Muligheder og begrænsninger for kommunal erhvervsvirksomhed

Transkript

1 Muligheder og begrænsninger for kommunal erhvervsvirksomhed Af Finn Sørensen og Anders Hadberg Kontakt M: T: Indholdsfortegnelse 1. Indledning Offentlig produktion et nødvendigt svar på markedets fallit Markedets og den borgerlige kriseløsnings fallit Det socialistiske svar: Kommunal produktion De borgerlige myter om kommunal produktion Offentlig produktion er bedre og billigere Offentlig virksomhed skal udfordres af de ansatte og brugerne Kommunalfuldmagtsreglerne Et generelt forbud mod erhvervsvirksomhed Tværgående principper Principper for kommunal erhvervsvirksomhed Produktion til eget brug Salg af biprodukter Salg af overskudskapacitet Accessorisk virksomhed Loven om kommuners udførelse af opgaver og selskabsdeltagelse, L Eksempler på kommuners deltagelse i selskaber Kommunernes deltagelse i selskaber anno Interessante selskaber Politisk konklusion: Muligheder og brudflader Muligheder inden for den eksisterende lovgivning Hvordan skal lovgivningen ændres? Bilag Side 1 af 17

2 1. Indledning Dette notat handler om de muligheder og begrænsninger, der er for at kommunerne i dag kan begive sig ud i erhvervsvirksomhed. Dette springer ud af interessen for at igangsætte en alternativ produktion til den kapitalistiske. Kommunerne er som forreste led i den offentlige sektor overfor borgerne det bedste sted at starte, fordi: Kommunen ofte er i tættere kontakt med borgerne Kender borgernes (i bred forstand) behov Har et beredskab/apparat til at kunne koordinere en sådan produktion og efterspørgsel Samtidig er et offentligt niveau med mulighed for at arbejderklassen og dens bevægelser/organisationer kan påvirke beslutninger Kommunernes samlede forbrug udgør i 2013 anslået 229 mia. kr. Det svarer til 13 pct. af den samlede indenlandske efterspørgsel. Med andre ord er der basis for en efterspørgselsdrevet og koordineret produktion, som hvis den fik lov kunne udvikle sig til et alternativ til den kapitalistiske produktion. Dette notat ser på to sider af eksisterende regler og love om kommunernes erhvervsaktiviteter. Det ser på kommunalfuldmagtsreglerne, som er de uskrevne forvaltningsafgørelser og antagelser, som er lagt til grund for afgørelser omkring kommunernes deltagelse i erhvervsvirksomhed. Det ser endvidere på Lov nr. 548 af 8. juni 2006, som regulerer kommuners udførelse af opgaver for andre kommuner, samt kommuners deltagelse i selskaber. Endelig ser notatet nærmere på hvilke kommunale selskaber, der findes i dag under tre forskellige lovhjemler: L548 (og tidl. L384), Kommunestyrelseslovens 60, og rene selskaber. Gennemgangen i det følgende baserer sig på tre kilder: Inger Mogensen & Dario Silic (2004): Kommunalfuldmagtsreglerne i praksis. Nyt Juridisk Forlag. Karsten Revsbech (2010): Kommunernes opgaver. Jurist- og Økonomforbundets Forlag. Erhvervsstyrelsen (2012): Redegørelse om kommers og regioners deltagelse i erhvervsdrivende selskaber mv.. København. Side 2 af 17

3 2. Offentlig produktion et nødvendigt svar på markedets fallit 2.1 Markedets og den borgerlige kriseløsnings fallit Vi står efter 5 års økonomisk krise og stagnation med en række samfundsøkonomiske udfordringer. Dette gælder i Europa, såvel som i Danmark. For det første har krisen igen skabt stor arbejdsløshed. Ikke bare er der tabt arbejdspladser siden Arbejdsløsheden er samtidig steget og folk falder ud af dagpengesystemet. De falder ud til ingenting eller presses over i uddannelsesforløb, hvor indkomsten er meget lav. Tusindvis af mennesker, ikke mindst unge, får aldrig adgang til arbejdsmarkedet, der skabes simpelt hen for få job i det private og i det offentlige. For det andet har stagnationen i samvirke med den nuværende og tidligere regerings nedskæringspolitik skabt et stort pres på den offentlige velfærd. For fjerde år i træk ser det ud til at kommunerne skal udsættes for nulvækst, men regionerne igen udsættes for blinde grønthøster-besparelser. Alene i kommunerne er der som følge af nulvæksten og et sanktionsregime, der presser kommunerne til at holde tilbage på forbruget, nedlagt omkring stillinger. Dette kan ikke undgå at påvirke den borgernære velfærd. For det tredje har den hidtidige strategi for at løse arbejdsløshedsproblemet spillet fallit. Både den nuværende og tidligere regering har begge forsøgt at få gang i skabelsen af arbejdspladser ved at dele gaver ud til virksomhederne. Skatterabatter, eksportstøtteordninger, afgiftslempelser og senest en massiv nedsættelse af selskabsskatten (finansieret af lavere offentligt forbrug) har været recepten hos både VK- og S-R-SF-regeringen, kombineret med et frontalangreb på løn- og arbejdsvilkår især i den offentlige sektor. Men denne strategi er uholdbar. For hovedårsagen til den økonomiske stagnation er, at arbejdsgiverne holder på pengene. De har indledt en investeringsstrejke, hvor de pæne overskud, som især de store virksomheder laver, ikke bruges til at investere i arbejdspladser. De sendes i stedet ud af landet til investeringer i værdipapirer. 2.2 Det socialistiske svar: Kommunal produktion Denne situation kalder på nye svar. Et ansvarligt socialistisk parti må pege på det nødvendige alternativ i en situation, hvor det blinde marked fejler. Her er kommunal produktion et vigtigt redskab i kampen for arbejde til alle. Her tænker vi ikke blot på produktion af service, sådan som kommunerne traditionelt har stået for. Vi tænker på at kommunerne må og kan igangsætte en vareproduktion, som har et potentiale til at tage over, hvor kapitalismen fejler. Kommunal produktion rummer altså muligheden for en planlagt og behovsstyret samfundsøkonomi med udgangspunkt de behov, som findes lokalt. Kommunerne har gennem de sidste 60 år erfaringer med forskellige former for produktion til eget brug. Især har produktionen fundet sted på forsyningsområdet og infrastrukturområdet. Men der har også været eksempler på at kommunerne ønskede at producere legetøj, mad, og andre fornødenheder i første omgang til kommunens institutioner. 2.3 De borgerlige myter om kommunal produktion Gennem de sidste 30 år er der blevet etableret en konsensus omkring den offentlige sektors evne til at drive virksomheder. Konsekvensen har været, at alt skulle privatiseres, så privatkapitalistiske virksomheder der ville tjene profit på opgaverne kunne effektivisere driften. Til gavn for både skatteydere, brugere og de ansatte. Side 3 af 17

