NATURKLAGENÆVNET FORMANDEN

Transkript

1 NATURKLAGENÆVNET FORMANDEN Frederiksborggade 15, 1360 København K Tlf.: Fax: nkn@nkn.dk 28. september 2007 J.nr.: NKN JP Afgørelse i sagen om Viborg Amts Tillæg nr. 44 til Regionplan 2005 for vindmøller ved Tilsted i Thisted Kommune Viborg Amt offentliggjorde den 20. december 2006 amtsrådets endelige vedtagelse af Tillæg nr. 44 til Regionplan 2005 Vindmøller ved Tilsted i Thisted Kommune. Regionplantillægget udpeger området som et vindmølleområde, hvor der kan opstilles 3 vindmøller med en totalhøjde på min. 80 meter og max. 136,5 meter. Der er i forbindelse med udarbejdelsen af planforslaget udarbejdet en VVM-redegørelse. Omboende har ved advokat klaget til Naturklagenævnet over den endelige vedtagelse af regionplantillægget. Regionplantillægget og sagens forhistorie Regionplantillæg nr. 44 supplerer retningslinje 33 i Regionplan 2005 med en retningslinje for opstilling af 3 vindmøller med en totalhøjde på min. 80 meter og max. 136,5 meter. Til retningslinjen hører et kortbilag med vindmølleområdets afgrænsning. Af redegørelsen til regionplantillægget fremgår blandt andet, at planområdet ligger i kystnærhedszonen ca. 2,5 km fra kysten, samt at vindressourcen i Thisted Kommune hører til blandt de bedste i amtet - og i landet. Selv om de kystnære områder især mod vest har det højeste energiindhold, er der også gunstige vindforhold til opstilling af møller ved Tilsted. Af en oversigt over vindforholdene i Thisted Kommune på side 10 i forslaget til regionplantillægget er vindenergien angivet til W/m 2, medens det på side 14 i forslaget og side 15 i VVMredegørelsen er oplyst at være W/m 2. I det vedtagne regionplanforslag fremgår alene sidstnævnte angivelse.

2 2 Forslaget til Regionplantillæg nr. 44 var offentliggjort i perioden 17. maj til 26. august Forud herfor havde amtet i perioden 26. oktober til 21. december 2005 offentliggjort forslag til Tillæg nr. 5 til Regionplan 2005 Nye mulige fremtidige vindmølleområder i Thy og på Mors. Forslaget til Tillæg nr. 5 reserverer et område ved Tilsted vest for Thisted som et muligt fremtidigt vindmølleområde. Af redegørelsen til Tillæg nr. 44 fremgår, at det ved udarbejdelse af forslag til Tillæg nr. 5 var en forudsætning, at opstilling af møller i området skulle planlægges ved et mere detaljeret regionplantillæg med tilhørende VVM-redegørelse samt kommuneplantillæg og lokalplan. Tillæg nr. 44 er udarbejdet på denne baggrund. Klageren indbragte forslag til Tillæg nr. 5 for Naturklagenævnet, som ved afgørelse af 28. september 2006 det vil sige efter offentliggørelsen af forslag til Tillæg nr. 44 blandt andet tog stilling til klagepunkter vedrørende forholdet til planlovens kystbestemmelser og til lov om miljøvurdering af planer og programmer. Naturklagenævnet fandt, at der i hensynet til vindforholdene var en relevant funktionel begrundelse for planlægningen. Nævnet fandt videre, at det var en retlig mangel ved planlægningen, at der ikke i medfør af lov om miljøvurdering af planer og programmer var udarbejdet en miljøvurdering eller truffet afgørelse om, at udarbejdelse af sådan miljøvurdering kunne undlades. Det fremgår af afgørelsen, at en miljøvurdering skal gennemføres under udarbejdelsen af planen eller programmet, og inden der træffes beslutning om den endelige godkendelse eller