Regionalpolitik og klimaændringer

Transkript

1 GENERALDIREKTORATET FOR INTERNE POLITIKKER TEMAAFDELING B: STRUKTUR- OG SAMHØRIGHEDSPOLITIK REGIONALUDVIKLING Regionalpolitik og klimaændringer UNDERSØGELSE

2 Dette dokument er foranlediget af Europa-Parlamentets Regionaludviklingsudvalg. FORFATTER CSIL - Centre for Industrial Studies (Italien) ANSVARLIG ADMINISTRATOR Ivana KATSAROVA Temaafdelingen for Struktur- og Samhørighedspolitik Europa-Parlamentet B-1047 Bruxelles poldep-cohesion@europarl.europa.eu SPROGUDGAVER Originalsprog: EN Oversættelser: DE, FR OM REDAKTØREN Skriv til følgende -adresse for at kontakte temaafdelingen eller abonnere på dens månedlige nyhedsbrev: poldep-cohesion@europarl.europa.eu Redaktionen afsluttet i juni Bruxelles, Europa-Parlamentet, Dette dokument er tilgængeligt på internettet på: ANSVARSFRASKRIVELSE De synspunkter, der gives udtryk for i dette dokument, er udelukkende forfatterens ansvar og afspejler ikke nødvendigvis Europa-Parlamentets officielle holdning. Eftertryk og oversættelse til ikkekommercielle formål er tilladt, forudsat at kilden angives, og udgiveren underrettes på forhånd og tilsendes et eksemplar.

3 GENERALDIREKTORATET FOR INTERNE POLITIKKER TEMAAFDELING B: STRUKTUR- OG SAMHØRIGHEDSPOLITIK REGIONALUDVIKLING Regionalpolitik og klimaændringer UNDERSØGELSE Resumé Formålet med denne undersøgelse er at give en kortfattet analyse af det potentielle bidrag, som EU's samhørighedspolitik yder til bekæmpelse af klimaændringer. På baggrund af kvalitativ og kvantitativ sekundær dokumentation (navnlig EU's strukturfondes budget i og ) og primær kvalitativ dokumentation (to casestudier i Finland og Italien) fremhæves i undersøgelsen den store fremgang, som er sket i anvendelsen af strukturfondene med henblik på at håndtere klimaændringer. Der foreslås henstillinger for at styrke strukturfondenes bidrag på området. PE Juni 2009 DA

4

5 Regionalpolitik og klimaændringer SAMMENFATNING Baggrund Klimaændringer er blevet en topprioritet på verdens og EU's politiske dagsorden. Videnskabelig dokumentation og den offentlige mening er enige i, at emnet er en af fremtidens største udfordringer, ikke kun i et politisk perspektiv, men også i en bredere samfundsøkonomisk kontekst. Klimaændringer ses især som et instrument, der ansporer til økonomisk opsving og baner vejen for overgangen til nye grundlag for samfundsøkonomisk udvikling. EU har vist vejen på området ved at vedtage et ambitiøst langsigtet program med det formål at nedbringe udledning af drivhusgasser. I denne forbindelse forventes EU's samhørighedspolitik at spille en vigtig rolle ved at hjælpe med at nå de mål, som er fastlagt på europæisk plan, fordi regionerne er påvirket af klimaændringer og som sådan forventes at udarbejde passende svar på deres kompetenceniveau. Der er også store forventninger til EU's samhørighedspolitik i denne forbindelse, idet denne har støttet sektorer og lande, som tidligere er identificeret som de største kilder til udledning af drivhusgasser. Formål Formålet med denne undersøgelse er en dybdegående analyse af det potentielle bidrag, som EU's samhørighedspolitik yder til bekæmpelse af klimaændringer. De to dermed forbundne mål er: at give et præcist billede af de vigtigste tilgange, strategier og specifikke foranstaltninger og instrumenter, som er vedtaget med hensyn til at håndtere klimaændringer i programperioderne for både og ; at vurdere mulighederne for at forbedre det bidrag, som EU's samhørighedspolitik yder til håndtering af klimaændringer og give en række operationelle henstillinger. Metode Den anvendte metode til gennemførelse af undersøgelsen omfattede en tredelt fremgangsmåde: først og fremmest undersøges dokumentationen for klimaændringer og de politiske svar, som er vedtaget på globalt plan og EU-plan på baggrund af sekundær dokumentation; dernæst anvendes statistiske oplysninger om strukturfondenes budgetter i programmeringsperioderne for både og Målet er at identificere de vigtigste foranstaltninger i strukturfondenes programmer, som håndterer klimaændringer (hvilke politikområder er privilegerede, hvilke medlemsstater og regioner er mest aktive); endelig er der gennemført to casestudier i to medlemsstater, Finland og Italien, som anses for at være repræsentative for de udfordringer, som klimaændringer udgør, og de vedtagne politiske svar. Resultater Der er omfattende videnskabelig dokumentation fra mange kilder, der viser, at jordens klima ændres, og en del konsensus om, at denne tendens er resultatet af menneskelige handlinger. Den vigtigste årsag til klimaændringer er identificeret som udledning af drivhusgasser. De fem største udledere af drivhusgasser i EU-27 var alle medlemsstater i 3

