permanente medlemmer, der uanset deres principielle ansvar vil være tilbøjelige til at bruge vetoet af nationale grunde. Status quo-strategien er således i sin rene form en del af problemet og ikke en del af løsningen. Denne strategi må derfor opgives i sin rene form. I den følgende analyse vil vi skifte over til status quo plus-strategien for at vurdere dennes potentiale. Den søger at fjerne behovet for mere radikale alternat i v e r. Plusset i strategiens navn angiver, at den sigter mod at etablere en højere grad af konsensus i Sikkerhedsrådet end den nuværende. Den forøgede evne til at skabe konsensus i Sikkerhedsrådet i et status quo plus-regime vil i hovedsagen komme til udfoldelse i kraft af en dynamik, der udgår fra strategi 2 eller (mindre sandsynligt) fra strategi 3 som beskrevet under disse strategier. Denne dynamik rummer det pres på Sikkerhedsrådet, at hvis Rådet ikke kan bemyndige humanitær intervention, vil en sådan muligvis finde sted uden bemyndigelse. Status quo plus-regimet vil næppe være i stand til at fungere isol e ret fra denne dynamik. Det er imidlertid et væsentligt punkt, at status quo plus-regimet (med dets mere eller mindre udtalte tilknytning til strategi 2) vil indebære, at behovet for strategi 2 s og strategi 3 s sikkerhedsventilfunktioner mindskes betydeligt. Fordelen ved status quo plus-strategien er, at denne strategi alt taget i betragtning rummer potentiale til at fremme en ikke-konfrontatorisk løsning på det indledningsvis omtalte dilemma mellem beskyttelse af enkeltpersoner og styrkelse af den internationale politiske og retlige orden. Vender vi et øjeblik tilbage til diskussionen om kriterier for humanitær intervention, er det blevet forslået at udvikle en strengt begrænset retlig og kontro l l e re t ramme inden for Sikkerhedsrådets regime. Hvis formålet hermed er at afvige fra Pagtens bestemmelser og skabe mulighed for handling som forudset i strategi 3, vil det kræve en revision af Pagten, herunder af vetoretten, der næppe er politisk mulig. Hvis på den anden side formålet er at regulere handlinger i overensstemmelse med Pagten som den er, vil det begrænse de permanente sikkerhedsrådsmedlemmers valgmuligheder på en måde, som de traditionelt ikke har været villige til at acceptere.

118 120 KAPITEL VI Meningen med sådanne kriterier er tydeligt nok at berolige de stater, der er skeptiske over for humanitær intervention selv i den autoriserede form og på samme tid ved at skabe sådanne retlige normer inden for Sikkerhedsrådets sikre miljø at begrænse og øve indflydelse på mulige humanitære interventioner uden bemyndigelse fra Sikkerh e d s r å d e t. Denne afsmittende virkning af de formaliserede kriterier er samtidig deres svaghed. I stedet for at berolige de skeptiske stater kan formaliseringen af kriterier øge deres mistanke om, at den ville tjene til også at legitimere ikke-autoriserede interventioner. Under alle omstændigheder er der næppe behov for et sæt formelle kriterier, og der ville også vanskeligt kunne opnås enighed om det. Ideen fortjener yderligere undersøgelser, men alt taget i betragtning er det svært at se nytten af den og muligheden for at re a l i s e re den i øjeblikket. Selv om status quo plus-strategien kan understøttes, hvis nogle af de forholdsregler, der blev nævnt ovenfor under status quo-strategien bliver gennemført, er den ikke fuldstændig afhængig af dem. Et status quo plus regime bliver hovedsagelig muligt i kraft af den dynamik, der udgår fra strategi 2 eller (mindre sandsynligt) fra strategi 3. Dets hovedtræk vil være et øget konsensusberedskab i Sikkerhedsrådet sammenlignet med den nuværende situation Ad hoc-strategien humanitær intervention som en nødudgang fra folkeretten Denne strategi holder muligheden åben for at foretage humanitær intervention i ekstreme tilfælde, og hvis Sikkerhedsrådet er blokeret. Den søger imidlertid ikke at udfordre Sikkerhedsrådets autoritet. Ifølge denne strategi begrundes humanitær intervention uden Sikkerhedsrådets bemyndigelse med moralske og politiske argumenter som en nødudgang fra de eksisterende folkeretlige normer, som der ikke sættes spørgsmålstegn ved. Denne strategi søger derfor ligesom den første strategi at bevare Sikkerhedsrådet som det eneste forum for autoritativ beslutningstagning i forbindelse med humanitær intervention. Dens formål er at bringe massive menn e s k e rettighedskrænkelser til ophør uden at sætte den eksisterende intern a- tionale retsorden på spil. Den sigter snarere imod dynamisk at forstærke retsordenen. Ad hoc-strategien sigter mod at udvikle de permanente sikkerh e d s r å d s- medlemmers fremtidige optræden i retning af konsensus, når de stilles over for forbrydelser mod menneskeheden m.m. Selv om formålet med at gøre brug af strategien på kort sigt er for et kort øjeblik at undgå de uheldige følger af S i k k e rhedsrådets manglende evne til at handle i en konkret situation, er det langsigtede mål at styrke Sikkerhedsrådets effektivitet og den eksistere n d e retsorden og at gøre sig selv overflødig. Ad hoc-strategiens langsigtede mål kan opnå tro v æ rdighed, hvis Sikkerhedsrådets medlemmer generelt samarbejder i god tro og derved beviser, at det

119 POLITISKE OG RETLIGE ASPEKTER I SAMLET PERSPEKTIV 121 virkelig er deres hensigt af øge Rådets potentiale. Kan der skabes og opretholdes samarbejdsmønstre og allokeres de nødvendige ressourcer til Sikkerhedsrådets initiativer, vil det tjene til at fjerne mistanken om misbrug af humanitær intervention. Noget af den dynamik, der udfolder sig mellem status quo plus-strategien og ad hoc-strategien, kan karakteriseres på følgende måde: Indlejringsdynamik. Denne dynamik er knyttet til de situationer som i tilfældet Kosovo hvor en uautoriseret tvangsforanstaltning er dybt indlejret i en FN-sammenhæng før, under og efter aktionen. I et politisk perspektiv vil en sådan dynamik tendere i retning af at mindske kløften mellem en autoriseret og en ikke-autoriseret humanitær intervention. Sikkerhedsrådets resolutioner med henvisning til Pagtens kapitel VII i den proces, der førte op til interventionen i Kosovo, illustrerer denne mekanisme. Det samme gør f. eks afstemningen i Sikkerhedsrådet, som forkastede et russisk resolutionsforslag, der fordømte NATO-operationen som en krænkelse af Pagtens artikel 2(4). Den ovenfor nævnte dynamik er knyttet til andre dynamikker af stor betydning: Det respektable samarbejdes dynamik. Denne knytter sig til FN s øgede samarbejde med enkelte lande, med regionale og undero rdnede organisationer og organer. Når en stat eller en regional organisation har fået ry for at arbejde sammen med FN under FN-mandat på en ansvarlig og upartisk måde, vil den naturligvis samtidig have erhvervet sig en kapital af troværdighed og legitimitet. Hvis en sådan stat eller organisation beslutter sig til at interv e n e re uden bemyndigelse fra Sikkerhedsrådet, vil dette ry for godt samarbejde med FN støtte dens påstand om, at interventionen er berettiget. En form for gensidig identifikation mellem organisationer kunne gradvis udvikles. Disse mekanismer har betydning langt ud over krisesituationer. Selv om de fleste lande i verden går ind for værdier som demokrati og menneskerettigheder, er det trods alt relativt let at identificere de lande, der forfølger disse værdier aktivt og arbejder for dem i god tro. Integration gennem krænkelse. Denne dynamik vedrører følgerne af interventioner uden bemyndigelse fra Sikkerhedsrådet. Hvis sådanne handlinger påbegyndes, fordi Sikkerhedsrådet er ude af stand til at handle, og hvis de møder b red international accept og ikke fordømmes alvorligt af FN-organer (eller måske ligefrem nyder indirekte støtte), vil de tendere imod at motivere Sikk e rhedsrådets medlemmer til at handle mere enigt i kommende sager af lignende natur. Udsigten til at kunne øve indflydelse på et mandat for humanitær

