Afgørelse i sagen om lokalplan for et nyt sommerhusområde ved Nørre Kettingskov i Sønderborg Kommune

Transkript

1 NATURKLAGENÆVNET Frederiksborggade 15, 1360 København K Tlf.: Fax: nkn@nkn.dk Web: CVR: september 2008 NKN sni Afgørelse i sagen om lokalplan for et nyt sommerhusområde ved Nørre Kettingskov i Sønderborg Kommune Sønderborg Kommune har den 21. marts 2007 endeligt vedtaget lokalplan 51 Nyt sommerhusområde Nørre Kettingskov. Afgørelsen er påklaget til Naturklagenævnet af naboer til lokalplanområdet. Lokalplanen omfatter landzonearealer på i alt ca. 6,1 ha, der hidtil har været anvendt til jordbrugsformål. Planområdet ligger på østkysten af Als. Den bebyggelige del af området ligger i en afstand af ca m fra kysten. Mellem området og kysten ligger der et eksisterende sommerhusområde Kettingskov Strand med ca. 75 sommerhusgrunde. Området er omfattet af Miljøministeriets Landsplandirektiv for udvidelse af sommerhusområder i kystnærhedszonen, juni Af landsplandirektivet fremgår om dette område følgende: Landskabet og naturen på egnen Landskabet ved Kettingskov Strand er meget kuperet og skråner mod kysten. Terrænet ligger i kote 50 ved Østkystvejen, hvor terrænet falder mod kysten til kote 0. Landskabet er meget varieret med mange kig over havet. Syd for Kettingskov ligger skoven Blommeskobbel og nord for ligger skoven Oleskobbel. Herudover er beplantningen præget af småskove, skovholme og levende hegn spredt i landskabet. Det nye område Det nye område ligger i et mindre landskabsrum og er mod syd afgrænset af vejen Nørre Kettingskov og bebyggelsen omkring vejen. Mod øst er området afgrænset af det eksisterende sommerhusområde, mod vest af Østkystvejen og mod nord et mindre skovområde og det åbne land. Området er i dag ikke beplantet. Området kan ses fra adgangsvejen, som går tværs i gennem området. Den vestlige del af området er en af de højest beliggende bakkeformationer i landskabet, og skal derfor friholdes for bebyggelse.

2 2 Landsplandirektivet fastslår i 1.1 om baggrunden og formålet med direktivet, at miljøministeren ved en ændring af planloven i juni 2004 blev bemyndiget til at udvide eksisterende sommerhusområder. Det er i loven fastsat, at udlægget af nye sommerhusgrunde skal overholde en række bestemmelser, herunder at udvidelsen skal ske bagved eksisterende sommerhusområde i retning væk fra kysten. Efter landsplandirektivets 1.3 kan de konkrete områder, der er nævnt i direktivets afsnit 3-11 (kortudsnit med indrammet område) af kommunerne overføres til sommerhusområde ved lokalplan efter lovens almindelige regler. Ifølge 1.4 skal den videre planlægning respektere de generelle retningslinjer, der fremgår af direktivets afsnit 2, samt de retningslinjer, der er nævnt under de enkelte områder. Efter 1.5 har direktivets bestemmelser og vilkår (retningslinjer) efter planloven retsvirkning som regionplanretningslinjer for den videre planlægning. I de konkrete retningslinjer for kommune- og lokalplanlægningen af sommerhusområdet ved Nørre Kettingskov er bl.a. fastsat følgende: 1 Der udlægges et areal på ca. 6,9 ha til sommerhusformål syd for det eksisterende sommerhusområde Kettingskov. 2 Arealet skal afgrænses som vist på kortskitsen og der må maksimalt udstykkes 50 sommerhusgrunde indenfor området. 3 Det skal gennem lokalplanlægningen sikres at arealet ikke kan bebygges på det med signatur på kortskitsen viste areal. Det fremgår af kortskitsen til landsplandirektivet, at det er den vestligste del af området, der ikke må bebygges. Lokalplan 51 omfatter ikke hele det område, der ifølge landsplandirektivet kan overføres til sommerhusområde, men ikke må bebygges. I redegørelsen til lokalplanforslaget anføres bl.a. følgende: Kystnærhed Hele området ligger kystnært, og her skal der ifølge Lov om planlægning vises særlig opmærksomhed overfor områdets udseende set fra kysten. Dette spørgsmål skal dokumenteres igennem lokalplanlægningen. Lokalplanen indeholder derfor visualisering af den nye sommerhusbebyggelse set fra forskellige punkter, der godtgør, at den nye bebyggelse ikke er synlig fra kysten p.g.a. den foranliggende beplantning, bebyggelse og de stejle kystskrænter, og at den set fra landsiden skjules af eksisterende og nye lavende hegn, der plantes i forbindelse med byggemodning af arealet.