6 Temaafdeling B: Struktur- og samhørighedspolitik EU-15: Tyskland, Det Forenede Kongerige, Italien, Frankrig og Spanien. Produktion af offentlig energi og vejtransport er de to aktiviteter, som er ansvarlige for den største del af udledningen af drivhusgasser (henholdsvis 80 % og 21 %) i EU-15's samlede udledninger. Drivhusgasser er ikke den eneste konsekvens af klimaændringer, risikoen for naturkatastrofer er også relevant. Den europæiske sårbarhed over for naturkatastrofer har en tendens til at falde fra øst til vest på grund af en lavere evne til at klare sig sammenholdt med lavere BNP pr. indbygger. En række meget ambitiøse politiske initiativer er forelagt på EU-plan for at håndtere risiciene ved klimaændringer. Kernen i disse initiativer er EU's forpligtelse til at nedbringe udledningen af drivhusgasser drastisk og omdanne den europæiske økonomi til et yderst energieffektivt og kulstoffattigt system kulminerende i pakken fra januar 2008, der gennemfører et af de mest ambitiøse set klima- og energimål. Der er udviklet et system med loft og handler baseret på Kyotoprotokollens nedbringelseskvote på mikro- (virksomheder) og makroplan (medlemsstater), men en stor svaghed i sådanne ordninger er, at der ikke er taget højde for nogen sanktioner over for dem, der ikke overholder de juridisk bindende forpligtelser. Europæiske regioner er navnlig påvirket af klimaændringer. De har forskellige direkte og indirekte virkninger på tværs af regioner, som der skal tages højde for, når EU's fremtidige samhørighedspolitik skal defineres. Samhørighedspolitik bør spille en vigtig rolle i forbindelse med at støtte opfyldelsen af EU's klima- og energimål. Faktisk er de fleste af de sektorer, som er potentielt vigtige kilder til udledning af drivhusgasser, også traditionelle sektorer for intervention fra EU's samhørighedspolitik (transport, byggeri, tjenesteydelser, små og mellemstore virksomheder, landbrug og affaldshåndtering), og de, der drager størst fordel af EU's samhørighedspolitik, er også de største udledere af drivhusgasser (de fire lande, som har modtaget flest midler fra EU's strukturfonde og Samhørighedsfonden pr. indbygger Spanien, Portugal, Grækenland og Irland har også set de største stigninger i udledninger af drivhusgasser i hele EU). Et helt kapitel i rapporten er sat af til en analyse af de strukturfondsudgifter, som er mobiliseret med henblik på at håndtere klimaændringer i programmeringsperioden og Det viser sig, at medlemsstaterne (EU-25) i perioden afsatte omkring 14 mia. euro (6,4 % af strukturfondenes samlede beløb) til foranstaltninger vedrørende klimaændringer. Med hensyn til scenariet for ændres det radikalt, eftersom Den Europæiske Union har planlagt at investere omkring 51 mia. euro (ca. 15 % af de samlede strukturfonde) i foranstaltninger, der har til formål at nå EU's klimamål og skabe en kulstoffattig økonomi. Polen (med over 10 mia. euro), Italien og Spanien er de lande, som har afsat de fleste midler fra strukturfondene til at håndtere klimaændringer i absolut forstand, mens de lande, der indtager de øverste pladser, hvis udgifterne analyseres i relativ forstand, er Grækenland (23,7 %), Ungarn (19,8 %) og Slovenien (19,5 %). Udgifterne er også analyseret efter politikområde. De interventionsområder, som anses for at være relevante i forbindelse med klimaændringer er: miljøvenlige teknologier, energi, miljøinfrastruktur, kulstofdræn, bæredygtig mobilitet, mindskelse af og tilpasning til klimaændringer og forvaltning og risikoforebyggelse. 4

