Betænkning om undersøgelsesorganer. Afgivet af Udvalget vedrørende Undersøgelsesorganer

Transkript

1 Betænkning om undersøgelsesorganer Afgivet af Udvalget vedrørende Undersøgelsesorganer Betænkning nr København 1996

2 Købes hos boghandleren eller hos Statens Information, Statens publikationer Postboks 1103, 1009 København K Telf , Fax ISBN Produktion: Rota-Rota Tryk: Sangill Bogtryk & offset

3 INDHOLDS- FORTEGNELSE Side: Kapitel 1. Indledning 9 1. Udvalgets nedsættelse, kommissorium og sammensætning 9 2. Udvalgets arbejde Sammenfatning Oversigt over betænkningen Revision af reglerne om undersøgelsesretter Hensynet til domstolene og begrænsning af»domsvirkning« De berørte ministres og embedsmænds retsstilling under undersøgelsen Parlamentariske kommissioner og folketingsudvalg Andre undersøgelsesorganer Undersøgelsesorganer i andre lande 18 Kapitel 2. Revision af reglerne om undersøgelsesretter Indledning Den gældende retstilstand Lovgrundlaget Kompetencen til at nedsætte undersøgelsesretter Sammensætning af undersøgelsesretter Medhjælpere for undersøgelsesretten Undersøgelsesretternes opgaver Betingelserne for nedsættelse af undersøgelsesretter 28 Sagstyper 28 Kriterier Anvendelse af retsplejelovens regler m.v Sagsoplysning 30 Udlevering af materiale 30 Forklaring for retten De involverede personers rettigheder 33 Angivelse af sigtelse eller lignende 33

4 Høring 34 De involverede personers adgang til aktindsigt 34 Adgang til retsmøder Bisiddere 36 Bisidderordningen 36 Bisiddernes processuelle stilling Offentlighed Åbne døre Offentlighedens adgang til aktindsigt hos undersøgelsesretten Offentlighedens adgang til aktindsigt hos en forvaltningsmyndighed Afgivelse og offentliggørelse af beretning Udvalgets overvejelser Baggrund og problemstilling Spørgsmålet om partstvister Hensynet til domstolene og til at modvirke»domsvirkning« Indledning Bør dommere undersøge forhold i den statslige forvaltning? Forslag til ændring af reglerne og praksis vedrørende undersøgelsesretternes virksomhedsmåde Bør dommerledede undersøgelseskommissioner kunne bemyndiges til at foretage retlige vurderinger af de involverede personers adfærd? Problemafgrænsning Bør en dommerledet undersøgelseskommission bemyndiges til at foretage retlige vurderinger af embedsmænds adfærd? Begrænsninger med hensyn til den konkrete anvendelse af dommerledede undersøgelseskommissioner til at foretage retlige vurderinger til belysning af spørgsmålet om embedsmænds eventuelle retlige ansvar Efterfølgende retlig vurdering af spørgsmålet om embedsmænds eventuelle retlige ansvar Revisionsklausul Eva Smiths, Jon Stokholms og Hellen Thorups generelle mindretalsbemærkninger Principielle betænkeligheder ved at dommere foretager undersøgelse og drager retlige konklusioner Særlige betænkeligheder ved at en dommer udfører den dobbelte rolle 71

5 Den første konsekvens 71 Den anden konsekvens 72 Den tredje konsekvens 72 Flertallets revisionsbestemmelse Fordele ved den af flertallet foreslåede ordning Konklusion Kan dommere bemyndiges til at undersøge det faktiske hændelsesforløb uden at anlægge retlige vurderinger? 75 Principielle overvejelser 75 Beskrivelse af den faktuelle undersøgelse Bør undersøgelseskommissioner, der ikke er ledet af dommere, foretage retlige vurderinger? Retsbeskyttelse af de involverede personer Angivelse af eventuelle kritikpunkter Spørgsmålet om de involverede personers ret til aktindsigt og til at overvære møderne i kommissionen Bisidderordningen 81 Ret til bisidder 81 Bisiddernes processuelle stilling Andre spørgsmål om undersøgelseskommissionernes virksomhed Indledning Sammensætning Medlemmer En udspørger og andre medhjælpere Betingelser for beskikkelse af kommissionsmedlemmer m.v Udleverings- og oplysningspligt 86 Dommerundersøgelser 86 Undersøgelser ved andre jurister end dommere Offentlighed i forbindelse med undersøgelseskommissionernes virksomhed Åbne eller lukkede døre Aktindsigt for andre end de involverede personer Betingelserne for nedsættelse af en undersøgelseskommission Kompetencen til at nedsætte undersøgelseskommissioner 91 Kapitel 3. Udkast til lov om undersøgelseskommissioner 93 Bemærkninger til lovudkastet 100 Almindelige bemærkninger 100

6 Formålet med lovudkastet 100 Baggrunden for lovudkastet 100 Forslag til begrænsning af grundlaget for kritikken af undersøgelsesretternes virksomhed 102 Bemærkninger til de enkelte bestemmelser 105 Eva Smiths, Jon Stokholms og Hellen Thorups mindretalsforslag m.v. 149 Kapitel 4. Parlamentariske kommissioner og folketingsudvalg Indledning Parlamentariske kommissioner Nedsættelse og sammensætning af en parlamentarisk kommission En parlamentarisk kommissions opgaver Sagsoplysningen Offentlighed i forbindelse med den parlamentariske kommissions arbejde Afrapportering m.v Folketingsudvalg Nedsættelse og sammensætning Iværksættelse af undersøgelse af nærmere bestemte forhold i den statslige forvaltning Afgrænsning af udvalgenes opgaver, Sagsoplysning Offentlighed i forbindelse med folketingsudvalgets arbejde m.v Mødeoffentlighed 167 Dokumentoffentlighed Afrapportering m.v Undersøgelser ved udvalg under Det Udenrigspolitiske Nævn Udvalgets overvejelser Problemafgrænsning Et parlamentarisk organs opgaver Ministres forhold 173 Folketingets kontrol med ministrene 173 Bør det parlamentariske organ selv undersøge og klarlægge det faktiske begivenhedsforløb vedrørende ministres forhold? 174 Mindre undersøgelser ved et parlamentarisk organ af et faktisk begivenhedsforløb til brug for redegørelsen for ministres forhold Ingen vurdering af bestemte embedsmænds forhold 177