120 122 KAPITEL VI i n t e rvention vil tjene som et incitament selv for skeptiske medlemmer i den slags situationer. At skabe en sådan dynamik med overlæg bør naturligvis aldrig være en del af begrundelsen af eller formålet for en ikke-autoriseret intervention. Denne dynamik skal alene ses som en bivirkning af ikke-autoriseret intervention. O v e rvejer man ad hoc-strategiens karakter af at være en nødudgang fra folkerettens normer, men uden at være i overensstemmelse med folkeretten, peger alle disse dynamikker på den nødvendige forudsætning for, at denne strategi kan virke positivt: at den, hvis den overhovedet bringes til udførelse, anvendes med høj legitimitet, bred international accept, i overe n s s t e m m e l s e med humanitær folkeret og på en måde, der troværdigt kan retfærdiggøres under henvisning til kriterier der, selv om de ikke er formaliseret, indgår i den internationale retlige diskussion og i den almindelige offentlige debat. På minussiden må det antages, at hvis ad hoc-strategien bruges i overdreven grad, og hvis det ikke sker i overensstemmelse med de nævnte betingelser, vil dens dynamik tendere i retning af at dele sig mod en status quo minus-tilstand (mindre konsensus i Sikkerhedsrådet) o g en undtagelses-strategi minus-tilstand, dvs. en undtagelses-strategi uden universel anerkendelse (jf. nedenfor). Det er klart, at hvis ad hoc-strategien skal udvikle sit positive potentiale, må den holdes inden for snævre grænser Undtagelses-strategien der indføres en subsidiær interventionsret i folkeretten Denne strategi søger at ændre den nuværende folkeret ved gennem ændringer af Pagten eller, mere realistisk, gennem statsprakis at etablere en subsidiær ret til humanitær intervention uden om Sikkerhedsrådet, når Sikkerhedsrådet er ude af stand til at handle. Dette mål kan forfølges ved i sådanne tilfælde at begrunde humanitær intervention retligt, dvs. ved at hævde, at en ny ret til intervention er under udvikling i folkeretten under særlige vilkår (kriterier). Undtagelses-strategien kan støttes ved at søge international eller re g i o n a l enighed om en erklæring om, at der eksisterer en sådan ret og ved at definere kriterierne for dens anvendelse. Undtagelses-strategien udfordrer direkte Sikkerhedsrådet som det eneste forum for autoritativ beslutningstagning i spørgsmål om humanitær intervention, idet den søger at etablere en altern a t i v ramme for autoritativ beslutningstagning. Undtagelses-strategien sigter således mod at få formaliseret de politiske og moralske krav om handling i tilfælde af folkedrab osv. i folkeretten ved at skabe en lovlig mulighed for humanitær intervention uden for Sikkerhedsrådet, hvis det er nødvendigt. Ligesom ad hoc-strategien kan den dynamisk styrke effektiviteten i Sikker-

121 POLITISKE OG RETLIGE ASPEKTER I SAMLET PERSPEKTIV 123 hedsrådet, men den søger ikke at opretholde Sikkerhedsrådet som det eneste forum for autoritativ beslutningstagning vedrørende humanitær intervention. Undtagelses-strategien løber derfor i højere grad end ad hoc-strategien risikoen for at undergrave Sikkerhedsrådets autoritet og derved for at svække den internationale retsorden i spørgsmålet om magtanvendelse. Med andre ord retter undtagelses-strategien fra starten et slag mod vetoet. Til forskel fra ad hoc-strategien bøjer den sig ikke principielt for Sikkerhedsrådet og dets beslutningsprocedurer, men den søger snarere at etablere et alternativt retligt grundlag for handling. Ad hoc-strategien overvejer i modsætning h e rtil først intervention e f t e r, at det har vist sig, at Sikkerhedsrådet ikke kan handle, og kun hvis der foreligger en politisk eller moralsk nødsituation, der nødvendiggør handling uanset det manglende retlige grundlag. Tager man i betragtning, hvor nidkært Sikkerhedsrådets permanente medlemmer vogter deres vetoret, er det afgørende at forstå denne forskel mellem ad hoc-strategien og undtagelses-strategien. Tager man omfanget af modstanden mod humanitær intervention i betragtning, kan det næppe anses for politisk muligt at etablere en subsidiær ret til humanitær intervention uden for Sikkerhedsrådet ved at ændre Pagten. Den måtte i givet fald etableres gennem statspraksis. Forsøg på at ændre de eksisterende regler vil true med at uddybe meningsforskellene om disse højst sensitive emner og øve en destruktiv snarere end en konstruktiv indflydelse på muligheden for at undgå, at civilbefolkninger bliver gjort til ofre. Hvis man tager modstanden mod humanitær intervention i betragtning, kan der endog argumenteres for, at forsøg på at formalisere kriterier for humanitær intervention i retligt bindende form eller som politisk doktrin vil få negativ indflydelse på muligheden for at styrke samarbejdet i Sikkerhedsrådet. Det forhold at undtagelses-strategien udford rer Sikkerhedsrådets eneautoritet i spørgsmålet om humanitær intervention, vil fremkalde modstand fra Indien, Kina, Rusland og andre lande. Det bør ikke overses, at strategierne 2 og 3 i visse henseender deler samme diskursområde. Denne sameksistens vil være en yderligere kilde til dynamisk udvikling på den internationale scene. Selv om der eksisterer mange arg u- menter mod strategi 3, kan det ikke nægtes, at den er en magtfuld faktor i den internationale diskussion og, ved sin blotte tilstedeværelse i debatten, har nogen indflydelse på strategierne 1 og Generel ret-strategien der etableres en generel ret til humanitær intervention i folkeretten Denne strategi er den mest vidtrækkende, idet den søger at etablere en generel

122 124 KAPITEL VI ret til humanitær intervention uden om Sikkerhedsrådet på linje med retten til selvforsvar i Pagtens artikel 51. Dette kan ske ved at ændre Pagten, men der eksisterer dog også andre fremgangsmåder. Ud fra et formelt synspunkt kan der argumenteres for, at der kun er en ringe forskel mellem strategi 3 og strategi 4, idet generel ret-strategien faktisk er subsidiær i artikel 51 s forstand. I henhold til logikken i artikel 51 ville en hypotetisk humanitær intervention, der blev udført i overensstemmelse med en generel ret, kun kunne løbe, indtil Sikkerhedsrådet har taget de forholdsregler, der er nødvendige for at opretholde international fred og sikkerhed. Det er dog let at forestille sig situationer, hvor Sikkerhedsrådet ikke vil være i stand til at tage sådanne forholdsregler. I tilgift forudsætter strategi 4 ikke, som strategi 3 gør, at mulighederne for at opnå en bemyndigelse fra Sikkerhedsrådet er udtømt, førend interventionen indledes. I den forstand er der ikke overensstemmelse mellem generel ret-strategien og et af de fundamentale kriterier, der blev diskuteret ovenfor. Den overskrider klart en sikkerhedsventil-strategis grænser. Generel ret-strategien kan også søge at etablere sig uden for Pagten, og den ville derved forringe FN s og Sikkerhedsrådets status. Chancerne for en universel anerkendelse af denne model ville være endnu mindre. Realistisk vurderet måtte den indskrænke sig til at søge at blive en doktrin for humanitær intervention, der blev antaget af en gruppe af stater eller af en regional organisation. Konsekvenserne for den eksisterende internationale retsorden ville formentlig være endnu mere alvorlige end i det foregående eksempel. At generel ret-strategien skulle få held til at ændre Pagten er ingen realistisk mulighed i overskuelig fremtid på grund af den stærke modstand, den ville møde i Sikkerhedsrådet og i Generalforsamlingen. Hertil kommer, at den sandsynligvis vil få endnu alvorligere konsekvenser for FN-systemets og især for S i k k e rhedsrådets rolle end undtagelses-strategien. Den ville berøve Sikkerhedsrådet nogle af dets vigtigste opgaver og give stater med mindre velmente motiver rig lejlighed til misbrug. Sammenlignet med undtagelses-strategien har den få, om nogen, politiske og moralske fordele i spørgsmålet om beskyttelse af individer; til gengæld har den flere negative konsekvenser for den eksisterende retsorden. Da den rene status quo-strategi, som argumenteret ovenfor, ikke er realistisk, er der fire strategier tilbage til endelig vurdering i det afsluttende kapitel: status quo plus-strategien, ad hoc-strategien, undtagelses-strategien og generel re t - strategien.