7 Regionalpolitik og klimaændringer Sammensætning af strukturfondene efter temaområde, og Environmentally friendly technologies 10.7% Energy 6.0% Environmental infrastructure (AIR) 2.4% Mitigation and adaptation to climate change 0.6% Management and risk prevention 12.8% Environmental Friendly Technologies 4.9% Carbon sinks 2.5% Energy 17.4% Sustainable mobility 78.3% Sustainable mobility 62.4% Environmental infrastructure (AIR) 2.0% Kilde: Forfatterens behandling af data fra Generaldirektoratet for Regionalpolitik Miljøvenlig teknologier 10,7 % Mindskelse af og tilpasning til klimaændringer 0,6 % Energie 6,0 % Forvaltning og risikoforebyggelse 12,8 % Miljøinfrastruktur (luft) 2,4 % Miljøvenlige teknologier 4,9 % Kulsatofdræn 2,5 % Energi 17,4 % Bæredygtig mobilitet 78,3 % Miljøinfrastruktur (luft) 2 % Bæredygtig mobilitet 62,4 % Som vist i figuren ovenfor, er "bæredygtig mobilitet" det område, der optager den højeste andel af ressourcer i begge programmeringsperioder. Af det samlede ressourcebeløb, der er investeret med henblik på at håndtere klimaændringer i budgetperioden , blev 78 % afsat til bæredygtig mobilitet, 11 % til miljøvenlige teknologier, 6 % til energieffektivitet og vedvarende energier, 3 til % foranstaltninger vedrørende "kulstofdrænpuljer" (som "genplantning af skove") og 2 % til etablering af miljøinfrastrukturer (luft). I den aktuelle programmeringsperiode er de respektive andele: 62,4 % til bæredygtig mobilitet, 17,4 % til vedvarende energier og energieffektivitet, 12,8 % til forvaltning og risikobeskyttelse, 5 % til bistand til SMV'er til fremme af miljøvenlige produkter og produktionsprocesser og omkring 2 % til miljøinfrastrukturer vedrørende luftforurening. Strukturfondsinterventioner kan dog have forskellige indvirkninger på klimaændringer. Nogle af de mest almindelige investeringer, der støttes inden for rammerne af samhørighedspolitikken, vedrører rent faktisk infrastrukturer med høje udledninger. Interventionsområder i denne kategori er: veje, motorveje, lufthavne, elektricitet, gas, benzin og fast brændsel. Analysen af strukturfondenes budget på disse områder viser, at andelen af sådanne foranstaltninger i perioden var højere end de klimavenlige foranstaltninger (9,1 % sammenlignet med 6,5 %), mens det modsatte er tilfældet i den 5

8 Temaafdeling B: Struktur- og samhørighedspolitik nye periode (12,9 % sammenlignet med 14,9 %). Det er tydeligt, at støtte til sådanne infrastrukturer (selv om det måske er nødvendigt for udviklingen af regionen) øger risikoen for at blive låst fast i traditionelle infrastruktursystemer med høj udledning i mange år. Alternativer til disse muligheder og afhjælpende foranstaltninger bør overvejes, når det er muligt. For at undersøge de potentielle bidrag fra strukturfondene til at nedbringe (eller i modsat fald øge) udledningen af drivhusgasser blev der gennemført en simpel korrelationsanalyse mellem strukturfondenes budget for klimarelaterede foranstaltninger (fratrukket klimaskadelige foranstaltninger) og udledninger af drivhusgasser. Der blev fundet ringe eller ingen korrelation, og dette tyder på, at selv om strukturudgifter er en vigtig kilde til finansiering, kan de ikke alene påvirke hovedtendensen inden for klimaændringer. Samtidig viser det, at nogle af medlemsstaterne træffer politiske beslutninger, som ikke altid stemmer overens med målet om at opfylde Kyotomålene (og ind imellem endda bidrager til en stigning i udledningerne). Endelig blev der gennemført to casestudier i Finland og Italien for at fastlægge, hvordan klimaændringer blev håndteret af strukturfondene i to lande, som repræsenterer forskellige udfordringer som følge af klimaændringer, og hvilke specifikke svar der blev vedtaget. Målet med analysen var at identificere specifikke leveringsmekanismer og fremhæve nationale og regionale forskelle i politiske valg og gennemførelsesmekanismer i forbindelse med levering af initiativer vedrørende klimaændringer. De vigtigste resultater er: selv om de fleste af de finansierede projekter i perioden over en bred kam kunne klassificeres under overskriften miljøpolitik i stedet for under klimaændringer som sådan, bidrog de indirekte til nedbringelse af drivhusgasser) f.eks. ved at fremme produktion og anvendelse af bioenergi) og mindske virkningerne af naturskader (ved at støtte interventioner til nedbringelse af hydrogeologiske risici); den nye generation af strukturfondsprogrammer er mere dedikeret til udtrykkelige klimaændringsinterventioner, og et skift kan ses fra mere traditionelle, brede miljøpolitikker (vandforvaltning, energieffektivitet og affaldshåndtering) til interventioner, som er mere målrettet klimaændringer (nedbringelse af udledninger, risikoforebyggelse og vedvarende energi); mål 2-regioner afsætter den største andel af midler til støtte til virksomheder inden for forsknings- og innovationsinitiativer til mere bæredygtige produkter og produktionsprocesser og miljøvenlige teknologier, mens det i mål 1-regioner stadig er infrastrukturinvesteringer (navnlig bæredygtig mobilitet), som er væsentlige i finansiel henseende; der er ligeledes sket fremskridt i forhold til at anvende overvågningsindikatorer til rapportering af mål i forhold til CO 2 -reduktion, i projektudvælgelsesprocesser, hvor bidraget til miljøpolitikkerne kontrolleres, og i anvendelsen af særlige evalueringsmetoder som strategisk miljøvurdering. 6