7 4.3. Parlamentarisk kommission eller folketingsudvalg Sagsoplysning 181 Spørgsmålet om oplysningspligt 181 Om sagsoplysningen i øvrigt Rettigheder for ministrene Offentlighed Afgivelse af betænkning eller beretning Spørgsmålet om lovgivning eller ændrede regler i Folketingets forretningsorden 185 Kapitel 5. Andre undersøgelsesorganer Indledning Afgrænsning Folketingets Ombudsmand Oversigt over retsgrundlaget Nærmere om enkelte dele af ombudsmandens virksomhed 191 Ombudsmandens opgaver og sagsbehandling 191 Ombudsmandens retlige bedømmelsesgrundlag 192 Ombudsmandens reaktion 193 Forholdet til Folketinget Revision af ombudsmandsloven Statsrevisorerne og Rigsrevisionen Indledning Statsrevisorerne 198 Retsgrundlag og valg af statsrevisorer 198 Statsrevisorernes opgave 198 Sagsoplysning 198 Sagsbehandling 199 Afgivelse af betænkning Rigsrevisionen 200 Retsgrundlag og opgaver 200 Sagsoplysning 202 Sagsbehandling m.v Karakteren af Rigsrevisionens og statsrevisorernes virksomhed Lovbestemt undersøgelse Særlige administrative undersøgelsesorganer Advokaters udførelse af opgaver i den statslige forvaltning Udvalgets overvejelser 212

8 8.1. Indledning Folketingets Ombudsmand Statsrevisorerne og Rigsrevisionen Andre undersøgelsesorganer, herunder undersøgelser ved advokater 215 Kapitel 6. Undersøgelsesorganer i andre lande Indledning Undersøgelsesorganer uden for parlamentet Parlamentsundersøgelser Betydningen for udvalgets overvejelser Spørgsmålet om revision af reglerne om undersøgelsesretter Parlamentariske undersøgelser 226 Bilag: 1. Oversigt over kommissionsdomstole og andre undersøgelsesorganer m.v Notat om undersøgelsesorganer i Norge Notat om undersøgelser i Sverige Notat om undersøgelsesorganer i England Notat om undersøgelser i De Forenede Stater Skema over merudgifter til kommissionsdomstole, undersøgelsesretter m.v. i perioden

9 KAPITEL 1 Indledning 1. Udvalgets nedsættelse, kommissorium og sammensætning Der har i de seneste år, navnlig fra begyndelsen af 1990'erne, været en forholdsvis intens debat om formerne for undersøgelse af sager vedrørende fejl og forsømmelser i den statslige forvaltning. Debatten med kritiske vurderinger af de hidtil anvendte undersøgelsesformer er fremkommet i forbindelse med undersøgelse af sådanne sager, herunder navnlig Tamil-sagen, og den har ikke alene fundet sted i politisk sammenhæng, men også i faglig sammenhæng (tidsskriftsartikler, konferencer m.v.). Der har været særlig fokus på spørgsmålet om den fremtidige anvendelse af undersøgelsesretter. Et andet væsentligt spørgsmål har været spørgsmålet om parlamentariske undersøgelser (undersøgelser ved folketingsudvalg) og i forbindelse hermed spørgsmålet om anvendelse af offentlige høringer. Med hensyn til undersøgelsesretter er der særlig grund til at fremhæve højesteretspræsidentens skrivelse af 3. november 1993 til Folketingets Præsidium i forbindelse med Folketingets behandling af forslaget til folketingsbeslutning om nedsættelse af en undersøgelsesret i medfør af retsplejelovens 21 a til at undersøge visse forhold i forbindelse med Sparekassen Nordjyllands overtagelse af engagementer fra Himmerlandsbanken. I denne skrivelse, der er gengivet i kapitel 3 (lovudkastets almindelige bemærkninger), opfordrede højesteretspræsidenten til, at der blev nedsat et udvalg til behandling af spørgsmålet om brugen af undersøgelsesretter (kommissionsdomstole), disses opgaver og af de regler, der bør gælde for deres virksomhed. Folketingets Udvalg for Forretningsordenen drøftede højesteretspræsidentens henvendelse. I betænkningen af 3. november 1993 over det nævnte forslag til folketingsbeslutning er der herom bl.a. anført: 9

10 »Udvalget har drøftet henvendelsen fra Højesterets præsident... og har herunder noteret sig præsidentens bemærkninger om, at»sagen understreger [...] behovet for, at spørgsmålet om brugen af undersøgelsesretter (og kommissionsdomstole), disses opgaver og de regler, der bør gælde for deres virksomhed, tages op gennem nedsættelsen af et udvalg.«som det fremgår af forslagets bemærkninger, har man også i forbindelse med udarbejdelsen af beslutningsforslaget været opmærksom på de principielle betænkeligheder, der rejses af Højesterets præsident. Udvalget har mærket sig, at justitsministeren under 1. behandlingen af forslaget har oplyst, at han umiddelbart herefter vil tage dette spørgsmål op i regeringen. Udvalget tilkendegiver principiel tilslutning til, at den rejste problematik tages op til nærmere overvejelse, og opfordrer samtidig regeringen til at inddrage Udvalget for Forretningsordenen heri, når resultatet af regeringens overvejelser foreligger.«efter forelæggelse for Folketingets Udvalg for Forretningsordenen besluttede regeringen herefter i foråret 1994 at nedsætte Udvalget vedrørende Undersøgelsesorganer. Udvalgets kommissorium af juni 1994 fik følgende ordlyd:»der har i de senere år fra flere sider været rejst kritik af anvendelsen af undersøgelsesretter og af de regler, der gælder for sådanne organers virksomhed. Senest har disse spørgsmål været drøftet i Folketinget i november 1993 i forbindelse med behandlingen af et beslutningsforslag om nedsættelse af en undersøgelsesret, herunder i anledning af en henvendelse fra Højesterets præsident. På denne baggrund har regeringen besluttet af nedsætte et udvalg, der har til opgave at foretage en samlet gennemgang og vurdering af undersøgelsesorganer, der kan belyse og klarlægge forhold inden for den statslige forvaltning. Udvalget har således til opgave at overveje den fremtidige anvendelse af undersøgelsesretter og fremkomme med forslag til eventuelle ændringer, herunder for så vidt angår de regler, der gælder for disse retters virksomhed. Udvalget skal endvidere redegøre for anvendelsen af de andre undersøgelsessystemer, som hidtil har været anvendt, navnlig parlamentariske kommissioner og undersøgelser foretaget af folketingsudvalg, samt overveje nye alternative undersøgelsesformer, f.eks. offentlige høringer i parlamentsregi. Udvalget skal udarbejde forslag til forskellige modeller for, hvorledes en sådan ny undersøgelsesform i givet fald kan udformes. Udvalget anmodes til brug herfor om at indhente oplysninger om og vurdere de undersøgelsesformer, der anvendes i udlandet, navnlig de andre nordiske lande. Udvalget skal med passende mellemrum drøfte udvalgets overvejelser med Folketingets Udvalg for Forretningsordenen. Udvalget kan endvidere som led i sit arbejde eventuelt afholde konferencer til belysning af kommissoriet. Udvalgets sekretariat varetages af Justitsministeriet med bistand fra Folketingets sekretariat.«10

