UDKAST TIL BETÆNKNING

Transkript

1 EUROPA-PARLAMENTET Retsudvalget /2024(INI) UDKAST TIL BETÆNKNING med henstillinger til Kommissionen om Den Europæiske Unions forvaltningslov 2012/2024(INI) Retsudvalget Ordfører: Luigi Berlinguer (Initiativ - forretningsordenens artikel 42) PR\ doc PE v01-00 Forenet i mangfoldighed

2 PR_INI_art42 INDHOLD Side FORSLAG TIL EUROPA-PARLAMENTETS BESLUTNING...3 BILAG TIL FORSLAGET TIL BESLUTNING: DETALJEREDE HENSTILLINGER VEDRØRENDE INDHOLDET AF DET FORSLAG, DER ANMODES OM...6 BEGRUNDELSE...11 PE v /12 PR\ doc

3 FORSLAG TIL EUROPA-PARLAMENTETS BESLUTNING med henstillinger til Kommissionen om Den Europæiske Unions forvaltningslov 2012/2024(INI) Europa-Parlamentet, der henviser til artikel 225 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, der henviser til artikel 298 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, der henviser til artikel 41 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, som fastslår, at retten til god forvaltning er en grundlæggende rettighed, der henviser til Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 45/2001 af 18. december 2000 om beskyttelse af fysiske personer i forbindelse med behandling af personoplysninger i fællesskabsinstitutionerne og -organerne og om fri udveksling af sådanne oplysninger 1, der henviser til Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1049/2001 af 30. maj 2001 om aktindsigt i Europa-Parlamentets, Rådets og Kommissionens dokumenter 2, der henviser til den omfattende praksis ved EU-Domstolen, som har anerkendt et sæt generelle forvaltningsretlige principper baseret på medlemsstaternes forfatningsmæssige traditioner, der henviser til sin beslutning af 6. september 2001 om særlig rapport fra Den Europæiske Ombudsmand til Europa-Parlamentet i fortsættelse af undersøgelsen på eget initiativ om eksistensen af og offentlighedens adgang til en adfærdskodeks for god forvaltningsskik i Fællesskabets forskellige institutioner og organer 3, der henviser til Kommissionens afgørelse af 17. oktober 2000 om ændring af dens forretningsorden ved som bilag hertil at knytte en administrativ adfærdskodeks for Europa-Kommissionens medarbejdere hvad angår deres forbindelser med offentligheden 4, der henviser til afgørelse truffet af generalsekretæren for Rådet/den højtstående repræsentant for den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik den 25. juni 2001 om en kodeks for god forvaltningsskik for Generalsekretariatet for Rådet for Den Europæiske Union og dets personale for så vidt angår deres tjenstlige forbindelser med offentligheden 5, der henviser til Europarådets henstilling CM/Rec(2007)7 af 20. juni 2007 fra Ministerkomiteen til medlemsstaterne om god forvaltningsskik, 1 EFT L 8 af , s EFT L 145 af , s EFT C 72 E af , s EUT L 267 af , s EFT C 189 af , s. 1. PR\ doc 3/12 PE v01-00

