Landbrugspolitik i EU

Transkript

1 Vejleder: Christian Bjørnskov Forfattere: Søren Mohr Hansen (300527) HA-Bæredygtighed Institut: Thomas Ryan Kjeldager Nationaløkonomi (403222) HA-Int. Eng. Landbrugspolitik i EU En analyse af landbrugspolitikkens økonomiske konsekvenser Aarhus Universitet Business & Social Sciences 2012

2 Executive Summary The Common Agricultural Policy (CAP) is the single largest expense on the EU budget. The CAP has been the centre of discussion in the WTO as well as in local European politics. The problems often discussed in these forums are the trade distorting effects of the various subsidies and the adverse effects on economic efficiency within the EU. The CAP is often justified by politicians because of the multifunctional nature of agriculture and as a means to ensure a fair standard of living for the farming community. In 2011, a proposal for a new reform was announced by the European Commission, which is planned to come into effect in The purpose of this thesis is to analyze the economic and societal effects of the political direction within the CAP. The analysis is based on partial and general equilibrium analyses of existing measures in the CAP and three planned measures for the 2014 reform. Price supports, import levies, coupled and decoupled subsidies are analyzed using partial equilibrium analysis. All of these measures distort economic efficiency. However, decoupled subsidies are the least harmful. Therefore, the move from using market intervention and coupled subsidies towards decoupled subsidies is preferable. An analysis of the effects of the measures in Pillar 2 of the CAP concludes that the increasing focus on rural development and the environment, and therefore, the growth in Pillar 2 subsidies is a result of the demands of the WTO. By using subsidies which fall in the Blue or Green box the EU can sustain the current subsidy levels. The proposed reform includes a green payment, subsidies given to farmers in less favoured areas, and a payment to young farmers. All of these subsidies fall into the Green box in the WTO and therefore continue the trend of moving subsidies from the Amber to Green box. The analysis of the CAP leads to the conclusion that by moving away from the most distorting subsidies, the dead weight loss resulting from the CAP has decreased. However, the abolishment and reduction of these subsidies have been followed by measures, which still create a dead weight loss in the short run and inefficiency in the pattern of production in the long run. In addition, the current and future subsidies create an incentive for farmers and their unions to engage in rent-seeking activities in order to maintain and extend the amount of subsidies. The measures in the proposed reform that are analyzed only succeed in fulfilling the goals in the short term at the expense of economic efficiency. In the long term, they have little or no effect on the goals they wish to fulfil and result in inefficiency. ii

3 Indholdsfortegnelse 1. Introduktion Indledning Problemformulering Afgrænsning Metode og struktur Teori Mikroøkonomisk teori Landbrugsmarkedet Status på Den Fælles Landbrugspolitik Udviklingen af DFL DFL Søjle DFL Søjle Delkonklusion Analyse af Reformforslag, Forslag om betalinger til unge landmænd Støtte til bjergområder og andre udsatte områder Grøn støtte Diskussion Konklusion Kildeliste iii

4 Figur # Titel Side 1 Benyttede støttetyper 16 2 Interventionspris 19 3 Importtold 21 4 Koblede subsidier 22 5 Dekoblede subsider 24 6 Budgetfordeling i søjle Positiv eksternalitet 29 8 Kapitalisering af støtte i jordpriser 39 9 Profitmaksimerende output Udkantsstøttens effekter på udbud 48 iv

5 Forkortelser BPS Basic Payment Scheme CAP Common Agricultural Policy DFL Den Fælles Landbrugspolitik EU Europæisk Union GATT General Agreement on Tariffs and Trade OECD Organisation for Economic Co-orporation and Development MC Marginal Cost MSB Marginal Social Benefit SAP Single Area Payment SFP Single Farm Payment SPS Single Payment Scheme WTO World Trade Organisation v

6 1. Introduktion 1.1 Indledning Landbrugsstøtte er et internationalt fænomen. Om det er USA, Europa eller Zimbabwe bliver landbrug støttet. Støtten varierer i sin udformning, fra importbeskyttelse til direkte overførsler til landmænd. Anvendelsen af landbrugsstøtte er til evig diskussion på internationalt såvel som nationalt niveau. Forvridning af handel er grobund for de internationale diskussioner, som foregår hovedsagligt i WTO. Lokalt går diskussionen på, at støtten skaber ineffektivitet på landbrugsmarkedet, og at støtten er en stor omkostning for skatteborgere. Denne rapport vil hovedsagligt beskæftige sig med det sidstnævnte. Landbrugsstøtten i Europa er organiseret på centralt plan af EU under navnet Den Fælles Landbrugspolitik (DFL) og er den største post på EU s budget. DFL koster i gennemsnit 2 pr. europæisk indbygger om ugen (Europa-kommissionen, s. 10). DFL har været under konstant udvikling siden dens begyndelse, hvor målet med støtten er blevet udvidet fra at skulle sikre leveringssikkerhed af fødevarer og rimelig indkomst og levevilkår for landbruget (Europa-kommissionen, Art. 39), til også at omhandle forbedringer i udkantsområder, skabe diversitet og bedre miljø (Europa-kommissionen, s. 4). Også midlerne til at opnå disse mål har udviklet sig fra at være hovedsagligt markedsintervention til direkte støtte til landmændene på baggrund af bestemte kriterier. Denne rapport har fokus på netop udviklingen af midlerne til at opnå disse mål, og de økonomiske konsekvenser de har for EU nu og i fremtiden. Udviklingsprocessen har været drevet af en serie reformer, som hver gang har ændret støttestrukturen. Ændringerne har været påvirket både af folkestemningen, men i høj grad også af WTO, som har stor indflydelse på, hvordan der kan og må støttes i medlemslandene. I forbindelse med budgettet for er der planlagt endnu en reform, hvor der igen ændres på støttestrukturen, især i form af nye støtteformer og mindre markedsintervention samt koblet støtte. Reformen indeholder ti hovedområder, hvoraf denne rapport vil arbejde med tre udvalgte områder. Områderne er valgt for at give et billede af DFL i fremtiden, disse forslag er: 1) En støtteordning, som skal sikre en yngre alderssammensætning i landbrugssektoren, 2) Hektarstøtte til produktion i bjergområder og andre udsatte områder og 3) En grøn støtte givet på miljøbaserede betingelser (Europa-kommissionen, 2011b). 1

7 DFL har økonomiske og samfundsmæssige konsekvenser. Måden hvorpå den nuværende støtte påvirker samfundsøkonomien i EU, og hvordan reformen vil ændre dette, er centralt i denne rapport. 1.2 Problemformulering Rapporten har til formål at redegøre for udviklingen af DFL, sammensætningen af den nuværende støtte og reformforslagene til Rapporten søger derudover at analysere de økonomiske og samfundsmæssige konsekvenser af de nuværende og fremtidige støtteværktøjer med henblik på at diskutere den nuværende kurs i DFL. Dette kommer til udtryk i rapportens hovedspørgsmål: Hvad er de økonomiske såvel som samfundsmæssige konsekvenser i EU, som følge af den nuværende politiske kurs i DFL, herunder især konsekvenserne af reformen ? 1.3 Afgrænsning Rapportens fokus er inden for rammerne af EU og derfor afgrænset fra at analysere effekter på verdensmarkedet. Der tages udgangspunkt i landbrugspolitikkens betydning for den økonomiske effektivitet i EU. For at kunne beskrive den politiske kurs i DFL, inddrages både hvordan DFL har fungeret, hvordan den er i dag og de tre udvalgte reformforslag for De tre reformforslag ud af ti fremførte af Europa-kommisionen er valgt, fordi de dækker tre forskellige overordnede områder og derved giver et indblik i fremtidens DFL. Der har været en afvejning mellem bredde og dybde. Hvis flere forslag var medtaget havde det betydet mindre dybde i analyserne, hvor færre forslag havde bevirket en ufuldstændig bredde. Dette havde betydet, at den politiske kurs i EU ikke ville være belyst tilstrækkeligt. Analyserne af den nuværende støttestruktur fortages hovedsagligt ved hjælp af partielle ligevægtsanalyser, hvor reformforslagene analyseres ud fra generelle ligevægtsanalyser. Det betyder at analyserne af de enkelte reformforslag er mere omfangsrige end analyserne af den nuværende. Dette gøres fordi rapportens fokus er på kursen og derfor DFL i fremtiden. 2

8 1.4 Metode og struktur Rapporten tager udgangspunkt i den deduktive metode. Der anvendes mikroøkonomisk teori til at analysere DFL s støttepolitik og reformforslag. Derudover suppleres der med artikler til at underbygge og efterprøve konklusionerne. Når et problem analyseres i denne opgave, beskrives først problemet. Derefter tages nogle antagelser for at kunne lave en stiliseret analyse og derved konkludere, hvilke isolerede effekter og konsekvenser problemstillingen resulterer i. Analyserne varierer i sin udformning, nogle problemer bliver analyseret ved hjælp af generelle og partielle ligevægtsanalyser, mens andre er grundlæggende teoretiske diskussioner. I kapitel 2 bliver de centrale mikroøkonomiske teorier, samt landbrugsspecifikke kendetegn introducerede. Hver teori introduceres kort i hvert sit delafsnit, og vil kort beskrive de mest relevante detaljer, som bruges i den senere analyse. De landbrugsspecifikke kendetegn er medtaget for at have en platform at anvende teorien på. Kapitel 3 er en introduktion til DFL og dets støtteværktøjer og kapitlet indeholder en analyse af udvalgte værktøjer. Kapitlet skal give et indblik i, hvordan den nuværende støttepolitik virker og hvilke økonomiske konsekvenser den har. Kapitlet er delt op i 4 afsnit. Afsnit 3.1 giver et historisk overblik af udviklingen af DFL. Afsnit 3.2 indeholder en forklaring til søjle 1 i DFL og en analyse af fire essentielle støttemetoder. Afsnit 3.3 indeholder en forklaring til Søjle 2 i DFL og en analyse af de tilhørende støttemetoder. I 3.4 Laves en samlet delkonklusion. Dette kapitel er basis for at kunne, lave analyserne i kapitel 4. Kapitel 4 bygger ovenpå kapitel 3. Den beskæftiger sig med fremtidens DFL, ved at lave tre analyser af tre forskellige reformforslag. Afsnit 4.1 forklarer reformforslaget der behandler omstruktureringen af alderssammensætningen i landbruget. Herefter vil der analyseres på de økonomiske og samfundsmæssige konsekvenser af reformen, ved brug af en generel ligevægtsanalyse. Afsnit 4.2 vil behandle forslaget om en hektar støtte til landmænd i udkantsområder. Dette analyseres ligeledes ved brug af en generel ligevægtsanalyse. Afsnit 4.3 introducerer et forslag om en grøn landbrugsstøtte, hvorefter konsekvenserne heraf diskuteres. I afsnit 4.4 er et diskussionsafsnit, som sammenholder de tre reformforslag og diskuterer retningen af DFL og specifikke problemer, som går igen. Kapitel 5 er konklusionen, som vil svare på problemformuleringen, ved at sammenholde delkonklusionerne i kap 3 og 4. 3

9 2. Teori Dette kapitel er en introduktion til den teoretiske platform, som rapporten baserer sig på. Kapitlet består af to dele. Den første beskriver mikroøkonomisk teori, som i opgaven vil blive brugt som basis for analyser af politiske tiltag i forbindelse med DFL. Den anden omhandler landbrugsspecifik teori og kendetegn, som er basis for, hvordan den mikroøkonomiske teori kan anvendes og underbygge senere konklusioner og diskussioner. 2.1 Mikroøkonomisk teori Økonomisk Effektivitet For at kunne vurdere økonomiske konsekvenser af politiske tiltag i DFL, er economic efficiency (økonomisk effektivitet) et nøglebegreb. Når et tiltag analyseres, er det overordnede spørgsmål, om det forbedrer eller forringer den økonomiske effektivitet i den europæiske økonomi. Økonomisk effektivitet opnås ved maksimeringen af aggregeret consumer- og producer surplus (Pindyck & Rubinfeld, 2009 s. 315). For at et marked kan opnå økonomisk effektivitet kræver det at et sæt af antagelser skal være opfyldt: perfekt konkurrence i produkt- og faktormarkeder; de økonomiske agenter skal være pristagere og skal have lige magt, komplette markeder, hvor de produkter, som er efterspurgt, og hvor køberne er villige til at betale den pris, som dækker produktionsomkostninger bliver udbudt og ingen markedsfejl, herunder perfekt information (Barr, s ). Et politisk indgreb i markedet har effekter på den overordnede velfærd i en økonomi. Disse effekter kan måles, som ændringer i consumer- og producer surplus. Negative ændringer heri kaldes dødvægtstab. Økonomisk effektivitet kan derfor også siges at opnås ved minimering af dødvægtstab (Pindyck & Rubinfeld, s. 315). Landbrugspolitikkens indgreb, (told, subsidier og afgifter) har indflydelse på producer og consumer surplus og derfor på økonomisk effektivitet. Consumer surplus er det aggregerede nytteværdi, som kunderne får udover den betalte pris (Pindyck & Rubinfeld, s. 310). Producer surplus er forskellen på den totale monetære værdi, som virksomhederne modtager, og deres marginale omkostninger for et givent output (Pindyck & Rubinfeld, s. 291). Nogle virksomheder vil have lavere marginale omkostninger end markedsprisen, og det giver et surplus. 4

10 Markedsfejl En af antagelserne for at et marked er effektivt er, at der ikke er markedsfejl. I nogle tilfælde opstår der markedsfejl, hvor markedet ikke opnår økonomisk effektivitet. Dette kan skyldes eksternaliteter, offentlige goder, uperfekt information og ufuldkommen konkurrence. Markedsfejl opstår i den situation, hvor et ureguleret marked er ineffektivt, fordi priserne ikke opnår at give de rigtige signaler til forbrugere og producenter, hvilket leder til et dødvægtstab. (Pindyck & Rubinfeld, s. 315). I denne rapport er eksternaliteter og offentlige goder centrale, derfor gennemgås de i detalje, hvor uperfekt information og ufuldkommen konkurrence ikke inkluderes i dette kapitel. Eksternaliteter opstår, når omkostninger eller oplevet nytte ikke fremgår af markedsprisen, hvilket leder til et over- eller underudbud i markedet. Pindyck definerer en eksternalitet, som noget en producent eller forbruger gør, som har en effekt på andre producenter eller forbrugere, men ikke indgår i markedsprisen (Pindyck & Rubinfeld, s. 646). Negative eksternaliteter opstår, når virksomheder ikke betaler for skader, de forårsager, eller ressourcer de bruger. Dette resulterer i lavere marginale omkostninger og derfor en overproduktion og unødvendige sociale omkostninger (ibid.). I forbindelse med landbruget kan disse være forurening af vandmiljø, som ureguleret skaber en omkostning for samfundet, fordi skaden skal udbedres og/eller, fordi befolkningen får dårligere vandkvalitet. Der er ligeledes positive eksternaliteter, hvor andre drager fordel af noget andre gør uden at betale for det. På denne måde kan der komme et underudbud af det produkt. Offentlige goder er ikke eksklusive og nonrivaliserende goder, som kan gøres tilgængelige billigt, men da det først bliver tilgængeligt, er det svært at holde andre fra at forbruge godet, hvilket leder til et underudbud (Pindyck & Rubinfeld, s. 613). Nonrivaliserende betyder at den marginale omkostning for en ekstra bruger af produktet er 0. Ikke eksklusiv betyder, at det er umuligt eller meget svært at tage betaling for brug af produktet. Da det er umuligt at tilskrive omkostningen til den, der forbruger produktet, opstår free rider problemet. Brugere af et offentligt gode vil ikke betale for et produkt, der uanset hvad vil give dem værdi. Det gør det svært for det private marked at udbyde sådanne goder. Ofte vælger det offentlige at udbyde, regulere eller finansiere produktionen af godet (Pindyck & Rubinfeld, s. 678). 5