4 Imidlertid hviler denne ide på myter; ikke bare om privatiseringens konsekvenser, men også om den offentlige sektors evne til at tage vare på virksomhedsdrift. For det første er der ingen solid forskningsmæssig dokumentation for, at privatisering hverken i fuld skala, eller i form af udlicitering o.l. har indebåret besparelser. Tager man erfaringerne med udlicitering, så viser flere studier, at de dokumenterede besparelser enten er ufuldstændigt belyst fx undlader mange undersøgelser at medtage den ekstra administration, som kommunerne må opretholde for at føre kontrol og samtidig er der ingen undersøgelser af om besparelser i kroner og øre fører til samme kvalitet i opgaveudførelsen. Det man ved med sikkerhed er, at medarbejderne er med til at betale for den kontante besparelse, som de private virksomheder i nogle tilfælde opnår på den korte bane. Forringede arbejdstider og aflønningsformer betyder, at personalet får mindre løn for samme arbejde. Det er rengøringssektoren et klart eksempel på. En anden myte består i, at den offentlige sektor skulle være mere ineffektiv. Det er stadig ikke dokumenteret på baggrund af det foreliggende talmateriale. Det har Produktivitetskommissionen måttet sande i deres analyse af produktiviteten i den offentlige sektor. Naturligvis kan der være ineffektive områder i den offentlige sektor. Og lad det være helt klar: Enhedslisten er imod alle former for unødigt bureaukrati. Men når borgerlige politikere og arbejdsgivere hævder, at den offentlige sektor af natur er ude af stand til at varetage virksomhedsdrift af service- og vareproduktion, så er det en myte. 2.4 Offentlig produktion er bedre og billigere Samtidig med den udokumenterede myte om at det private skulle være dyrere findes der klare eksempler på at kommunale løsninger er klart billigere. Når kommunen gør det selv opretter produktion eller indliciterer kan den spare mange penge. Her skal vi blot nævne to eksempler, som på hver sin måde viser, hvorfor og hvordan kommunerne kan producere bedre og billigere. Der findes sikkert andre, som fortjener at komme frem i lyset. Høreklinik i Herning kommune. I 2011 besluttede Herning kommune at opsige aftalen med den private høreklinik i Holstebro, som hidtil havde stået for at tilse kommunens hørehæmmede borgere. Da der samtidig var stor ventetid ved Regionshospitalet besluttede kommunen pr. 1. april 2012 at bevilge penge til oprettelsen af en kommunal høreklinik. Baggrunden for oprettelsen af egen kommunal høreklinik var helt ligetil, som formanden for Social- og Sundhedsudvalget, Anne Marie Søe Nørgaard (V), udtrykte det: vi vil kunne spare ca kroner årligt på at drive en kommunal høreklinik. Dette skyldes, at prisen til offentligt udleverede høreapparater er lavere end tilskuddet til privat udleverede høreapparater, uagtet at høreapparaterne er de samme. Endvidere er der ingen egenbetaling, når borgeren vælger det offentlige tilbud. Høreklinikken i Herning er et skoleeksempel på, hvorfor det er billigere og mere effektivt at oprette lokal og offentligt styret virksomhed. KRAM Madservice A/S i Køge. Virksomheden KRAM Madservice A/S i Køge er et eksempel på, at den offentlige produktion bliver for effektiv og en god forretning under de nuværende styrkeforhold. For KRAM, der var ejet af Region Sjælland, Køge Kommune og medarbejderne tilsammen, blev i 2012 solgt fordi den klarede sig for godt. I udgangspunktet lavede KRAM mad til pensionister, plejehjem og sygehuse i Køge-området. Senere blev aktiviteterne udvidet til at omfatte levering af mad til private. 1 Virksomheden var en strålende forretning med ca. 240 ansatte. Men da omsætningen fra salg til private oversteg 25 pct. af 1 Se KRAM Madservice A/S: Side 4 af 17