4 der henviser til en undersøgelse bestilt af den svenske regering fra det svenske Statskontoret om principperne om god forvaltningsskik i EU-medlemsstaterne 1, der henviser til briefing-notaterne fra konferencen om forvaltningsret i EU afholdt af Parlamentets Retsudvalgs temaafdeling og universitetet i León (León, den april 2011) 2, der henviser til henstillingerne i arbejdsdokumentet om status og fremtidsudsigter for EU's forvaltningslov fremlagt af Retsudvalgets arbejdsgruppe om EU's forvaltningslov den 22. november , der henviser til forretningsordenens artikel 42 og 48, der henviser til betænkning fra Retsudvalget og udtalelser fra Udvalget om Konstitutionelle Anliggender og Udvalget for Andragender (A7-0000/2012), A. der henviser til, at EU s eksisterende regler og principper om god forvaltningsskik er spredt over en bred vifte af kilder: primærret, EU-Domstolens praksis, afledt ret, soft law og ensidige forpligtelser fra EU-institutionernes side; B. der henviser til, at det forhold, at EU mangler et sammenhængende og omfattende sæt kodificerede forvaltningsretlige regler, gør det vanskeligt for borgerne at forstå deres forvaltningsmæssige rettigheder i henhold til EU-lovgivningen; C. der henviser til, at de forskellige institutioners gældende interne adfærdskodekser har begrænset virkning, er forskellige og ikke er juridisk bindende; D. der henviser til, at Parlamentet i sin ovennævnte beslutning af 6. september 2001 godkendte den af Ombudsmanden udarbejdede europæiske kodeks for god forvaltningsskik med visse ændringer ud fra den overbevisning, at den samme kodeks for god forvaltningsskik bør gælde for alle EU-institutionerne; E. der henviser til, at Parlamentet i samme beslutning opfordrede Kommissionen til at fremsætte forslag til en forordning indeholdende en kodeks for god forvaltningsskik med hjemmel i EF-traktatens artikel 308; F. der henviser til, at dette som understreget af Ombudsmanden vil være med til at fjerne den forvirring, der hersker i dag som følge af, at der gælder forskellige kodekser for de fleste EU-institutioner og -organer, sikre, at institutionerne og organerne anvender samme grundlæggende principper for så vidt angår deres forbindelser med borgerne, og fremhæve vigtigheden af sådanne principper for både borgere og tjenestemænd; G. der henviser til, at den grundlæggende ret til god forvaltning som fastslået i artikel 41 i EU s charter om grundlæggende rettigheder er blevet juridisk bindende som primærret; 1 Findes på nistrativelaw_en.pdf. PE v /12 PR\ doc

5 H. der henviser til, at der i dag findes et sæt grundlæggende principper for god forvaltning, som er almindelig anerkendt i medlemsstaterne; I. der henviser til, at regler om god forvaltning fremmer gennemsigtighed og ansvarlighed; J. der henviser til, at der i Domstolens praksis er udviklet nogle faste proceduremæssige principper, der gælder for medlemsstaternes procedurer i fællesskabsanliggender og så meget desto mere bør gælde EU s egen forvaltning; K. der henviser til, at en EU-forvaltningslov vil styrke EU s legitimitet og øge borgernes tillid til EU s forvaltning; L. der henviser til, at en EU-forvaltningslov kunne fremme en spontan tilnærmelse af de nationale forvaltningsretlige regler hvad angår de generelle proceduremæssige principper og borgernes grundlæggende rettigheder i forhold til forvaltningen og dermed styrke integrationsprocessen; M. der henviser til, at EU med Lissabontraktatens ikrafttræden har fået et passende retsgrundlag for vedtagelse af en EU-forvaltningslov; N. der henviser til, at de lovgivningsmæssige tiltag, der anmodes om i denne beslutning, bør baseres på detaljerede konsekvensanalyser, der bl.a. kvantificerer udgifterne til forvaltning; 1. anmoder Kommissionen om på grundlag af artikel 298 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde at fremsætte et forslag til retsakt om Den Europæiske Unions forvaltningslov i overensstemmelse med de detaljerede henstillinger i bilaget; 2. konstaterer, at disse henstillinger respekterer borgernes grundlæggende rettigheder og nærhedsprincippet; 3. finder, at forslaget er uden finansielle følgevirkninger; 4. pålægger sin formand at sende denne beslutning og de detaljerede henstillinger i bilaget til Kommissionen og Rådet samt til Den Europæiske Ombudsmand og medlemsstaternes regeringer og parlamenter. PR\ doc 5/12 PE v01-00