11 Udvalget fik følgende sammensætning: Professor Lars Nordskov Nielsen (formand). Højesteretsdommer Torben Melchior (udpeget efter indstilling fra Dommerforeningen). Landsdommer Knud A. Knudsen (udpeget efter indstilling fra Dommerforeningen). Rigsadvokat Asbjørn Jensen. Professor, dr. jur. Eva Smith. Lektor, lic. jur. Jens Peter Christensen. Advokat Jon Stokholm (udpeget efter indstilling fra Advokatrådet). Advokat Hellen Thorup (udpeget efter indstilling fra Advokatrådet). Advokat Per Magid (udpeget efter indstilling fra AC). Konsulent Kirsten Fastrup (udpeget efter indstilling fra Statsministeriet). Forhandlingsdirektør Finn Hoffmann (udpeget efter indstilling fra Finansministeriet). Afdelingschef Torsten Hesselbjerg (udpeget efter indstilling fra Justitsministeriet). Som sekretærer for udvalget blev udpeget kontorchef Poul Dahl Jensen, Justitsministeriet, kontorchef Claus Dethlefsen, Folketingets Lovsekretariat, og fuldmægtig Oliver Talevski, Justitsministeriet. I forbindelse med sin udnævnelse til højesteretsdommer anmodede Asbjørn Jensen om at blive fritaget for hvervet som medlem af udvalget. I den anledning tilbagekaldte Justitsministeriet ved skrivelse af 8. marts 1995 Asbjørn Jensens beskikkelse som medlem af udvalget. Der blev ikke beskikket et nyt medlem af udvalget. 11

12 2. Udvalgets arbejde Udvalget har afholdt 20 møder. På udvalgets første møde den 30. september 1994 besluttede udvalget at nedsætte en arbejdsgruppe, der skulle udarbejde et oplæg til udvalget vedrørende spørgsmålet om eventuel revision af reglerne om undersøgelsesretter. Arbejdsgruppen, der holdt 5 møder, udarbejdede et oplæg af 1. marts 1995, som blev drøftet i det samlede udvalg. I overensstemmelse med kommissoriet har udvalget afholdt 2 møder med Folketingets Udvalg for Forretningsordenen, nemlig den 9. november 1994 og den 16. august Efter aftale med Folketingets formand som formand for Udvalget for Forretningsordenen har udvalget desuden den 2. februar 1996 afholdt en konference om de spørgsmål, der er anført i udvalgets kommissorium. Til konferencen var - ud over Udvalget for Forretningsordenen - indbudt en række relevante myndigheder, organisationer og personer. Udvalget har gennem skriftligt besvarede spørgsmål indhentet nærmere oplysninger om undersøgelsesorganer i Norge, Sverige, England og USA. De fleste af disse oplysninger er uddybet under møder med de relevante udenlandske myndigheder m.v. En udvalgsdelegation aflagde således den februar 1995 et besøg i Oslo, den juni 1995 et besøg i Stockholm og den 30. oktober - 2. november 1995 et besøg i Washington D.C. 3. Sammenfatning 3.1. Oversigt over betænkningen I kapitel 2 behandler udvalget spørgsmålet om revision af reglerne om undersøgelsesretter. Kapitel 3 indeholder udvalgets lovudkast vedrørende undersøgelseskommissioner. Kapitel 4 vedrører parlamentariske kommissioner og folketingsudvalg. I kapitel 5 beskrives en række andre undersøgelsesorganer, og i kapitel 6 beskrives undersøgelsesorganer i andre lande. 12

13 3.2. Revision af reglerne om undersøgelsesretter Hensynet til domstolene og begrænsning af»domsvirkning«som et væsentligt kritikpunkt mod anvendelse af undersøgelsesretter har der været peget på, at der knytter sig nogle principielle betænkeligheder til, at dommere, når de leder undersøgelsesretter, udfører opgaver, som efter deres art ikke er sædvanlige for domstolene, og at de herved - til skade for tilliden til domstolene - kan blive gjort til aktører i sager, der reelt er afspejlninger af politiske konflikter. Et andet kritikpunkt har været, at undersøgelsesretternes indstillinger - selv om de kun kan vedrøre grundlaget for andre myndigheders eventuelle indledning af disciplinærforfølgning m.v. - i medierne og i det politiske liv tillægges en videregående betydning, en slags»domsvirkning«. Dette hænger formentlig i væsentlig grad sammen med, at retterne beklædes af dommere, typisk af landsdommere eller højesteretsdommere. De pågældende kritikpunkter er sammenfattet i kapitel 2, afsnit 3.1. Udvalget har nøje overvejet, hvordan grundlaget for denne kritik kan fjernes eller reduceres væsentligt. Der henvises til kapitel 2, afsnit 3.3., og til udvalgets lovudkast med bemærkninger i kapitel 3. For i væsentligt omfang at begrænse grundlaget for den beskrevne kritik foreslår et flertal i udvalget (formanden, Torben Melchior, Knud A. Knudsen, Jens Peter Christensen, Kirsten Fastrup, Finn Hoffmann og Torsten Hesselbjerg) en nyordning gennem et lovudkast om undersøgelseskommissioner, der omfatter følgende hovedpunkter: - dommerne bør ikke være de eneste, der kan komme i betragtning til at forestå eller lede undersøgelser af forhold i den statslige forvaltning; tværtimod bør der være mulighed for efter en konkret vurdering at bestemme, om undersøgelsen bør forestås eller ledes af en dommer eller af en anden jurist; - hvis en dommer anvendes, bør det alene være en byretsdommer eller eventuelt en landsdommer; - en undersøgelseskommission bør kun, hvis der efter en konkret vurdering er behov herfor, kunne anmodes om at foretage retlige vurderinger til belysning af spørgsmålet om grundlaget for embedsmænds eventuelle retlige ansvar; undersøgelseskommissionen bør i så fald have mindst 3 medlemmer, og hvis et af kommissionens medlemmer er dommer, bør kommissio- 13