11 Statens rolle Når en eller flere af antagelser for et effektivt marked ikke opfyldes, er markedsligevægten ineffektiv, og derfor kan det give grundlag for staten at gribe ind for at forbedre den økonomiske effektivitet. Dette kan gøres via finansiering, regulering, produktion eller indkomstoverførsler. Holder antagelserne på den anden side, kan det ikke retfærdiggøres, at staten laver indblanding i markedet, fordi markedet vil være optimalt (Barr, s. 73). Væksten i staten og statslig indblanding sker ifølge Barr af 4 grunde, (Barr, s. 88) 1. forsøg på at reparere en markedsfejl, 2. redistribution af velstand/indkomstoverførsler, 3. som følge af pres fra vælgere eller lobbyer og 4. bureaukrati. I forbindelse med 3 og 4 tales der om government failure. Tullock skriver: [politicians] vote in congress and seek public positions in terms of what they think the voters will reward, not in terms of what they think the voters should reward (Tullock, Buchanan, & Rowley, s. 18). Government failure sker, når politikere i stedet for at maksimere social velfærd, forsøger at optimere deres egen nytte. Public choice litteraturen anerkender, at politikere får løn for at være i en regering og derfor er det i deres interesse at gøre sådan, at de bliver ved med det. Dette kan være i strid med, hvad der i forhold til effektivitetshensyn burde gøres. I denne rapport anvendes government failure i forbindelse med politikernes dispositioner, når der gives støtte. I forlængelse af government failure kommer begrebet rent-seeking, som kan opstå, fordi der findes government failure. Rent-seeking er en social omkostning, som fremkommer ved at ressourcer bliver investeret i uproduktive aktiviteter, såsom at skabe handelshindringer (Tullock et al., s- 239). Denne omkostning er ikke medregnet i det traditionelle dødvægtstab. Rent-seeking aktiviteter kan variere fra lobbyarbejde og afpresning til overproduktion for at afskrække andre fra at producere. Rent-seeking kan både ske ved at virksomheder forsøger at opnå monopol, eller ved at få beskyttelse fra staten igennem told og subsidier (Tullock, 1967). I denne rapport vil fokus være på de ineffektive aktiviteter, som landbrugsorganisationer deltager i, for at opnå større subsidier og mere beskyttelse. 6

12 Komparative fordele En kort introduktion til komparative fordele er nødvendig for at argumentere for, hvorfor statslig indblanding kan være dårlig for den globale økonomi på længere sigt. På kort sigt vil en indblanding uden grund skabe et dødvægtstab. På lang sigt kan indblanding skabe et nyt produktionsmønster, hvor man som følge af subsidier producerer produkter, som man ikke er komparativt bedst til, hvilket skaber et langvarigt dødvægtstab og en ineffektiv fordeling af ressourcer. Et land har en komparativ fordel i at producere de produkter, som det er bedst til, i forhold til hvor godt det producerer andre produkter sammenlignet med andre lande. Et land vil producere og eksportere de produkter, det har komparativ fordel i og importere de, som den ikke har komparativ fordel i. Ressourcerne bliver allokeret til de erhverv, som er mest effektive på sigt. Dette skaber størst økonomisk gevinst i økonomien overordnet (Feenstra & Taylor, 2008 s. 32). Komparative fordele resulterer i specialisering og handel mellem landene, hvor de mest effektive producerer (Hill, s. 4). 2.2 Landbrugsmarkedet I forsøget på at analysere hvordan forskellige initiativer vil påvirke økonomien, er det vigtigt at vide, hvordan markedet for landbruget er skruet sammen. Når der er kendskab til markedet, er det muligt at diskutere, hvorfor der er politisk vilje til at give subsidier til erhvervet. I dette afsnit undersøges de aspekter og problemer, som gør landbruget unikt. Markedsfejl i landbruget Der vil blive antaget igennem hele rapporten, at der er komplette markeder og perfekt konkurrence i markedet for landbrugsprodukter. Det baseres på, at markedet består på efterspørgselssiden af forbrugere, som er pristagere, og som enkeltindivider ikke kan have effekt på prisen. På udbudssiden er landmænd, som igen er pristagere, idet deres produktioner er for små til at kunne påvirke prisen. Om der forefindes markedsfejl, vil blive gennemgået i de enkelte analyser. Som udgangspunkt er det kun markedsfejl, der kan være begrundelse for markedsintervention i landbruget da de andre antagelser holder. Prisen på jord Jord er et af de vigtigste input i landbrugsproduktionen. Jord er en knap faktor, og er spredt udover hele kloden, det er derfor også umuligt at samle alt jord på et sted og lave store industriproduktioner (Bregn, s. 180). I et konkurrencedygtigt marked er prisen på jord bestemt af nutidsværdien af 7

13 forventet afkast, som det mest profitable brug af jorden kan generere. Når landbrug er det mest profitable, betyder det at produktivitet, input og output priser samt støtte har effekt på prisen på jord. Hvor meget landbrugsstøtte har effekt på jordpriserne kommer an på forventningerne til fremtiden. Hvis deltagerne i markedet forventer den samme støtte vil blive ved, vil hele støtten blive kapitaliseret i jordprisen. Ligeledes vil ændringer i strukturen i landbrugsstøtten have en effekt på efterspørgslen og prisen (Center for european policy studies, s ). Prisen på jord har stor betydning i denne rapport, især for de langsigtede konsekvenser af politiske indgreb. Fordi en stigning i prisen på jord, vil i takt med det omsættes, vise sig i landbrugets marginale omkostninger. Ufleksible produktionsfaktorer For at markedet kan fungere effektivt skal produktionsfaktorer være mobile; de skal kunne flytte til det erhverv, som er mest effektivt. Landbrugets faktorer er i stort omfang låst fast pga. strukturen. Landmanden bor ofte der, hvorfra erhvervet drives, hvilket medfører, at der kan gå lang tid inden han accepterer at sælge og trække sig ud af branchen. Ydermere kommer effektiviseringer eller salg af ineffektive landbrug ofte først, når landmanden dør, og sønnen tager over. På denne måde bliver arbejdskraft, kapital og jord bundet fast i ineffektive landbrug. I landbrugsøkonomi taler man om den rationelle landmand. For at markedet kan være effektivt, skal landmanden foretage profitmaksimerende beslutninger. Det er dog ikke altid tilfældet, ofte foretager landmanden beslutninger, som er af en personlig nyttebetragtning, hvilket ofte kan være i modstrid med det profitmaksimerende mål (Ingemann, s. 35). Der er flere aspekter, som kan have indflydelse, udover et profitmaksimerende mål: landmanden kan vælge, at bevare sit ineffektive landbrug, hvis der er høj arbejdsløshed, eller hvis det han kan tjene uden for erhvervet er mindre, end det han får i landbruget. Den ineffektive landmand kan vælge, at blive i branchen i håb om at kunne akkumulere et bedre kapitalapparat (Ingemann, s. 34). Når det gælder investeringer, er kapitalen i landbruget meget specialiseret, hvilket gør kapital ufleksibelt. Det gælder ikke kun imellem industrier, men i høj grad inden for landbruget. Det er svært for landmænd at ændre produktionen, selv til lignende produkter pga. den store specialisering (Ingemann, s. 40). Da jord, kapital og arbejdskraft er ufleksibel i landbruget, og at landmænd til tider agerer irrationelt, vil strukturtilpasninger forekomme langsommere end i andre erhverv. Dette kan give grundlag for at føre struktur politik, som kan øge strukturtilpasningshastigheden. 8

14 Markedsligevægten Markedet for landbrugsvarer er kendetegnet ved både uelastisk efterspørgsel og udbud, samt svingende priser. Fødevarers pris- og indkomstelasticitet er lille. Fødevarer er nødvendighedsgoder. Stejle udbuds- og efterspørgselskurver skaber store prisændringer for små mængdeændringer i forhold til mere elastiske produkter (Bregn, s. 182). Produktionen afhænger af biologiske processer, hvilket giver større usikkerhed end i andre erhverv i forhold til produktionens størrelse og kvalitet, fra år til år. De produkter som produceres, kan være letfordærvelige, hvilket gør det vigtigt at afsætte hurtigt og gør det svært at lagre i længere tid. Ydermere er det på kort sigt, pga. især specialiseret kapital og andre immobile faktorer, svært at reagere på markedssignaler og ændre produktionen. Aggregeret skaber disse et grundlag for høj prisvolatilitet. Efterspørgslen for landbrugsprodukter er kendetegnet ved at være uelastisk, fordi forbruget er nogenlunde fast lige meget prisen, da de fleste landbrugsvarer er fødevarer, som er nødvendighedsgoder. Derfor stiger efterspørgslen i sammenhæng med befolkningstilvækst. Efterspørgslen for bestemte fødevarer kan være mere elastiske, men i denne opgave vil analysen oftest gælde for fødevarer som gruppe, og derfor have uelastisk efterspørgsel. Indkomstproblemet Et overordnet mål i DFL er at sikre en stabil og retfærdig indkomst for landbruget i EU. Dette mål retfærdiggøres hovedsagligt af teorien om landbrugets indkomstproblem. Argumentet er at landbrugets aggregerede indkomst er faldende over tid, som et resultat af efterspørgsels- og udbudsstrukturen i landbrugssektoren og den konstante teknologiske udvikling. Udbuddet vokser hurtigere end efterspørgslen, som over tid skaber lavere indkomst (Melgaard & Zobbe, 2002). Ifølge denne teori er landbrugets gennemsnitlige indkomst under resten af samfundets, hvilket retfærdiggør politisk indblanding i form af indirekte og direkte støtte. Dette er ud fra en retfærdigheds- og lighedsbetragtning og ikke en effektivitetsbetragtning. Efterspørgslen efter landbrugsvarer er underkastet Engels lov. Et prisfald vil ikke resultere i en udlignende mængdeændring og vil derfor resultere i et indkomstfald. Ændringen af efterspørgslen på varer afhænger hovedsagligt af befolkningstilvæksten. Inden for landbrugsproduktion er det kortsigtede udbud også uelastisk. Dette skyldes hovedsagligt immobile produktionsfaktorer. Der er fuldkommen konkurrence og landmændene er derfor pristagere (Melgaard & Zobbe, s. 3). Da der er en konstant teknologisk udvikling, vil det skabe bedre produktivitet, som vil presse enhedsomkostningerne ned. Da der er fuldkommen konkurrence vil prisen ligeledes falde. Dette vil 9

15 resultere i et aggregeret indkomstfald for landbruget, fordi den efterspurgte mængde vil ændre sig meget lidt, da der er uelastisk efterspørgsel. Den udbudte mængde vil ikke falde væsentligt, da ukonkurrencedygtige landmænd bliver i industrien, og det tager lang tid at flytte produktionsfaktorer. Ofte er den alternative anvendelsesværdi af disse faktorer så lave, at de bliver i landbruget. Så længe der er teknologik udvikling og strukturen i landbrugets udbudsside er uændret, vil indkomsten blive ved med at falde. (ibid.) Meldgaard og Zobbe skriver i konklusionen på deres artikel at: Historisk har empiriske undersøgelser vist at landbrugets indkomster, sammenlignet med andre sektorer, har været faldende over tid. Den væsentligste forklaring på dette har været en for ringe strukturtilpasning af produktionsfaktorerne. Især arbejdskraftens afvandringstempo har været fremhævet som det største problem (Melgaard & Zobbe, 2002 s. - 14). Strukturtilpasningen for disse immobile produktionsfaktorer gennemgået tidligere i kapitlet er, ifølge Meldgaard og Zobbe, at føre strukturpolitik og ikke den traditionelle støttepolitik, som er blevet ført. Støttepolitikken har gjort tilpasningen sværere at allokere ressourcer effektivt. Hovedsagligt fordi støtten kapitaliseres i jordpriser, og støtten kan holde ulønsomme landbrug i gang i længere tid end i et frit marked. Meldgaard og Zobbe foreslår: Den oplagte løsning på indkomstproblemet er, under forudsætning af at landbrugsarealet er konstant, en løbende reduktion i antallet af landmænd. Det vil sikre, at indkomsten pr. landmand kan opretholdes og måske endda øges over tid afhængigt af tilpasningshastigheden. Dette kan sikres gennem en målrettet strukturpolitik for selve landbruget og gennem generelle økonomiskpolitiske forhold i resten af samfundsøkonomien, der letter landbrugets naturlige tilpasning (Melgaard & Zobbe, s. 11). Landbrugets indkomstproblem er en reel og bevislig teori. Hvis der er en politisk vilje til at løse, den foregår det bedst ved strukturpolitik og ikke direkte eller indirekte støtte. Teorien bliver dog stadig brugt, som begrundelse for denne type støtte i EU regi, som skriver at: Direct payments provide basic income support (Europa-kommissionen, 2011a - s. 3). Derfor er det relevant at anvende denne teori i den senere analyse af, hvordan støtten har effekt på økonomien, og hvorfor støtten gives. 10