123 Kapitel VII Konklusion 1. LØSNING ELLER RETSPOLITISK STRATEGI? Det internationale samfund bliver til stadighed stillet over for pinefulde spørgsmål, når befolkninger bliver ofre i langvarige borgerkrige eller bliver udsat for grusomheder fra deres egne regeringers side. Der skal træffes mange vanskelige valg om FN s og det internationale samfunds rolle i sådanne sager. Beslutningsprocesserne vil nødvendigvis være kendetegnet ved en afvejning af komp l i c e rede politiske, moralske og retlige overv e j e l s e r. I de vanskeligste tilfælde vil det ofte være svært, for ikke at sige umuligt, at forene moralsk-politiske, retlige og retspolitiske overvejelser og mål på en tilfredsstillende måde. Der er her tale om problemer uden nogen endelig løsning, hvis der ved løsning forstås et politisk, moralsk eller retligt tiltag, der én gang for alle vil få p ro b l e m e rne til at forsvinde og bringe diskussionen til ophør. I den forstand kan denne udredning ikke ligeså lidt som nogen anden undersøgelse give nogen løsning på problemet humanitær intervention. Man bør derfor ikke n æ re illusioner om, at det nuværende usikre forhold mellem højt udviklede m e n n e s k e re t t i g h e d s n o rmer og relativt svage mekanismer til sikring af disse normer kan finde en endelig løsning. Sagen stiller sig helt anderledes, hvis der med løsning forstås en strategi for eller en fremgangsmåde til skabelse af dynamikker baseret på samarbejde, proc e d u rer og kapaciteter, som kan begrænse p ro b l e m e t. I et sådant pro c e s o r i e n- t e ret perspektiv vil det være muligt at pege på fre m g a n g s m å d e r, som flert a l - let af iagttagere på et givet tidspunkt vil opfatte som mere ønskværdige end andre. Den nuværende situation, der er kendetegnet ved lavspænding i det internationale system, er blevet kaldt det unipolære øjeblik. De vestlige stater ledet af USA har en dominerende stilling i systemet, men det er klart, at der vil v æ re grænser med hensyn til varigheden og graden af denne fort r i n s s t i l l i n g. Det nuværende gunstige øjeblik pålægger de vestlige stater et særligt ansvar for at styrke den internationale re t s o rden og Sikkerhedsrådets tro v æ rdighed og handleevne. På dette punkt i analysen vil der derfor blive fokuseret på en af de vigtigste begrænsninger i den internationale håndtering af humanitære nødsituationer,

124 126 KAPITEL VII nemlig at Sikkerhedsrådet undertiden mangler evne til at handle i situationer, hvor der er et åbenlyst behov for handling. I de følgende afsnit vil der blive konkluderet med hensyn til diskussionen om gennemførligheden og ønskværdigheden af de forskellige strategier og ideer, der blev diskuteret i kapitel VI. 2. DEN GÆLDENDE FOLKERET Ifølge gældende folkeret har stater ikke ret til at foretage humanitær intervention i en anden stat uden at have bemyndigelse fra Sikkerhedsrådet. Humanitær intervention uden bemyndigelse fra Sikkerhedsrådet er uforenelig med artikel 2(4) i FN-pagten, der generelt forbyder brug af magt i internationale forhold med undtagelse af selvforsvar mod et væbnet angreb eller efter mandat fra Sikkerhedsrådet i henhold til FN-pagtens kapitel VII. Artikel 2(4) har grundlæggende skabt en ny re t s o rden ( tabula rasa ) med hensyn til brug af magt mellem staterne. Den Internationale Domstols praksis støtter denne slutning. Domstolen har stærkt understreget forbudet mod at bruge magt af nogen som helst grund og har dermed, kan det hævdes, implicit forkastet doktrinen om humanitær intervention (uden Sikkerhedsrådets bemyndigelse). Nødretsdoktrinen giver heller ikke nogen særlig ret til humanitær intervention i ekstreme tilfælde uden bemyndigelse fra Sikkerhedsrådet. Nødre t s- doktrinens anvendelsesområde er meget snævert og kræver, at der står fundamentale interesser på spil for den handlende stat samtidig med, at ingen tilsvarende interesser derved krænkes i den stat, der er genstand for handlingen. Y d e rm e re er det i alle tilfælde stærkt omstridt, om brug af magt kan re t f æ r- diggøres retligt som en nødretshandling undtagen i selvforsvar mod et væbnet angreb. Med hensyn til spørgsmålet, om statspraksis efter 1945 har ændret den status, som humanitær intervention uden bemyndigelse fra Sikkerhedsrådet har ifølge folkeretten, må det ikke glemmes, at det ville kræve en stærk og varig enighed mellem et stort flertal af stater i verden på grundlag af statspraksis at udvikle en ny sædvaneret, der tillader humanitær intervention uden bemyndigelse fra Sikkerhedsrådet og tilsidesætter det grundlæggende magtanvendelsesforbud. Statspraksis under den kolde krig ( ) støtter ikke den antagelse, at en ret til humanitær intervention (uden Sikkerhedsrådets bemyndigelse) er blevet en del af den folkeretlige sædvane. Kun ganske få interventioner kan hævdes at have været egentlig humanitære, og selv i disse tilfælde er de inter-

125 KONKLUSION 127 venerende stater veget tilbage for at påberåbe sig en doktrin om humanitær int e rvention. Ti l s v a rende er doktrinen heller ikke blevet accepteret generelt af v e rdenssamfundet. Snare re har såvel statspraksis i den forløbne periode som internationale erklæringer om brug af magt mellem staterne bekræftet den generelle karakter af forbudet i artikel 2(4). Statspraksis efter afslutningen af den kolde krig ( ) er heller ikke endnu tilstrækkelig omfattende eller anerkendt til at støtte det standpunkt, at en ret til humanitær intervention uden Sikkerhedsrådets bemyndigelse er blevet en del af den folkeretlige sædvane. Der har ikke været almindelig støtte til at anerkende en sådan interventionsret. På den anden side møder synspunktet voksende tilslutning hos regeringer og jurister. Kritikken af interventioner foretaget uden bemyndigelse fra Sikkerhedsrådet har generelt været afdæmpet, og der har tilmed været implicit støtte fra FN, når der har været tale om en egentlig humanitær intervention. Således vidner statspraksis siden 1990 måske om, at der er større accept af, at humanitær intervention uden Sikkerhedsrådets bemyndigelse kan være nødvendig og berettiget i ekstreme tilfælde. Alt dette fører dog ikke til den konklusion, at en ret til humanitær interv e n t i o n uden Sikkerhedsrådets bemyndigelse er blevet etableret inden for folkeretten. Det er stadig for tidligt at vurdere, om en sådan ret kan være under dannelse i folkeretten. 3. SIKKERHEDSRÅDETS ROLLE Som påvist er Sikkerhedsrådet ifølge gældende folkeret det eneste forum for autoritativ beslutningstagning i spørgsmålet om magtanvendelse (heru n d e r anvendelse af magt med humanitære formål). I et historisk perspektiv repræsenterer dette et yderst vigtigt kompromis mellem stormagternes og småstaternes interesser. Det kan også ses som et forsøg på at mindske nogle af spændingerne mellem politiske og retlige betragtninger, mellem orden og retfærdighed. Dette kompromis blev nået under ekstraordinære historiske omstændigheder, og det ville sandsynligvis være vanskeligt at skabe et nyt kompromis, hvis det gamle blev undergravet erne har været kendetegnet ved bemærkelsesværdige fremskridt med hensyn til skabelse af konsensus i Sikkerhedsrådet, og så længe der er begrundet håb om, at Sikkerhedsrådets effektivitet kan styrkes yderligere, udgør Rådet et så vigtigt element i den internationale retsorden, at det ikke uden videre bør opgives. Hvis Sikkerhedsrådet på et eller andet tidspunkt i fremtiden til stadighed viser sig at være ude af stand til at handle i situationer, der truer international