6 BILAG TIL FORSLAGET TIL BESLUTNING: DETALJEREDE HENSTILLINGER VEDRØRENDE INDHOLDET AF DET FORSLAG, DER ANMODES OM Henstilling 1 (om formålet med og rækkevidden af de regler, der skal vedtages) Formålet med reglerne bør være at sikre retten til god forvaltning gennem en åben, effektiv og uafhængig forvaltning baseret på en EU-forvaltningslov. Reglerne bør finde anvendelse på EU s institutioner, organer, kontorer og agenturer ( EU s forvaltning ) for så vidt angår deres forbindelser med offentligheden. De bør derfor kun omfatte direkte forvaltning. De bør kodificere de grundlæggende principper for god forvaltning og fastlægge, hvilken procedure EU s forvaltning skal følge, når den behandler individuelle sager, som en fysisk eller juridisk person er part i, eller andre situationer, hvor en person har direkte eller personlig kontakt med EU s forvaltning. Henstilling 2 (om forholdet mellem de pågældende regler og sektorspecifikke retsakter) Reglerne bør indeholde et sæt universelle principper og fastlægge en procedure, der som minimum finder anvendelse, når der ikke findes en lex specialis. De garantier, der gives til personer i sektorspecifikke retsakter, må aldrig yde mindre beskyttelse end garantierne i henhold til de nye regler. Henstilling 3 (om de generelle principper, der bør gælde for forvaltningen) Reglerne bør kodificere følgende principper: Legalitetsprincippet: EU s forvaltning skal handle i overensstemmelse med lovgivningen og iagttage de i EU-retten fastlagte bestemmelser og procedurer. De administrative beføjelser skal være baseret på og deres indhold være i overensstemmelse med lovgivningen. De beslutninger eller foranstaltninger, der træffes, må aldrig være vilkårlige eller drevet hensyn, som ikke er baseret på lovgivningen eller begrundet i almenhedens interesse. Princippet om forbud mod forskelsbehandling og om ligebehandling: EU s forvaltning skal undgå enhver uberettiget forskelsbehandling mellem personer baseret på nationalitet, køn, race, farve, etnisk eller social oprindelse, sprog, religion eller tro, politiske eller andre anskuelser, handicap, alder eller seksuel orientering. Personer, der er i en lignende situation, skal behandles på samme måde. Forskelle i behandling kan kun begrundes ud fra objektive karakteristika ved den pågældende sag. PE v /12 PR\ doc

7 Proportionalitetsprincippet: EU s forvaltning skal kun træffe afgørelser, der berører personers rettigheder og interesser, når det er nødvendigt, og i det omfang det kræves for at nå det tilsigtede mål. Tjenestemændene skal, når de træffer beslutninger, sikre en rimelig balance mellem privatpersoners og almenhedens interesser. De må navnlig ikke pålægge administrative eller økonomiske byrder, der ikke står i rimeligt forhold til de forventede fordele. Princippet om upartiskhed: EU s administration skal være upartisk og uafhængig. Den skal afstå fra enhver vilkårlig handling til skade for personer og fra enhver form for fortrinsbehandling. EU s forvaltning skal altid handle i EU s interesse og for almenvellet. Dens handlinger må aldrig være styret af personlige, familiemæssige eller nationale interesser eller politisk pres. Princippet om konsekvens og berettigede forventninger: EU s forvaltning skal være konsekvent i sine handlinger og følge sin normale administrative praksis, der skal offentliggøres. Hvis der er legitime grunde til at fravige normal administrativ praksis i enkelte tilfælde, bør der gives en gyldig begrundelse for fravigelsen. De berettigede og rimelige forventninger, som personer har i lyset af EU s forvaltnings hidtidige handlemåde, skal respekteres. Princippet om respekt for privatlivet: EU s forvaltning skal respektere personers privatliv i overensstemmelse med forordning (EF) nr. 45/2001. EU s forvaltning skal afstå fra at behandle personoplysninger til ulovlige formål eller at videregive sådanne oplysninger til uautoriserede tredjemænd. Princippet om gennemsigtighed: EU s forvaltning skal dokumentere de administrative procedurer og føre fyldestgørende fortegnelser over ind- og udgående post, modtagne dokumenter og de afgørelser og foranstaltninger, der træffes. Anmodninger om aktindsigt skal behandles i overensstemmelse med de interne regler og de generelle principper og begrænsninger, der er fastsat i forordning (EF) nr. 1049/2001. Princippet om effektivitet og service: EU s forvaltnings handlinger skal opfylde kriterierne om effektivitet og offentlig service. Personalet skal rådgive borgerne om, hvordan en sag, der falder inden for dets ansvarsområde, skal behandles. Hvis det modtager en anmodning angående et anliggende, som det ikke er ansvarligt for, skal det henvise den pågældende person til den kompetente tjenestegren. PR\ doc 7/12 PE v01-00