vedtagelse, samt at det er forudsat ved loven, at offentlig bekendtgørelse af planforslaget og miljøvurderingen sker samtidig. Naturklagenævnet fandt dog ikke, at manglen var så væsentlig, at den bevirkede, at vedtagelsen af forslaget var ugyldig, og hjemviste sagen til amtets behandling efter miljøvurderingsloven. Tillæg nr. 5 er ikke efterfølgende endeligt vedtaget. Den 18. oktober 2006 offentliggjorde amtet, at amtet havde gennemført en miljøvurdering af forslaget til Regionplantillæg nr. 44 efter miljøvurderingsloven. Miljørapporten består af den tidligere offentliggjorte VVM-redegørelse samt et overvågningsprogram. Miljøvurderingen var offentliggjort med 8 ugers frist for bemærkninger. Overvågningsprogrammet, der er indskrevet i det vedtagne regionplantillæg, er sålydende: De væsentligste negative miljøpåvirkninger er støjudsendelse og skyggekast i driftsfasen. Disse påvirkninger stilles der betingelser om i VVM-tilladelsen til det ansøgte mølleprojekt. Plan- og miljømyndigheden skal overvåge støjudsendelsen i forbindelse med ibrugtagning, miljøtilsyn og ved eventuelle klager fra omboende Kommunen skal sikre at støjudsendelser måles i overensstemmelse med gældende bestemmelser.

3 3 For så vidt angår skyggekast er det aftalt med bygherre at vindmøllerne skal have indbygget et styre- og overvågningsprogram, som stopper møllen, når de vejledende grænseværdier for skyggekast overskrides. Hvis VVM-tilladelsens betingelser om maksimal støjudsendelse ikke overholdes, kan vindmøllernes ejere pålægges at reducere disse. Vindmøllens overvågningsprogram registrerer bl.a. eventuelle forandringer i støjudsendelse og skyggekast, hvorved møllen om fornødent stoppes. Dokumentation for den elektroniske overvågning skal om nødvendigt kunne anvendes i forbindelse med overvågning af støjudsendelse og skyggekast. Klagen og bemærkninger dertil Klageren har påstået Regionplantillæg nr. 44 kendt ugyldigt under henvisning til følgende punkter: 1. Regionplanforslag nr. 44 tager udgangspunkt i Regionplanforslag nr. 5, som er bortfaldet på grund af en retlig mangel. 2. Det er i strid med artikel 11 i EU-direktiv 2001/42 af 27. juni 2001 om vurdering af bestemte planers og programmers indvirkning på miljøet at anse VVM-redegørelsen for en miljøvurdering. 3. Det er i strid med miljøvurderingslovens 8 og Naturklagenævnet afgørelse af 28. september 2006 at udsende et Overvågningsprogram efter offentliggørelsen af regionplanforslaget. 4. Det såkaldte overvågningsprogram opfylder ikke kravene i miljøvurderingsloven. 5. Der er fejl vedrørende vindforholdene i forslaget til Regionplantillæg nr. 44. Klagerne har uddybet de enkelte klagepunker: Ad pkt. 1. Forholdet til Regionplantillæg nr. 5 Klageren oplyser, at han ved offentliggørelse af forslag til Tillæg nr. 5 gjorde forvaltningen opmærksom på, at forslaget skulle have været ledsaget af en miljøvurdering, hvilket blev afvist, og arbejdet med den konkret udmøntning af Tillæg nr. 5 i Tillæg nr. 44 fortsatte. I indstillingen til forslaget blev det oplyst, at Tillæg nr. 5 var påklaget til Naturklagenævnet. Det er klagers opfattelse, at Tillæg nr. 44, der har sit udspring i Tillæg nr. 5, der er bortfaldet, også er bortfaldet. Tilsted-området er således ikke længere udpeget, og vedtagelsen strider mod Vindmølleplanen for Thisted Kommune, der ikke udpeger Tilsted.