16 Multifunktionalitet Udover indkomstproblemet bliver også landbrugets multifunktionalitet brugt som retfærdiggørelse af støtte. Ifølge denne teori producerer landbruget ikke kun fødevarer men også andre goder, som er direkte følger af deres produktion. Disse er landskabspleje, forsyningssikkerhed af fødevarer, aktivitet i yderområder, dyrevelfærd og andre uhåndgribelige ting. Disse effekter portrætteres som positive eksternaliteter eller offentlige goder jf. kap 2.1. Markedet indregner ikke i prisen den nytte det er for samfundet, at landbruget producerer disse bi-effekter. EU vil derfor igennem støtte både kompensere for de nuværende producerede eksternaliteter, men også forsøge at fremme flere gennem specialiseret støtte, såsom støtte til produktion i udkantsområder, så der kommer aktivitet og diversitet i yderområderne. Spørgsmålet er om disse effekter og den manglende indregning i markedsprisen, er en markedsfejl, som kan retfærdiggøre støtte? Lige meget hvordan man griber dette an vil det blive en vag diskussion. Fordi det er umuligt at indhente information om, hvor meget nytte landskabspleje har for samfundet og aktivitet i yderområder. Når man taler om denne samfundsnytte er det måske for nogen en stor fordel, at der er landbrug i området, hvor andre er ligeglade eller slet ikke synes om, at der er landbrug. Ydermere vil alle former for produktion have effekter på det omkringliggende samfund, derfor er det ikke en markedsfejl, at de ikke indgår i markedsprisen, men bare en effekt af at de ikke betyder så meget for mennesker. Der kan dog være nogle af disse effekter, som er reelle positive eksternaliteter. Hvis de er det, skal informationsgrundlaget være der, og løsningen skal være møntet på præcis den aktivitet, man ønsker at fremme, hvilket ikke er tilfældet (Bregn, s ). Fagbevægelse, lobby og rent-seeking Beslutningsprocessen i forbindelse med landbrugspolitikken i EU er kompliceret og er ikke et kerneelement i denne opgave. Der er dog nogle aktører og strukturer i beslutningsprocessen, som er vigtige at pointere. Der er mange interesseorganisationer for landmænd, som arbejder tæt sammen med nationale regeringer, og som har stor indflydelse, når der skal forhandles landbrugspolitik i EU. Interesseorganisationer har været landbrugets foretrukne medie til at udtrykke deres politiske præferencer, og landmænd er mobiliseret i disse (Greer, s. 46). Disse interesseorganisationer varierer i størrelse og formål og har mere eller mindre indflydelse på beslutningerne i EU. FNSEA er den største i Frankrig, som fungerer som en paraplyorganisation for mange mindre organisationer (Greer, s. 49). Det der kendetegner disse organisationer er deres tætte link til staten, og deres 11

17 indflydelse på den politiske proces. Alan Greer skriver: Dominant farmers organisations commonly are viewed as crucial elements in closed agricultural networks. A basic function of such networks is the co-ordination of policy through bargaining and recourse exchange, and this is partly a reflection of their organizational strength, expertise, resources and high membership density. Depending on their form and structure, such networks can influence agenda setting, policy formulation and implementation (Greer, s. 50). Denne massive indflydelse, som interesseorganisationer har i beslutningsprocessen i DFL, har nogle meget håndgribelige konsekvenser. Greer skriver: Agricultural support policies heighten the incentives for group formation to defend programs from which they benefit (Greer, s. 96). Som følge af disse gruppers indflydelse er det muligt, at politik bliver gennemført eller beskytter eksisterende politik, som har samfundsskadelige effekter, som de drager nytte af. Denne situation, hvor landmændene har mulighed for at have indflydelse på resultatet af forhandlinger om DFL, skaber grobund for rent-seeking jf. kap 2.1. Landmænd vil igennem organisationer anvende ressourcer på at opnå favorable politiske løsninger. De vil være villige til at bruge en del af det, de kan tjene på denne aktivitet, og dermed skabe et større dødvægtstab end det politikken i sig selv medfører. 12

18 3. Status på Den Fælles Landbrugspolitik Formålet med dette kapitel er at give en introduktion til DFL, beskrive udviklingen og retningen og analysere effekterne af de nuværende støtteværktøjer. Dette kapitel bruges som springbræt til kapitel 4, hvor de udvalgte reformforslag analyseres. Kapitlet er opdelt i tre afsnit. 3.1 Udviklingen af DFL, som beskriver DFL fra begyndelsen op til i dag og WTO s betydning for dens udformning. 3.2 Søjle 1, hvor effekterne af markedsintervention og direkte subsidier analyseres. 3.3 Søjle 2, hvor effekterne af andre tiltag analyseres i forhold til begrebet multifunktionalitet. 3.1 Udviklingen af DFL DFL er en fælles ordning i EU, som igennem økonomisk støtte til og regulering af landbruget, skal opnå nogle fælles mål. Grundideen med at indføre en landbrugsstøtte i EU byggede på, at man ville skabe produktivitet inden for landbrugssektoren, og ønskede at sikre en stabil levering af fødevarer til befolkningen i medlemslandene. Udarbejdelsen af disse mål begyndte i 1957, hvor man vedtog Rom-traktaten, som havde stor fokus på landbruget. Reglerne der blev vedtaget på dette tidspunkt, byggede på nogle grundprincipper, som man i Mansholt-planen beskrev som markedsordningerne, hvilke skulle have fokus på forskellige landbrugsprodukter. Markedsordningen byggede på tre principper, som består i at 1) der skal være prislighed på hele fællesmarkedet, 2) den enkelte markedsordning for et pågældende produkt finansieres af fællesskabet og 3) at i tilfælde af interessekonflikt mellem et tredjeland og et medlemsland, så vil fællesskabet og medlemslandets interesser altid have førsteret. For at opnå dette benyttede man sig af interventions- og importbeskyttelsesprincippet. Interventionsprincippet indeholdt at landbrugsproducenterne er garanteret en minimumspris for deres produkter. Importbeskyttelsesprincippet giver beskyttelse til fællesmarkedets landbrugsproducenter overfor tredjelande samtidig med, at der gives eksportstøtte til disse lande (Hartig Danielsen, s ). I 1968 udarbejdede man den anden Mansholt-plan som et led i den udvidelse af fællesskabet, hvor Danmark var én af de nye lande i det daværende EF. Derudover indeholdt planen også nogle ændringer i støtten, da man havde indset, at ordningen med en minimumspris til landbrugsproducenterne for deres produkter ikke havde givet den levestandard i landbruget, som var ønsket. Samtidig var der stor overproduktion, grundet strukturen i støtten, hvilket førte til store overskudslagre. Som et led i udbedringen af disse problemer, indførtes mælkekvoter. EU investerede i modernisering af landbrugene, samtidig med at man forsøgte at ændre strukturen, via støtte til landmænd, som tog deres landbrug ud af produktion, eller 13

19 stillede det til rådighed for andre, som ville modernisere produktion på jorden. Senere indså man, at denne støtteordning ikke gav de ønskede resultater, hvorefter man begyndte at fokusere mere på miljø- og energiforbedring (Hartig Danielsen, s. 16). Disse yderligere justeringer blev optakten til McSharry reformen, som skulle reducere prisgarantiniveauet til landbrugsprodukter, mens støtten blev rettet mere direkte mod producenten. Derudover blev der, som kompensation for disse ændringer, indført hektarstøtteordninger og præmier udbetalt i forhold til antal dyr i besætningen. Der var yderligere også krav om, at store producenter skulle braklægge nogle af deres landbrugsarealer. Dette var konsekvensen af et kompromis imellem USA og EU under GATT forhandlingerne i Uruguay runden (Diaz-Bonilla, Frandsen, & Robinson, s. 36). Den næste reform af DFL blev udarbejdet i slutningen af 90erne, hvor man arbejdede videre med de tiltag, man havde foretaget i McSharry reformen via Agenda Man reformerede landdistriktspolitikken yderligere, således at den fra fokuserede på, at skabe en interaktion imellem landbruget og det øvrige erhverv i landdistrikterne. Her deltes landbrugsstøtten op i to søjler, én som vedrørte markedsintervention og direkte støtte og en anden som vedrørte udvikling i landdistrikterne og miljø. (Hartig Danielsen, s. 17). På trods af at Agenda 2000 havde en planlagt løbetid frem til 2006, besluttede man allerede i 2003 endnu engang at reformere. Det skyldtes, at man ønskede et mere miljø- og dyrevenligt landbrug, som leverede sundere fødevarer af en bedre kvalitet. Derudover ville man også forbedre forholdene i landdistrikterne endnu mere. Alt dette blev, som i tilfældet med flere af de tidligere reformer, sat i gang da man blev sat under pres af WTO, men også ud fra det faktum, at EU stod overfor en væsentlig udvidelse af antallet af medlemslande. Derfor var der også brug for en landbrugsstøtte, som havde fokus på de knapt så udviklede lande, som nu skulle være en del af fællesskabet. Som værktøj til dette benyttede man sig af støtteordninger, som skulle være afkoblet fra selve produktionen, hvilket så i stedet skulle være en betaling konstrueret ud fra en historisk betragtning. Dette system oprettede man i 2005/06 under navnet Single Payment Scheme (SPS) (Hill, s. 138). Samtidig introducerede man krydsoverensstemmelsesprincippet, hvilket betyder at man skal leve op til de miljøkrav, den fødevaresikkerhed, dyrevelfærd og velfærd mere generelt som er krævet af EU, hvis man vil opnå fuld støtte. Desuden ønskede man ændringer i allokeringen af midler imellem 1. og 2. søjle, således, at der kommer mere fokus på udviklingen i landdistrikterne. (Diaz-Bonilla et al., s. 37). Det er 2003-reformen, samt få justeringer i sundhedsreformen 08/09 (Hill,

20 s. 321) som er de aktuelle på nuværende tidspunkt, og det vil derfor være med udgangspunkt i dette, at søjlerne i dette kapitel vil blive analyseret. Støtten opsummeret Under Mansholt-planen i 1958 støttede man landbruget med pris- og markedsstøtte, hvilket kom til udtryk igennem markedsordningen. Dette betød, at man brugte intervention, til at sikre landmændene en mindstepris kombineret med importbeskyttelse, dette kom til udtryk igennem told på varer fra lande udenfor samarbejdet, samt eksportstøtte (Hartig Danielsen, 2009 s ). Den anden Mansholt-plan fra 1968 indførte strukturstøtte, som skulle gives i form af modernisering af landbrugene. Desuden indførte man afviklingsstøtte, som skulle give incitament til at forlade branchen, hvilket skulle give mulighed for mere effektiv udnyttelse af den eksisterende landbrugsjord. Desuden indførte man mælkekvoter (Hartig Danielsen, 2009 s. 16). McSherry reformen fra 1992, fokuserede på at øge konkurrencedygtigheden, derfor nedsatte EU niveuet for prisstøtten. Samtidig kompenserede man via en direkte støtte til landmændene, pr. ha. og pr. dyr. Desuden indførte man krav om braklægning (Hartig Danielsen, 2009 s ) I Agenda 2000 fra 1999 nedsatte man endnu engang prisstøtten, samtidig indførte man mere støtte til selve strukturen i landbruget, i form af støtte under søjle 2. I 2003-reformen, har man endnu engang sænket minimumsprisstøtten, for så at indføre en afkoblet støtte, som ikke har effekt på produktionsstørrelse, eller produkttype. Disse støtteformer skulle dog ikke medføre en reduktion af den samlede støtte til landbruget (Hartig Danielsen, s. 18). Herefter har man i 08/09 foretaget sundhedstjekket, som justerede støtten endnu engang, via simplificering af regler, udvikling af krydsoverensstemmelser og ændret en smule på mulighederne for direkte støtte, samt justering af beløber og pct. Satser inden for forskellige støtteområder (Hill, 2012 s ). 15

21 Figur 1 Benyttede støttetyper Kilde: Udarbejdet ud fra den anvendte data i afsnittet: Støtten opsummeret. Af figur 1 fremgår det tydeligt, hvordan man har støttet igennem DFL. Hver gang en støtteform fjernes eller reduceres, erstattes den af en anden type støtte. Der skete i McSharry, Agenda 2000 og 2003-reformen en nedsættelse af minimumsprisen til landmændene, for at mindske denne markedsforstyrrende støtte, men hver gang har man i stedet indført en anden støtte, således at landmændene kunne kompenseres for deres tab eller fordi et nyt mål introduceres. WTO s strukturkrav Efter at have gennemgået hvilke typer støtte, der er blevet benyttet i DFL, vil der i dette afsnit blive gennemgået hvilken indflydelse WTO har haft på valget af værktøj til at støtte landmændene. Afsnittet er udarbejdet pga. den store indflydelse, som WTO har haft på, og stadig har på den retning DFL bevæger sig i og hvilken struktur man benytter sig af i EU. Efter den senest afsluttede runde af WTO forhandlingerne i 1994, Uruguay runden, har der været flere forskellige punkter, som man skulle have fokus på i EU, for at leve op til kravene. Det første område er ændringer i handelsbarriererne, hvor man er gået fra non-traiff barriars til traiff. På den måde har man stadig beskyttelsen af markedet, men det er muligt at måle reduktionen af disse barrierer, som har skullet reduceres med gennemsnitligt 36 % i forhold til over en 6årig periode for udviklede lande. Værdien af den direkte eksportstøtte skulle reduceres med 36 % i forhold til over 6 år, samtidig med at mængden af subsidierede varer skulle reduceres med 21 %. I Uruguay-runden indførte man også systemet med tre typer af bokse, hvori typerne af støtte skal placeres: 16

22 Green box: National støttepolitik, som har minimal indflydelse på selve handlen. Herunder; forskning, fødevaresikkerhed, infrastruktur, dekoblet støtte og andre områder som kan støttes, hvor det har en minimal direkte eller indirekte virkning på, hvad der produceres. Desuden inkluderer Green box også miljøvenlige og bæredygtige tiltag. Støtten i denne boks er ikke underlagt krav om reduktion. Blue box: Direkte støtte til produktionsreducerende tiltag og udkantsområdernes udvikling, såfremt disse områder står for maksimalt 5 % af den samlede produktionsværdi i det pågældende land (Diaz-Bonilla et al., s. 7). Det er støtte som minder meget om dem under Amber box, men som forsøger at reducere ineffektivitet på markedet, eller reducere produktionen. Det er støtte såsom den støtte man indførte under McSherry-reformen, pr. ha. og pr. dyr, som blev kombineret med en mælkekvote, og derfor passer lige ind i den formulering, som hører til Blue box. Der er ingen reduktionskrav af støtten i Blue box (Southeast Farm Press, 2001). Amber box: De nationale støtteformer som ikke kvalificerer sig til undtagelserne indenfor både produkt- og ikke produktspecifikke områder skulle reduceres over perioden (Diaz- Bonilla et al., s. 7). Det er støtteværktøjer, som forværrer markedseffektiviteten, og derfor skal de reduceres. Herunder koblet støtte og markedsintervention. Hvis man som medlemsland i WTO ikke indvilliger i at reducere disse støtteformer, må støtten samlet kun fylde 5-10 % af den samlede produktionsværdi (Southeast Farm Press, 2001). Disse regler blev vedtaget i 1994: Der er dog sket en del på området, som følge af disse regler. I 2003 var støtteordningerne under Amber box faldet fra 81 milliarder til 31 milliarder. Dog er meget af denne støtte blevet flyttet over i Green box og Blue box, og har været medvirkende til ændringer i DFL. (Hill, s ). Den form for støtte, som man har konstrueret i DFL som SPS, er lavet med henblik på, at den skal passe ind i Green box, da der igennem SPS er fokus på en afkoblet støtte. (Swinbank, Alan & Tranter, Richard, s. 47) Der er generelt sket en del strukturændringer af DFL imens den har eksisteret, og der er fortsat konstant udvikling på området. WTO har indflydelse på mange aspekter af udformningen af støtten, men aktuelle forhandlinger har ind til videre stået på siden 2001, og Doha-runden er endnu ikke færdigforhandlet her mere end 10 år efter (WTO, 2012). 17