5 virksomhedens samlede omsætning måtte den sælges eller slankes ifølge reglerne for kommunale virksomheder. Desværre blev det første tilfældet. 2 Nu er madvirksomheden solgt til et privat holdingselskab, der bl.a. ejes af den største transportør af mad til private. Virksomhedens formål har dermed ændret sig grundlæggende fra at levere ordentlig mad til gamle, syge og borgere, til et mål om at tjene penge. 3 Dermed går også en viden om hvordan man laver god mad til ældre og syge tabt. Denne viden tilfalder nu alene den private kapital og betyder mindre kontrol med maden og mindre viden om, hvad der virker. Den offentlige produktion blev med andre ord så god, at den måtte kapitaliseres af det private markeds største aktører, der kunne se en succes og en mulighed for at tjene penge på fællesskabet. Med privatisering og udlicitering følger tab af erfaring og viden, som er oparbejdet gennem mange års indsats fra de offentligt ansatte, om den bedste måde at gøre tingene på. Det er også tab af demokrati, hver eneste gang en offentlig virksomhed eller en offentlig opgave overdrages til private. Det begrænser befolkningens mulighed for at få politisk indflydelse på samfundets økonomi som helhed, ligesom det genererer mere magt hos den private kapital. 2.5 Offentlig virksomhed skal udfordres af de ansatte og brugerne Offentlig virksomhed har potentialet til at være bedre og billigere end den private, først og fremmest fordi overskuddet bliver i virksomheden. Men også offentlig virksomhed skal udfordres, især skal enhver ansats til bureaukrati bekæmpes, for det er kreativitetens og produktivitetens fjende nr. 1 i offentlig virksomhed. Udfordringen består i, at bygge på tillid til de ansatte, for det er derfra fornyelsen skal komme. De skal have tryghed for, at de frit kan komme med kritik og forslag, og at produktivitetsforbedringer ikke straks bliver brugt til at fyre nogle flere. Vi har et helt andet syn på den offentlige sektor, end de andre partier i Folketinget. Vi mener, at den offentlige sektor skal være en motor for bæredygtig økonomi og beskæftigelse, for demokrati og velfærd. Derfor bekæmper vi privatisering af offentlig virksomhed, udlicitering af velfærdsopgaver. Derfor kæmper vi for at udvide det offentliges andel i økonomien. Vi vil især udnytte de muligheder der trods alt findes for offentlig produktion, og vi vil kæmpe for lovændringer, der kan mulighederne for dette. Denne tekst handler om de muligheder og begrænsninger der ligger de nuværende regler. Den peger frem mod hvordan vi må ændre kommunalfuldmagtsreglerne, så det bliver muligt at lave en offentlig produktion med udgangspunkt i kommunerne. 2 Se Frederiksborg Amts Avis: Regions Sjællands hjemmeside: Se også: 3 KRAM blev solgt virksomheden Det Danske Madhus A/S, der ejes af direktøren og af Danmarks største madtransportfirma til private, Multitrans A/S. Se ejerskabsforhold på Det Danske Madhus hjemmeside: Side 5 af 17

6 3. Kommunalfuldmagtsreglerne Kommunalfuldmagtsreglerne gælder, hvor ingen andre love gælder. Det betyder, at der er grund til at se på kommunalfuldmagtsreglernes bestemmelse om kommunal erhvervsvirksomhed. 3.1 Et generelt forbud mod erhvervsvirksomhed Kommunalfuldmagtsreglerne i Danmark angiver et generelt forbud mod, at kommuner engagerer sig i erhvervsvirksomhed. Det betyder, at med nogle væsentlige undtagelser, som vi vil gennemgå nedenfor det ikke er lovligt for kommunerne at bedrive erhvervsvirksomhed. Begrundelser for forbud mod erhvervsvirksom hed som fremhæves i den gældende tankegang: i et blandingssamfund som det danske skal det være forbeholdt private aktører, som producerer varer og ydelser med profit for øje til et marked. Kommunalbestyrelserne er ifølge den gældende opfattelse heller ikke velegnede til at drive virksomhed. Beslutningsprocesserne har en helt anden karakter og målet er et helt andet end at tjene penge (profit). Kommunal erhvervsvirksomhed risikerer samtidig at forvride forholdet mellem stærke og svage kommuner, hvor de stærke vil opnå Jf. Mogensen & Silic (2004: 144): Det er antaget i de kommunale tilsynsmyndigheders praksis og i den juridiske litteratur, at en kommune efter kommunalfuldmagtsreglerne som udgangspunkt ikke uden lovhjemmel kan drive handel, håndværk, industri og finansiel virksomhed. Denne afgrænsning beror på principielle overvejelser om, hvilke opgaver, der hører under henholdsvis den offentlige og den private sektor. Herudover beror afgrænsningen på hensynet til lige konkurrence på erhvervsmarkedet, til at undgå indgreb i de markedsmekanismer, der regulerer erhvervslivet, samt hensynet til kommunens økonomi. Endvidere er kommunestyret ikke opbygget med henblik på at producere og afsætte varer og tjenesteydelser på et marked, men derimod med henblik på varetagelse af fællesskabsopgaver for et lokalsamfund. 3.2 Tværgående principper Der er en række principper, som går på tværs af kommunernes aktiviteter, herunder for deres deltagelse i erhvervsvirksomhed, hvor denne finder sted. Lokalitetsprincippet. Dette princip tilsiger, at kommunens aktiviteter skal være forankret i, foregå på eller have betydning for kommunens område og de borgere, som bebor dette. Kommunen kan dermed ikke med mindre andet taler for det gå ud over sit eget område. (M & S, 2004: 12). Opgavefordelingsprincippet. Dette princip tilsiger, at kommuner ikke må påtage sig opgaver, som ved lov er forbeholdt regioner eller stat. (M & S, 2004: 12). Forbud mod profitmål. Kommuner må ikke påtage sig erhvervsopgaver der udelukkende eller overvejende har profitformål. Kun hvis de har lovhjemmel hertil. Side 6 af 17