14 nen - selv om den er anmodet herom - kun foretage retlige vurderinger af den nævnte karakter i det omfang, dommeren ikke finder det retssikkerhedsmæssigt betænkeligt; - kommissoriet for en undersøgelseskommission bør formuleres forsigtigt og klart markere, at kommissionen hverken er et anklagende eller et dømmende organ; undersøgelseskommissionens indstillinger bør ligeledes formuleres forsigtigt og markere kommissionens begrænsede funktion; - reglerne om undersøgelsesretter bør ikke fremgå af retsplejeloven, der regulerer domstolenes virksomhed, men samles i en selvstændig lov; - de foreslåede regler bør tages op til revision senest 5 år efter deres ikrafttræden. De nævnte forslag skal i øvrigt ses i sammenhæng med en række forslag til forbedring af de involverede personers retsstilling og forslag om, at undersøgelserne ikke bør være offentlige. Det er endvidere forudsat, at en undersøgelseskommission ikke bør kunne nedsættes for at tilvejebringe det faktiske og/eller retlige grundlag for, at der efterfølgende kan tages stilling til en partstvist. Et mindretal i udvalget (Eva Smith, Jon Stokholm og Hellen Thorup) finder, at dommere - hvis der gennemføres en ordning, hvorefter dommere kan blive medlemmer af undersøgelseskommissioner - ikke kan anmodes om at foretage retlige vurderinger af de involverede embedsmænds adfærd. Mindretallet anbefaler i øvrigt, at der slet ikke anvendes dommere i fremtidige undersøgelseskommissioner. Et andet mindretal (Per Magid) finder, at dommere ikke bør være medlemmer af undersøgelseskommissioner. Hvis der trods modstående hensyn gennemføres en ordning, hvorefter dommere kan blive medlemmer af undersøgelseskommissioner, finder dette mindretal, at dommerne ikke bør være afskåret fra at foretage retlige vurderinger, hvis de i det konkrete tilfælde finder det forsvarligt. I hovedsagen er der i øvrigt enighed i udvalget om nyordningen med undersøgelseskommissioner, jf. lovudkastet med bemærkninger i kapitel 3. 14

15 De berørte ministres og embedsmænds retsstilling under undersøgelsen En væsentlig indvending mod de gældende regler om undersøgelsesretter har været, at procesmåden ved undersøgelsesretterne, der kun i meget beskedent omfang er reguleret i retsplejeloven, ikke giver de involverede personer de processuelle garantier, som er påkrævet ud fra rets sikkerhedsmæssige hensyn. De involverede personer er ikke blevet gjort bekendt med de punkter, som eventuelt ville blive gjort til genstand for kritik i undersøgelsesrettens beretning. De pågældende og deres bisiddere har derfor haft vanskeligt ved at tilrettelægge deres forsvar på tilfredsstillende måde. Denne kritik har udvalget taget højde for ved at foreslå, at der bl.a. indføres regler om, - at den minister eller embedsmand, hvis forhold undersøges, sikres ret til bisidder; - at bisidderen har ret til kopi af alt det materiale, der indgår i undersøgelsen, og ret til at overvære alle møderne i undersøgelseskommissionen eller i retten; - at bisidderen kan anmode kommissionen om at foranstalte bevisførelse, ligesom bisidderen kan foretage en uddybende afhøring af de personer, der har været afhørt af undersøgelseskommissionens medlemmer eller den person, der er udpeget til det; - at undersøgelseskommissionen inden afhøringen skal orientere den berørte minister og embedsmand om de forhold af faktisk og eventuelt retlig karakter, som undersøgelsen vedrørende den pågældende omfatter; - at undersøgelseskommissionen efter bevisførelsen skal orientere den berørte minister og embedsmand om de faktiske og eventuelt retlige forhold vedrørende den pågældende, som kommissionen overvejer at give udtryk for i sin beretning; - at den berørte minister eller embedsmand og den pågældendes bisidder ved undersøgelsens afslutning har ret til at komme med en skriftlig udtalelse vedrørende de spørgsmål af faktisk og eventuelt retlig karakter, undersøgelsen rejser vedrørende den pågældende. 15

16 3.3. Parlamentariske kommissioner og folketingsudvalg Udvalget har nøje overvejet, om et folketingsudvalg eller en parlamentarisk kommission bør beskæftige sig med forhold i den statslige forvaltning med henblik på at vurdere, om der er grundlag for, at vedkommende myndighed søger de involverede personer (ministre eller embedsmænd) gjort ansvarlige for, hvad der har fundet sted. Der henvises til kapitel 4, afsnit 4. De væsentligste resultater af udvalgets overvejelser kan sammenfattes således: - bortset fra mindre undersøgelser vil et parlamentarisk organ/folketingsudvalg ikke være egnet til at undersøge et faktisk begivenhedsforløb for at belyse spørgsmålet om, hvorvidt der må antages at være grundlag for politisk eller retligt ministeransvar; - et parlamentarisk organs opgave, der består i - på grundlag af de oplysninger om et faktisk begivenhedsforløb, som typisk er tilvejebragt gennem en undersøgelseskommission - at overveje, hvorvidt vedkommende minister bør drages politisk til ansvar eller søges gjort retligt ansvarlig, bør formentlig have en fast placering i Folketingets Udvalg for Forretningsordenen; - Folketingets Udvalg for Forretningsordenen bør eventuelt nedsætte et fast underudvalg på f.eks. 5-7 personer blandt sine medlemmer, der kan udarbejde udkast til den betænkning/beretning vedrørende ministres forhold, som Udvalget for Forretningsordenen afgiver til Folketinget; - folketingsudvalget bør ikke behandle spørgsmål om, hvorvidt der er faktisk eller retligt grundlag for at søge bestemte embedsmænd draget retligt til ansvar; - de berørte ministre bør have de rettigheder, som må anses for påkrævede ud fra retssikkerhedsmæssige hensyn: - ministeren bør gøres bekendt med de kritikpunkter, som folketingsudvalget overvejer at fremdrage i sin redegørelse; - ministeren bør have lejlighed til at udtale sig over for folketingsudvalget, inden udvalget drager sine endelige konklusioner; - ministeren bør have ret til en bisidder; 16

17 - hvis folketingsudvalget undtagelsesvis forestår en mindre faktuel undersøgelse, som berørt ovenfor, bør ministeren og den pågældendes bisidder gøres bekendt med det materiale, der indgår i undersøgelsen, og have ret til at overvære udvalgets møder med andre personer; bisidderen bør endvidere have adgang til at stille spørgsmål til de personer, som afgiver forklaring i udvalget, og til at anmode udvalget om at foranstalte yderligere bevisførelse inden for de rammer, der gælder for udvalgets sagsoplysning; - der bør afgives en beretning eller betænkning vedrørende folketingsudvalgets arbejde; beretningen/betænkningen bør offentliggøres Andre undersøgelsesorganer I kapitel 5 beskrives en række andre undersøgelsesorganer, der kan undersøge forhold i den statslige forvaltning med henblik på en vurdering af, om der må antages at være grundlag for at søge embedsmænd eller ministre draget til ansvar. Udvalgets overvejelser fremgår af afsnit 8. De væsentligste resultater af udvalgets overvejelser kan sammenfattes på følgende måde: - behovet for, at et særligt organ undersøger og klarlægger et faktisk begivenhedsforløb til brug for vurderingen af, hvorvidt der foreligger grundlag for, at ministre eller embedsmænd søges draget til ansvar, bør principielt udelukkende dækkes af de undersøgelseskommissioner, som udvalget har foreslået i kapitel 2, og som kan beklædes med andre jurister end dommere, f.eks. advokater; - advokater vil fortsat have en rolle som rådgivere for ministerierne m.v., men de vil også kunne lede eller på anden måde medvirke ved egentlige undersøgelser i undersøgelseskommissioner; de advokatundersøgelser, som har været efterlyst i debatten om undersøgelsesorganer, forudsættes således foretaget som integreret i det foreslåede system med undersøgelseskommissioner; - der foreslås ikke ændringer af regler og praksis med henblik på, at Folketingets Ombudsmand foretager en vurdering af, om ansvar bør søges gennemført mod enkeltpersoner; 17