4 4 Efterfølgende har klageren anført, at opstillingen ikke alene er i strid med kommuneplanen, men også med Regionplan 2005, retningslinje 33, hvoraf fremgår: Store vindmøller kan kun opstilles i Vindmølleområder, jf. kort 33 og skema 33B.. Tilsted fremgår ikke af kortet. Ad pkt. 2. Forholdet til direktiv 2001/42 om miljøvurdering af planer og programmer Med henvisning til Miljøministeriets Vejledning om miljøvurdering af planer og programmer bemærkes, at et VVM-tillæg, der er omfattet af miljøvurderingsloven skal vurderes efter denne lov. Af direktivet om miljøvurdering af planer og programmer fremgår, at en miljøvurdering efter direktivet ikke berører kravene efter VVM-direktivet eller andre krav efter fællesskabsretten. Det er således i strid med EU-retten, når amtet tilkendegiver, at disse vurderinger kan erstatte hinanden. Ad pkt. 3. Forholdet til miljøvurderingslovens 8 Selv hvis VVM-redegørelsen kan erstatte miljøvurderingen, er proceduren ikke overholdt, idet miljøvurderingen skal ske samtidig med planforslaget. Det er forudsat i lovens 8, hvilket fremgår af Naturklagenævnets afgørelse af 28. september 2006 og vejledningen til loven. Amtet blev først med et informationsbrev fra Skov- og Naturstyrelsen i juni 2006 opmærksom på, at et forslag til overvågningsprogram skal fremgår af miljørapporten. Ved telefonisk forespørgsel til amtet om, hvorfor overvågningsprogrammet ikke blev offentliggjort samtidig med miljøvurderingen, var svaret, at ellers kunne amtet ikke nå det. Ad pkt. 4. Mangler ved overvågningsprogrammet Overvågningsprogrammet, der består af en halv tekstside, der beskriver, at støjudsendelse og skyggekast skal overvåges og løst beskriver de mulige konsekvenser af en eventuel overskridelse, lever ikke op til lovens krav. Der må ved offentliggørelsen som minimum være taget stilling til centrale spørgsmål som: Efter hvilke parametre skal støj og skygge måles? Hvilket område skal overvåges? Hvem skal indsamle data? Hvor ofte skal der måles? Hvornår skal der gribes ind? Der bør også foreligge udkast til et kvalitetskontrolprogram for målearbejdet. Klager henviser til vejledningen.

5 5 Ad pkt. 5. Urigtige oplysninger om vindressourcer forholdet til kystreglerne Af forslaget til regionplantillæg nr. 44 fremgår af side 10, at vindressourcerne er sat til at være W/m 2. Af side 14 fremgår det derimod, at vindressourcerne er kortlagt til at være W/m 2. Forskellen i vindressourcerne skyldes fejl i vindressourcekortet på side 10. Fejlen har bevirket usikkerhed og gjort det tvivlsomt, hvorvidt forslaget er vedtaget på korrekt grundlag. Kortet er udarbejdet på baggrund af beregninger for møller med en navhøjde på ca. 70 meter. På side 14 er der foretaget beregninger ud fra møller med en navhøjde på ca. 90 meter. Det fremgår af beregningerne, at vindforholdene forbedres, jo større navhøjden er. Møllerne opstilles i kystnært område, hvor der skal være en særlig funktionel eller planlægningsmæssig begrundelse for planlægningen. Af Naturklagenævnets afgørelse af 28. september 2006 fremgår, at hensynet til vindforholdene er en funktionel begrundelse. Den funktionelle begrundelse synes at bortfalde for vindmøller med en totalhøjde på omkring 136 m, da møllerne med lige så stor effektivitet til følge ville kunne opstilles uden for kystnærhedszonen. Placeringen strider således mod planlovens 5b, stk. 1. Klageren har opsummeret klagepunkterne og konkluderet, at der foreligger indholdsmangler, som bevirker ugyldighed, ligesom det gøres gældende, at det er krænkende for retssikkerheden, hvis en plan ikke bortfalder, når grundlaget bortfalder, samt at amtets procedure har bevirket, at overvågningsprogrammet ikke har kunnet vurderes i sammenhæng med VVM-redegørelsen, der skal gøre det ud for en miljøvurdering. Ansøgeren Ny Vindenergi ApS har kommenteret klagen og til klagepunktet vedrørende vindressourcerne oplyst, at fejlen er korrigeret i det endelige regionplantillæg. Til klagen over manglende samtidighed bemærkes, at det har været et problem for myndighederne, at vejledningen til miljøvurderingsloven først kom sommeren 2006, idet loven ikke er klart formuleret med hensyn til, om der skal laves miljøvurdering for VVM-projekter. Thisted Kommune har ligeledes redegjort for oplysningerne om vindforholdene og bemærket, at der er sket en tilretning over tid, og at regionplantillægget har bragt overensstemmelse i forholdene.