126 128 KAPITEL VII fred og sikkerhed, herunder humanitære nødsituationer, har det slået ind på selvødelæggelsens vej. Der vil altid være andre, mere fleksible fora for stormagtssamarbejde og for internationalt samarbejde, som vil være rede til at indtage Sikkerhedsrådets plads, nogle af dem eventuelt regionalt baserede. Det er imidlertid usikkert, hvordan sådanne hypotetiske alternativer vil fungere. Alt taget i betragtning kan man frygte, at de vil føre til stormagtsdominans. I den nuværende situation er Sikkerhedsrådet en yderst vigtig komponent i alle strategier, der sigter på at beskytte forfulgte befolkninger og at overvinde orden/retfærdighed-dilemmaerne. Der er imidlertid, som de seneste begivenheder har vist, helt tydeligt et voksende behov for en sikkerhedsventil, der kan hindre, at en fastlåst situation i Sikkerhedsrådet stiller sig i vejen for internationale forsøg på at afværge humanitære tragedier. En sikkerhedsventil er nødvendig først og fremmest af hensyn til ofrene, men også for at beskytte Sikkerhedsrådet mod sig selv. Set i lyset af de vigtige opgaver, som Sikkerhedsrådet har i forhold til opbygningen af et internationalt retssamfund, består udfordringen i at udforme sikkerhedsventilen således, at den ikke i sidste ende undergraver Sikkerhedsrådet eller gør det politisk betydningsløst. 4. MINDSKELSE AF SPÆNDINGERNE MELLEM RETLIGE, MORALSKE OG POLITISKE OVERVEJELSER 4.1. En forening af retlige og moralsk-politiske perspektiver? Der findes ingen trylleformular for, hvorledes man kan forene den gældende folkerets krav og de moralske og politiske overvejelser, som begrunder humanitær intervention uden Sikkerhedsrådets bemyndigelse. Diskussionen om humanitær intervention vedrører yderst komplekse og vigtige spørgsmål. Den kan ikke reduceres til hverken politiske, moralske eller retlige overvejelser. Der eksisterer selvfølgelig regler og normer, der kan støtte beslutningstagerne, men der skal også træffes vanskelige politiske og retspolitiske valg. Udfordringen består i at holde muligheden åben i ekstreme tilfælde for humanitær intervention uden Sikkerhedsrådets bemyndigelse, men uden derved at bringe den internationale retsorden i fare Politiske, retspolitiske og moralske overvejelser om humanitær intervention Der er stærke moralske og politiske argumenter for dannelsen af en human i n t e rnational re t s o rden. Disse argumenter taler til gunst for legitimiteten af humanitær intervention uden Sikkerhedsrådets mandat i tilfælde, hvor meget

127 KONKLUSION 129 alvorlige forbrydelser mod mennesker finder sted, og hvor Sikkerhedsrådet er b l o k e ret. Hvis sådanne interventioner blev lovlige i henhold til folkere t t e n, kunne de omvendt udviske det hårdt tilkæmpede og nu almindeligt anerkendte forbud mod brug af magt mellem stater, bringe det skrøbelige kollektive s i k k e rhedssystem i fare og derved undergrave grundlæggende principper for den internationale retsorden i dens nuværende udviklingsfase. Der eksisterer desuden en reel fare for misbrug af en retlig doktrin; dette bør tages i betragtning ved overvejelser om, hvorvidt man skal påberåbe sig en ret til intervention uden Sikkerhedsrådets bemyndigelse, eller alene retfærdiggøre intervention uden Sikkerhedsrådets bemyndigelse fra sag til sag med politiske og moralske begrundelser, der ligger uden for folkeretten Kriterier for humanitær intervention? Hvis man har den opfattelse, at der ifølge gældende folkeret ikke eksistere r nogen ret til humanitær intervention uden Sikkerhedsrådets bemyndigelse, kan kriterier for humanitær intervention enten tjene som en politisk-moralsk b e g rundelse for ad hoc-intervention under tilsidesættelse af folkeretten i ekstreme tilfælde eller til at begrunde intervention ved at hævde en ny ret til i n t e rvention og således muligvis bidrage til at udvikle en sådan ret inden for f o l k e retten. Hvilken form for re t f æ rd i g g ø relse, der foretrækkes, er et politisk valg, som har vigtige konsekvenser. Der kan være gode grunde til at foretrække en politisk-moralsk re t f æ rd i g g ø relse, idet folkerettens generelle normer om ikke-magtanvendelse derved ikke udfordres. Med hensyn til formalisering af kriterier kan det hævdes, at udvikling af dem bedst overlades til den retlige doktrin, dvs. til de professionelle diskussioner mellem folkeretsjurister, og til den almindelige offentlige debat. De fundamentale kriterier, der diskuteres, vil stadig være relevante, når stater begrunder en i n t e rvention, der bryder folkeretten selv om de ikke måtte være form a l i- serede. Hertil kommer at udsigterne for international enighed om kriterier er dårlige, i og med at emnet humanitær intervention er omstridt. På den anden side synes der til trods for uenigheden om kriteriernes ønskelighed og status på et abstrakt niveau at være generel enighed om indholdet af kriterierne for humanitær intervention. Først og fremmest kan kun de mest alvorlige og massive krænkelser af menneskerettighederne og af humanitær folkeret, der truer store befolkningsgruppers liv og velfærd, retfærdiggøre intervention. Disse krænkelser kan sammenfattes til folkedrab, forbrydelser mod menneskeheden og krigsforbrydelser, dvs. handlinger som der i dag også eksisterer et individuelt straffeansvar for. For det andet må Sikkerhedsrådet være ude af stand til at handle eller ude af stand til at handle effektivt. For