7 Forpligtelse til optimal ressourceudnyttelse. Princippet tilsiger, at kommunen er forpligtet til at sørge for en optimal udnyttelse af ressourcerne. Det betyder, at kommunen ikke må varetage en opgave eller udføre den på en måde, som medfører unødig anvendelse af ressourcerne. Kommunerne må således heller ikke begive sig ud i spekulation. 3.3 Principper for kommunal erhvervsvirksomhed Der gælder syv principper for kommuners deltagelse i erhvervsvirksomhed. Det vil sige 7 områder, hvor kommunalfuldmagtsreglerne giver kommunerne adgang til lovligt at drive håndværk, handel, industri og finansiel virksomhed: 1) Produktion til eget brug 2) Salg af biproduktion 3) Salg af overskudskapacitet 4) Accessorisk virksomhed 5) Deltagelse i selskaber 6) Køb af fast ejendom 7) Salg af fast ejendom I det følgende gennemgås principperne. Der lægges vægt på principperne (1) - (5) og mindre på (6) (7). Sidstnævnte vurderes af mindre betydning for egentlig kommunal produktion. 3.4 Produktion til eget brug Den første undtagelse fra forbuddet er, at kommuner må producere til eget forbrug. Faktisk kan kommunerne producere alle de produkter, som anvendes til løsning af lovlige kommunale opgaver. Karsten Revsbech (2010: s. 109) beskriver det således: Der er ingen grænser for arten af varer og tjenesteydelser, som en kommune kan producere til eget brug. Denne produktion kan omfatte enhver vare og tjenesteydelse, som en kommune er i stand til at producere til eget brug. Som eksempel nævner Revsbech (2010: 109): Planteskole, hvis produkter skal finde anvendelse i kommunale parker og på kommunale kirkegårde Gartneri, som skal levere grøntsager til brug i kommunale institutioner Kørselsafdeling, som skal dække kommunens kørselsbehov Autoværksted, som skal reparere kommunens køretøjer Håndværksafdeling, som reparerer kommunens fast ejendomme Grusgrav, leverer vejmaterialer til kommunale veje og stier Legetøjsfabrik, som leverer legetøj til kommunens institutioner Samarbejde med andre kommuner. Produktion til eget forbrug kan foregå i samarbejde med andre kommuner såkaldt kommunale fællesskaber. Kommunerne kan lave et selskab, som alene leverer til de deltagende kommuner. 4 Følgende begrænsninger gælder for produktion til eget forbrug: 4 Note: Herved kan der opnås stordriftsfordele og rationel ressourceudnyttelse, som ville være stærkt begrænset inden for visse produktionssfærer, hvis alene en enkelt kommune skulle producere til eget forbrug. Side 7 af 17

8 Selvforsyning. Der må ikke produceres til andre end kommunen selv og/eller deltagende kommuner i det kommunale fællesskab. Kommunen må heller ikke deltage i virksomhed som har erhvervsaktiviteter, som kommunen ikke selv ville kunne varetage. Om produktion mv. af legetøj i amtskommunalt regi. Konkret sag fra en dansk amtskommune, som ville producere legetøj til amtskommunens institutioner. Udtalelse fra Indenrigsministeriet. Udtalt, at produktion og videreudvikling af legetøj til brug i en amtskommunernes egne institutioner lovligt vil kunne varetages af en amtskommune, men at det ikke er en amtskommunal opgave at fremstille og videreudvikle legetøj med henblik på salg, medmindre der foreligger lovhjemmel hertil. Dette gælder, uanset at legetøjet alene afsættes til offentlige eller halvoffentlige institutioner. Endvidere udtalt på baggrund af en udtalelse fra Socialministeriet efter bistandslovens 91 er lovhjemmel til produktion, videreudvikling og salg af produkter i amtskommunale revalideringsinstitutioner under den forudsætning, at der ikke påføres andre virksomheder ublu konkurrence eller ydes tilskud til køberne. Endelig udtalt, at en amtskommunal revalideringsvirksomhed herefter lovligt vil kunne erhverve rettighederne til produktion, videreudvikling og salg af legetøj til brug for arbejdet i revalideringsvirksomheden, men at det derimod ikke er en amtskommunal opgave af deltage i en fond med sådanne opgaver, da der ikke foreligger lovhjemmel hertil. (Indenrigsministeriets brev af 7. januar 1992 til et amtsråd 2.k.kt. j.nr. 1992/1122/561-1) Kilde: Gengivet fra Mogensen & Silic (2004: 151) 3.5 Salg af biprodukter Ifølge Mogensen & Silic (2004: 165) antages det, at kommuner lovligt for at undgå værdispild kan afsætte eventuelle biprodukter fra kommunal virksomhed. Det er dog en betingelse, at produkterne opstår i forbindelse med en kommunal virksomhed, der har et andet hovedformål. Følgende begrænsninger gælder for salg af biprodukter (Revsbech, 2010: ): Biproduktet skal være en naturlig, tilfældig og uundgåelig følge af en lovlig kommunal opgave Sælges til markedsprisen Hvis markedsprisen ligger under omkostningsprisen for produktionen af biproduktet skal produktionen af biproduktet ophøre Det offentlige skal have dækket sine omkostninger Kommunen har ret til en vis bearbejdning af biprodukterne; men kun til et punkt, hvor det bliver salgbart og kan afsættes rentabelt Kommuner må i et vist omfang markedsføre produktet. Markedsføringen må dog kun være af begrænset omfang. Videre forarbejdning af biproduktet må dog ikke være så omfattende, at biproduktet bliver en mindre del af det endelig produkt Salg af overskudskapacitet Som et underpunkt til undtagelsen om biprodukter, må en kommune sælge overskudskapacitet. En kommune må for at undgå værdispild i et vist omfang lovligt udnytte overkapacitet og således varetage opgaver, der normalt ikke er kommunale. Det er en betingelse, at kommunen ikke kalkulerer med overkapacitet til videresalg, samt at overkapaciteten ikke kan afskaffes. Tilsynsmyndighederne skal afveje 5 Note: Vi skal undersøge, hvad det betyder konkret i forhold til fx forarbejdning af viden fra sundhedssystemet til fx velfærdsteknologi, digitalisering mv. Betyder det, at det skal i L 548 selskab? Side 8 af 17