23 3.2 DFL Søjle 1 I dette afsnit er formålet at analysere, hvordan DFL fungerer nu. Herunder hvilke instrumenter der anvendes i søjle 1, hvilke mål EU forsøger at opnå med disse, og hvilke mikroøkonomiske og samfundsmæssige konsekvenser de har. Dette gøres ved brug af den introducerede teori i kapitel 2. Der vil således blive forklaret, hvad formålet er med de forskellige instrumenter, og hvordan de har effekt på producenter, konsumenter, staten og den overordnede velfærd i økonomien. Der tages udgangspunkt i, hvordan søjle 1 virker i dag. Dette er bestemt af reformen, der blev vedtaget i 2003, som skal være fuldt indført i Søjle 1 i DFL indeholder direkte og indirekte støtte til landbruget og interventioner i markedsmekanismen og er klart den største post, som står for 76 % af DFL budgettet (Hill, s. 137) Interventionen i markedet er i form af støtteopkøb, kvoteordninger og told, mens direkte subsidier enten er koblet eller dekoblet produktionen i form af SPS (Hill, s. 137). Det fremgår af Agenda 2000 at et af målene med DFL er at sikre en rimelig levestandard og en stabil indkomst for landbrugssamfundet (Hill 2006 s. 246). De anvendte instrumenter skal kunne opfylde netop dette dominerende mål, ved at sikre priser ikke falder under et bestemt niveau, og at en bestemt mængde kan produceres og afsættes, eller at landmændene modtager et fast beløb. Meldgaard og Zobbe skriver: When it comes down to reality the political objective of securing reasonable income to farmers succeeds all other objectives in agricultural policy making (Melgaard & Zobbe, s. 1). I det følgende afsnit vil fire forskellige indgreb blive underkastet en statisk partiel ligevægtsanalyse for at analysere de direkte afledte økonomiske konsekvenser af EU s landbrugspolitiske tiltag. I løbet af de sidste 20 år er EU gået fra at støtte mest gennem markedsintervention til nu at støtte mest gennem direkte støtte. The distribution of expenditure for the period would roughly be 69% for producer support (direct payments), 7% for market measures (product support), and 24% for rural development (Europa-kommissionen, 2011a - s. 6). Fordi markedsintervention fylder mindre i dag vil der blive gennemgået brugen af interventionspriser og brugen af told, som stadig bliver benyttet i høj grad i EU. Anden markedsintervention er ikke analyseret, alene fordi konsekvenserne af disse er forholdsvis ens. Derefter vil direkte støtte blive gennemgået i form af koblet og dekoblet støtte for at kunne analysere velfærdskonsekvenserne af brugen af disse instrumenter hver i sær. Da direkte støtte er en stor del af DFL og vil være det i mange år fremover, vil der blive gået mere i dybden med disse. 18

24 Interventionspris Et af de mest anvendte instrumenter gennem DFL s historie er at sikre en mindstepris ved at opkøbe landbrugsprodukter til en mindstepris (Hill, s. 141). Ved at anvende markedsintervention er målet at sikre landbruget i EU en stabil indkomst igennem sikker afsætningskanaler og faste høje priser. Denne form for indgreb er blevet betydelig mindre efter reformerne i 1992 og 2003, hvor man er gået fra markedsintervention til former for direkte støtte. (Europa-kommissionen, 2011a - s. 4). Hvert år bliver der sat en mindstepris for udvalgte landbrugsprodukter, eksempelvis byg, mælk, sukker og smør (Europa-kommissionen, s. 10). Hvis markedsprisen bliver mindre end denne, opkøber EU produktet gennem agenter til den garanterede interventionspris. Ved at garantere den højere pris og garantere købet af alt der bliver produceret, bliver prisen, som almindelige kunder skal betale, lig med interventionsprisen. Den højere pris vil skabe en større produktion end efterspurgt på markedet. Den mængde som forbrugere køber af produktet, falder i takt med at prisen stiger. Resten bliver opkøbt af agenter for EU (Hill, s. 252). Mængden EU køber, vil blive videresolgt til lande uden for EU med støtte, blive brændt, eller lagret. Denne metode er kun effektiv til at hæve priserne, i tilfælde af der ikke kan komme konkurrerende varer fra udlandet til en lavere pris. Dette opnås ved at anvende told på netop de varer. Det er dog ikke altid at minimumsprisen er højere end EU-markedsprisen, i det tilfælde sker der ikke noget (Hill, s. 253). Sukker er et af de produkter, som stadig har en betydelig interventionspris. Ved hjælp af en partiel ligevægtsanalyse vises der her, hvordan indgrebet skaber et betydeligt effektivitetstab på sukkermarkedet. Det antages der ikke er import af sukker, eksempelvis pga. en told. Ydermere med henvisning til kapitel 2 er udbud og efterspørgsel forholdsvis uelastisk. EU garanterer en interventionspris p, som er over markedsprisen. Ved prisen p vil forbrugernes efterspurgte mængde blive reduceret til q 1, mens EU skal opkøbe sukker til mængden (q 2 q 1 ) for at opretholde den garanterede pris p. Forbrugere, som nu skal betale p i stedet for markedsprisen oplever et velfærdstab givet ved firkanten a. Ydermere oplever nogle forbrugere pga. den højere pris, at de ikke kan købe eller må købe mindre sukker, 19

25 hvilket resultere i et velfærdstab givet ved trekanten b. I alt bliver consumer surplus forringet med ( a b) på grund af interventionsprisen. Producenterne oplever en positiv ændring i velfærd, fordi de får en højere pris p og en højere afsætning q 2. Hvilket forbedrer producer surplus med (a + b + d). Omkostningen for EU, som i sidste ende er finansieret af skat fra medlemslandende er dog stor. Den mængde, der opkøbes til interventionsprisen, skaber et velfærdstab på - (q 2 q 1 ) p. Når man sammenholder velfærdseffekterne for EU/skatteydere, forbrugere og producenter giver det et dødvægtstab på (d - (q 2 q 1 ) p) (Pindyck & Rubinfeld, s. 324). Målet med dette indgreb er at sikre en stabil indkomst for landmændene. Som det fremgår er landmændenes ekstra velfærd vist i a + b + d. Men da indgrebet koster langt over dette, ville det være billigere, dog stadig effektivitetsskadende, at overføre a + b + d direkte til landmanden i stedet. Forfattere som Pindyck og Hill foreslår at grunden til dette ikke gøres, kan være fordi prisstøtte ikke er så åbenlys en måde at overføre penge til landbruget og derfor mere attraktivt rent politisk (Pindyck & Rubinfeld, s. 325). Det er dog muligt at tjene nogle penge ind igen ved at give eksportstøtte og sælge produkterne under verdensmarkedsprisen i udlandet. Interventionspriser og eksportstøtte er blevet reduceret kraftigt i løbet af de senere reformer netop pga. kritik. Da metoden er dyr, og fordi det har haft konsekvenser for EU s eksport markeder, som får dumpet det opkøbte til en pris under verdensmarkedsprisen. Derfor er dette indgreb også indenunder Amber box, og EU skal reducere indgrebene ifølge Uruguay-runden. Importtold For at kunne benytte en mindstepris i EU, er man som nævnt nødsaget til at holde udenlandske priser over interventionsprisen. Hvis den var under ville det bevirke at forbrugerne ville købe importerede varer i stedet for EU-varer. EU ville igennem sine agenter opkøbe alt det producerede til interventionsprisen. Grunden til at anvende importtold er at kunne holde den pris, som landbruget kan tage for sine varer oppe, da de ikke skal konkurrere imod udenlandske varer. Det kan gøres helt, så man undgår import fuldstændig, eller delvis hvor import er begrænset. Der er to måder hvorpå importtold kan anvendes en fast eller en variabel rate. Begge er blevet brugt i EU-regi, men fast rate bruges nu pga. påtale fra WTO, den variable told blev afskaffet i 1994 (Hill, s. 140). 20

26 Hvert år sætter EU mål for, hvor meget i procent tolden skal være på. I det følgende antages det at der er en told på sukker, denne begrænser importen af sukker, men udelukker den ikke fuldstændigt. Det antages yderligere at EU ikke kan påvirke verdensmarkedsprisen. Tolden på udenlandsk sukker øger prisen fra frihandelsligevægten ved verdensmarkedsprisen Pw til Pw + told. Prisstigningen forårsager en mindre mængde købt fra q 0 til q 1. Ligeledes mindskes importen fra (q 0 - q * 0) til ( q 1 -q * 1), og den hjemlige produktion øges fra q * 0 til q * 1. Prisstigningen for forbrugere og den mindre købte mængde, resulterer i consumer surplus ændres med (-a b c d). EU tjener d, som er told indtægter. Producer surplus øges med a som følge af en større mængde, som kan sælges til en højere pris. Alt i alt er dødvægtstabet (- b c). EU oplever et effektivitetstab, da man flytter produktionen fra produktioner med forholdsvis lave marginale omkostninger til producenter med relative høje marginale omkostninger. Hvis man havde valgt en told, som præcist umuliggjorde import, (op til den hjemlige ligevægtspris), ville dødvægtstabet blive endnu større idet firkant d, i form af toldindtjening ikke ville eksistere og prisen ville stige og en mindre mængde købt af forbrugere ville øge dødvægtstabet (Pindyck & Rubinfeld, s. 332). Når man har udelukket import kan man anvende støtteopkøb for at få prisen højere op. Told på import fremgår ikke af budgettet siden der ikke er direkte omkostninger forbundet med det (udover administration); det vil på budgettet se ud som om EU tjener penge ved indgrebet, fordi den eneste velfærdsændring, der bogføres, er toldindtægter. Direkte koblede subsidier Udover indirekte subsidier, som gennem indgreb i markedsmekanismen sørger for højere priser, støtter EU også gennem støtte pr. ko eller pr. anvendt ha eller giver støtte til inputs såsom gødning. På denne måde mindsker de landmandens omkostninger, hvilket resulterer i en lavere markedspris, samt en højere modtaget pris for producenterne. Disse koblede subsidier blev indført i 1992, i 21

27 forbindelse med processen, hvor EU mindskede markedsintervention og som kompensation indførte disse dekoblede subsidier (Hill, s. 141). I den seneste reformrunde i 2003 har man mindsket brugen af koblede subsidier, for at benytte dekoblede i stedet. Stadig anvendes koblede subsidier i EU. I en situation, hvor EU giver en støtte s, pr. malkeko hvert år resulterer det i følgende: (Samme markedsbetingelser gælder, som tidligere og at import er udelukket pga. en told). Støtten flytter i praksis den aggregerede udbudskurve til højre, fordi de samlede marginale omkostninger for et bestemt outputniveau reduceres. Landmændene vælger at øge produktionen, til q 1. Ved denne mængde bliver markedsprisen p 2, landmændene modtager derfor prisen p 1, som er den nye markedspris p 2 + s. Forbrugerne får flere produkter til en lavere pris, hvilket øger consumer surplus med firkanten c. Producenterne kan afsætte en større mængde til en højere pris, og nye producenter kan indtræde i markedet, fordi deres marginale omkostninger nu falder under eller er lig med p 1. Dette giver et øget producer surplus på firkanten a. Omkostningen for EU er subsidien ganget med den afsatte mængde, s*q 1 = (- a - c - b - d). I alt giver det et dødvægtstab på (- b d ) at anvende et subsidie per malkeko. Dødvægtstabet er et produkt af at producenterne i stedet for at producere det, som reflekterer deres marginale omkostninger, producerer for meget. Landmænd, som før havde for høje marginale omkostninger til at være mælkeproducenter oplever dette som en mulighed. Ressourcer som kapital, arbejde og jord bliver bundet i en produktion, som i realiteten er ulønsom. På længere sigt er udbudskurven mere elastisk, hvilket medvirker at landbrug kan ændre deres produktion til et andet produkt, som sammenlignet på markedsbasis ville være mere lønsomt. Men pga. støtten bliver mindre lønsomt end det produkt, der bliver støttet. Fordi den koblede støtte er givet uforholdsmæssig til bestemte produkter, er produktionsmønsteret blevet forvrænget, som jf. komparative fordele skaber ineffektiv forbrug af ressourcer. Det har 22

28 resulteret i intensiv brug af land, som ellers ville være ladet være. Ifølge Hill har denne form for støtte resulteret i miljøforværring, øget produktion resulterer i øget input forbrug, som gødning, og intensiv brug af jord har resulteret i tab af miljøområder (Hill, s. 150). Markedsintervention og koblede subsidier Fælles for disse former for støtte er at de skaber et dødvægtstab, altså skaber økonomisk ineffektivitet. De kortsigtede implikationer af sådanne indgreb er forkerte priser, mængder og ressourcer som bliver misallokeret. Støtten resulterer i at det producerede ikke svarer til det efterspurgte. Valgene for hvad der bliver produceret afspejles ikke af, hvad forbrugere er villige til at betale, men hvor meget EU er villig til at støtte. Produktionsmønstret bliver således forvredet. Produkter som vil være billigere at importere, bliver produceret i EU pga. af høj told. Forbrugere betaler for meget og landmænd tager ulønsomme produktionsbeslutninger. Da disse er statiske partielle ligevægtsanalyser, er det ikke taget i betragtning, hvordan skatten, der opkræves til at finansiere støtten, har effekt på bl.a. arbejdsmarkedet, og forbrugernes realindkomst. Ej heller er der set på prisstigningernes effekt på forbrugernes budgetbegrænsning eller om indgrebet bliver kapitaliseret i jordpriser. Reduktionen af disse støttemetoder er drevet af WTO s krav, om at støtten i Amber box skal reduceres. Hvilket er positivt med hensyn til den økonomiske effektivitet i EU. Direkte dekoblede subsidier Som det fremgår af de ovenstående analyser af instrumenter resulterer de i dødvægtstab, og et andet produktionsmønster end det optimale. Derfor er EU efter Agenda 2000 begyndt at omstrukturere støtten mod at være dekoblet. I teorien gives denne støtte uafhængig af produktionen, hvilket modsat koblet støtte, ikke har effekt på produktionsbeslutninger. Det nye system består af dekoblet støtte i form af enten Single Farm Payment (SFP) eller Single Area Payment (SAP). Overordnet afspejler den nuværende støtte i disse nye ordninger mængden af støtten, der er givet før i tiden, og afspejler derfor ikke hvor meget, der bliver produceret nu. Så i modsætning til koblet støtte, giver den nye ordning ingen motivation til at producere mere eller mindre. I teorien vil valget af hvad og hvor meget der produceres komme an på efterspørgslen i markedet (Hill, s. 144). Ifølge Europa-kommisionen, skal disse betalinger skabe et sikkerhedsnet for landmænd i form af indkomstoverførsler, og derved beskytte dem fra prisvolatilitet. Derudover giver det landmanden mulighed for at reagere på markedssignaler, så de kan producere de produkter, som kunderne 23