9 Regionalpolitik og klimaændringer Konklusioner og henstillinger Trods omfattende konsensus om, at klimaet ændrer sig og ikke kun på grund af naturlige variationer, men også på grund af menneskelige aktiviteter, koster manglende handlinger og forsinkelse i forbindelse med at håndtere denne ændring dyrt og varierer på tværs af lande og sektorer. Tyskland, Det Forenede Kongerige, Italien, Frankrig og Spanien udleder over 60 % af udledningerne af drivhusgasemissioner i EU-27, idet offentlig energi og vejtransport er de vigtigste årsager dertil. Forskningsbaserede projekter viser, at europæisk sårbarhed har en tendens til at falde fra øst til vest, fordi EU-15 bedre kan klare sig. Samhørighedspolitik tilbyder en lang række redskaber til regionale og lokale økonomier, så de kan klare udfordringerne i forbindelse med klimaændringer. Klimaskadelige foranstaltninger optog imidlertid en højere andel af de finansielle ressourcer i perioden end klimavenlige foranstaltninger. I politikken for den nye planlægningsperiode er opmærksomheden omkring klimaændringer øget, og de finansierede operationelle programmer tager højde for interventioner på områderne energieffektivitet, bæredygtig mobilitet og støtte til virksomheder på mere direkte og integrerede måder, hvilket bekræfter, at den nye generation af strukturfondsprogrammer er mere dedikeret til udtrykkelige klimaændringsinterventioner. Mål 2-regioner afsætter den største andel af midler til støtte til virksomheders forsknings- og innovationsinitiativer til mere bæredygtige produkter og produktionsprocesser, mens mål 1-regioner investerer mere i infrastrukturinvesteringer. Rapporten afsluttes med en række henstillinger: EU bør forpligte sig til mere drastiske og konsekvente handlinger for at nå Kyotomålene:. der bør indføres sanktioner mod de medlemsstater, der ikke overholder deres udledningskvoter, for alle lovforslag (startende med emissionshandelsordningen og byrdefordelingsdirektivet), der har til formål at nedbringe udledninger af drivhusgasser. Indtægter fra sanktioner mod de medlemsstater, som ikke overholder deres forpligtelser, kan anvendes til foranstaltninger, der støtter tilpasning til og mindskelse af klimaændringer;. ved at prioritere klimaændringer blandt interventioner og samtidig undgå at støtte interventioner med høje udledninger, hvis der findes alternativer. I alle politikområder bør der fastlægges og aftales mål, ligesom der bør fastlægges egentlige evalueringsmetoder for at vurdere, om de specifikke interventioner og projekter er konsekvente i forhold til dette overvældende mål. I forhold til samhørighedspolitikken bør Kommissionen:. i højere grad forpligte programmer under samhørighedspolitikken til at fremme en overgang til kulstoffattige, energieffektive økonomier for modtagerne ved at øremærke mindst 30 % af det overordnede strukturfondsbudget til klimarelaterede foranstaltninger i perioden og integrere det i alle sine interventioner. Dette betyder, at alle investeringer, som drager fordel af finansiering fra samhørighedspolitikken, uanset sektor, bør vurderes med det formål at måle bidraget til mindskelse af og tilpasning til klimaændringer;. kræve mere passende og specifikke instrumenter (som klimasikring, forudgående screening for potentielt risikofyldte projekter mv.) for at vurdere indvirkningerne på klimaændringer af interventioner støttet af strukturfondene; 7