9 om opgaven i forvejen varetages af private erhvervsdrivende. Prisen på overskudskapacitet skal svare mindst til markedsprisen for den pågældende vare eller tjenesteydelse (Mogensen & Silic, 2004: 151). Konkrete sager: Overskudskapacitet Om en amtskommunes adgang til at udleje ledige grunde til en privat med henblik på etablering af parkeringsfaciliteter En amtskommune kunne efter afgørelse fra Indenrigs- og Sundhedsministeriet i 2002 udleje ledige grunde til private, såfremt det skete på markedsvilkår. Kommunen stillede som vilkår i udbudsmaterialet, at der skulle bygges et parkeringsanlæg. Det mente ministeriet der var hjemmel til i kommunalfuldmagtsreglerne. Efter kommunalfuldmagtsreglerne kan en amtskommune i en kontrakt om udleje af amtskommunenes ejendomme alene stille de vilkår, som fremmer et sagligt kommunalt formål. Det mente ministeriet, at kravet om opførelse af et parkeringsanlæg på grunden, som lå i tilknytning til sygehuset, var. (Indenrigs- og Sundhedsministeriets brev af 30. maj 2002 til en amtskommune 2.k.kt. j.nr. 2002/1221/070-4) Om et kommunalt fællesskabs adgang til at afhænde overkapacitet Indenrigsministeriet godkendte i 2000, at et kommunalt fællesskab et vaskeri kunne afhænde ledig kapacitet ifa. maskin- og arbejdskraft til at udføre opgaver for både private, fællesskabets ansatte og for ansatte i de institutioner, som fællesskabet i øvrigt udførte vaskeri for. Begrundelsen var, at fællesskabet hovedsageligt leverede vask til de deltagende kommuner i sommermånederne, mens der i resten af året var ledig kapacitet, som ikke kunne afskaffes. Overkapaciteten udgjorde alene omkring 3 pct. af omsætningen. (Indenrigsministeriets brev af 4. september 2000 til en forening 2.k.kt. j.nr. 1998/1220/015-12) Om en kommunes adgang til at udvide, ombygge og vedligeholde sine bygninger med henblik på udlejning En kommune kunne i 1999 udvide, ombygge og vedligeholde sine bygninger med henblik på udlejning og i overensstemmelse med udlejers ønsker. Det var lagt til grund, at bygningerne udgjorde en overskudskapacitet og at udvidelsen kunne tjene kommunale formål også efter endt lejemål. Det var en forudsætning, at lejen blev fastsat efter markedsprisen. (Indenrigsministeriets brev af 9. november 1999 til et tilsynsråd 2.k.kt. j.nr. 1999/1117/420-1) Om en kommunes afgang til at stille kommunale faciliteter til rådighed til bankvirksomhed En kommune kan ikke ud fra ønsket om et nærhedsprincip for sine borgeres adgang til bankvirksomhed stille overskudsbygninger / -faciliteter til rådighed for en bank. (Indenrigsministeriets brev af 10. juni 1996 til et tilsynsråd 2.kt. j.nr. 1994/1122/250-1) Om en amtskommunes salg af asfalt og udførelse af asfaltarbejder for andre kommuner, amtskommuner og private Kunne ikke erklæres lovlig, fordi: Det amtskommunale asfaltværk fra 1970erne måtte anses for overdimensioneret Det var ikke påvist fra amtskommunen, at overskudskapaciteten i form af produktionsanlæg og personale ikke kunne afskaffes af hensyn til amtskommunen varetagelse af de amtskommunale asfaltopgaver. Det er uden betydning om salg af asfalt til eller udførelse af asfaltarbejder for private entreprenører sker med henblik på disses udførelse af opgaver for andre vejbestyrelser, idet det hensyn, der begrunder den kommunalretlige grundsætning om, at amtskommuner som udgangspunkt ikke uden lovhjemmel kan drive handel, håndværk, industri eller finansiel virksomhed, gør sig gældende, uanset til hvilket formål private ønsker at købe asfalt eller få udført asfaltopgaver af amtskommunen. (Indenrigsministeriets breve af 20. juli 1995 og 29. november 1995 til et amtsråd 2.k.kt. j.nr. 1992/1124/050-1) Kilde: Mogensen & Silic (2004: ) 3.7 Accessorisk virksomhed Det er muligt for kommuner at udføre erhvervsvirksomhed, hvor denne er accessorisk til en lovlig kommunal opgave. Dette muliggør, at kommunerne påtager sig en ikke-lovlig opgave i begrænset omfang for at fuldende udførelsen af en lovlig kommunal opgave. For eksempel en restaurant i forbindelse med et teater eller musikhus. Forsyningsvirksomhed. Som en modifikation til dette er forsyningsvirksomhed. Forsyningsvirksomhed er i dag underkastet et selvstændigt regelsæt. Side 9 af 17