18 - det kan endvidere ikke påregnes, at statsrevisorernes og Rigsrevisionens virksomhed kan/bør begrænse behovet for undersøgelsesmåder, herunder navnlig undersøgelseskommissioner, til belysning af spørgsmålet om ansvarsgrundlag for enkeltpersoner Undersøgelsesorganer i andre lande I kapitel 6 beskrives i summarisk form de undersøgelsesformer i Norge, Sverige, England og USA, der har været af betydning for overvejelserne over revision af reglerne om undersøgelsesretter (afsnit 2) og overvejelserne over spørgsmålet om parlamentariske undersøgelser (afsnit 3). Herefter redegøres i hovedtræk for, hvilken betydning de pågældende undersøgelsesformer har haft for udvalgets overvejelser (afsnit 4). Som bilag 2-5 til betænkningen er optrykt de notater om undersøgelsesorganer i henholdsvis Norge, Sverige, England og USA, som udvalgets sekretariat har udarbejdet. København, 10. maj 1996 Jens Peter Christensen Kirsten Fastrup Torsten Hesselbjerg Finn Hoffmann Knud A. Knudsen Per Magid Torben Melchior Lars Nordskov Nielsen Eva Smith (formand) Jon Stokholm Hellen Thorup Poul Dahl Jensen (sekretær) Claus Dethlefsen (sekretær) Oliver Talevski (sekretær) 18

19 KAPITEL 2 Revision af reglerne om undersøgelsesretter 1. Indledning Ifølge kommissoriet har udvalget til opgave at foretage en samlet gennemgang og vurdering af undersøgelsesorganer, der kan belyse og klarlægge forhold inden for den statslige forvaltning. Udvalget skal i den forbindelse overveje den fremtidige anvendelse af undersøgelsesretter og fremkomme med forslag til eventuelle ændringer, herunder for så vidt angår de regler, der gælder for disse retters virksomhed. Udvalget har derfor behandlet spørgsmålet om den fremtidige anvendelse af undersøgelsesretter og om de regler, der bør gælde for deres virksomhed. Udvalgets generelle overvejelser findes i afsnit 3. Der henvises endvidere til udvalgets lovudkast med bemærkninger i kapitel 3. Forinden beskriver udvalget - i afsnit 2 - den gældende retstilstand på en række punkter. Beskrivelsen er ikke udtømmende, men er koncentreret om de emner, som efter udvalgets opfattelse har væsentlig betydning for udvalgets generelle overvejelser over, om og i givet fald hvordan reglerne om undersøgelsesretternes virksomhed bør revideres. 2. Den gældende retstilstand 2.1. Lovgrundlaget I retsplejelovens 21 a er der fastsat nærmere regler om undersøgelsesretter. Reglerne har følgende ordlyd:» 21 a. Justitsministeren kan anmode en eller flere dommere om at gennemføre en under- 19

20 søgelse af nærmere bestemte sager. Justitsministeren kan bestemme, at der skal deltage sagkyndige i undersøgelsen. Stk. 2. Undersøgelsesretten har ingen dømmende myndighed. Stk. 3. Undersøgelsen gennemføres efter reglerne i denne lov. Undersøgelsesretten kan dog i særlige tilfælde bestemme, at undersøgelsen skal foregå for lukkede døre. Bestemmelserne om retskredsenes grænser og retsplejelovens 169 finder ikke anvendelse. Stk. 4. Undersøgelsesrettens afgørelser kan påkæres umiddelbart til Højesteret. Stk. 5. Undersøgelsen afsluttes med en beretning. Beretningen offentliggøres af justitsministeren, medmindre ganske særlige grunde taler imod offentliggørelse.«reglerne blev indført ved lov nr. 406 af 13. juli 1990 og ændret ved lov nr. 349 af 6. juni Undersøgelsesretter kan også anvendes til at undersøge forhold, der ligger forud for det tidspunkt, da retsplejelovens 21 a trådte i kraft. Justitsministeriet tilkendegav i forbindelse med behandlingen i Folketinget af lovforslaget om undersøgelsesretter, at man fremover ikke agter at nedsætte kommissionsdomstole efter retsplejelovens 21 til at undersøge sager af almen betydning, jf. Folketingstidende , Tillæg B, sp Reglerne om kommissionsdomstole svarer stort set til reglerne om undersøgelsesretter. Kommissionsdomstole skal dog nedsættes af regeringen ved kongelig resolution. Kommissionsdomstole kan endvidere alene bestå af dommere med juridisk embedseksamen, så vidt muligt faste dommere, jf. retsplejelovens 43, stk. 5. Kommissionsdomstole har desuden ikke adgang til at lukke dørene i videre omfang end det, som fremgår af retsplejelovens almindelige regler (retsplejelovens 29). Som det fremgår, er undersøgelsesretternes virksomhed kun i meget beskedent omfang reguleret i retsplejeloven. Beskrivelsen af den gældende retstilstand vil derfor i vidt omfang være baseret på den praksis, som undersøgelsesretterne (kommissionsdomstolene) har fulgt. Det er ikke altid muligt på grundlag af undersøgelsesretternes (kommissionsdomstolenes) praksis at drage sikre konklusioner om den gældende retstilstand. Udvalget må derfor i nogle tilfælde nøjes med at beskrive praksis og eventuelt angive mulige løsninger på det retlige spørgsmål, der behandles. Som bilag 1 til betænkningen er medtaget en oversigt over bl.a. kommissionsdomstole og undersøgelsesretter. 20