6 6 Vedrørende placeringen i kystnærhedszonen har kommunen bemærket, at møllerne er placeret i kystbaglandet, hvor det efter Regionplan 2005, retningslinje 22, pkt. 7, gælder: I kystbaglandet kan byggeri og anlæg tillades efter de almindelige retningslinjer for det åbne land, jf. retningslinje 29. Kommunen mener i øvrigt ikke, at kystnærhedszonen er en forbudszone, men en zone, hvor projekter skal vurderes i det konkrete tilfælde. Hele Thisted by ligger inden for kystnærhedszonen. Klageren har kommenteret udtalelserne fra ansøgeren og Thisted Kommune. Til spørgsmålet om placering i kystnærhedszonen bemærkes navnlig, at kommunen har bevisbyrden for, at der er den fornødne begrundelse for den kystnære placering. Kommunen har ikke løftet bevisbyrden, ligesom kommunen ikke har belyst mulighederne for en placering uden for kystnærhedszonen. Der henvises til Skov- og Naturstyrelsens publikation om store vindmøller i det åbne land fra 2007, hvoraf fremgår, at høje møller er mindre afhængige af kystnær placering. Den af kommunen citerede retningslinje for kystbaglandet, er alene udtryk for, hvorledes det tidligere Viborg Amt ønskede, at planloven skulle være, ikke hvordan planloven faktisk er. Klageren henviser endvidere til rapport fra regeringens planlægningsudvalg for vindmøller på land, der er kommet, medens sagen har verseret, sammenholdt med VVM-redegørelsen. Vindmølleområdet indeholder to landskabstyper, kystlandskaber og morænelandskaber, som efter rapporten kræver særlig opmærksomhed. Klager konkluderer, at Tilsted er uegnet til opstilling af vindmøller, idet området ikke passer til de anbefalinger, regeringsudvalget giver, men tværtimod i det store og hele er kontradiktoriske i forhold hertil. Det bemærkes, at 20% af kommunens indbyggere vil komme til at bo inden for nærzonen. Klageren har ladet udarbejde en visualisering, der viser, at møllerne bliver endog meget dominerende i bybilledet. Til ansøgers udtalelse om vanskeligheden ved at administrere loven om miljøvurdering af planer og programmer på grund af manglende vejledning, bemærker klageren, at ukendskab til loven ikke diskulperer, men at klageren i øvrigt allerede den 19. december 2005 gjorde forvaltningen opmærksom på de formelle mangler ved forslaget. Afgørelse Naturklagenævnets formand har på nævnets vegne, jf. planlovens 58, stk. 3, truffet følgende afgørelse:

7 7 Efter planlovens 58, stk. 1, nr. 4, kan der alene klages til Naturklagenævnet over retlige spørgsmål i forbindelse med amtsrådets afgørelser efter loven, herunder afgørelser om udarbejdelse af planer. I henhold til 16 i lov om miljøvurdering af planer og programmer kan afgørelser efter miljøvurderingsloven påklages efter de regler, der er fastsat herom i den lovgivning, som planen eller programmet udarbejdes i henhold til. Det er retlige spørgsmål, om Regionplantillæg nr. 44 er tilvejebragt i overensstemmelse med bestemmelserne i planloven og lov om miljøvurdering af planer og programmer. Klager har gjort gældende, at Regionplantillæg nr. 44 er ugyldigt vedtaget, allerede fordi det tager udgangspunkt i Regionplantillæg nr. 5, der er bortfaldet. Naturklagenævnet skal hertil bemærke, at selv om der i regionplantillægget henvises til det tidligere planforslag, har Regionplantillæg nr. 5 ikke været en forudsætning for Regionplantillæg nr. 44. Det nu