10 En kommune har ret til at forsyne sine borgere med basale produkter som: el, varme, vand, gas. Da forsyning får karakter af et lokalt monopol (der kan kun leveres gennem et forsyningsnet) er det i borgernes interesse, at den offentlige myndighed varetager denne for at sikre lavest mulige priser. Der findes forskellige forsyningsvirksomheder. Der findes selvstændig lovgivning for så vidt angår: El, varme, vand, gas. Tidligere udførte kommunerne også telefonanlæg og fællesantenneanlæg. Jordrensning, som tillige er en kommunal forsyningsopgave, er ikke lovfæstet, men kommunerne er forpligtet til at levere denne som afværgeforanstaltning. Spildevandsafledning og affaldsbortskaffelse er også en kommunal forsyningsopgave. Indenrigs- og Sundhedsministeriet har i 2004 udtalt, at bredbåndsnet ikke er en kommunal forsyningsopgave. Hvile i sig selv-princippet. Gælder for kommunale forsyningsselskaber. Princippet er en del af de uskrevne kommunalfuldmagtsregler og supplerer de skrevne regler/love. Det betyder, at deres udgifter skal være lig indtægterne. Taksterne skal svare til kostprisen ved produktionen. Ikke i ét enkelt år, men over en kortere årrække. Dog regnes der med, at fremtidige konkrete investeringer kan finansieres gennem taksterne på forsyningen. Hvile i sig selv-princippet indebærer også adskillelse mellem kommunens økonomi og forsyningsselskabet. Det er ikke lovligt at oparbejde overskud, som overføres til kommunekassen eller underskud for den sags skyld. Overførsel af sådanne overskud/underskud giver en asymmetrisk byrdefordeling, da indtægter fra takstfinansierede områder ikke svarer til strukturen på skatteområdet. Side 10 af 17

11 4. Loven om kommuners udførelse af opgaver og selskabsdeltagelse, L548 L 548 har til formål at give kommunerne mulighed for at opnå en indtægt ved salg af viden og/eller produkter og tjenesteydelser ved salg af viden og/eller produkter. Samtidig er formålet at få kommunal produktion på markedet gennem selskabsdeltagelse med private virksomheder (Revsbech 2010: ). Loven giver kommunerne adgang til at (Revsbech, 2010: ): Deltage i selskaber både ledelsesmæssigt og/eller finansielt Forarbejde og videreudvikle kommunal viden oparbejdet gennem løsning af en kommunal opgave Forarbejde og videreudvikle produkter og tjenesteydelser oparbejdet ifm. udførelse af kommunale opgaver Adgang til at afsætte privat viden, og produkter og tjenesteydelser byggende på den viden (dog skal den private viden være nært sammenhængende med den kommunale viden). Det vil altså sige, at L 548 indebærer en udvidelse af biprodukt-undtagelsen hvad angår videreudvikling og - forarbejdning. Samtidig udvider den også råderummet for at kommunerne gennem selskabsdeltagelsen kan sælge privat viden. Begrænsninger. Der er 10 begrænsninger for kommunernes deltagelse i selskaber med L 548 (Revsbech, 2010: ): 1) Giver ikke kommunerne adgang til at erhvervsaktiviteter, som ikke har forbindelse med kommunal forsyning eller viden 2) Den kommunale viden, som ligger til grund skal udspringe af en lovlig kommunal opgave (ex viden om en plante fra revalideringsinstitution kunne ikke videreforarbejdes da plante-viden ikke var den lovlige kommunale opgave) 3) Der er krav om direkte deltagelse dvs. kommunen må ikke deltage gennem et selskab, interessentskab eller fond. 4) Kommunen må ikek opnå bestemmende indflydelse. 50 pct. af aktiekapitalen eller stemmerettighederne anses ikke nødvendigvis for bestemmende indflydelse. 5) Kun selskaber med begrænset ansvar: Aktieselskaber, anpartsselskaber, mv. Ikke: I/S, erhvervsdrivende fonde, mv. 6) Der accepteres ikke selskabskonstruktioner, hvis aktivitet alene omfatter hidtidige kommunale opgaver. Kommunen kan ikke bruge selskabsdannelsen til at lægge en kommunal opgave overi. 7) Der skal være private ejere repræsenteret i selskabet, med en ejerandel på mindst 25 pct. 6 8) Højst 50 pct. af omsætningen (som et gennemsnit over tre år) må stamme fra salg til andre end kommuner. Hvis omsætningsandelen overstiger denne tærskel, skal kommunen afhænde sin ejerandel i selskabet. 9) Den kommunale opgave, som overgår til selskabet må ikke have været overladt til private med mindre særlige omstændigheder taler herfor. 10) En kommunes overførsel af opgaver til et selskab, som kommunen selv deltager i med hjemmel i loven, er undergivet normale regler om udbud. 7 6 Note: Dette er en stramning i L548 i forhold til L 384, som loven afløste. 7 Note: Det må betyde, at opgaver over et vist prisleje skal i udbud førend opgaven kan overgå til L548-selskabet. Side 11 af 17