10 Temaafdeling B: Struktur- og samhørighedspolitik. allerede i perioden støtte de regionale økonomiers overgang til kulstoffattige infrastrukturer ved at lægge pres på den forvaltende myndighed for kun at vælge klimavenlige projekter til at nå de tidligere fastlagte mål. Medlemsstaterne bør:. vedtage omfattende langsigtede strategiplaner for at sikre de rigtige lovgivningsmæssige rammer med henblik på at opfylde Kyotomålene. Politiske resultater i forhold til nedbringelse af udledninger bør overvåges og vurderes korrekt, og lokale aktører (private virksomheder, kommuner og virksomhedsorganisationer) bør have incitamenter til at investere i denne retning;. fremme anvendelsen af samhørighedspolitikkens ressourcer til energieffektivitet, bæredygtig mobilitet og mindskelse af og tilpasning til klimaændringer og samtidig undgå at investere i foranstaltninger med høje udledninger, hvis der findes et gennemførligt renere alternativ. Selv om strukturfondene ikke alene kan påvirke de nationale udledninger af drivhusgasser væsentligt, kan de ikke desto mindre give en nyttig finansiel og politisk løftestangseffekt i forhold til at gennemføre interventioner, der fremmer de økonomiske systemers overgang til kulstoffattige økonomier med lave udledninger;. støtte aktiviteter inden for forskning og teknisk bistand, der fremmes på regionalt plan, for at hjælpe beslutningstagere med ansvar for foranstaltninger under samhørighedspolitikken med at gennemføre innovative strategier i forbindelse med bekæmpelse af klimaændringer. Videnskabelig knowhow og teknisk kapacitet om klimarelaterede foranstaltninger bør støttes yderligere på lokalt plan. De forvaltende myndigheder for strukturfondsprogrammerne bør:. investere strukturfondsressourcer i foranstaltninger, som stemmer overens med nationale langsigtede strategier. Der bør fastlægges sanktioner for de, der ikke bidrager til at nå disse mål. Pilotforanstaltninger i denne henseende kunne gennemføres inden for rammerne af samhørighedspolitikkens interventioner i lyset af øvelsen med resultatreserven1, som blev indført i programmeringsperioden ;. være mere informerede om og opmærksomme på specifikke evalueringsteknikker og politisk gennemførelsespraksis vedrørende klimaændringer, som er veludviklet på forskellige politiske områder, og de bør således fremme gensidig udveksling mellem sektorer og samtidig udvikle og fremme interventioner på lokalt plan;. udvikle en passende strategi for deres specifikke grad af sårbarhed ved at udveksle god praksis med regioner, der står over for samme udfordringer. De bør være opmærksomme på, at territoriale særpræg på subregionalt plan er relevante (f.eks. har kystzoner og indre zoner meget forskellige behov);. fremme et mere omfattende overvågningssystem omfattende som minimum indikatorer for udledning af drivhusgasser og CO 2 på regionalt plan. Den miljømæssige horisontale prioritering bør mere udtrykkeligt være forbundet med spørgsmålet om klimaændringer, og verificerbare mål i forbindelse med nedbringelsen af udledninger bør danne grundlag for miljøvurderingen af programmer og projekter. 1 Ifølge artikel 44 i forordning nr. 1260/1999 har alle operationelle programmer og enhedsprogrammeringsdokumenter været genstand for en midtvejsrevision på grundlag af en liste over overvågningsindikatorer, der afspejler effektivitet, forvaltning og finansiel gennemførelse, for at kontrollere, om de oprindelige mål blev opfyldt. De programmer, der nåede deres mål, fik en ekstra tildeling fra en reserve på 4 % fra strukturfondenes budget, som ikke blev afsat i starten af perioden. For første gang var der en direkte forbindelse mellem den afsatte delfinansiering og resultaterne. 8