21 2.2. Kompetencen til at nedsætte undersøgelsesretter Det er justitsministeren, som har kompetence til at nedsætte en undersøgelsesret og til at fastlægge undersøgelsesrettens kommissorium, jf. retsplejelovens 21 a, stk. 1. I modsætning til, hvad der gælder med hensyn til nedsættelse af kommissionsdomstole efter retsplejelovens 21, skal der ikke foreligge en kongelig resolution, inden der nedsættes en undersøgelsesret. Justitsministeren skal ikke høre Folketinget eller have Folketingets godkendelse af kommissoriet for undersøgelsesretten, inden der træffes beslutning om at nedsætte en undersøgelsesret. Undersøgelsesretter kan således nedsættes uden Folketingets medvirken. Der er dog naturligvis ikke noget til hinder for, at Folketinget medvirker i beslutningen om, hvorvidt en undersøgelsesret bør nedsættes. Hyppigt er undersøgelsesretter i praksis blevet nedsat som resultat af debatter i Folketinget eller i folketingsudvalg. Undersøgelsesretten vedrørende Himmerlandsbanken blev nedsat på grundlag af en folketingsbeslutning Sammensætning af undersøgelsesretter Undersøgelsesretterne består af en eller flere personer, der allerede virker som dommere, jf. retsplejelovens 21 a, stk. 1,1. pkt. Justitsministeren kan dog bestemme, at sagkyndige skal deltage i undersøgelsen som meddommere, f.eks. økonomer, læger, ingeniører eller andre med særlig uddannelse eller viden inden for det område, der er tale om at undersøge, jf. 21 a, stk. 1, 2. pkt. I praksis har undersøgelsesretterne alene bestået af én udnævnt dommer. Særligt sagkyndige har ikke deltaget som meddommere. Udpegningen af dommeren er i praksis normalt sket på den måde, at justitsministeren har anmodet den relevante retspræsident om at indstille en dommer, der er villig til at påtage sig opgaven. Justitsministeren har herefter udpeget den pågældende dommer til at forestå undersøgelsen. Kommissionsdomstole, der nedsættes efter retsplejelovens 21, kan ikke sammensættes med andre end dommere med juridisk embedseksamen, så vidt muligt faste dommere, jf. retsplejelovens 43, stk. 5. I det omfang der har været behov for, at kommissionsdomstolen fik en anden sammensætning, er der derfor gennemført en særlig lov herom. F.eks. blev der ved lov 21

22 nedsat en kommissionsdomstol til at undersøge P&T-sagen, jf. lov nr. 85 af 17. marts 1982 om en undersøgelse af visse forhold vedrørende post- og telegrafvæsenet. Kommissionsdomstolen bestod af 3 medlemmer. Formanden var højesteretsdommer. De øvrige medlemmer var en tidligere departementschef i Indenrigsministeriet og en økonomiprofessor Medhjælpere for undersøgelsesretten Der er ikke i lovgivningen fastsat regler om udpegning af medhjælpere for undersøgelsesretten. I praksis har justitsministeren samtidig med nedsættelsen af undersøgelsesretten udpeget en sekretær for dommeren (en fuldmægtig i Justitsministeriet eller en dommerfuldmægtig) og en repræsentant for det offentlige (typisk en privat praktiserende advokat). I visse tilfælde har justitsministeren tillige udpeget en byretsdommer til at bistå undersøgelsesretten med arbejdet. Dette skete i Tamil-sagen, i UNHCR- sagen og i sagen om Himmerlandsbanken. Udpegningen af medhjælpere for undersøgelsesretten, herunder det offentliges repræsentant, er i praksis sket efter drøftelse med den dommer, der skulle forestå undersøgelsen. Det offentliges repræsentants opgaver og beføjelser er ikke nærmere reguleret i lovgivningen. Det offentliges repræsentant er dommerens medhjælper, og den pågældende udfører derfor sit arbejde efter dommerens nærmere bestemmelse. I praksis har undersøgelsesretten normalt tilrettelagt sit arbejde således, at det offentliges repræsentant som udgangspunkt foretager afhøringen af de personer, der afgiver forklaring for undersøgelsesretten. Den medhjælpende byretsdommers opgaver er heller ikke nærmere reguleret i lovgivningen. Den pågældende medvirker i tilrettelæggelsen af arbejdet efter dommerens nærmere bestemmelse og udfører de opgaver, som dommeren anmoder om Undersøgelsesretternes opgaver Det fremgår afgrundlovens 61,2. pkt., at særdomstole med dømmende myndighed ikke kan nedsættes. Ved udtrykket»særdomstole«forstås domstole, som»nedsættes til pådømmelse af en eller flere allerede foreliggende sager«, jf. Forfatningskommissionens betænkning af 1953, side 39, 1. spalte. 22

23 Bestemmelsen blev indført i grundloven af Som begrundelse var anført, at særdomstolene»frembyder den betænkelighed, at udpegningen af dommere kan ske under hensyntagen til deres indstilling til den eller de sager, hvori de skal dømme«, jf. Forfatningskommissionens betænkning, side 39, 1. spalte. I umiddelbar forlængelse heraf anførtes det i betænkningen, at»bestemmelsen ikke er til hinder for nedsættelse af særdomstole, hvis myndighed ikke udstrækker sig til sagernes pådømmelse. Sådanne domstole vil fortsat kunne nedsættes ikke blot ved lov men også i henhold til lov, jfr. retsplejelovens 21.«Det anførtes videre, at den hidtil hjemlede adgang til - uden for straffesager - at nedsætte særdomstole med dømmende myndighed bortfaldt som følge af den nye grundlovsbestemmelse. De tidligere grundlove indeholdt ikke forbud mod nedsættelse af særdomstole med dømmende myndighed. Kommissionsdomstolene kunne således have dømmende myndighed. På den grundlovgivende rigsforsamling blev det drøftet, om bestemmelsen i grundloven om, at»den dømmende magts udøvelse kun kan ordnes ved lov«(jf. den gældende grundlovs 61, 1. pkt.), var til hinder for at nedsætte kommissionsdomstole. Dette fandtes ikke at være tilfældet. Kommissionsdomstole kunne således som hidtil nedsættes ved lov, i henhold til lov eller efter omstændighederne uden udtrykkelig lovhjemmel. Se herom Den danske Rigsdag, bind V, side 483 og 489. Forud for grundloven af 1953 var der som anført i retsplejelovens 21 fastsat et forbud mod i straffesager at nedsætte kommissionsdomstole med dømmende myndighed. Bestemmelsen havde følgende indhold (jf. lov nr. 90 af 11. april 1916 om rettens pleje):»regeringens Ret til at anordne ekstraordinære Retter vedbliver indtil videre i sit nuværende Omfang. Saadanne Retter vil i alle Henseender i Sager, der falder under nærværende Lov, have i deres Fremgangsmaade at anvende denne Lovs Regler uden dog at være bundne ved Bestemmelsen om Retskredsenes Grænser. For saa vidt Straffesager angaar, kan dog de ekstraordinære Retters Virksomhed ikke udstrækkes ud over Sagernes Undersøgelse, i hvilken Henseende Bestemmelserne i 4de Bog, 2det og 3die Afsnit, bliver at iagttage, hvorimod Sagernes Paadømmelse skal ske ved de ordinære Domstole. De ekstraordinære Retter staar i alle Afgørelser under Kære og Anke umiddelbart til Højesteret. «I tilknytning hertil var det i retsplejelovens 43, stk. 5, fastsat, at de ekstraordinære retter (kommissionsdomstolene) så vidt muligt skulle beskikkes med faste dommere. Om baggrunden for retsplejelovens regler om kommissionsdomstole kan oplyses følgende: Ifølge 37 i den første proceskommissions udkast af 1876 til lov om domsmagtens ordning skulle regeringens ret til at nedsætte kommissionsdomstole bortfalde. Den anden proceskommissions lovudkast om domsmagtens ordning fra 1899 indeholdt i 25 ligeledes en bestemmelse, hvorefter regeringens ret til at nedsætte kommissionsdomstole skulle bortfalde. I bemærkningerne til bestemmelsen var der herom bl.a. anført:»...er Reglen i nærværende Paragraf overensstemmende med det tidligere Forslags 37, forsaavidt som den ophæver den almindelige Myndighed, som Regeringen hidtil har haft - i Straffesager endogsaa uden nogen fast Begrænsning - til at nedsætte ekstraordinære Retter (Kommissioner). Indrømmelse af en saadan almindelig Myndighed maa - som udtalt i Motiverne 23