12 5. Eksempler på kommuners deltagelse i selskaber Det følgende afsnit ser på de selskabsdannelser, som kommunerne deltager i anno 2012 under enten L548 eller Kommunestyrelseslovens 60. Afsnittet baserer sig på Erhvervsstyrelsens Redegørelse om kommuners og regioners deltagelse i erhvervsdrivende selskaber mv. for Redegørelsen har været et lovpligtigt redskab, som siden 2006, hvor L548 trådte i kraft, har været brugt til at overvåge kommunernes selskabsdeltagelse. Jeg har alene fremhævet de selskabsdannelser, som er interessante. Overblikket over selskaberne efter formål, selskabstype, lovgrundlag og omsætning findes i tabellerne 1-3 i Bilag Kommunernes deltagelse i selskaber anno 2012 I 2012 deltog kommunerne i alt i 288 selskaber. Hovedparten af selskaberne var aktieselskaber og interessentskaber, jf. tabel 1. Hovedparten af selskabernes formål ligger inden for kategorien andre formål og forsyningssektoren (energi, varme, gas og vand). Selskabernes omsætning er jævnt fordelt fra under 5 mio. kr. til over 50 mio. kr. Selskaberne med omsætninger over 50 mio. kr. findes især inden for forsyning, renovation og andre formål, jf. tabel 3 i bilag 1. Langt hovedparten af selskaberne er oprettet som kommunale fællesskaber under kommunestyrelseslovens 60, jf. beskrivelsen ovenfor. Blot 11 selskaber er oprettet under L 384, som var den gældende lov indtil den blev erstattet af L 548. Heroverfor deltager kommunerne alene i 5 selskaber under L 548, jf. tabel 2 i bilag 1. Langt de fleste selskaber, som kommunerne deltager i, er som sagt fælleskommunale selskaber, som løser opgaver indenfor forsyningsvirksomhed for de deltagende kommuner. Som sådan er de rene offentlige virksomheder, der producerer til den offentlige sektor. Flere af selskaberne har også en vis volumen. De typiske fælleskommunale selskabers formål er: Renovation, spildevand, modtagestationer, miljølaboratorier, gas, el, mv. Disse selskaber producerer til eget forbrug, dvs. forsyner borgere og virksomheder med basale fornødenheder. Det er meget få kommuner, der bevæger sig ud over forsyningsvirksomheden. I det følgende ser vi på de selskaber, som bevæger sig ind på andre områder, og som er eksempler på hvor langt kommunerne kan bevæge sig i retning af egentlig produktion. 5.2 Interessante selskaber Der er en række selskaber, som kan være værd at se nærmere på. Det er selskaber, som beskæftiger sig med formål, der ligger uden for de kerneopgaver, som kommunerne har med at sikre basale forsyninger. I disse selskaber kan der hentes inspiration til Hvordan en/flere kommuner omsætter viden til konkrete produkter Hvordan kommunerne udvikler en bæredygtig og måske konkurrencedygtig produktion i modsætning til private indkøb og udlicitering Organiserer produktionen på en anden måde Men der kan naturligvis også være erfaringer, som peger i den forkerte retning. Det vil sige, at der er tale om selskaber, som organiserer sig på måder, som ikke fremmer en offentlig styret produktion. Madhuse Side 12 af 17

13 I flere kommuner finder man madhuse. De er organiseret som fælleskommunale selskaber, typisk interessentskaber. Madhusene levere mad til kommunens institutioner. (Dette afsnit må udbygges i takt med vi får bredere kendskab til gode eksempler i kommunerne) Side 13 af 17

14 6. Politisk konklusion: Muligheder og brudflader Den foreliggende gennemgang af lovgivningen kræver en politisk opsamling. Den politiske opsamling fokuserer på tre områder: For det første hvilke krav, der kan rejses for at udnytte kommunernes muligheder inden for den eksisterende lovgivning. For det andet hvilke krav, der på kommunalt niveau kan rejses, som udfordrer kommunalfuldmagtsreglerne. Og for det tredje hvilke krav, der må rejses landspolitisk for at ændre lovgivningen og give kommunerne mulighed for egentlig kommunal produktion. 5.1 Muligheder inden for den eksisterende lovgivning Den eksisterende lovgivning giver modsat de myter, som hersker om kommunernes mulighed for produktionsinitiativ faktisk vide rammer. Produktion til eget forbrug. Kommunerne bruger i dag næsten 25 pct. af deres servicedriftsudgifter på at købe varer og ydelser fra private. Det svarer til at omkring 60 mia. kr. bruges til at opretholde offentlig efterspørgsel på privat producerede varer. Der er med andre ord et kæmpe potentiale for at igangsætte kommunal produktion, hvis midlerne i stedet blev brugt til egenproduktion. Selvom det på den korte bane ikke er muligt for kommunerne at producere alle af de varer og ydelser, som indkøbes fra private, så vil et stort antal varer og tjenesteydelser kunne overgå til kommunernes egen produktion umiddelbart. Kommunalfuldmagtsreglerne giver allerede i dag adgang for kommunerne til at producere til eget forbrug. Dermed giver det kommunerne mulighed for at igangsætte produktion af varer og tjenesteydelser, som de i dag køber af private. Kommunerne har sluttet sig sammen i indkøbsfællesskaber, hvis primære formål er at skaffe favorable priser på indkøb af standardiserede masseproducerede varer. Imidlertid er der en lang række andre produkter, som kommunerne i dag selv kan producere. For eksempel: Gartneri: Økologisk frugt til kommunens institutioner. Her er der en efterspørgsel, som kunne drive en lokal økologisk produktion ejet af kommunen måske bortforpagtet efter jordfondsmodellen. Landbrug: Økologiske grøntsager til kommunens institutioner. Kommunen kan opkøbe landbrug og forpagte driften til landbrugere, jf. jordfondsmodellen. Legetøj: Kommunen kan igangsætte produktion af legetøj til kommunens institutioner. Listen fortsætter, men det er mest oplagt på de områder, hvor det ikke vil medføre en væsentlig merudgift ved selv at producere varer og ydelser. 5.3 Hvordan skal lovgivningen ændres? Man kan tale om ændringer af lovgivningen på to måder. Den ene er udvidelse af den eksisterende lovgivning, L 548, som giver kommunerne tilladelse til at drive erhvervsvirksomhed. Den anden handler om ny lovgivning, som sikrer kommunerne nye beføjelser til at drive erhvervsvirksomhed. Ændringer i L 548 Da L 548 blev lavet under VK-regeringen skete der en række indskrænkninger af kommunernes muligheder for at komme i gang med at drive erhvervsvirksomhed gennem selskabsdeltagelse. Disse skal rulles tilbage, samtidig med at adgangen for kommunerne til at igangsætte produktion udvides: Kommunerne skal have lov at oprette selskaber, som ikke direkte hviler på viden oparbejdet gennem kommunale opgaver. Selskabsdannelse skal også tillades på områder, hvor det skønnes nødvendigt for Side 14 af 17

