EU s landbrugspolitik under forandring

Transkript

1 1 EU s landbrugspolitik under forandring Carsten Daugbjerg Professor of Public Policy Director, Policy and Governance Program, Crawford School of Public Policy, The Australian National University Professor i Landbrugs- og Fødevarepolitik Institut for Fødevare- og Ressourceøkonomi Københavns Universitet

2 Reformhistorie CAP reformeret en del gange. Måden hvorpå landbruget støttes er ændret markant - men ikke støtteniveauet. 1984: Mælkekvoter 1988: Budgetstabilisatorer 1992: Fra prisstøtte til direkte støtte (Mac Sharry reformen) 1999: Yderligere ændring fra prisstøtte til direkte støtte (Agenda 2000) 2003: Afkobling af direkte støtte (Fischler reform) + fase-2 reformer: Bomuld, tobak, olivenolie, humle (2004), sukker (2005), frugt og grøntsager (2007), og vin (2008) 2008: Yderligere afkobling (Health check reform) 2013: Yderligere greening og nogen gen-kobling af direkte støtte

3 World Market The pre-1992 architecture of the CAP EU Max. Price World Market Import Levies Min. Price Export Subsidies

4 World Market The post-1992 architecture of the CAP EU Max. Price World Market Import Levies Min. Price Direct payments in arable, beef, sheep sectors Decoupled 2003 Export Subsidies

5 Udvikling i CAP budgettet 5

6 CAP tilpasning til WTO via reform af intern støtte: Box shifting Støttekategori Gul kasse Blå kasse Grøn kasse Definition Alle andre udbetalinger koblet til produktionen eller produktionsinput (måles som AMS) Direkte støtte under produktionsbegrænsende ordninger Støtteordninger som har no, or at most minimal, trade-distorting effects or effects on production 20% reduction from på basis af niveau. Undtaget fra reduktionsforpligtigelse Undtaget fra reduktionsforpligtigelse Eksempler EU s prisstøtte (før 1992, nu mælk og sukker) EU s hektarstøtte og dyrepræmier (1992) EU s enkeltbetalingsordning (2003)

7 Hovedargument: WTO er vigtig drivkraft i CAP reformer 1980 erne: Budgetkriser 1992: Krise in GATT landbrugsforhandlingerne, men budgetproblemer legitimerede reform internt 1999: Forberede EU til WTO forhandlinger og østudvidelse, men reformen gjorde ingen af delene 2003: Undgå fastlåsning af forhandlinger i WTO, men ønsket om at gøre CAP mere acceptabel i offentligheden (miljø, fødevaresikkerhed, dyrevelfærd, fødevarekvalitet) legitimerede reformen. 2008: Forberede EU til at indgå aftale om landbrug i WTO 2013: WTO forhandlinger fastfrosne: Legitimere reformen i offentligheden eller udjævne støtteforskelle mellem nye og gamle medlemsstater?

8 8 Hvordan påvirker WTO the CAP? Tangermann: The Uruguay Round has not only resulted in new legal rules and quantitative reduction commitments... It has also affected the nature of the policy debate in agriculture. The WTO has become a relevant factor in agricultural policy making (2004: 40, my italics). Den ændrede debat om landbrugspolitikken er den vigtigste effekt af Uruguay Rundens landbrugsaftale og af forhandlingerne under Doha Runden.

9 9 Forhandlingerne under Uruguay Round MacSharry reformen af the CAP i Delvist ændring fra prisstøtte til direkte støtte. Beslutning i paralelle bilaterale forhandlinger mellem EU og USA om at indføre en blue box til at undtage EU s hektar- og dyrepræmier og USAs deficiency payments fra reduktioner. Landbrugsaftalen blev i høj grad udformet til at indpasse den nye udgave af the CAP i WTOs landbrugsaftale. Gjorde EU og USA i stand til at indgå en aftale om landbrug (Blair House I and II) og afslutte Uruguay Runden. Landbrugsaftalen reducerede ikke protektionisme og subsidier væsentligt. Dens vigtigste effekt var at forhindre the CAP i at vende tilbage til handelsforvridende prisstøtte.

10 10 Doha Runden Agenda 2000 CAP reform (1999) havde til formål at forberede EU til udvidelsen mod øst og Millennium Runden i Den gjorde ingen af delene. Låste EU fast i uambitiøs position i Doha Runden. Yderligere reform var nødvendig: CAP reform i 2003 flyttede den direkte støtte fra den blå til den grønne kasse. Indrømmelse i 2005: Eliminere alle former for eksportstøtte (begrænset betydning i praksis) Ikke tilstrækkeligt. Forhandlingerne suspenderet i juli 2006 og i december 2008: EU var ikke syndebukken. EU stadig sårbar hvad angår markedsadgang: oksekød, mejeriprodukter og sukker.

11 2013 reform. Ny retning for CAP i fht WTO? To væsentlige elementer i CAP 2013: Greening af den direkte støtte: 30% af den direkte støtten skal være miljøbetinget Krav om at der produceres mindst tre typer afgrøder 5% af et landbrugs areal skal være ecological focus areas Krav om at vedvarende græsarealer bevares. Genkobling af en del af den direkte landbrugsstøtte MS kan nu koble 8-13(15)% af støtten til produktionen. To nye spørgsmål i fht WTO? Er greening en kobling af landbrugsstøtten til produktionen? Giver det problemer i fht. WTO s landbrugsaftale?

12 12 Greening og den grønne kasse i WTO Krav om 3 afgrøder rejser tvivl om den direkte støtte kan kategories i den grønne kasse. Afkoblet indkomstøtte: Må ikke være relateret til produktionsmængde eller type. Der må ikke være krav om produktion for at modtage støtte Miljøstøtte: The amount of payment shall be limited to the extra costs or loss of income involved in complying with the government programme Greening støtte overkompenserer med mindst 100% Er det et problem?: Hvis Doha Runde landbrugsaftale indgås: Ja Hvis Doha Runden skrinlægges: Nej

13 Konklusion (I) CAP forandret fra højpris- til lavprispolitik. EU landmænd modtager stadig betydelige subsidier, men nu afkoblet støtte CAP mindre handelsforvridende end tidligere. WTO har været drivkraften i CAP reformer fra WTO tilpasning er sket via reformer af interne støtteordninger

14 14 Konklusion (II): 2013 reform: Greening af landbrugsstøtten. Vil det virke? Grundlæggende policy-regel: Brug et sæt af instrumenter for hvert mål i politikken. Tvivlsomt at bruge indkomststøtte-instrument til miljøformål. Brug målrettede miljø-instrumenter i søjle II til at opnå miljømål reformen er et dårligt signal at sende til handelspartnere.