24 til det ældre Udkast - anses for stridende mod den Stilling, der efter almindelige anerkendte Grundsætninger bør anvises og ved Grundloven ogsaa i andre Henseender er anvist den dømmende Magt. I alle konstitutionelle Stater betragtes det som en vigtig Grundsætning for Retsplejen, at Borgerne ikke skulle finde sig i, at deres Retssager unddrages fra Paakendelse af de lovbestemte Domstole, og man har derfor i den nyere tid mere og mere søgt at komme bort fra de ekstraordinære Retter...«Proceskommissionens forslag blev fulgt i det forslag til en ny retsplejelov, der blev fremsat i rigsdagssamlingen (Tillæg A, II, sp. 1916). Lovforslaget blev imidlertid ikke vedtaget inden samlingens afslutning og bortfaldt dermed. Justitsministeren udarbejdede herefter et nyt forslag, hvori der i 21 var fastsat, at»regeringens ret til at anordne ekstraordinære Retter vedbliver i sit nuværende Omfang...«I bemærkningerne til bestemmelsen var der bl.a. anført følgende (Rigsdagstidende , Tillæg A, sp f):»den Regeringen nu tilkommende Myndighed til under Særlige Omstændigheder at nedsætte ekstraordinære Retter foreslåar Lovforslaget opretholdt. Det vil nemlig meget vel kunne tænkes, at en Sag enten omfatter saa mange Personer eller kræver Undersøgelser i en saa stor Del af Landet eller af andre Grunde er af saa stort Omfang, at det baade af Hensyn til Sagens egen Behandling og af Hensyn til det Ophold, denne vilde medføre for andre samtidig behandlede Sager, maa anses i høj Grad ønskeligt, at denne Behandling finder sted uden for de sædvanlige Retssagers Rækkefølge, ligesom ogsaa saadant kan tænkes formaalstjenligt af andre Grunde, f.eks. at den ordinære Dommer uden at være inhabil dog kan antages at have en saadan Stilling til Sagen, at dens Behandling under hans Ledelse maatte anses for lidet heldig. Til Betryggelse for sigtede er det imidlertid i Lovforslaget foreskrevet, at alle de ved de almindelige Retter gældende Regler om Undersøgelsesmaade, Forsvarer, Varetægtsarrest, Fængselskontrol, Erstatning og Medtagelse af Nævninger skulde finde Anvendelse ved saadane ekstraordinære Retter, hvis Domme og andre Afgørelser altid skulde staa under Anke og Kære til Højesteret.«De nævnte garantier var ikke anført direkte i bestemmelsen, men fremgik af henvisningen, hvorefter»de ekstraordinære Retter... i alle Sager, der falde ind under Nærværende Lov, have i deres Fremgangsmaade at anvende denne Lovs Regler.«Udkastets 21 indgik uændret i 1908-loven, dog at ordene»indtil videre«blev indføjet. På grund af Alberti-sagen trådte 1908-loven, der var vedtaget og stadfæstet, aldrig i kraft, men blev i næsten uændret skikkelse fremsat på ny i rigsdagssamlingen Under behandlingen i Folketinget forlangte Krabbe fjernet fra retsplejeloven»de Bestemmelser... som bære det aabenbare Præg af Forbryderen [Alberti] som deres Ophav«, og hertil henregnede han regeringens ret til at anordne ekstraordinære retter. Denne ret»lagt i Hænderne på en Minister som ham, der nu vilde have sikret sig og enhver Regering den, vilde... have været en forfærdelig Ulykke«. Justitsministeren kunne efter bestemmelsen»tage en fanatisk Partigænger, en interessebunden Ven, og denne kan han udnævne til at være undersøgende, anholdende, fængslende og dømmende Kommissionsdommer, i saadanne Hænder kan efter Loven, Folkets Ve og Vel blive lagt. Dette maa absolut forandres.«der henvises til Den Danske Rigsdag, bind V, side

25 Som begrundelse for, at der blev åbnet adgang for regeringen til at nedsætte kommissionsdomstole, anførte justitsministeren under Folketingets behandling (Rigsdagstidende , Folketingets Forhandlinger, sp f), at»underdommerne efter det nye Forslag bliver andre end efter det tidligere vedtagne.«der tænktes herved især på,»at man efter Forslaget ville faa Underdommere, som ikke blot havde med Dommermyndighed, med Retssager at gøre, men mangfoldige andre administrative Forretninger«, hvilket skulle medføre, at»man ikke kunne stole paa, at man til Beklædelse af disse Pladser altid ville have eller maaske blot i Reglen ville faa Folk, der er saa drevne i den Side af deres Forretning, der særlig har med Retsplejen, ganske særlig med Strafferetsplejen, at gøre, at man kan undvære det Supplement, man hidtil har haft i Regeringens Ret til i særlige Tilfælde at beskikke ekstraordinære Dommere«. I den udtalelse, som blev fremsat af ordføreren for flertallet (a.st., sp f), blev hjemmelen til at nedsætte kommissionsdomstole, yderligere begrundet med bl.a., at der ville kunne skrides ind med tilstrækkelig energi, at der, hvor der var tale om alvorlig eller grov forbrydelse, i befolkningen ville være et behov for, at der bliver gjort, hvad der stod i menneskelig magt, og at man kunne bruge personer,»der har lagt særligt Begavelse for Dagen«, og som kunne ofre hele deres tid på sagen. I folketingsudvalget foreslog et mindretal (Alfred Christensen og Krabbe), at regeringens ret til at anordne ekstraordinære retter skulle ophæves. I særlige tilfælde skulle justitsministeren kunne rette henvendelse til landsretten om udmeldelse af en ekstraordinær undersøgelsesdommer. Mindretalsforslaget blev forkastet. Derimod blev der vedtaget et af udvalgets flertal fremsat forslag om, at ekstraordinære retters virksomhed i straffesager skulle indskrænkes til sagernes undersøgelse, hvorimod pådømmelsen skulle ske ved de almindelige domstole (a.st., Tillæg B, sp. 6). Denne ordning blev gennemført i retsplejeloven. Som følge af forbudet i grundlovens 61,2. pkt., mod nedsættelse af særdomstole med dømmende myndighed, blev retsplejelovens 21 ændret ved lov nr. 173 af 11. juni Forbudet mod at tillægge kommissionsdomstole dømmende myndighed, der hidtil alene havde været gældende for straffesager, blev udvidet til også at gælde i civile sager. I overensstemmelse med grundlovens 61, 2. pkt., er det i retsplejelovens 21 a, stk. 2, fastsat, at en undersøgelsesret ikke har dømmende myndighed. Undersøgelsesretternes opgave kan derfor ikke bestå i at pålægge et retligt ansvar eller træffe afgørelse af retsspørgsmål, der er relevante for ansvarsspørgsmålet. Der er ikke i lovgivningen i øvrigt fastsat regler om, hvilke opgaver undersøgelsesretter kan tillægges. Formålet med undersøgelsesretternes opgaver er at producere et materiale, således at den kompetente myndighed (Folketinget, vedkommende minister eller den ordinære anklagemyndighed) kan afgøre, hvad der videre skal ske i sagen (om der skal rejses rigsretssag, disciplinærsag, straffesag eller erstatningssag). 25