128 130 KAPITEL VII det tredje må magtanvendelse være nødvendig, og der må gøres brug af den på en proportional måde. Dette er de grundlæggende kriterier. Sædvanligvis anføres yderligere to kriterier: at interventionen skal være multilateral, og at de intervenerende stater ikke må have en egeninteresse. Selv om intervention på multilateral basis for eksempel gennemført af en regional organisation eller et regionalt organ kan minimere risikoen for misbrug, kan unilateral intervention også være legitim. Hertil kommer, at selv om det er ønskeligt, at den intervenerende part har den mindst mulige egeninteresse, vil et fuldstændigt fravær af egeninteresse være utopisk og kan ikke kræves. Det er klart, at det er umuligt at etablere noget, der ligner en enkel, utvetydig checkliste. Sikkerhedsrådets manglende evne til at handle kan selvfølgelig k o n s t a t e res ret objektivt. Omfanget af de krænkelser, der må foreligge, kan også til en vis grad defineres generelt. Den konkrete vurdering vil imidlertid ofte kræve et skøn. Ser man bort fra normerne om krigsførelse inden for humanitær folkeret, udgør kravet til nødvendighed og pro p o rtionalitet en temmelig vag standard og kan vurderes forskelligt, for ikke at sig vilkårligt, fra sag til sag. 5. FIRE RETSPOLITISKE STRATEGIER OM HUMANITÆR INTERVENTIONS FREMTID I kapitel I blev der præsenteret fire mulige retspolitiske strategier. I kapitel VI blev det diskuteret, hvad der talte for og imod disse fire strategier. I de kommende år kan den politiske og retlige dynamik omkring humanitær interv e n t i o n forventes at blive formet af de politik-alternativer, der beskrives i de fire strateg i e r. Valget mellem disse strategier er afgørende for det politiske og retlige re s u l t a t. Hvad angår strategier for humanitær intervention, synes det umiddelbart kun muligt at vælge mellem at overholde FN-pagten, dvs. udelukkende lade Sikkerhedsrådet autorisere humanitær intervention, eller at erkende, at stater om nødvendigt er berettigede til at foretage humanitær intervention uden om Sikkerhedsrådet. Ved nærmere eftersyn vil valget dog være mere kompliceret. I forlængelse af udredningens kapitel VI rummer dette kapitel en endelig v u rdering af de praktiske muligheder for og de retspolitiske konsekvenser af fire udvalgte strategier for humanitær intervention. 1) Status quo plus-strategien kun humanitær intervention efter bemyndigelse fra Sikkerhedsrådet; 2) Ad hoc-strategien humanitær intervention som en nødudgang fra folkerettens normer;

129 KONKLUSION 131 3) U n d t a g e l s e -strategien s der indføres en subsidiær ret til humanitær interv e n t i o n ; 4) G e n e rel re t-strategien der indføres en almindelig ret til humanitær interv e n t i o n. Strategi 2 og 3 er sikkerhedsventil-strategier og alternativer, der begge forudsætter sameksistens med strategi 1. Dette gælder navnlig for strategi 2. Strategi 4 kan eksistere isoleret fra strategi 1. Ud fra den forudsætning, at den eksisterende internationale retsorden skal sikres og forstærkes, og Sikkerhedsrådet styrkes, er det udredningens konklusion, at en kombination af status quo plus-strategien og ad hoc-strategien alt taget i betragtning vil være at foretrække frem for de alternative strategier 3 og 4. I øjeblikket er en isoleretstatus quo plus-strategi ikke realistisk. Status quo plus forudsætter dynamikker, der navnlig udgår fra ad hoc-strategien, der holder en nødudgang fra folkeretten åben for humanitær intervention i ekstreme tilfælde. Selv om ad hoc-strategien ikke anvendes, skaber dens blotte eksistens dynamikker, der kan resultere i forøget konsensus i Sikkerhedsrådet. Ved valget mellem ad hoc-strategien og undtagelses-strategien forekommer den første mest lovende, når det gælder om at opretholde og forstærke den eksisterende retsorden og styrke Sikkerhedsrådet. Ad hoc-strategien vil dog ophøre med at være en rimelig strategi for at styrke Sikkerhedsrådets rolle og effektivitet, med mindre den kun anvendes meget sjældent. Hyppig brug af ad hoc-strategien vil tendere mod at skabe en retlig undtagelse. Generel ret-strategien rummer det største potentiale for at henvise Sikkerhedsrådet til politisk betydningsløshed. Ad hoc-strategien er den af de to alternative strategier, der indebærer de mindst dramatiske konsekvenser for den nuværende internationale retsorden, idet den ikke søger at skabe en ny retlig norm for magtanvendelse. Endvidere kunne man hævde, at den ikke afviger fra den øjeblikkelige situation, idet den allerede er her. Dette ligger i dens natur. Det er et væsentligt fortrin ved ad hocstrategien, at der ikke er behov for at forhandle nye retlige rammer eller at formulere doktriner eller erklæringer, der alt sammen højst sandsynligt blot ville forværre den nuværende uenighed om humanitær intervention uden Sikkerhedsrådets bemyndigelse. Det betyder ikke, at humanitær intervention baseret på ad hoc-strategien vil være uden retlige begrænsninger. Som nævnt er de ovenfor behandlede fundamentale kriterier relevante, selv om de ikke måtte være formaliseret. Svagheden ved ad hoc-strategien at humanitær intervention uden bemyndigelse fra Sikkerhedsrådet fortsat ikke vil være i overe n s- stemmelse med folkeretten er på samme tid dens styrke. Denne kendsgerning vil give magter, der foretager intervention, et stærkt incitament til at samarbejde så tæt som muligt med Sikkerhedsrådet før, under og efter en interv e n t i o n.

130 132 KAPITEL VII Ad hoc-strategiens retlige dynamik er primært rettet mod at bevare Sikker - hedsrådet i fokus for det internationale samfunds bestræbelser på at klare hum a n i t æ re katastro f e r, samtidig med at den giver mennesker forøget beskyttelse. Undtagelses-strategien kan ligesom ad hoc-strategien forstærke dynamikken i Sikkerhedsrådet, men den tager ikke sigte på at bevare Sikkerhedsrådet som det eneste lovlige centrum for autoritativ beslutningstagning vedr ø rende humanitær intervention. Undtagelses-strategien rummer derfor i højere grad end ad hoc-strategien en risiko for at underminere Sikkerhedsrådets autoritet og dermed for at undergrave den nuværende internationale retsorden om brug af magt. Undtagelses-strategien anfægter med andre ord vetoet. Til forskel fra ad hoc-strategien bøjer den sig principielt ikke for Sikkerhedsrådet og dets beslutningsprocedurer, men signalerer allerede i forvejen, at der eksisterer et alternativt retligt handlingsgrundlag. Det samme gælder for generel ret-strategien, men blot i endnu højere grad. Ud fra disse overvejelser og på de ovenfor nævnte præmisser fre m t r æ d e r kombinationen af status quo plus-strategien og ad hoc-strategien som ønskelig i forhold til andre strategier. Den erkender, at humanitær intervention i ekst reme tilfælde kan være nødvendig og berettiget af moralske og politiske grunde, selv om der ikke kan opnås bemyndigelse fra Sikkerhedsrådet. Samtidig bekræfter den principielt Sikkerhedsrådets eksklusive retlige autoritet til at træffe beslutninger om humanitær intervention. På den måde holder den muligheden af humanitær intervention uden for Sikkerhedsrådet åben som en sikkerhedsventil, medens den samtidig befæster den nuværende internationale re t s o rden og Sikkerhedsrådets effektivitet det vil sige et status quo plusregime. Hvis ad hoc-strategien kun anvendes sjældent, fordi Sikkerhedsrådet i de fleste tilfælde er i stand til at handle, kan den bekræfte den eksisterende retsorden og kan måske endog tjene til at styrke Sikkerhedsrådets effektivitet (ad hoc-strategiens dynamik vil gå i retning af status quo plus-strategien). Hvis på den anden side ad hoc-strategien anvendes mere bredt, fordi Sikkerhedsrådet ofte er ude af stand til at handle på trods af mange staters moralske og politiske vilje til at handle, vil FN-systemet komme under pres, og dets legitimitet og autoritet vil svinde. Under disse omstændigheder vil de gentagne ad hoc-afvigelser danne et mønster for staternes optræden, der, hvis det støttes af et stort flertal af stater, efterhånden vil ændre Pagtens nuværende normer og skabe en retlig doktrin om en (subsidiær) ret til humanitær intervention uden for Sikkerhedsrådet. I dette tilfælde vil ad hoc-strategiens dynamik tage en ny retning og pege mod dannelsen af en retlig undtagelse.