påklagede regionplantillæg indebærer en ændring af Regionplan 2005, der ændrer og supplerer retningslinje 33 med kortbilag. Hvis tillægget i øvrigt, jf. nedenfor, er tilvejebragt i overensstemmelse med planlovens procedureregler, er det gyldigt. Det anfægter således ikke gyldigheden, at Regionplantillæg nr. 5 ikke er endeligt vedtaget. Om forholdet til Thisted Kommunes Kommuneplan bemærkes, at det følger af rammestyringsprincippet, at det er den mere detaljerede planlægning, der indholdsmæssigt er begrænset af rammerne i den overordnede planlægning, ikke omvendt. Til klagepunktet vedrørende forholdet mellem VVM-reglerne og reglerne om miljøvurdering af planer og programmer bemærkes, at det ved artikel 11, stk. 2, i direktiv 2001/42 om vurdering af bestemte planers og programmers indvirkning på miljøet er forudsat, at der skal foretages vurdering efter flere regelsæt. Bestemmelsen omtaler muligheden for at fastsætte koordinerende eller fælles procedurer. Af Vejledning om miljøvurdering af planer og programmer fra Miljøministeriet, Skov- og Naturstyrelsen, juni 2006, fremgår, at ved VVM-tillæg vil der altid blive foretaget en miljøvurdering af det konkrete projekt i henhold til VVM-reglerne, men at disse plantillæg, hvor plantillægget også indebærer en ændring af den eksisterende regionplan - og i fremtiden kommuneplan - også vil være omfattet af lov om miljøvurdering af planer og programmer. Det fremgår samtidig, at den miljøvurdering, der følger af VVM-reglerne som regel vil kunne tilgodese kravene til miljøvurdering af plantillægget. Der er dog nogle få undtagelser, herunder med hensyn til høringsregler samt tilvejebringelse af et overvågningsprogram. Som anført af Thisted Kommune var der derimod efter bemærkningerne til miljøvurderingsloven nogen uklarhed om, hvorvidt der selvstændigt skulle foretages miljøvurdering efter loven ved VVM-tillæg.

8 8 Det er Naturklagenævnets opfattelse, at såfremt såvel kravene efter VVM-reglerne som efter miljøvurderingsreglerne er opfyldt, er formen af mindre betydning. En miljøvurdering kan derfor i princippet bestå af en, eventuelt tidligere offentliggjort, VVM-redegørelse suppleret med de særlige krav, der stilles efter miljøvurderingsloven. Som det nævnes i Naturklagenævnets afgørelse af 28. september 2006, skal miljøvurderingen gennemføres under udarbejdelsen af planen eller programmet, og inden der træffes beslutning om den endelige godkendelse eller vedtagelse, lovens 6. Det er forudsat i lovens 8, at offentlig bekendtgørelse af planforslaget og miljøvurderingen sker samtidig. Klageren kan imidlertid ikke gives medhold i, at den senere offentliggørelse bevirker, at der foreligger en væsentlig mangel, der bevirker regionplantillæggets ugyldighed. Der henvises herved tillige til, at det af Naturklagenævnets ovennævnte afgørelse fremgår, at det er muligt efter planforslagets offentliggørelse at reparere manglen. Klageren har opstillet en række mindstekrav, der efter klagerens opfattelse må kræves af et overvågningsprogram. Det fremgår af lovens 11, at myndigheden skal overvåge de væsentlige miljøpåvirkninger af planens eller programmets gennemførelse. Men der stilles ingen specifikke lovmæssige krav til overvågningen. Af lovbemærkningerne til paragraffen fremgår, at bestemmelsen ikke foreskriver brug af bestemte metoder eller