8 Henstilling 4 (om reglerne for administrative afgørelser) Henstilling 4.1: om indledningen af den administrative procedure EU s forvaltning kan træffe administrative afgørelser på eget initiativ eller efter anmodning fra en berørt part. Henstilling 4.2: om anerkendelse af modtagelsen Modtagelsen af anmodninger om individuelle afgørelser skal anerkendes skriftligt med angivelse af fristen for vedtagelsen af den pågældende afgørelse. Det skal angives, hvilke konsekvenser det vil få, hvis afgørelsen ikke er truffet inden for den pågældende frist (tavshed fra forvaltningens side). Hvis der er mangler ved en anmodning, skal der i forbindelse med anerkendelsen af modtagelsen fastsættes en frist for afhjælpning af manglen eller fremlæggelse af eventuelle manglende dokumenter. Henstilling 4.3: om uvildighed i forbindelse med administrative afgørelser Medarbejdere må ikke være med til at træffe administrative afgørelser, som de har en økonomisk interesse i. Medarbejderne skal orientere deres umiddelbart overordnede om enhver interessekonflikt, hvorefter den overordnede kan beslutte at udelukke den pågældende medarbejder fra proceduren under hensyntagen til sagens særlige omstændigheder. En borger kan anmode om, at en tjenestemand bliver udelukket fra at medvirke til en afgørelse, der vil berøre den pågældende persons individuelle interesser. Anmodningen skal indgives skriftligt og skal begrundes. Tjenestemandens umiddelbart overordnede træffer afgørelse efter at have hørt den pågældende tjenestemand. Der bør fastsættes passende frister for håndteringen af interessekonflikter. Henstilling 4.4: om retten til kontradiktion Retten til kontradiktion skal respekteres på ethvert trin i proceduren. Hvis EU s forvaltning træffer en afgørelse, der vil berøre bestemte personers rettigheder eller interesser direkte, skal de pågældende personer gives lejlighed til at fremsætte deres synspunkter skriftligt eller mundtligt, inden beslutningen træffes, om nødvendigt, eller hvis de ønsker det, med bistand fra en person efter eget valg. Henstilling 4.5: om retten til at få adgang til sine akter En berørt part skal gives fuld adgang til sine akter. Det bør være op til den berørte part at afgøre, hvilke ikke-fortrolige dokumenter der er relevante. PE v /12 PR\ doc

9 Henstilling 4.6: om frister Administrative afgørelser skal træffes inden for rimelige frister og uden unødigt ophold. Der skal fastsættes frister i de relevante regler for hver specifik procedure. Hvis der ikke er fastsat en frist, bør den ikke overskride tre måneder fra datoen for afgørelsen om at indlede en procedure, hvis den blev indledt ex officio, eller fra datoen for anmodningen fra den berørte part. Hvis der ikke kan træffes en afgørelse inden for fristen af objektive grunde, f.eks. fordi der skal gives tid til at afhjælpe mangler ved en anmodning, fordi de rejste spørgsmål er komplekse, eller fordi man er nødt til at suspendere proceduren, indtil der foreligger en afgørelse fra en tredjepart, skal den berørte person underrettes herom, og afgørelsen skal træffes hurtigst muligt. Henstilling 4.7: om formkrav til administrative afgørelser Administrative afgørelser skal være skriftlige og formuleret på en klar, enkel og forståelig måde. De skal affattes på det sprog, adressaten har valgt, forudsat at der er tale om et af EU s officielle sprog. Henstilling 4.8: om begrundelsespligten Administrative afgørelser skal indeholde en klar begrundelse, de relevante faktiske omstændigheder og retsgrundlaget. Begrundelsen skal være individuel. Hvis dette ikke er muligt, fordi et stort antal personer er berørt af lignende afgørelser, bør standardskrivelser være tilladt. Der bør i så fald dog gives en individuel begrundelse til enhver borger, der udtrykkeligt anmoder herom. Henstilling 4.9: om meddelelse af administrative afgørelser Administrative afgørelser, der berørte enkeltpersoners rettigheder og interesser, skal meddeles de(n) pågældende person(er) skriftligt, så snart de er truffet. Henstilling 4.10: om klagevejledning Administrative afgørelser skal indeholde en klar angivelse af, at der er mulighed for appel når dette er tilfældet i henhold til EU-retten og en beskrivelse af proceduren for en sådan appel samt navn og kontoradresse på den person eller afdeling, som afgørelsen skal appelleres til, og fristen herfor. Når det er relevant, skal der i administrative afgørelser henvises til muligheden for at anlægge retssag og/eller indgive en klage til Den Europæiske Ombudsmand. Henstilling 5 (om fornyet behandling og berigtigelse af egne afgørelser) Reglerne bør give EU s forvaltning mulighed for at berigtige skrivefejl, regnefejl eller PR\ doc 9/12 PE v01-00