131 KONKLUSION ET BLIK IND I FREMTIDEN? EKSKURS OM ERFARINGERNE FRA ØST TIMOR Det er et interessant spørgsmål, om de seneste erfaringer fra Øst Timor kaster nyt lys over disse konklusioner. Øst Timor er et særtilfælde i den forstand, at en tvangsforanstaltning i henhold til Pagtens kapitel VII har fundet sted på anmodning fra den berørte regering (Indonesien), samtidig med at dennes egne m i l i t æ re styrker var dybt involveret i den forfølgelse af befolkningen på Øst Timor, der førte til bekymringer i det internationale samfund. Hele operationen ligner mere en indrømmelse fra den indonesiske regering af (efter fælles pres fra de fem faste medlemmer af Sikkerhedsrådet og måske også de internationale økonomiske organisationer), at den ikke var i stand til at bære ansvaret for indre sikkerhed og derfor måtte acceptere international hjælp. Selv om operationen formelt er en tvangsforanstaltning, rummer den træk af en fredsbevarende aktion. Operationer, der indebærer tvangsforanstaltninger med humanitært sigte og sker med den berørte regerings billigelse, får karakter af humanitær støtte snarere end af humanitær intervention. Selv om det er helt umuligt at drage nogen konklusion på grundlag af denne sag eller de få andre, der minder om den, kan dette mønster blive gentaget i fremtiden. Svage staters afhængighed af international støtte kan skabe en stærk tilskyndelse til at give samtykke til magtanvendelse til humanitære form å l. Sådanne mekanismer vil næppe virke, hvor der er tale om særligt modvillige stater, men i det omfang de faktisk virker, vil risikoen for en fastlåst situation i Sikkerhedsrådet formentlig blive mindre. Med den berørte regerings samtykke vil Sikkerhedsrådets overvejelser om at bemyndige en humanitær intervention eller mere korrekt humanitær støtte være meget mindre kontro v e r s i e l l e, fordi de ikke påvirker den berørte stats suverænitet. Hvis dette perspektiv for øget konsensus i Sikkerhedsrådet bliver en realitet i fremtiden, vil det reducere den eventuelle brug af de alternative strategier, der d i s k u t e res i denne udredning. Det vil styrke et status quo plus-regime og bidrage til at bevare ad hoc-strategien i rollen som en beskeden, men tilstrækkelig nødudgang for humanitær intervention og som et diskret middel til at styrke Sikkerhedsrådet og den eksisterende internationale retsorden.

132 134 KAPITEL VII

133 Noter Kapitel I 1 FN-pagtens artikel 107 (under kapitel XVII, der omhandler Overgangsbestemmelser vedrørende sikkerh e d ), som tillader tvangsforanstaltninger mod den anden verdenskrigs fjendestater, er ikke længere relevant. 2 Strengt taget var Øst Timor-aktionen ikke en humanitær intervention i ovennævnte definitions forstand. I henhold til resolution 1264 (1999) fra FN s Sikkerhedsråd fandt Øst Timor-aktionen sted på den indonesiske regerings anmodning. Aktionen var på den anden side en væbnet tvangsforanstaltning, som fandt sted i henhold til FNpagtens kapitel VII. I resolutionsteksten fra FN s Sikkerhedsråd nævnes anmodningen således: Authorizes the establishment of a multinational force under a unified command stru c t u re, pursuant to the request of the Government of Indonesia conveyed to the Secretary-General on 12 September 1999, with the following tasks: to restore peace and security in East Timor, to protect and support UNAMET in carrying out its tasks and, within force capabilities, to facilitate humanitarian assistance operations, and authorizes the States participating in the multinational force to take all necessary measures to fulfil this mandate;. Andre dele af resolutionen er de sædvanlige for humanitær intervention: Reaff i rming respect for the sovereignty and territorial integrity of Indonesia, Expressing its concern at re p o rts indicating that systematic, widespread and flagrant violations of international humanitarian and human rights law have been committed in East Timor, and stressing that persons committing such violations bear individual re s p o n s i b i l i t y, Determining that the present situation in East Timor constitutes a threat to peace and security, and Acting under Chapter VII of the Charter of the United Nations,. 3 S t a n d a rddiskussionen om orden og re t f æ rdighed er Hedley Bull, The Anarchical Society: A Study of Order in World Politics, London: MacMillan, 2 nd edition, Vedrørende begrebet legitimitet, se f.eks. B.R. Roth, Governmental Illegitimacy in International Law, 1999, s. 15ff og især s. 33ff; P. Malanczuk, Humanitarian Intervention and the Legitimacy of the Use of Force, 1993, s Military and Paramilitary Activities Case, ICJ Reports 1986, pr Kapitel II 1 K. J. Holsti, The State, War, and the State of War, 1996, s K. J. Holsti, The State, War, and the State of War, Kapitel III 1 GA Res 2131 (XX), vedtaget med 109 stemmer, ingen imod og med én undladelse; GA Res 2625 (XXV), vedtaget uden afstemning; Deklarationen om Forbud mod Intervention og Indblanding i en Stats Indre Anliggender fra 1981 (GA Res 36/103), som er mere vidtgående end sine forgængere, mødte modstand fra vestlige stater og blev vedtaget med 120 stemmer, 22 imod og med 6 undladelser. 2 I Corfu Channel -sagen, ICJ Reports 1949, s. 35, og i sagen om Military and Paramilitary Activities, ICJ Reports 1986, pr Se f.eks. Jennings og Watts, Oppenheim s International Law, 9. udgave, Vol. I, 1992, s. 430ff. 4 Se f.eks. Den Internationale Domstol i sagen om Military and Paramilitary Activities, ICJ Reports 1986, pr Se f.eks. Jennings og Watts, se anf. arb., s. 434; Beyerlin, Prohibition of Intervention i Wo l f rum (red.), United Nations: Law, Policies and Practice, Vol. 2, 1995, s Sagen om Military and Paramilitary Activities, ICJ Reports 1986, pr. 228 og Se Den Internationale Domstol i sagen om Military and Paramilitary Activities, ICJ Reports 1986, pr , jf GA Res 2625 XXV, 1970, 3. princip. 9 Sagen om Military and Paramilitary Activities, ICJ Reports 1986, pr Sagen om Military and Paramilitary Activities, ICJ Reports 1986, pr. 242f. 11 Se f.eks. R. Higgins The Development of International Law through the Political Organs of the United Nations, 1963, s. 69ff; Goodrich, Hambro og Simons, Charter of the United Nations, 3. udgave, 1969, s. 78ff; Beyerlin, anf. arb., s Se f.eks. Ermacora om Artikel 2(7) i Simma (red.), The Charter of the United Nations, 1995, s. 148; Brownlie, Principles of Public International Law, 1998, s. 296.