29 efterspørger, modsat tidligere, hvor den koblede støtte og markedsintervention i høj grad bestemte, hvor meget og hvad der skulle produceres (Europa-kommissionen, 2012). Nationer kunne i forbindelse med 2003-reformen vælge om de ville anvende SFP eller SAP. I SFP er betalingerne historisk betinget, landmanden modtager således et beløb baseret på, hvad han modtog i referenceperioden (Hill, s. 144). På denne måde ville der ikke komme nye mønstre af hvem der modtager direkte støtte. SAP er et regionalt system, hvor støtten bliver fordelt i forhold til ha.- størrelsen på bedriften, (ikke produktionen). Lande som Frankrig, Grækenland, Italien, Portugal og Spanien valgte den historiske model. Mange nye lande valgte i stedet SAP af praktiske grunde da de ikke fik støtte i referenceperioden. Ideen med denne dekobling er, når pengene overføres i samme mængde lige meget hvad landmanden foretager sig, så vil denne støtte ikke påvirke markedet og ikke skabe dødvægtstab i markederne for landbrugsprodukter, som det fremgår af figur 5. Consumer surplus og producer surplus er maksimeret, hvilket betyder at der er økonomisk effektivitet på markedet. Postulatet er at en dekoblet støtte ingen effekt har på produktion eller investeringer. Men disse overførsler kommer til udtryk i inputpriser i stedet. Problemet med dekoblet støtte er, at den ikke vil have langsigtede virkninger på landmændenes indkomster. Ved at garantere en fast indkomst til ejere af landbrug betyder det en kapitalgevinst for ejeren, men fremtidige købere vil betale en højere pris for jorden, en til en, med nutidsværdien af fremtidige overførelser jf. kap På denne måde vil fremtidige ejere allerede have betalt for fremtidige overførsler igennem jordprisen, deres marginale omkostninger vil stige, hvilket vil påvirke deres produktionsbeslutninger (Bregn, s. 184). Derfor er den kortsigtede effekt en højere indkomst for landmændene, hvor den langsigtede konsekvens er en lavere produktion og derfor en udligning af støtten. 24

30 Derudover skal støtten finansieres via skatter, som leder til et dødvægtstab på arbejdsmarkedet. Det er altså ikke muligt at lave indkomstoverførsler til landbruget uden det har effekt på andre markeder. Man kan også diskutere om en fast overførsel kan forvride incitamentet til at tage risici, eller at lave investeringer for at blive mere konkurrencedygtige. Det er målet for EU at udfase koblede betalinger for at udskifte dem med dekoblede betalinger. I 2012 skulle alle koblede betalinger være udfaset, med undtagelse af støtte til malkekøer, får, geder og bomuld (Europa-kommissionen, 2009). Udskiftningen af koblet støtte og markedsintervention for at få dekoblet støtte i stedet, er reelt en flytning af støtte fra Amber box til Green box og dermed acceptabelt i WTO regi. Støtten skaber dog stadig et dødvægtstab i form af finansieringen og skaber højere marginale omkostninger på lang sigt for nye landmænd, hvilket vil have indflydelse på produktionsbeslutningerne. Støttens politiske begrundelse Da der indtil videre i kapitlet er blevet analyseret hvilke konsekvenser instrumenterne har, sættes der her spørgsmålstegn ved, om det ud fra teorien om økonomisk effektivitet kan retfærdiggøres, at der gives denne type støtte. Formålet med at anvende disse instrumenter er hovedsagligt at opnå en stabil indkomst til landmændene. Med reference til kapitel 2, kan det kun retfærdiggøres i forhold til effektivitetshensyn at blande sig i markedet, hvis dette har en indbygget fejl. Derfor er spørgsmålet om dette mål og disse typer af støtte er til for at rette op på en sådan fejl. Retfærdighed og lighed i indkomst til landmænd, kan hverken defineres som en public good, eksternalitet, eller anden markedsfejl. Meget simpelt kan det siges, at der bliver betalt en dekoblet støtte om der produceres eller ej. Dette viser, at pengene er overførsler uden noget motiv om at rette på markedsfejl. Havde det været motivet, havde man bundet pengene til et bestemt aktivitet, for enten at afskrække eller opmuntre aktiviteten. Bevæggrundene for disse indgreb i markedet er således politiske. Man vil overføre penge til landmænd, på den ene eller anden måde, hvilket skaber et dødvægtstab. Endemålet med at give både koblet og dekoblet støtte til landmænd er at sikre en retfærdig og stabil indkomst for landbrugssamfundet. Grundlaget for denne type støtte er det omtalte indkomstproblem i kap 2.2. Derudover et resultat af stort lobbyarbejde. Støtten retfærdiggøres over for vælgerne med, at uden denne støtte ville landmænd ikke kunne klare sig, og de ville lide under konstant fald i indkomst. Den store organisering af landmændene i forhold til den næsten non-eksisterende 25

31 organisering af forbrugere bevirker at, det er muligt for landbrugets interesseorganisationer at gennemtrumfe og bevare støtten. Denne rent-seeking aktivitet som landbruget engagerer sig i og bruger ressourcer på er med til at forværre den økonomiske effektivitet endnu mere. Fordi landmænd vil være villige til at bruge en andel af de penge de kan få, på at bevare støtten og dermed skabe en ineffektiv forbrug af ressourcer, som ville være bedre anvendt i produktionen eller kapitalinvesteringer. 3.3 DFL Søjle 2 Støtten i søjle 2 er rettet imod udvikling i udkantsområderne. Formålet er at støtte en modernisering af landbruget, med fokus på det lokalområde, hvor landmandens produktion befinder sig. Målet er at minimere forskellen mellem regionerne i EU, men også de forskellige dele af de enkelte lande (Hartig Danielsen, s ). Støtten under søjle 2 ligger i den strukturstøtte, som blev vedtaget under Agenda 2000, og som blev udviklet yderligere i 2003-reformen. Det man i Europa-kommisionen ønsker at opnå, kommer til udtryk her: The fundamental difference between the European model and that of our major competitors lies in the multifunctional nature of Europe s agriculture and the part it plays in the economy and the environment, in society and in preserving the landscape, hence the need to maintain farming throughout Europe and to safeguard farmers incomes (Kyed, Kærgård, & Zobbe, s. 7) EU har ifølge dette en helt speciel struktur som retfærdiggør, at landbruget skal støttes, da de har en meget vigtig rolle i udkantsregionerne, og i de små samfund, hvor landbrugets produktion hovedsageligt finder sted. Desuden ønskes stor fokus på miljøet og et bæredygtigt landbrug, samt incitament til alternative indkomstmuligheder inden for landbruget, og det lokalsamfund de bidrager til (Hill, s. 246). Disse effekter samler EU under begrebet multifunktionalitet, som blev gennemgået i kapitel 2. Helt kort sagt består søjle 2 af støtte til udviklingen af udkantsregionerne i EU, hvilket både består i støtte til et mere miljørigtigt landbrug og økonomiske overførsler som assistance til investeringer. Den samlede landbrugsstøtte i EU i 2010 var 56,8 milliarder, heraf var 24 % placeret under søjle 2 (OECD, s. 112). Tiltagene i søjle 2 implementeres igennem nationale, eller regionale udviklingsprogrammer, hvor de enkelte medlemslande har indflydelse på, hvordan støtten sammensættes nationalt. EU har 3 hovedområder der ønskes fokus på: 1) Forbedre konkurrencedygtigheden af land- og skovbrugssektoren, igennem support og omstrukturering. 26

32 2) Sætte fokus på miljøet og landområderne igennem støtte til land-management. 3) Forbedre livskvaliteten i udkantsområderne og skabe incitament til diversifikation af økonomiske aktiviteter igennem landbrugssektoren, og andre aktører i udkantsområderne (Hill, s. 173). Disse tre hovedområder er opdelt i 4 akser. Ud fra de tiltagsmuligheder, der er under akserne, skal medlemslandene således opnå de ønskede mål for DFL, ved hjælp af et individuelt udarbejdet Rural Development Program (RDP). Dog er friheden begrænset til at 10 % af den nationale andel af støttemidler skal bruges indenfor akse 1 og 3 og 25 % indenfor akse 2, herudover skal der reserveres 5 % nationale støttemidler til akse 4. EU støtter med midler op til 50 % af akse 1 og 3 mens der gives % til akse 2, som fællesfinansiering af støtten (Hill, s ). Akse 1 - Forbedre konkurrencedygtigheden i land- og skovbruget. I akse 1 er der 4 fokusområder, der kan tages udgangspunkt i, her gennemgås de tre. Akse 1 er den næststørste post i budgettet under søjle 2, som det fremgår af figur 6. Det første område er at øge potentialet hos aktørerne i branchen via adgang til viden. Dette skal ske igennem formidling af forskningsresultater, der er til gavn for branchen. Man motiverer og hjælper nye landmænd i gang, hvilket bl.a. skal gøres ved at give ældre landmænd incitament til at gå tidligt på pension. Det andet område er at omstrukturere de fysiske muligheder samt skabe grobund for innovation. Det skal ske gennem modernisering af bedrifterne og produktionsmetoderne. Dette skal øge den økonomiske værdi af skovbruget, og en forbedring i værdiskabelsen i produktionen. Desuden ønskes der at skabe en bedre tilpasningsevne inden for branchen, med bl.a. støttemuligheder i tilfælde af naturkatastrofer. Det tredje område går ud på at øge kvaliteten af produktionen og slutprodukterne. Dette skal gøres via hjælp til at leve op til lokal lovgivning, samt støtte de landmænd, der gør noget ekstra for fødevarekvaliteten (Hill, s. 174). 27

33 Akse 2 Forbedre miljøet og landdistrikterne Der er kommet øget fokus på miljøet og naturen i DFL via de senere reformer. Det har man valgt at arbejde med i akse 2 via to fokus områder. Som det fremgik af figur 6 er dette det største støtteområde under søjle 2. Det første fokusområde er at øge den bæredygtige landbrugsform, hvilket skal ske via bistand til landmænd i ukonkurrencedygtige områder såsom bjergbønder, samt støtte med fokus på vandmiljøet og andre miljømæssige tiltag inden for landbruget. Desuden ønsker man øget dyrevelfærd. Det andet fokusområde er at øge det bæredygtige brug af skovområderne. Dette skal ske igennem genrejsning af skov på landbrugsjord men også andre områder, hvor man har fældet skoven, samt oprettelse af skovlandbrugssystemer på landbrugsjorden. Også i skovdriften ønsker man fokus på vandmiljøet og andre miljøtiltag (Hill, s. 193). Akse 3 Livskvaliteten i udkantsområderne, samt diversifikation af udkantsøkonomien Akse 3 har tre fokusområder, hvor det er muligt at sætte ind. Det første område er at skabe diversitet i udkantsområderne rent økonomisk. Dette kan ske ved at promovere erhverv i udkantsområderne, der ikke har noget med landbrug at gøre såsom turisme. Støtte til iværksættere og skabelse af små virksomheder. Det andet område er, at livskvaliteten ønskes forbedret i udkantsområderne, hvilket skal ske via byfornyelse og udvikling i de små samfund. Dog med det forbehold, at man ønsker at bevare tradition og historie i udkantsområderne (Hill, s. 175). Akse 4 LEADER LEADER indeholder tre fokusområder, som er defineret ud fra syv grundlæggende mål, der skal være en del af initiativerne. De 7 mål fokuserer alle på, at der skal være stor lokal indflydelse på støtten under søjle 2. Alle områder indeholder forskellige initiativer, der skal styrke mulighederne for lokal indflydelse, samt sikre at tiltagene, der iværksættes, er de mest effektive for det pågældende lokalområde, hvor de implementeres (Hartig Danielsen, s ) For at opnå de 7 mål har man udarbejdet følgende 3 fokusområder. Det første område omfatter at skabe en strategi for udvikling lokalt, med opfyldelse af en eller flere af initiativerne i akse 1-3. Andet fokusområde er at implementere udviklingsstrategier for selskaber i udvalgte 28

34 udkantsområder. Endeligt vil man lede lokale grupper, der skal tage initiativer inden for informationsindsamling og uddannelse i udkantsområderne (Hill, s. 175). I bestræbelserne på at opnå de bedste løsninger er det således op til de enkelte medlemsstater at benytte sig af de initiativer, der gives forslag omkring, i forhold til hvad de selv finder mest fordelagtigt (Hill, s. 177). Der er dog flere problemstillinger omkring initiativerne. Et af problemerne er at måle hvilke initiativer der virker, og dermed også svært at vurdere, hvor man skal sætte ind (Hill, s ). Der er flere problemstillinger i søjle 2, som vil blive analyseret i næste afsnit. Multifunktionalitet, Positiv eksternalitet? Som det fremgår af de gennemgåede fokusområder i dette kapitel, dækker mange af betalingerne i søjle 2 over betalinger til landmændene for ydelser og goder, som de bidrager til samfundet med. Dette gælder bl.a. betalinger til landbrug, som skal promovere erhverv i lokalsamfundet beskrevet i akse 3. Disse bidrag er forholdsvist uhåndgribelige, men ifølge EU udbydes der ikke tilstrækkeligt af det output, som generer de goder, som kommer til udtryk igennem multifunktionaliten. Den måde hvorpå EU behandler og omtaler denne slags støtte, kan defineres som en positiv eksternalitet, som bliver underudbudt, i forhold til efterspørgslen, netop af den grund, at landmændene ikke får betaling for at bidrage med disse goder (Bregn, s ). I den følgende analyse antages det, at multifunktionalitet kan betragtes som en positiv eksternalitet. Derefter diskuteres hvorvidt, man ud fra teorien kan definere multifunktionaliteten som sådan. Det antages at de marginale omkostninger stiger i takt med, at produktionen øges. Efterspørgselskurven D viser, hvor meget forbrugernes nytte er for et bestemt output niveau. Derfor vil landmanden være villig til at producere q0, som resulterer i et output af landbrugsprodukter, som bidrager med positive eksternaliteter i form af multifunktionelle goder, såsom aktivitet og diversitet i udkantsområderne. Når vi ser på marginal social benefit (MSB), 29