10 lignende fejl til enhver tid på eget initiativ eller efter anmodning fra den berørte person. Der bør medtages bestemmelser om berigtigelse af administrative afgørelser af andre grunde, hvorved der klart skal sondres mellem proceduren for ændring af henholdsvis bebyrdende og begunstigende afgørelser. Henstilling 6 (om reglernes form og offentliggørelse) Reglerne bør formuleres kort og klart og bør være let forståelige for borgerne. De bør offentliggøres på passende måde på de enkelte EU-institutioners, -organers, -kontorers og -agenturers websider. PE v /12 PR\ doc

11 BEGRUNDELSE Baggrund for forslaget Den 23. marts 2010 nedsatte Retsudvalget en arbejdsgruppe om EU s forvaltningslov med det formål at gøre status over de eksisterende forvaltningsretlige regler i EU-lovgivningen og i anden omgang foreslå passende foranstaltninger i lyset af artikel 298 i TEUF. Arbejdsgruppen modtog et væld af mundtlige og skriftlige ekspertindlæg fra praktiserende jurister, akademikere, ngo er og medlemmer og tjenestemænd fra andre institutioner, agenturer, organer og kontorer, som fremlagde og diskuterede deres briefing-notater under arbejdsgruppens møder. Disse dokumenter og de efterfølgende drøftelser med eksperter i arbejdsgruppen gav sammen med resultaterne af en konference organiseret af Europa-Parlamentet og universitetet i León i fællesskab materiale til et arbejdsdokument, som blev udarbejdet under ordførerens ledelse. Det blev nærmere bestemt i arbejdsdokumenterne foreslået at udarbejde et lovgivningsinitiativ til en fælles generel forvaltningslov, der er bindende for EU s institutioner, organer, agenturer og kontorer, baseret på artikel 298 i TEUF, der fokuserer på den administrative procedure og giver et minimumssikkerhedsnet af garantier for borgerne og virksomhederne i deres direkte forbindelser med EU s forvaltning. Arbejdsdokumentet blev godkendt af Retsudvalget på mødet den 21. november. EU s forvaltningslov Ordføreren ser EU s forvaltningslov som en lejlighed til at styrke EU s legitimitet og samtidig give borgerne og juridiske personer klarere rettigheder og større retssikkerhed hvad angår deres forbindelser med EU s forvaltning. Han foreslår at opfordre Kommissionen til at fremsætte et forslag til regler om en EUforvaltningslov. Loven bør kun omfatte direkte EU-forvaltning og bør gælde som lex generalis for alle EU s institutioner og for alle EU s aktivitetsområder. Efter ordføreren opfattelse bør det pågældende sæt generelle principper fungere som minimumsregler, når der ikke findes nogen lex specialis, og de garantier, der gives til personer i sektorspecifikke retsakter, bør aldrig være mindre end dem, der er fastsat i de nye regler. Ordføreren anbefaler, at man kodificerer et sæt generelle principper for god forvaltningsskik, som bør være rettesnor for EU s forvaltnings handlinger, og fastlægger et minimum af grundlæggende procedureregler, som EU s forvaltning skal overholde, når de behandler individuelle sager, som en fysisk eller juridisk person er part i, eller andre situationer, hvor en person har direkte eller personlig kontakt med EU s forvaltning. De pågældende regler bør navnlig fremme gennemsigtighed og ansvarlighed og styrke borgernes tillid til EU s forvaltning. PR\ doc 11/12 PE v01-00

12 Henstillingerne i denne betænkning er baseret på artikel 41 i chartret om grundlæggende rettigheder og på den europæiske kodeks for god forvaltningsskik. Kommissionens og Rådets kodekser har også været en kilde til inspiration. Ordføreren har også taget hensyn til principperne i Domstolens og Rettens praksis, som sikrer en retfærdig og upartisk administrativ procedure og er baseret på de forskellige medlemsstaters forfatningsmæssige traditioner. PE v /12 PR\ doc