134 136 NOTERI 13 Sagen om Military and Paramilitary Activities, ICJ Reports 1986, pr Sagen om Tunis-Morocco Nationality Decrees, PCIJ, Series B, NO.4, 1923, s U.N.C.I.O. Documents, Vol. VI, s (Juni 1945). 16 Jf. Den Faste Domstol for Mellemfolkelig Retspleje i sagen om Tu n i s - M o occo r Nationality Decr e e s, PCIJ, Series B, NO.4, 1923, s. 24; bekræftet af den Internationale Domstol i sagen om M i l i t a ry and Paramilitary Activities, ICJ Reports 1986, pr Alf Ross, De Forenede Nationer, 1963, s. 75; Max Sørensen, Folkeret, 1971, s. 68; se også McDougal og Reisman, Rhodesia and the United Nations; The Lawfulness of International Concern, American Journal of International Law, Vol. 62, No. 1, 1968, s Legal Consequences for States of the Continued Presence of South Africa in Namibia (South, West Advisory Africa) Opinion, ICJ Reports 1971, pr Sagen om Bulgaria, Hungary and Romania, Advisory Opinion, ICJ Reports 1950, s Sagen om Barcelona Traction, ICJ Reports 1970, pr Sagen om Military and Paramilitary Activities, ICJ Reports 1986, pr Jf. Rajan, United Nations and Domestic Jurisdiction, 1961, s (291); Brownlie, 1998, s. 296 og 574; Jennings og Watts, anf. arb., s Sagen om South Africa in Namibia, Advisory Opinion, ICJ Reports 1971, pr Sagen om Military and Paramilitary Activities, ICJ Reports 1986, pr Deklaration vedtaget af Generalforsamlingen den 24. oktober 1970 i anledning af De Forenede Nationers 25 års jubilæum (GA Res (XXV)). 26 DUPI s oversættelse. Original engelsk tekst: the promotion and protection of all human rights is a legitimate concern of the international community. 27 DUPI s oversættelse. Original engelsk tekst: issues relating to human rights, fundamental freedoms, democracy and the rule of law are of international concern, as respect for these rights and freedoms constitutes one of the foundations of the international order, og de deltagende stater erklærede categorically and irrevocably (..) that the commitments undertaken in the field of the human dimension of the CSCE are matters of direct and legitimate concern to all participating states and do not belong exclusively to the internal affairs of the state concerned. 28 Security Council, Provisional verbatim record of the 3046 th meeting, S/PV.3046, s Citeret fra Brownlie, 1998, s GA Res. 95 (I) af 11. december International Criminal Tribunal for the Prosecution of Persons Responsible for Serious Violations of International Humanitarian Law Committed in the Te rr i t o ry of the Former Yugoslavia. Tribunalet blev etableret ved Sikkerhedsrådets resolution 827 (1993). 32 International Tribunal for Rwanda. Etableret ved Sikkerhedsrådets resolution 955 (1994). 33 Rome Statute of The International Criminal Court, vedtaget den 17. juli 1998 i Rom (A/Conf. 183/9). Statutten træder i kraft, når den er blevet ratificeret af 60 stater (artikel 126). Indtil nu har 84 stater undertegnet statutten (USA er blandt de stater, som ikke har undertegnet statutten), og kun en håndfuld stater har ratificeret den. Kapitel IV 1 Det politiske klima under den kolde krig gjorde det oprindelig umuligt at enes om det nærmere indhold af sådanne aftaler med hensyn til karakteren af de væbnede styrker, den indbyrdes fordeling af medlemsstaternes bidrag, kommandostruktur m.v. 2 Se f.eks. Goodrich m.fl., anf. arb., s. 316; Frowein vedr. artikel 42 i Simma (red.), anf. arb., s Certain Expenses of the UN, Advisory Opinion, ICJ Reports 1962, s South Africa in Namibia, Advisory Opinion, ICJ Reports 1971, pr GA Res. 377A (V) af 3. november 1950; vedtaget med 52 stemmer mod 5, 2 afholdt sig fra at stemme. Resolutionen var fremsat af USA som reaktion på Sovjetunionens veto i Sikkerhedsrådet under Koreakrigen. 6 Dette skyldes først og fremmest, at sammensætningen af flertallet i Generalforsamlingen har ændret sig, og at Sikkerhedsrådet er blevet genoplivet siden Se Bothe om Peace-Keeping i Simma (red.), anf. arb., s. 573; Nolte, Uniting for Peace, i Wolfrum (red.), anf. arb., s Jf. Nolte, anf. arb., s. 1346; Goodrich m.fl., anf. arb., s Se Delbrück om artikel 24 i Simma (red.), anf. arb., s Opretholdelse af international fred og sikkerhed er FN-pagtens vigtigste formål (artikel 1(1)); Sikkerhedsrådet har fået hovedansvar herfor (artikel 24(1)), og formålet med forholdsregler truffet i medfør af kapitel VII er opretholdelse af mellemfolkelig fred og sikkerhed (artikel 39).

135 NOTER Jf. Kelsen, The Law of the United Nations, 1951, s. 19; Blumenwitz, Maintenance of Peace and Security i Wolfrum (red.), anf. arb., s Jf. Kelsen, anf. arb., s. 19; Österdahl, Threat to the Peace, 1998, s Kelsen, anf. arb., s Se Goodrich m.fl., anf. arb., s. 296f; International Law Association, Yearbook 1976, s Jf. Erklæring af 11. marts 1992 fra Sikkerhedsrådets præsident, hvor det under punkt 34 udtales: Så længe undertrykkelsen af befolkningen fortsætter, består den trussel mod international fred og sikkerhed, som omtales i resolution 688 (1991). 15 Den efterfølgende fredsbevarende operation, UNOSOM (SR Res. 751 (1992)) var ingen succes. 16 Både Kina og Indien stemte for vedtagelsen af resolution Den efterfølgende SR Res (1998) gentog grundlæggende kravene fra SR Res og Generalsekretærens rapport til Generalforsamlingen om organisationens arbejde, 1991, UN Doc. GAOR, 46 th Session, Supplement NO. 1 (A/46/1), s Sikkerhedsrådets opfordring til Storbritannien i resolution 221 (1966) om at anvende magt om nødvendigt for at gennemtvinge embargoen mod Sydrhodesia var et specielt tilfælde. Sydrhodesia var på daværende tidspunkt et territorium, der hørte under Storbritannien. 20 Sagen om Certain Expenses, Advisory Opinion, ICJ Reports 1962, s Jf. den Internationale Domstol i sagen South Africa in Namibia, Advisory Opinion, ICJ Reports 1971, pr Som tidligere omtalt anvendes denne mulighed næsten ikke. FN s generalsekretær opfordrede i sin rapport An Agenda for Peace Sikkerhedsrådet til at anvende denne mulighed oftere for at styrke legitimiteten af dets handlinger, rapport af 17. juni 1992, UN Doc. A/47/277. Kapitel V 1 Se Brownlie, International Law and the Use of Force by States, 1963, s. 338 (med henvisning til Grotius og Vattel); Malanczuk, Humanitarian Intervention and the Legitimacy of the Use of Force, s. 7f (med henvisning til Grotius, Suarez og Gentili). Udviklingen af denne teori falder sammen med Hobbes og Bodins udvikling af det moderne begreb om statssuverænitet. 2 Nogle henviser til den såkaldte Hellige Alliance mellem monarkierne i Østrig, Preussen og Rusland efter 1815 som et vigtigt fortilfælde. Det interventionsprincip, som blev etableret ved den Hellige Alliance, havde imidlertid til formål at sikre monarkierne; i tilfælde af oprør m.v. i én stat havde de andre stater ret og pligt til at intervenere. Desuden blev den Hellige Alliances princip aldrig anerkendt som en del af folkeretten, jf. Malanczuk, anf. arb., s. 8 med fodnote Lauterpacht, International Law and Human Rights, 1950, s Se Murphy, Humanitarian Intervention, 1996, s ; Brownlie, 1963, s. 340, konkluderer, efter at have undersøgt statspraksis før 1945, at der har ikke været ét tilfælde af ægte humanitær intervention med besættelsen af Syrien i 1860 og 1861 som en mulig undtagelse. 5 G e n e relt kom fort a l e rne for humanitær intervention fra den angloamerikanske del af verden, om end de blev støttet af enkelte kontinentaleuropæiske forfattere, hvorimod modstanderne af doktrinen kom fra det kontinentale Europa, jf. Malanczuk, anf. arb., s. 10f. 6 I 1963 konkluderede Brownlie (1963, s. 340): Med Tyskland [i Tjekkoslovakiet, 1939] som en flovundtagelse er -institu tionen forsvundet fra moderne statspraksis. 7 Lauterpacht har været en ledende fortaler for det standpunkt, at doktrinen var blevet en del af folkeretlig sædvane (Lauterpacht i L. Oppenheim/H. Lauterpacht, Oppenheim s International Law, 8. udgave, 1955, s. 312); Folkeretskommissionens udvalg vedrørende The International Protection of Human Rights in International Law har konkluderet, at doktrinen var klart etableret i statspraksis før 1945, og at kun dens grænser, ikke dens eksistens, kan diskuteres (International Law Association, Yearbook 1970, s. 636); denne konklusion er blevet tiltrådt af J.L. Fonteyne (The Customary International Law Doctrine of Humanitarian Intervention: Its Current Validity Under the United Nations Charter. Cal.West. ILJ, Vol. 4, 1974, s. 203ff (235)); derimod finder Brownlie, at statspraksis, med en enkelt undtagelse, ikke kan fremvise nogen eksempler på ægte humanitære interventioner, ligesom han finder det overordentlig tvivlsomt om doktrinen har overlevet fordømmelserne af intervention i internationale deklarationer fra det 20. århundrede (Brownlie, 1963, s ); Beyerlin anser det under hensyn til de meget få eksempler i statspraksis på ægte humanitær intervention diskutabelt hvorvidt doktrinen, selv om den på daværende tidspunkt blev støttet af et flertal af forfattere, var blevet fast etableret i folkeretlig sædvane (Beyerlin i B e rn h a rdt (red.), Encyclopedia of Public International Law, Vol. 3, 1982, s. 212); Ve rwey er ligeledes skeptisk (Verwey, Humanitarian Intervention in the 1990s and Beyond: An International Law Perspective i Pieterse (red.), World Orders in the Making, 1998, s. 191); Malanczuk konkluderer, at selv om doktrinen vandt frem i litteraturen og også fandt anvendelse i statspraksis, kan en kritisk undersøgelse af statspraksis i det 19. århundrede ikke g o d t g ø re, at doktrinen om humanitær intervention var generelt accepteret (Malanczuk, anf. arb., s. 11); Pape