15 kommunen at oparbejde en viden, som ellers kun findes hos private. Samtidig skal det også tillades, at kommunerne kan oprette selskaber på baggrund af opgaver, som tidligere har været overladt til private [ 3, stk. 1. Ændres]. I dag er det en stor forhindring for at opnå en storskala-produktion, at en kommune ikke må opnå bestemmende indflydelse i et selskab. Det tvinger kommunerne til at gå sammen med en anden kommune eller en region. Det er en bureaukratisk forhindring, at en kommune, som ønsker at bruge kommunal viden til noget produktivt skal finde sammen med en anden kommune. Det skal tillades at en kommune kan opnå bestemmende indflydelse i et selskab, som forestår produktionen af varer eller serviceydelser. [ 3, stk. 4. Slettes]. Det skal være lovligt for kommunerne at deltage i selskaber, hvor der ikke er en privat ejerandel på 25 pct. Det er en unødig bureaukratisk forhindring, som indførtes med L 548 og som står i vejen for at kommunerne kan komme i gang med nødvendig produktion. [ 4, stk Slettes]. Det skal være tilladt for selskaber under L 548 at have en omsætningsandel fra salg til andre end kommuner på mere end 50 pct., som er gældende grænseværdi i dag. [ 5, stk Omskrives] I stedet for tvunget salg, når et L548-selskab har en omsætningsandel fra salg til private på mere end den tilladte grænseværdi, skal ministeriet have ret og pligt til at indgå i en dialog med selskabet om, hvordan omsætningen til andre end kommuner/regioner kan nedbringes kravet om umiddelbart salg af den kommunale ejerandel skal således bortfalde. [ 5, stk Slettes og erstattes]. Ny lovgivning: Kommunal initiativret ved skærpede omstændigheder Der skal laves en ny lov, som slår fast at kommunerne har ret til at oprette egentlige erhvervsvirksomheder, under skærpede omstændigheder, hvor lukning af virksomheder truer beskæftigelses- og indtægtssituationen i kommunen: Hvor en lokal virksomhed med betydning for beskæftigelsen i kommunen lukker, skal kommunerne have ret til at føre produktionen eller anden produktion videre, for at undgå en kraftig forværring i beskæftigelsessituationen. Hvor der i lokalområdet skønnes at være afgørende mangel på bestemte produkter til forbrug i kommunen eller lokalområdet mere bredt, fx pga. konkurser, skal kommunen have mulighed for oprette egentlig erhvervsvirksomhed, der kan sikre forsyningen af disse. Side 15 af 17

16 7. Bilag 1 Tabel 1. Valg af selskabstype fordelt på formål. Formålsgruppe Selskabstype A/S ApS I/S A.M.B.A. S.M.B.A. Andet Ialt Bolig Brand Edb Energi \ Varme \ Gas Erhvervsudvikling Finansiel virksomhed Fritid Genbrug Linnedservice Renovation Trafik Vandforsyning Andre formål Total Kilde: Erhvervsstyrelsen (2012: 52). Tabel 2. Virksomheder fordelt på lovgrundlag og formål. Formålsgruppe L 548 / , stk. 3 Lovgrundlag L348/1992, 1 L 384/1992, 2 Anden lovgiv. L 548/2006 I alt Bolig Brand Edb Energi\Varme\Gas Erhvervsudvikling Finansiel virksomhed Fritid Genbrug Linnedservice Renovation Trafik Vandforsyning Andre formål Total Kilde: Erhvervsstyrelsen (2012: 54). Side 16 af 17

17 Tabel 3. Virksomhederne fordelt på omsætning og formålsgruppe. Formålsgruppe Uoplyst Under 5 mio. kr. Omsætningsinterval mio. kr. mio.kr. Over 50 mio. kr. Bolig Brand Edb Energi\Varme\Gas Erhvervsudvikling Finansiel virksomhed Fritid Genbrug Linnedservice Renovation Trafik Vandforsyning Andre formål Total Kilde: Erhvervsstyrelsen (2012: 56). I alt Side 17 af 17