intervaller for overvågningen, at overvågningen så vidt muligt bør bygge på kendte og anerkendte programmer og metoder, samt at overvågningen i VVM-pligtige sager vil kunne indgå som en integreret del af det tilsyn, der er knyttet til anlæggenes miljøtilladelser. I Miljøministeriets vejledning henvises ligeledes til allerede eksisterende overvågning. Naturklagenævnet finder på denne baggrund ikke anledning til at tilsidesætte Viborg Amts vurdering af, at kravene til overvågning i medfør af miljøvurderingsloven er opfyldt. Til klagepunktet vedrørende urigtig angivelse af vindressourcerne i området samt det i sammenhæng hermed anførte klagepunkt om, at der ikke foreligger den fornødne funktionelle begrundelse for kystnær lokalisering som krævet efter planlovens 5b, stk. 1, nr. 1, bemærkes, at det er beklageligt, at der har været fejlagtige angivelser i planforslaget. Naturklagenævnet finder imidlertid ikke, at fejlen har været så misvisende, at det, som anført af klageren, har været umuligt for interesserede at forholde sig til planforslaget, eller at vedtagelsen af regionplantillægget som følge heraf kan være sket på et bestemmende, ukorrekt grundlag. Det bemærkes herved, at det må anses for åbenbart, at der forelå en fejl, samt at de korrekte oplysninger fremgik af VVM-redegørelsen. Fejlen kan således ikke bevirke, at regionplantillægget ikke er gyldigt tilvejebragt. Uanset om der ved høje møller er mindre afhængighed af den kystnære placering, er Naturklagenævnet stadig enig i den almindelige opfattelse af, at hensynet til vindforholdene udgør den for-

9 9 nødne funktionelle begrundelse for planlægning, hvilket allerede nævnes i Naturklagenævnets afgørelse af 28. september Det fremgår af sagen, at vindforholdene i området er gode, og at møllerne placeres i baglandet. Det bemærkes i den forbindelse, at regionplanens retningslinjer ikke er relevant i denne sag, hvor der skal tages stilling til regionplantillægget efter planlovens 5b og ikke til en administration af regionplanens retningslinjer for kystbaglandet. Det bemærkes endvidere, at såvel Miljøministeriets vejledning som Regeringsudvalget rapport alene indeholder vejledende retningslinjer, men ikke er retligt bindende for planlægningen. Til klagerens argumenter vedrørende den skadelige landskabelige påvirkning bemærkes, at Naturklagenævnets prøvelse ikke omfatter en vurdering af konsekvenserne af planlægningens påvirkning af de natur- og landskabelige forhold. Nævnet har mærket sig, at VVM-redegørelsen indeholder en udførlig beskrivelse af natur- og landskabsforholdene. Det er overladt til myndighedens skøn af ikke-retlig karakter at træffe beslutning om, hvilket resultat vurderingen af disse forhold skal medføre. Denne beslutning kan derfor ikke efterprøves af Naturklagenævnet. Sammenfattende er der ikke i det af klageren anførte grundlag for at statuere, at Viborg Amts endelige vedtagelse af Regionplantillæg nr. 44 ikke er sket med gyldighed efter planloven og lov om miljøvurdering af planer og programmer. Regionplantillægget må således bestå. Lise Marie Buhl / Jytte Petersen konst. viceformand specialkonsulent Afgørelsen er endelig og kan ikke indbringes for anden administrativ myndighed, jf. planlovens 58, stk. 4. Eventuel retssag til prøvelse af afgørelsen skal være anlagt inden 6 måneder, jf. planlovens 62, stk. 1.