136 138 NOTERI afviser også, at doktrinen var en del af folkeretlig sædvane, idet han henviser til det væsentlige mindretal af forfattere, som var imod den, og til manglen på en ensartet definition (Pape, Humanitäre Intervention, 1997, s. 85). 8 I folkeretten før 1945 var staternes ret til tvangsmæssige selvhjælpsforanstaltninger for at beskytte egne statsborgere og ejendom i udlandet klart anerkendt, jf. International Law Association, Yearbook 1970, s Se Randelshofer om artikel 2(4) i Simma (red.), The Charter of the United Nations, 1995, s Dette er den klart herskende opfattelse i den folkeretlige litteratur, jf. Randelshofer, anf. arb., s. 124 med fodnote 147; Malanczuk, anf. arb., s. 27 (begge med henvisninger). Repræsentanter for dette standpunkt er bl.a. Randelshofer, anf. arb., s. 118 og 124f; Beyerlin i Bernhardt (red.), anf. arb., s. 212f; Murphy, anf. arb., s. 358; Oscar Schachter, International Law in Theory and Practice, 1991, s. 128; Malanczuk, anf. arb., s Jf. International Law Association, Yearbook 1970, s Jf. f.eks. Brownlie, 1963, s. 342; Malanczuk, anf. arb., s Se Brownlie, 1963, s Jf. Reisman og McDougal, Humanitarian Intervention to protect the Ibos, i Lillich (red.), Humanitarian Intervention and the United Nations, 1973, s. 171f. Se også konklusionen fra Folkeretskommissionens underudvalg: det synes ikke umuligt at forene en begrænset ret til at intervenere på humanitært grundlag med artikel 2(4) s, International Law Association, Yearbook, 1970, s indhold 15 Oprindelig udviklet af Jessup, A Modern Law of Nations, 1948, s , er denne teori blevet genoptaget af Lillich, Forceable Self-help by States to protect Human Rights, Iowa Law Review, Vol. 53, 1967, s , og har siden fået adskillige tilhængere. 16 Se f.eks. Delbrück om artikel 24 i Simma (red.), 1995, s Efter folkeretlig sædvane, som den er kodificeret i Wiener-konventionen om traktatretten (1969), artikel 62, kan fundamentalt ændrede omstændigheder (clausula rebus sic stantibus ) i exceptionelle tilfælde indebære, at en traktat bringes til ophør eller suspenderes. Denne modalitet er klart ikke relevant, for så vidt angår en subjektiv vurdering om, at Sikkerhedsrådet ikke har været effektivt. 18 Corfu Channel -sagen, ICJ Reports 1949, s Sagen om Military and Paramilitary Activities, ICJ Reports 1986, pr Sagen om Military and Paramilitary Activities, ICJ Reports 1986, pr Legality of the Use of Nuclear Weapons, Advisory Opinion, ICJ Reports 1996, pr Sagen om Gabcíkovo-Nagymaros Project, ICJ Reports 1997, pr Jf. bl.a. J.A. Frowein, Jus Cogens i R. Bernhardt (red.), Encyclopedia of Public International Law, Vol. 7, 1984, s Sagen om Corfu Channel, ICJ Reports 1949, s. 35. Citeret af Domstolen i sagen om Military and Paramilitary Activi - ties, ICJ Reports 1986, pr Jf. Report of the International Law Commission, Draft Articles on State Responsibility, 1980, GAOR 35 th Session, Supp. No. 10 (A/35/10), s Jf. bl.a. Gulmann m.fl., Folkeret, 1989, s ; Brownlie, 1998, s. 468f. 27 Jf. Oscar Schachter, International Law in Theory and Practice, 1991, s Sagen om Military and Paramilitary Activities, ICJ Reports 1986, pr. 188 og Se Murphy, Humanitarian Intervention, 1996, s Jf. bl.a. Malanczuk, Humanitarian Intervention and the Legitimacy of the Use of Force, 1993, s ; Murphy, Humanitarian Intervention, 1996, s ; Ve rw e y, Humanitarian Intervention and Beyond i Pieters (re d.), World Orders in the Making, 1998, s. 187 med fodnote 9; Sarooshi, The United Nations at the Development of Collective Security, 1999, s Press Release SC/6659 af 14. april Press Release SG/SM/6938 af 24. marts Press Release SG/SM/6949 af 7. april Case Concerning Legality of Use of Force, Beslutning af 2. juni 1999, pr Kapitel VI 1 F.R. Tesón, Humanitarian intervention; An Inquiry into Law and Morality, 2. udg., 1997, s Tesón argumenterer også for, at humanitær intervention er lovlig i henhold til FN-pagten og støttes af statspraksis, hvis spørgsmålet ses i lyset af hans moralsk-filosofiske teori. Universaliteten i Tesóns moralfilosofi bliver draget i tvivl af Malanczuk, 1993, s. 5f. (DUPI s oversættelse). 2 Reisman og McDougal, Humanitarian Intervention to Protect the Ibos, i Lillich (ed.), Humanitarian Intervention and the United Nations, 1973, s (DUPI s oversættelse). 3 Verwey i Pieterse (ed.), s (DUPI s oversættelse). 4 Jf. f.eks. Malanczuk, 1993, s. 27.

137 NOTER Jf. Malanczuk, 1993, s Se Malanczuk, 1993, s. 30ff.; Oscar Schachter, International Law in Theory and Practice, 1991, s. 126 (Murphy s. 385); Sean D. Murphy, Humanitarian Intervention, 1996, s Murphy, s. 386 (han mener, at Generalforsamlingens principper for humanitær bistand, nemlig menneskelighed, neutralitet og upartiskhed udgør grænserne for, hvad det internationale samfund hidtil har kunnet opnå enighed om). 8 Malanczuk, 1993, s International Law Association Report 1972, s ; International Law Association Report, 1974, s. 220; International Law Association Report, 1976, s. 519 og 521 et f. (DUPIs oversættelse) 10 Wright, The Legality of Intervention Under the United Nations Charter, American Society of International Law Proceedings 79, 86 (1957), citeret i International Law Association, Report of the 54 th Conference, 1970, s Jf. Malanczuk, 1993, s International Law Association, Report of the 54 th Conference, 1970, s Jf. artikel 42 i FN-pagten, ifølge hvilken Sikkerhedsrådet må træffe beslutning om magtanvendelse, hvis ikke-militære midler ville være utilstrækkelige eller har vist sig at være utilstrækkelige. 13 Jf. Murphy, s Murphy, s. 385; International Law Association, Report of the 54 th Conference, s. 640, fodnote 43.