3 3 Visualisering Ifølge Lov om planlægning skal lokalplaner indenfor kystnærhedszonen dokumentere, at de påtænkte anlæg ikke medfører en visuel forringelse af de eksisterende forhold. Lokalplanen indeholder derfor visualisering af den nye sommerhusbebyggelse set fra forskellige standpunkter, der godtgør, at den nye bebyggelse ikke vil være synlig fra stranden på grund af den høje og stejle kystskrænt. Området vil blive meget synligt fra havet, men kun på meget lang afstand på grund af terrænforholdene, beplantningen og et foranliggende eksisterende sommerhusområde. Lokalplanforslagets forside er illustreret med et foto, der viser et landskab. Der er endvidere på forslagets s. 12 et mindre foto taget på langs af stranden. Ifølge teksten viser dette foto, at set fra stranden vil det nye sommerhusområde være skjult bag kystskrænten. Lokalplanforslaget indeholder desuden tre mindre skitser, hvoraf de to er ens og skal illustrere bebyggelsen set fra vestskel mod øst (kysten). Den tredje skitse skal illustrere bebyggelsen set mod vestskel. Lokalplanen indeholder i 7 bestemmelser om bebyggelsens omfang og placering, herunder at bebyggelsesprocenten for hver enkelt ejendom ikke må overstige 10 %, at bygninger ikke må opføres i mere end én etage og bygningshøjden ikke må overstige 5 meter. I planens 8 er der fastsat bestemmelser om bebyggelsens ydre fremtræden, herunder om materialer og farver på facader og tage. Det er i 9 om ubebyggede arealer fastsat, at der udlægges et beplantningsbælte i 6 meters bredde i områdets nord-, syd- og vestlige udkant, og at øvrige hegn som omslutter området skal bevares. Klagen Klagerne har gjort gældende, at lokalplanforslaget ikke overholder kravene i planlovens 16, stk. 3, om visualisering. Klagerne har henvist til, at lokalplanforslagets forside viser et foto af en lille del af lokalplanområdet set fra vejen Nørre Kettingskov, dog uden at kommende bebyggelse eller beplantning er illustreret. De to forskellige skitser er mangelfulde og viser hver 3 huse placeret ubestemmelige steder i lokalplanområdet. Det sidste foto er taget fra et punkt på kysten syd for Nørre Kettingskov. Billedet er efter klagernes opfattelse stærkt misvisende, da den pågældende kystskrænt er en skrænt neden for et areal, som ikke er omfattet af lokalplanforslaget og det bestående sommerhusområde. Det er på den baggrund klagernes opfattelse, at de skitseprægede illustrationer og mangelfulde fotos ikke er af tilstrækkelig oplysende karakter, der giver offentligheden mulighed for at danne sig et indtryk af, hvorledes det planlagte byggeri vil påvirke kysten, landskabet og de eksisterende forhold.