35 fremgår samfundets samlede nytte for et bestemt outputniveau MSB = udbud + marginal external benefits. MSB viser den værdi, som ikke direkte tages med i efterspørgselskurven, men som resten af samfundet drager nytte af. Det er her ineffektiviteten kommer til udtryk, da landmændene ikke får den betaling, som godet i realiteten er værd, og derfor ikke producerer det outputniveau, som ville bidrage med det optimale. Afstanden mellem (D) og MSB bliver marginalt mindre, for hvert ekstra produkt der udbydes. Dette skyldes en antagelse om at den afledte positive eksternalitet bliver marginalt mindre værd efterhånden, som der kommer flere multifunktionelle goder i udkantsområderne. Spændet imellem p1 og p0 viser at prisen ved p0 er for lav til, at det kan betale sig for landmanden at udbyde det optimale niveau. Prisen burde ligge på p1, såfremt markedet skulle fungere effektivt og levere det niveau af positiv eksternalitet, samfundet efterspørger (Pindyck & Rubinfeld, s ). I teorien vil man ved at støtte landmandens produktion give incitament til at producere et højere niveau af de eksterne goder. Der opnås en Pareto forbedring, hvor både samfundet som helhed og producenterne maksimerer deres nytte. Derved kommer man tættere på økonomisk effektivitet i markedet (Barr, s ). For at udligne denne markedsfejl, går EU ind og støtter landmændene, således at de opnår en pris på niveau med p1, mens forbrugeren betaler p0, eller via regulering, som gør at prisen er på det optimale niveau. På den måde giver man også landmændene incitament til at bibeholde eller øge deres produktion i udkantsområderne, og dermed bidrage med multifunktionelle goder. Multifunktionalitet en positiv eksternalitet? Der er problemer med multifunktionaliteten, hvilket kommer til udtryk på flere måder. For det første er støtten, der skal udligne forskellen betalt af skatter, som i sidste ende er betaling fra hele befolkningen. På den måde er hele befolkningen med til at betale for disse udkantsområders overlevelse. For det andet er det svært at se, hvordan denne form for eksternalitet er så meget anderledes for netop landbruget, end den kunne være igennem mange andre brancher. Det ville være mere fordelagtigt at betale et engangsbeløb til de sektorer, der egentlig har brug for pengene (Barr, 2004 s ). Det kan også diskuteres hvorvidt denne situation i realiteten er en markedsfejl, og hvis den skal betragtes som sådan, må den også kunne findes indenfor mange andre brancher. Virksomheder, som er placeret i udkantsområderne, må også bidrage med aktivitet i lokalsamfundene, som de ikke umiddelbart modtager nogen kompensation for. Eller hvis man tænker på den diversitet en 30

36 zoologisk have skaber, hvis den ligger midt i en by, er sandsynligvis heller ikke noget der kommer 100 % til udtryk igennem billetprisen. Det er svært at se den helt unikke sammenhæng her, som retfærdiggør støtten til landbruget. I stedet støtter DFL bl.a. igennem fonden for støtte til udkantsområderne, som overfører 5 % eller planlagte 10 % i 2012 af den direkte støtte, som gives til landmænd, der modtager mere en om året i direkte støtte, samt nogle yderligere overførsler, fra landmænd med støtte på eller derover på 4 %. Dette skal støtte lokalsamfundene i arbejdet omkring klimaændringer, vedvarende energi, vandforvaltning og biodiversitet (Europa-kommissionen, s. 2). Set ud fra EU s argumenter, fremtræder problemet med multifunktionalitet, som en positiv eksternalitet, der bliver underudbudt og derfor skal DFL ind og støtte, så man kan genskabe et effektivt marked. Med andre ord definere man en markedsfejl, som man vil rette op på igennem søjle 2 i DFL. Men der er nogle yderlige perspektiver, der er værd at vurdere på i forhold til multifunktionaliteten. Princippet i DFL med at støtte udkantsområderne på forskellige måder, for at skabe udvikling og gøre det attraktivt at bo i disse områder, har sandsynligvis nogle problemer i forhold til, hvad udkantsbefolkningen egentlig ønsker sig. Der er forskellige undersøgelser, der tyder på, at der er en uoverensstemmelse mellem, hvad der er resultatet af EU's støtte, og hvad der ønskes i udkantsområderne. Information, der er indsamlet i State of the countryside 2004, tyder det på, at befolkningen ønsker sig bedre faciliteter til de unge i samfundet, billigere boliger, bedre offentlig transport og god kvalitet i infrastrukturen. Dog er der også ønske om gode jobmuligheder, hvilket søjle 2 gerne skulle skabe grobund for (Countryside Agency, s. 21). Hill stiller spørgsmålstegn ved om støtten i søjle 2, er den mest effektive måde at skabe den vækst, der skal til for at skabe flere arbejdspladser (Hill, s ). Et andet argument fra EU for at støtte er, at man gerne vil forbedre indkomstgrundlaget i landbruget. Der er dog undersøgelser, der giver indikationer på, at indtjeningen er forholdsvis god i branchen, hvilket tyder på, at der ikke er så store forskelle imellem indkomsten i udkantsområderne og andre områder. Der refereres bl.a. til nogle undersøgelser af ældre dato i Økonomiske incitamenter & markeder, som via empirisk data når frem til, at husstandsindkomsten i mange landbrug ligger over gennemsnittet (Bregn, s. 184). En nyere undersøgelser af Agra CEAS 2005, indikerer at indkomsten er højere end den generelle opfattelse, der ligger til grund for strukturen af støtten via DFL (Hill, s ). For at retfærdiggøre disse former for støtte, kræver det, at der er tale om nogle markedsfejl, som kræver justering, for at markedet kommer til at 31

37 fungere mere optimalt. Dette kalder man så multifunktionalitet i EU. Denne rapport vurderer at dette er søgt, og at der er tale om spillover-effekter, som alt produktion medfører. Med dette rationale burde landbruget betale for at der er efterspørgsel efter deres produkter. Ydermere hvis der et politisk mål at opnå diversitet og aktivitet i udkantsområder, er det tvivlsomt at landbruget er den mest effektive medie mellem samfundet og EU. Government failure og rent-seeking For at finde frem til den mest effektive løsning, i forhold til produktionen, og de positive eksternaliteter, er det nødvendigt at finde frem til det optimale punkt for støtte i forhold til produktionen. Derfor er det altafgørende for at finde den mest effektive løsning, at EU har fuldstændig information. Det er dog usandsynligt, at dette skulle være muligt, og hvis man ser på det ud fra teorien på området inden for government failure, underbygger det vanskelighederne. For fuldstændig information er det nødvendigt, at regeringen kender til alle faktorer, som har indflydelse på priserne og folkets nyttefunktioner, og så herudfra definerer den optimale støtteordning. Da dette ikke kan lade sige gøre, samtidig med at det svært at se hvordan denne informationsindsamling, skulle være bedre til at finde den optimale pris, end markedet selv, som består af resultatet af den samlede information, vanskeliggøres mulighederne for at støtte på en optimal måde. Man risikerer derimod fra EU s side at støtte på en måde, således at man i stedet for at rette en markedsfejl kun minimerer den, eller måske endda danner en ny markedsfejl i stedet (Munger, s ). Derudover er det et problem, at det punkt man leder efter, ikke er defineret i forhold til, hvad den optimale støttestørrelse er. Det vil sige, at man mangler information til at finde frem til, hvad det er man skal gøre for at opnå den optimale løsning, samtidig med at man faktisk ikke ved, hvad den optimale løsning er. Problemet med denne government failure, er desuden at støtten skaber grobund for en interesse i branchen for rent-seeking. Muligheden for at få støtte motiverer landmændene til at organisere sig. Så længe der findes en støtte, vil det kunne betale sig at arbejde for at få del i den. Dette skaber et samfundsøkonomisk tab, da der går midler til rent-seeking, som kunne være gået til effektivisering i stedet (Tullock, 2003). Problemet med rent-seeking ledsages desuden af et andet problem i dette tilfælde, da strukturen og arten af produkter i landbrugsbranchen er sammensat på en sådan måde at forhandlingsforholdet skævvrides. Problemet opstår da landmændene får meget ud af rent-seeking og organisering, samtidig med at deres kunder, altså den brede befolkning, får minimalt udbytte af at organisere sig for at afskaffe eller minimere landbrugsstøtten. Som udgangspunkt burde det være 32

38 i forbrugerens og borgerens interesse at få afskaffet støtten, således at markedet fungerede mere effektivt og konkurrencedygtigt, hvilket teoretisk set burde sænke prisen på fødevarer. Det er dog ikke tilfældet her, da der er en lille gevinst for de mange, men stor gevinst for de få. Derfor er landmændene organiseret, som beskrevet i kapitel 2, og står af denne grund meget stærkt i debatten, og har stor indflydelse på slutresultatet (Olson, s ). 3.4 Delkonklusion Som det fremgår i af dette kapitel, har der været anvendt mange former for støtte igennem tiden, hvilket har haft forskellige årsager. De forskellige værktøjer til at støtte landmændene er udarbejdet ud fra nogle grundprincipper omkring opretholdelse af en acceptabel levestandard i landbruget, som kan måles sig med andre sektorer i EU. Senere er der kommet mere fokus på støtte og fastholdelse af produktion og aktivitet i udkantsområderne, samt fokus på miljø og bæredygtighed. Mange af disse ændringer er sket som led i opfyldelse af regler i WTO regi, som man har tilpasset sig i EU. WTO ønsker at minimere eller fjerne støtte, som skader det frie marked, men lader stadig nogle muligheder for støtte stå tilbage. Disse muligheder bliver udnyttet, i form af omstrukturering af støtten i DFL. Således har EU flyttet støtte fra Amber box til Blue og Green box gennem flere omgange. Søjle 1 i DFL består af støtte til landmænd i EU, både i form af markedsintervention og direkte støtte. Markedsintervention, som dags dato er den mindste post, skaber et stort samfundsmæssigt dødvægtstab og forvrider incitamentsstrukturen for landmænd i forhold til produktionsvalg. Koblet støtte skaber ligeledes et dødvægtstab og har indflydelse på både hvad og hvor meget der bliver produceret, hvilket skævvrider produktionsmønstret. Den dekoblede støtte anses for at være den bedste måde at støtte landbruget, men har en negativ effekt på længere sigt, da den ændrer på de marginale omkostninger for nytilkommere i form af højere inputpriser især på jord. Bevægelsen mod at anvende dekoblet støtte er dog i et samfundsøkonomisk øjemed at fortrække, da det ikke direkte skaber et dødvægtstab. Udover det traditionelle dødvægtstab, er der også tab i form af rentseeking aktiviteter. Ved at landbruget anvender ressourcer på at bevare og udbygge støtten igennem interesseorganisationer. Ressourcer som kunne være anvendt i produktionen i stedet. Alt i alt skaber disse tiltag et dødvægtstab, og kun fordele for landmændene i nogle tilfælde. Målet om at sikre en fair indkomst til landbruget er derfor kun nået igennem markedsintervention og koblet støtte til store omkostninger for samfundet. Den dekoblede støtte har mindre omkostninger for samfundet, men hjælper ikke landmændenes indkomst på længere sigt. Derfor kan man fra et 33

39 samfundsøkonomisk perspektiv konkludere at søjle 1 i DFL er en irrationel institution, som med fordele for en lille gruppe skaber et stort tab for samfundet. En stor del af støtten i søjle 2 består af støtte til udkantsområderne igennem landbruget. Den er et middel til at give overførsler til nogle områder i samfundet, som arbejder under svære forhold. Spørgsmålet er om denne branche har det så meget sværere end mange andre brancher, og har brug for denne støtte. Samtidig kan der sættes spørgsmålstegn ved om støtten under søjle 2 er en omstrukturering af den direkte støtte, som man ellers iflg. EU er i gang med at afskaffe, via afkoblet støtte under søjle 1. Samtidig er der mange problemstillinger i udformningen af støtten, som bygger på multifunktionaliteten, som betragtes som en positiv eksternalitet, der bliver underudbudt i forhold til efterspørgslen på markedet. Dette bruges som argumentation for, at man har øget støtten under søjle 2, og herunder er der især meget fokus på, at man støtter de mere miljøvenlige tiltag og forbedringer inden for branchen. Der er problemer med at se nogle klare resultater af disse forbedringer. Forbedringer som tilsyneladende ikke stemmer overens med, hvad befolkningen i udkantsområderne ønsker sig. Derudover opstår der også spørgsmål om, hvorvidt landbruget er det bedste bindeled imellem EU og lokalsamfundene, når der skal skabes udvikling, eller om det måske ville være mere fordelagtigt med et engangsbeløb til de tiltag, som vil skabe udvikling og forbedringer i udkantsområderne. Når der gives støtte på grundlag af multifunktionalitet er det vigtigt at have fuldstændig information, hvilket er krævet for at EU kan finde frem til en mere effektiv løsning end markedet selv. Derfor opstår der sandsynligvis government failure, hvilket samtidig motiverer til rent-seeking. 34

40 4. Analyse af Reformforslag, I dette kapitel analyseres tre udvalgte tiltag fra reformforslaget Disse forslag er repræsentative for retningen i DFL. Grundprincipperne i denne reform kommer til udtryk I dette citat fra Europa-kommisionen: The current reform proposals are based on the Communication on the CAP towards 2020 that outlined broad policy options in order to respond to the future challenges for agriculture and rural areas and to meet the objectives set for the CAP, namely 1) viable food production; 2) sustainable management of natural resources and climate action; and 3) balanced territorial development (Europa-kommissionen, 2011c - s. 2). For at opnå disse mål har Europa-kommissionen udarbejdet 10 reformforslag under overskrifterne: 1) Better targeted income support in order to stimulate growth and employment 2) Tools to address crisis management which are more responsive and better suited to meet new economic challenges 3) A 'Green' payment for preserving long-term productivity and ecosystems 4) Additional investment in research and innovation 5) A more competitive and balanced food chain 6) Encouraging agri-environmental initiatives 7) Facilitating the establishment of young farmers 8) Stimulating rural employment and entrepreneurship 9) Better addressing fragile areas 10) A simpler and more efficient CAP (Europa-kommissionen, 2011b) Disse forslag kan groft inddeles i 3 hovedområder. Grønt område der indeholder pkt. tre og seks. Struktur som indeholder pkt. et, fire, fem og syv. Aktiviteter i udkantsområderne pkt. otte og ni. Derfor er en fra hver gruppe valgt ud, for at give et indblik i retningen af DFL. De tre forslag introduceres og analyseres vha. generelle ligevægtsanalyser, hvorefter de diskuteres. Forslagene er delt op i delafsnit, hvorefter de indgår i en diskussion om DFL s fremtid. 35