26 Hvis en undersøgelsesrets arbejdsresultat skal sammenlignes med noget i det almindelige straffeprocessuelle system, må det blive med det materiale og den indstilling, som politimesteren - når politiet har afsluttet efterforskningen - sender til statsadvokaten som grundlag for, at statsadvokaten kan afgøre tiltalespørgsmålet. I praksis har undersøgelsesretterne normalt haft følgende opgaver: 1 ) at undersøge og klarlægge et begivenhedsforløb og 2) at vurdere, om der er udvist fejl og forsømmelser, som kan give anledning til, at et retligt ansvar søges gennemført mod nogen af de involverede personer. Undersøgelsesretterne har således normalt udtalt sig om, hvorvidt der kunne antages at foreligge grundlag for, at strafansvar, erstatningsansvar eller disciplinært ansvar blev søgt gennemført over for nogen af de involverede personer. Spørgsmålet har navnlig været, om nogen af de involverede embedsmænd måtte antages at have gjort sig skyldige i tjenesteforseelse, således at der var grundlag for at rejse disciplinærsag imod dem. Undersøgelsesretterne har i den forbindelse normalt ikke udtalt sig om, hvilken sanktion der i givet fald burde anvendes over for de pågældende embedsmænd. Undersøgelsesretten vedrørende behandlingen af flygtninge i Københavns Fængsler tog dog også stilling til sanktionsspørgsmålet. I undersøgelsesrettens første beretning af februar 1992 hedder det herom bl.a. (side 222):»... Derimod finder jeg, at der kan blive tale om en disciplinær reaktion, efter tjenestemandslovens regler eller, hvis det drejer sig om overenskomstansatte, ud fra almindelige ansættelsesretlige grundsætninger, i de tilfælde, hvor jeg har betegnet den pågældendes adfærd som uheldig og især, når den er betegnet som meget uheldig eller ligefrem kritisabel. Det bemærkes dog, at disciplinærforfølgning ikke antages at kunne iværksættes, når ansættelsen er ophørt, og at jeg i øvrigt ikke finder, at de kritiserede forhold i sig selv har en sådan grovhed, at de alvorligste disciplinære straffe, der som overførsel til andet arbejdssted eller stilling, degradation eller afsked efter tjenestemandsloven under alle omstændigheder forudsætter, at der afholdes tjenstligt forhør, kan forventes at komme på tale.«for så vidt angår de involverede ministre, har retterne i princippet begrænset sig til at give en beskrivelse af det faktiske begivenhedsforløb, selv om de havde fået til opgave at vurdere, om der var grundlag for at søge et retligt ansvar 26

27 gennemført mod»nogen af de involverede personer«. Retterne har således ikke direkte udtalt sig om, hvorvidt beskrivelsen af begivenhedsforløbet gav grundlag for at antage, at ministrene havde overtrådt ministeransvarlighedsloven. Denne tilbageholdenhed har været begrundet med, at det udelukkende tilkommer Folketinget at tage stilling til, om der er grundlag for at gøre ansvar gældende mod en minister. Undersøgelsesretten vedrørende Tamil-sagen anførte således bl.a. følgende herom (beretningen, side 2192):»Endelig skal bemærkes, at undersøgelsesretten for så vidt angår de involverede ministre i det væsentlige har anset det som sin opgave at give en beskrivelse af det passerede, idet det under hensyn til de særlige regler om ministeransvar udelukkende tilkommer Folketinget at tage stilling til, om de konstaterede forhold kan begrunde, at et ansvar gøres gældende over for vedkommende minister.«kommissoriet for Undersøgelsesretten vedrørende Sparekassen Nordjyllands overtagelse af engagementer fra Himmerlandsbanken afveg væsentligt fra det ovenfor anførte, idet undersøgelsesretten ikke skulle vurdere spørgsmålet om enkeltpersoners ansvar, men tage stilling til en partstvist mellem Sparekassen Nordjylland og staten. Undersøgelsesretten skulle således dels undersøge og klarlægge begivenhedsforløbet, dels vurdere,»hvilken retsstilling, der må antages at tilkomme Sparekassen Nordjylland«. I vurderingen heraf skulle også indgå eventuelle berettigede forventninger, som fra statens side måtte være skabt hos sparekassen. Undersøgelsesretterne har i praksis afløst kommissionsdomstolene. Der er derfor grund til nærmere at beskrive de opgaver, som kommissionsdomstolene har fået tildelt, og som i princippet også kan tildeles undersøgelsesretter. Beskrivelsen i kommissorierne af de opgaver, som de kommissionsdomstole, der har været nedsat efter 1945, har skullet udføre, kan opdeles i tre kategorier. Nogle kommissionsdomstole har alene haft til opgave at undersøge og klarlægge et begivenhedsforløb. Som eksempel kan nævnes kommissionsdomstolen af 18. juli 1966»om undersøgelse af de forhold, som ligger til grund for undervisningsministerens kritik af [en kontorchef i Undervisningsministeriets] forhold.«andre kommissionsdomstole har haft til opgave at undersøge og klarlægge et begivenhedsforløb og på grundlag heraf at vurdere, om der var udvist fejl eller forsømmelser. Som eksempler på sådanne kommissionsdomstole kan nævnes kommissionsdomstolen vedrørende Aaberg-sagen og kommissionsdomstolen vedrørende»køb dansk klausulen«i A/S Storebæltsforbindelsens udbudsbetingel ser. En række kommissionsdomstole, der er blevet nedsat inden for de seneste år, har - som under- 27