41 4.1 Forslag om betalinger til unge landmænd I akse 1 under søjle 2 af DFL hører tiltag, som skal forbedre konkurrencedygtigheden i landbruget, under denne overskrift hører det forslag, som vil blive gennemgået i dette kapitel. Det valgte forslag er repræsentativt for mange andre tiltag, som er i gang eller er planlagt at begynde. Herunder en plan som skal sikre tidligere pension for landbrugsarbejdere og landbrugsejere, nævnt i kapitel 3.3. (Hill, s. 174) En gennemgang og analyse af dette forslag er valgt, da det indeholder mange argumenter og metoder, som EU genbruger til andre tiltag. Reformforslaget af DFL indeholder et forslag om at hjælpe unge landmænd til at etablere sig i landbrugserhvervet. Europa-kommissionen skriver i en pressemeddelelse: Two thirds of farmers are over 55 years. To help the younger generation to get involved in the agricultural sector, the Commission is proposing to create a new installation aid available to farmers under forty years old, during the first five years of their project. (Europa-kommissionen, 2011b) Landmænd under 40, som ønsker at påbegynde et landbrug for første gang, får mulighed for at søge støtte, ved levering af en businessplan. Den unge landmand kan få udbetalt op til , så længe han påbegynder planen inden 6 mdr. Der er tale om mindst 2 betalinger, inden for en periode af 5 år. Det fremgår af det foreslåede budget at denne støtte skal fylde 0,2 % af det totale budget, hvilket svarer til 855 mio. om året. (Europa-kommissionen, 2011d - s. 46) Målet med dette indgreb er at forbedre aldersstrukturen, ved at unge landmænd får incitament til at blive selvstændige, og ældre landmænd bliver villige til at sælge deres landbrug. Som det fremgår af et arbejdspapir udarbejdet af Europa-kommissionen: A specific support scheme for young farmers could encourage the entry of young farmers into the sector and thus improve the age structure in the farming community (Europa-kommissionen, 2010a - s. 65). Aldersstruktur og Effektiviteten i landbruget Argumentationen for at en støtte til nye unge landmænd ligger i at landbrugsejere er for gamle, og at dette skulle være en dårlig egenskab, som EU skal rette op på. Aldersstrukturen i europæisk landbrug var ifølge eurostat i 2007 præget af en ældre arbejdsstyrke, hvoraf mindre end en fjerdedel af managers var under 40 år. Ydermere skulle landbrugsejere, som er yngre end 45 være bedre, i kraft af der udnyttes mere areal og arbejdskraft og har større økonomisk potentiale (Europakommissionen, 2010c). Ifølge en rapport udarbejdet af OECD, er der sammenhæng mellem alder og villighed til at investere, og tage initiativer i brug, som producerer offentlige goder, og reducerer negative eksternaliteter (OECD, s. 22). Ingemann skriver med henvisning til den rationelle 36

42 landmand, er det ofte de ældre landmænd, som forsøger at maksimere egen nytte og ikke virksomhedens profit, hvilket kan føre til ineffektivitet (Ingemann, s. 34). Mens det viser sig at yngre landmænd er mere villige til at investere i forhold til deres ældre kollegaer, er de også mere gældsatte og har mindre erfaring. Konsekvensen af den høje gældsandel, er at selv om de er mere villige til at investere, er det ikke sikkert de kan investere. I rapporten udarbejdet af OECD konkluderes det, at de positive sider ved de unge er større end de negative. Dog erkender OECD at der af flere omgange ikke har været påvist en klar sammenhæng mellem effektiviteten i landbruget og alder af ejeren. Dette skyldes bl.a. at der er sammenhæng mellem alder og kvaliteten af beslutninger (OECD, s. 22). Markedet og staten In the absence of externalities or a lack of information an unregulated competitive market does lead to the economically efficient level of output. (Pindyck & Rubinfeld, s. 316) Der er ikke nogen undersøgelser, som viser en entydig sammenhæng mellem alder og effektivitet, og teorien siger, at hvis der ikke er markedsfejl, vil man opnå et effektivt niveau af output. Alligevel forsøger man at ændre på alderssammensætningen, ved at intervenere i markedet. Hvis man antager en anden alderssammensætning vil være mere effektiv, hvorfor har man så den alderssammensætning der er i dag, som må være ineffektiv? Det kan være der foreligger en markedsfejl, det kan også være, og mere sandsynligt, at næsten 80 års indgriben i landbrugsmarkedet har haft en effekt på aldersstrukturen i landbruget. Landbrugsstøtte kapitaliseres i jordprisen, når støtten stiger, stiger ligeledes jordprisen (Center for european policy studies, 2010 s. 18). Jordbesidderen tjener dobbelt, hvis han samtidig har et landbrugserhverv. Han vil derfor modvilligt sælge sin jord. Unge landmænd, som gerne vil ind i erhvervet vil opleve at jordpriserne bliver højere, og det bliver svært for dem at indtræde i landbruget. På denne måde modarbejder landbrugsstøtten en cyklus, hvor unge landmænd overtager fra ældre landmænd. Det kan skabe ineffektivitet, da landmanden bliver længere. Selv om han ikke kan producere effektivt, oplever han stadig en gevinst i form af stigende jordpriser og stigende støtte. Når de ældre landmænd samtidig forsøger at maksimere egen nytte, i stedet for at være profitmaksimerende, kan det stoppe ham fra at sælge til en mere effektiv og yngre landmand. Derfor er det sandsynligt, at mange års landbrugsstøtte har ændret aldersstrukturen i landbruget, og at det har haft effekt på den samlede effektivitet. Givet at der er en sammenhæng mellem alder og effektivitet. Hvis ikke, har øvelsen, ikke igennem alder i hvert fald, haft indvirkning på 37

43 effektiviteten. I fald aldersstrukturen skaber ineffektivitet, er det ikke som følge af en markedsfejl, men en institutionsfejl af EU. Det er derfor meget sandsynligt at statslig indblanding har ændret på alderssammensætningen. Gouvernment failure Er det så løsningen at give støtte på denne måde, for at ændre aldersstrukturen? Der er stor risiko for government failure. EU har ikke informationen til at vide præcis, hvad den optimale alderssammensætning er i landbruget, for at opnå økonomisk effektivitet i markedet. Selv hvis de kunne, kan man så tvivl om deres motiv til at rette op på denne. Dette problem omtales som: The hayek institutional design problem: Government has no non-abitrary means of aquiring, or even estimating, the information required to solve the problem the markets have failed to solve (Munger, s. 512). Markedet har ifølge Europa-kommisionen ikke opnået den mest optimale alderssammensætning og derfor menes det, at man ved at tilbyde betalinger af i en periode af fem år, vil opnå bedre effektivitet. Problemet bliver, at EU ikke ved om denne metode vil frembringe det ønskede resultat, eller hvilket beløb i så fald vil resultere deri. Udover dette har de ingen nonarbitrær måde at finde ud af det. Der er ingen åbenbare markedsfejl inden for dette område, det er sandsynligt at en kombination af 80 års indgriben og infleksible produktionsfaktorer kan have haft en effekt på alderssammensætningen, og som følge effektiviteten i landbruget. Et indgreb kan måske forbedre effektiviteten, men der er problemet med government failure. Det er dog mere realistisk og i overensstemmelse med OECD s rapport, at der ikke er en sammenhæng mellem alderssammensætning og effektivitet, og derfor er det et politisk motiveret indgreb maskeret som en markedsrettelse. Virkningen af indgrebet I dette afsnit udføres en partiel ligevægtsanalyse på markedet for landbrugsjord, i det følgende afsnit vil denne udvides til en generel ligevægtsanalyse, for at se virkninger på andre markeder, herunder outputmarkeder for landbrugsvarer, arbejdsmarkedet og andre relevante markeder. For at vurdere effekten af indgrebet skitseres markedet. I denne partielle analyse ser vi på omsætningen og prisen af jord. Jord er en begrænset faktor, derfor er udbuddet fuldstændig uelastisk. Der ses dog i denne analyse på mængden af solgt jord, dvs. omsat fra én ejer til en anden, at den ikke er fuldstændig uelastisk, da flere jordejere vil sætte jord til salg, hvis prisen øges. 38

44 På udbudssiden er der jordejere. Jord er defineret, som jord der bruges, eller kan bruges i forbindelse med landbrugsproduktion. Der er konstant jord til salg fra ældre landmænd, som skal ud af landbruget, konkursramte og andre som vælger at sælge deres jord. Man må antage at udbuddet 1 af jord ikke stiger voldsomt ved prisstigninger, da ejeren ofte skal fraflytte for at sælge. Derfor antages udbuddet af landbrugsjord for at være forholdsvis uelatisk på kort sigt. Efterspørgslen efter jord må antages at være uelastisk, en lavere pris betyder lavere omkostninger i produktionen, men der er stadig et begrænset antal villige købere til landbrugsjord, hvilket leder til en antagelse om en forholdvis uelastisk efterspørgsel efter jord. Jord er ydermere konstant, dvs. hvis der købes, betyder det at jord skifter hænder, og der efter købet er lige så mange kvadratmeter jord som før. En stigning i efterspørgslen vil derfor betyde en højere omsætning af jord på kort sigt. Nogen må altså forlade industrien for at en anden kan indtræde. Før indgrebet vil prisen være P 0 og mængden omsat pr år Q 0. Jordejere sælger deres bedrift til nye indtrædere, eller til rivaler som vil gøre deres bedrift større. Unge landmænd under 40 får når de indtræder i landbrugserhvervet som jordejere, dette skubber den aggregerede efterspørgsel til højre. Den individuelle efterspørgsel for støtteberettigede stiger, mens resten forbliver det samme. Da det er en stor del for købere af landbrugsjord, som er under 40, skaber det en højere pris samt omsat mængde, som nu er P 1 og Q 1. Hvor meget efterspørgslen stiger kommer an på, hvor stor en del de støtteberettigede landmænd udgør. Der er tre parter, som får gavn af denne betaling: Den unge førstegangskøber deler støtten med jordsælgeren. Da udbuddet er forholdsvis uelastisk, får den unge landmand en mindre andel end jordsælgeren. Den tredje, som drager fordel er jordbesidderen, som vælger ikke at sælge. Da denne 1 Med udbud forstås, hvor mange og ved hvilken pris de er villige til at sælge deres jord, og derfor ikke udbud i konventionel forstand, som selvfølgelig er fuldstændig uelastisk. 39

45 støtte er længerevarende, vil den holde prisen oppe på et højere niveau end det var før, på kort sigt vil en del af støtten kapitaliseres i jordprisen. På mellemlangt sigt vil hele støtten blive kapitaliseret i jordprisen. Jordsælgere vil forvente en højere pris for deres jord, grundet den nye støtte, hvilket gradvist skubber udbudskurven til venstre. Den omsatte mængde vil falde, som følge af den højere pris, dette vil blive ved indtil al støtten er opslugt i jordprisen. Udbrudskurven vil stoppe, hvor prisforventningen korresponderer med det normale omsætningsniveau, der var før indgrebet ved Q 0. Som resultat er prisen steget til P 2, nogle unge landmænd er kommet ind i branchen og nogle jordejere har forladt erhvervet, og der udbydes nu samme mængde til salg som før. Vindere og tabere og rent-seeking Effekten af dette indgreb er mere nuanceret end bare en prisstigning og en kortsigtet øget omsætning af jord. Efter indgrebet er markedsdeltagerne efterladt med varige og kortsigtede konsekvenser. Nogle er tabere og andre vindere. Jordejere, som har valgt ikke at sælge sin jord, oplever at deres jord får en større værdi, da støtten på sigt er blevet kapitaliseret i jordprisen. De står nu og kan stille mere til sikkerhed for lån, og vil kunne opnå en højere pris ved udlejning til andre landmænd. De støtteberettigede landmænd kan deles op i to grupper. De der købte jord, og de som vil købe i fremtiden. De som købte jord på kort sigt oplever at kunne få jorden billigere og har derfor gjort en god handel, og ser efter købet jorden stige i værdi til hele støtten på mellemlang sigt. De støtteberettigede som vil købe i fremtiden, oplever ingen ændring fra før indgrebet. Jorden er blevet dyrere, men støtten opvejer dette. Jordlejeren oplever at jorden bliver dyrere, som følge af de højere jordpriser, hvilket øger deres marginale omkostninger og vil påvirke deres valg af outputniveau. Den gruppe landmænd, som ikke er støtteberettigede oplever at prisen er steget, dvs. en stor gruppe har fået sværere ved at købe jord end før. Disse vil være landbrugsejere, som vil udvide og landmænd, som vil indtræde som selvstændige, men er ældre end 40. Når vi ved, hvilke grupper der får noget ud af denne støtteordning, ved man også at de har incitament til at få støtten indført. De vil være villige til at anvende ressourcer på at opnå disse fordele. En stor del af den gevinst landbrugsejere og unge landmænd står til at få, vil de være villige til at bruge på rent-seeking aktiviteter, og derved skabe ineffektivitet på landbrugsmarkedet. 40

46 Konsekvensen af indgrebet er, at man på mellemlangt sigt ikke har gjort det nemmere for nogen at indtræde som selvstændig, men har gjort det dyrere for landmænd over 40 og landbrugsejere som vil udvide og købe jord, mod på kort sigt at have givet nogle få en fordel i forhold til at indtræde i landbruget. Den største effekt man i realiteten har opnået er at give jordejere en højere friværdi og jordsælgere en højere pris for deres jord. Hvad angår alderssammensætningen i landbruget, vil man have udskiftet ældre landmænd med yngre landmænd på kort sigt. Samt gjort det sværere for landmænd over 40 på længere sigt at indtræde og på den måde sat de yngre landmænd foran i køen, når der skal købes jord. På den anden side har man ved at øge værdien af jordejeres jord, ikke givet incitament til at forlade erhvervet, tværtimod. Der vil derfor sandsynligvis ske en ændring i alderssammensætningen, men det er ikke blevet billigere på sigt for unge at indtræde i landbruget. Derudover vil en stor del af den forventede gevinst være brugt på rent-seeking aktiviteter for at få forslaget gennemført. Generel ligevægtsanalyse I dette afsnit udvides analysen til at indebærer de påvirkede markeder på kort sigt. Forslaget skal finansieres via skatter i de enkelte medlemslande, højere jordpriser indebærer højere omkostninger for landbruget, højere omkostninger for denne gruppe presser den aggregerede udbudskurve for outputprodukter op, og dermed en højere pris og pga. den uelastiske efterspørgsel en meget lille mængde ændring, som igen påvirker forbrugernes budgetbegrænsning, som bliver nødt til at vælge andre goder fra, såsom forbrugsgoder, hvilket minimerer deres nytte. Når priserne på jord stiger, har det indflydelse på landbrugets marginale omkostninger. De landmænd, som lejer jord, vil opleve deres marginale omkostninger stige. Ejere vil opleve en uændret MC. Nye støtteberettigede købere vil ligeledes opleve en uændret MC. Andre købere vil opleve en stigning i MC. Markedet for fødevarer Idet jordprisen stiger for en del af udbyderne af landbrugsprodukter, flytter den aggregerede udbudskurve til venstre, da stigningen i jordprisen øger de marginale omkostninger for jordlejere. Vi antager at jordejeres marginale omkostningskurve er uændret. Som resultat af de forhøjede marginale omkostninger for en del af udbyderne, stiger prisen på landbrugsprodukterne. Som følge af en uelastisk efterspørgsel resulterer det i en lille mængde ændring ned ad. En af støttens afledte effekter er altså en højere pris og en mindre mængde produceret af landbrugsprodukter. Dette 41

47 resulterer i et dødvægtstab; uden støtten ville en større del af markedet kunne konkurrere og sælge deres produkter og kunderne vil kunne få en højere mængde til en lavere pris. Effektive landbrug bliver som følge af støtten presset ud af markedet. Markedet for forbrugsgoder Den højere pris på landbrugsprodukter, skaber en meget lille mængde ændring hos forbrugere, da det er nødvendighedsgoder. Derfor resulterer det i en ændring i forbrugerens budgetbegrænsning. Forbrugerne må nu fravælge andre varer, da nødvendighedsgodernes pris er steget. På disse markeder, vil der ske en faldende efterspørgsel, som vil resultere i et prisfald og et mængdefald. Det betyder at en del af de effektive producenter ikke kan klare sig i de nye markedsbetingelser. Det giver et effektivitetstab. Arbejdsmarkedet Ud over, hvordan selve støtten har effekt på forskellige markeder, er denne støtte finansieret af skatteindtægter indsamlet i EU. Disse kan være fra eksempelvis direkte skatter, afgifter og moms, som alle har effekt på incitamentsstrukturen i samfundet, og skaber et dødvægtstab. Når disse unge landmænd indtræder i stedet for de ældre landmænd, er spørgsmålet også om de ældre i så fald går på pension i stedet, hvilket i mange europæiske lande er støttet af staten. I fald de gør, betyder det en større udgift for de europæiske skatteydere, at lave denne strukturændring. Delkonklusion For at vurdere dette indgreb bliver man nødt til at sammenfatte alle konsekvenserne, og sammenholde det med målet. Indgrebet vil på kort sigt ændre på alderssammensætningen, men da støtten kapitaliseres i jordprisen på mellemlangt sigt flyttes problemet bare, og forværrer det, da prisstigningen gør det endnu sværere for nye indtrædere. Gevinsten i form af en yngre aldersstruktur er usikker, da der ikke er sikkerhed om hvorvidt det vil skabe bedre effektivitet. I markederne, som er påvirket af indgrebet, vil der forekomme dødvægtstab og derfor en forværring af den økonomiske effektivitet. Indgrebet er finansieret via skatter og skaber også der et dødvægtstab. Spørgsmålet er om det er omkostningseffektivt; hvis det skulle være det, skulle de effekter på andre markeder opvejes af en bedre effektivitet i landbruget. Dette er meget usandsynligt, da indgrebet skaber økonomisk ineffektivitet på påvirkede markeder, og resultatet af en anden 42

48 alderssammensætning er usikker. Det der er sikkert er at landbrugsejere oplever deres jord bliver mere værd med værdien af den fremtidige støtte; nutidsværdien af de 855 mio. om året, og i transitionsperioden at støtteberettigede kan købe jord til en billigere pris. Hvis man realistisk antager der ikke er en effektivitetseffekt på landbrugsmarkedet, er indgrebet ikke omkostningseffektivt. Omkostningen bliver den indkrævede skat plus dødvægtstabet på de påvirkede markeder. Producer surplus på landbrugsmarkedet er de 855 mio. om året. Nettoresultatet er derfor det samlede dødvægtstab på de påvirkede markeder. Med andre ord koster det dødvægtstab på fødevaremarkedet, markedet for forbrugsgoder, og arbejdsmarkedet at overføre 855 mio. til landbrugsejere. Hvis man antager at forbedringen i aldersstrukturen vil forbedre effektiviteten, skal man huske, at forbedringen er kortsigtet idet den på mellemlang sigt ikke længere har en betydelig effekt. Derfor skal den kortvarige effektivitetsforbedring have større økonomisk værdi end det dødvægtstab, der forekommer. 43

49 4. 2 Støtte til bjergområder og andre udsatte områder Af de ti punkter i reformforslaget fremgår det, at man vil støtte produktion i udsatte områder. Målet er at undgå afvandring fra disse områder og bevare diversiteten. Europa-kommisionen skriver: To prevent desertification and preserve the richness of our land, the Commission is providing an opportunity for Member States to further help farmers in areas with natural handicaps, with additional support. This is in addition to other aid already available under the rural development policy. Betalingerne skal gå til landmænd i bjergområder og andre steder, som har naturlige udfordringer. Det fremgår af artikel 32 og 33 i reformforslaget, at landbrug skal kunne få støtte på hektarbasis hvert år. Denne støtte gives, som kompensation for income forgone og additional costs, som følge af at producere i disse udsatte områder. Størrelsen af denne støtte udregnes ved at sammenligne med landbrug, som ikke har naturlige udfordringer. For at kunne modtage denne støtte, skal man opfylde et eller flere bestemte kriterier (Europa-kommissionen, 2011d - s. 55). Støtte kan gives til landbrug, som foregår i bjergområder hvis: Jorden ligger så højt, at det forkorter vækstperioden. Ved lavere højder, hvis jorden er stejl og det derfor er umuligt at benytte maskiner på jorden og/eller man skal bruge dyre specialiserede maskiner for at kunne dyrke jorden. Støtte som ikke falder ind under bjergområder kaldes andre udsatte områder, støtte kan gives til landbrug i udsatte områder, hvis mindst 66 % af det anvendte landbrugsjord er udsat for specifikke naturgivne begrænsninger over en grænse bestemt af EU. Disse kriterier er bl.a.: Lave temperaturer, hvis gennemsnitstemperaturen kun er over 5 grader i mindre end 180 dage om året Stejle skråninger, skråninger på over 15 % Lille jorddybde, en jorddybde på under 30 cm Dårlig jordkvalitet Der budgetteres med at denne støtte skal gives ud fra en minimums- og maksimumsstøtte på henholdsvis 25 og 250 /Ha. Hvor meget der i alt budgetteres med kan ikke isoleres. Derfor kommer omfanget af forslaget til at afhænge af, hvor meget landbrugsjord, som har disse udfordringer (Europa-kommissionen, 2011d - s. 98). 44

50 Udkantsområder og landbrug Udkantsomåderne i EU har en helt speciel status, og spiller en vigtig rolle i retfærdiggørelsen af støtten i DFL. I dette delafsnit tages fat i David Ricardos fordelingsteori, hvilket efterfølges af generel ligevægtsanalyse. Grundlaget for hele diskussionen omkring udkantsområderne i forhold til EU kommer til udtryk i den beskrivelse af landbruget, som blev gennemgået i afsnittet omkring søjle 2 og begrebet multifunktionalitet, hvor det fremgik, at EU antages at have en helt speciel struktur, som retfærdiggør, at landbruget som erhverv skal bibeholdes helt ud i udkantsområderne. Derfor forklares her årsagerne til landbruget i udkantsområderne findes eller rettere hvorfor det ikke findes i stort omfang. David Ricardos fordelingsteori er anvendelig i denne sammenhæng. Ricardo vurderer de økonomiske virkninger af, at man opdyrker jord af en ringere kvalitet end det optimale. Udgangspunktet tages i, at så længe at der er rigeligt jord at opdyrke, vil man benytte de bedste områder, hvor der er det største afkast af at dyrke den. Så snart alt den bedste jord er i brug, vil man begynde at opdyrke og benytte sig af det næstbedste. Effekten af at man nu benytter en type jord, som giver et ringere afkast end det optimale, gør at den bedste jord stiger i værdi. Ekstraværdien kaldes rent. Rent vil stige efterhånden, som ringere jord tages i brug. Der vil også komme rent på de jordtyper som lægger imellem det dårligste og bedste. Ricardo argumenterer for, at denne udvikling vil fortsætte, indtil man har benyttet sig af alt den jord, som er rentabelt at opdyrke (Ricardo, 1817 s ). Herefter vil man ikke opdyrke mere land, da der ikke er noget incitament til at gøre det. I EU s tilfælde opdyrker man altså ikke meget jord i udkantsområderne, fordi det er af så ringe kvalitet. Det er så her at DFL, via støtte til disse urentable udkantsområder, kan komme ind og få en effekt. Ved at skabe incitament til at opdyrke disse arealer, begynder man at udnytte områder, som i et frit marked ikke kan klare sig selv økonomisk. Effekten af, at man tilføjer en ny dårlig kvalitet af jord nederst i hierarkiet vil medvirke til en påvirkning af rent hele vejen op i kæden. Dette ville komme til udtryk igennem forringet værdi af alt bedre jord end det der støttes, da støtten går ind og nedsætter værdien af rent på alle bedre jordtyper, med den værdiandel støtten udgør af indtjeningen på jord i udkantsområderne. Derfor antages det, at markedet ikke har opnået den efterspørgsel, hvor det kan betale sig at benytte jorden i udkantsområderne. Støtten forvrider, hvor det er rentabelt at dyrke jorden. Ser man på denne problemstilling i et bredere perspektiv, hvor man tager hele verdensproduktionen med i betragtningen, må man kunne antage, at der andre steder er mulighed for at opdyrke jord, som er af en højere kvalitet end den dårligste, som er opdyrket i EU. Faktisk behøver man ikke gå 45

51 længere end til, at se på udvidelsen af EU i 2004, hvor østeuropæiske lande kom med i samarbejdet. Herefter har der været stor interesse for at udvide sin landbrugsproduktion i disse lande. Danske landmænd har haft stor fokus på opkøb i Polen. Der er både mulighed for, at man kan opnå stordriftsfordele, som ikke er muligt i Danmark, pga. landets størrelse, men endnu vigtigere så er de gode jordarealer, nede i en meget lavere pris end i Danmark (DR, 2006). Denne effekt har ikke kun været tydelig lige efter udvidelsen, den er stadig under udvikling, og der er billig jord af høj kvalitet til salg, efterhånden som lande som Polen sælger ud af deres arealer (Maskinbladet, 2011). Ved at give støtte, som flytter produktion ud i områder, hvor jorden er af ringere kvalitet, vil det samlet set give et tab af effektivitet på verdensmarkedet jf. komparative fordele, men da denne rapport kun ser på situationen inden for EU s grænser, vil vi ikke gå yderligere i dybden med dette. Effekten på markedet for landbrugsvarer I dette afsnit udføres en generel ligevægtsanalyse, for at se nærmere på forslaget fra Europakommisionen. Der tages afsæt i markedet for landbrugsvarer. Analysen er stiliseret for at gøre det muligt at give en vurdering af de isolerede konsekvenser af indgrebet. Der tages således nogle antagelser som skitserer markedet: Der er uelastisk efterspørgsel og udbud af landbrugsvarer. Import er udelukket pga. told. Der er to grupper af landmænd Gruppe A og Gruppe B. Gruppe A og Gruppe B, producerer samme typer af landbrugsprodukter. Gruppe A producerer i bjergområder og andre udsatte områder, og er således berettiget til støtten fra 2014, dette kunne være italienske landmænd i alperne, eller franske og spanske i Pyrenæerne. På grund af jordens beliggenhed og beskaffenhed, kræver det specialiseret kapital, og meget manuel arbejdskraft at dyrke. Det betyder at deres kapital til outputratio (K/Q) er meget høj, det samme er arbejdskraft til output (L/Q) ratioen og jord til outputratioen (J/Q). Ligeledes er Gruppe B s (K/Q), (L/Q) og (J/Q) komparativt lav, fordi de har optimale forhold til at producere. 46

52 Fordi afkastet er lavere for gruppe A er jordprisen også betydelig billigere end for gruppe B. Gruppe A har høje variable omkostninger (AVC) og ligeledes høje marginale omkostninger (MC) i forhold til resten af markedet, som til gengæld har høje faste omkostninger, fordi jordprisen er høj, men har lavere marginale omkostninger, fordi de har lavere variable omkostninger. Prisen skal relativt højt op for gruppe A før der produceres. Ydermere producerer denne gruppe betydelig mindre end Gruppe B, fordi der ikke anvendes så meget landbrugsjord i disse områder jf. Ricardos fordelingsteori, samt er de blevet udkonkurreret af de mere effektive landmænd i Gruppe B. Når gruppe A får støtten, har det ingen effekt på, hvad der produceres, men det har effekt på, hvor meget. Da støtten gives pr. anvendt hektar indgår støtten i Marginal Revenue (MR) = Prisen + støtten. Hver gang en landmand i Gruppe A skal beslutte om han skal anvende én hektar mere, vil han sammenligne den marginale omkostning for den sidste hektar med markedsprisen for de producerede varer, plus det han kan få i støtte. Der hvor MC = MR, vil landmanden vælge sit output. Figur 9 viser de aggregerede ATC, AVC og MC for henholdsvis Gruppe B og A. Det fremgår at før støtten producerer Gruppe B q B 0, der hvor deres marginale omkostninger er lig med markedsprisen p, da det er det profitmaksimerende output. Ligeledes vælger Gruppe A at producere, hvor markedsprisen er lig med de marginale omkostninger. Efter støtten er offentliggjort og tilgængelig, vil gruppe A indregne en støtte pr. hektar i deres overvejelser, i figur 9 er det vist som en forskydning opad fra MR 0 til MR 1. Dette vil umiddelbart bevirke, at gruppe A vælger at øge deres output til q A 1. 47

53 Da et øget output vil skabe en lavere markedsprispris som følge af den uelastiske efterspørgsel, vil det igen bevirke at MR for både gruppe A og B falder, hvilket vil medfører en reduktion af output. Resultatet på kort sigt er vist i figur 10. Hvor støtten nu er vist som gruppe A s marginale omkostningskurve der er rykket til højre, dvs. de vil producere mere for den samme markedspris pga. hektarstøtten. Den rykker fra MC A 0 til MC A 1. Gruppe B s marginale omkostningskurve MC B 0 ændrer sig ikke på kort sigt. Yderst i figur 10 kan man se, hvordan det større udbud fra gruppe A har bevirket, at den aggregerede udbudskurve for hele markedet er rykket til højre fra S til S. Resultatet er at markedsprisen presses ned fra p 0 til p 1 og den totale mængde er øget fra Q 0 til Q1(yderst til højre). Gruppe A har øget sin produktion, da støtten er større end prisfaldet. Gruppe B har nu en mindre produktion, fordi markedsprisen er faldet. Effekt på økonomisk effektivitet: Som følge af denne hektarstøtte, øges de aggregerede marginale omkostninger, fordi Gruppe A s udbud øges. Dette er et effektivitetstab, da det ville være billigere, at lade Gruppe B producere produktet, fordi deres marginale omkostninger reelt er mindre. Consumer surplus øges, fordi forbrugerne nu kan købe produkterne til en lavere pris, og flere har mulighed for at købe produktet eller øge, hvor meget de køber. Ændringen i consumer surplus ses i trekanten C og firkanten B. Producer surplus øges for Gruppe A, fordi de nu får en pris svarende til den marginale omkostning af produktionen af q 1. Flere producenter har haft mulighed for at udvide produktionen, og andre har haft mulighed for at indtræde. Producer surplus falder for gruppe B, som får en mindre pris, og derfor producerer mindre i alt er ændringen i producer surplus er lig B+E. 48