4 4 Klagerne har endvidere gjort gældende, at sommerhusområdet er placeret i strid med bekendtgørelse nr. 1695, om husdyrbrug og dyrehold. Klagerne har i den forbindelse oplyst, at ejendommen Nr. Kettingskov 10, der ligger mindre end 10 m fra lokalplanområdet, har et erhvervsmæssigt dyrehold på mere end 3 dyreenheder. Klagerne mener, at Sønderborg Kommune har givet dem forkerte oplysninger, når kommunen overfor dem har oplyst, at der ikke er en erhvervsmæssig husdyrproduktion på ejendommen. Klagerne har anført, at der efter bekendtgørelsens 3 skal være mindst 50 m til et nyt sommerhusområde. Lokalplanområdet er derfor placeret ulovligt. Herudover har klagerne gjort gældende, at mere end 50 % af det nye sommerhusområde er placeret bagved bestående helårsbebyggelse, hvilket er i strid med landsplandirektivets 1.1. Klagerne har henvist til, at den daværende Augustenborg Kommune har godkendt, at 4 helårsbebyggelser i det eksisterende sommerhusområde tilbageføres til landzonestatus. Klagerne finder derfor, at placeringen er i strid med landsplandirektivets 1.1, for mere end halvdelen af det nye områdes vedkommende. Det har ikke været lovens intentioner at pakke bestående helårsbebyggelse ind i sommerhuse, men derimod at en udvidelse af sommerhusområde skal ske bagved eksisterende sommerhusområde. Kommunens udtalelse Sønderborg Kommune har vedrørende visualisering udtalt, at det er kommunens vurdering, at visualiseringen er i overensstemmelse med planloven. Vedrørende lokalplanområdets placering i forhold til husdyrbrug har kommunen udtalt, at der er landbrugspligt på ejendommen Nr. Kettingskov 10, men at ejendommen ikke er registreret som en ejendom med erhvervsmæssig husdyrproduktion, hvorfor kommunen går ud fra, at ejendommen har mindre end 3 dyreenheder. Der er mere end 300 m eller mere til nærmeste landbrug med erhvervsmæssig husdyrproduktion. I den bekendtgørelse, som klagerne har henvist til, er der ikke i 3 en bestemmelse om, at der minimum skal være 50 m til et nyt sommerhusområde. Derimod er det i 5, stk. 2, fastsat, at husdyrbrug med mere end 15 dyreenheder skal placeres mere end 50 m fra skel til en ejendom, hvor der er nabobeboelse, hvilket næppe er relevant i denne sag. Kommunen har om områdets placering i relation til landsplandirektivets 1.1 udtalt, at arealet er afgrænset i overensstemmelse med landsplandirektivet og ligger bag ved eksisterende sommerhusområde. Augustenborg Kommune har ikke godkendt, at de omtalte helårsbebyggelser i det eksisterende sommerhusområde tilbageføres til landzonestatus, men har overfor ejerne henvist til, at tilbageførsel i givet fald skal ske efter planlovens 45 og 46. Sønderborg Kommune har i forbindelse med en konkret ansøgning om tilbageførsel af arealer fra sommerhusområde til landzone meddelt ejeren, at tilbageførslen vil være ubetænkelig ud fra planlægningsmæssige hensyn,

5 5 men da ejendommene er udlagt til sommerhusområde i landsplandirektiv, kommuneplan og lokalplan, vil en tilbageførsel være i strid med planlægningen for området. Det fremgår af bilag til udtalelsen, at ingen af de 4 grundejere i det eksisterende sommerhusområde, der oprindelig søgte om tilladelse til at tilbageføre deres ejendomme til landzone, har ønsket at opretholde deres ansøgning. Det fremgår endvidere, at kommunens afgørelse om ikke at ville tilbageføre ejendommen til landzone blev truffet i juni Klagernes supplerende bemærkninger Klagerne har kommenteret kommunens udtalelse og har herunder bemærket, at kommunens visualisering i lokalplanen ene og alene sigter på den visuelle virkning fra stranden fra et punkt, der ikke ligger ud for det planlagte sommerhusområde, og indefra det nye sommerhusområde med fejlplacerede sommerhuse og uden den planlagte beplantning omkring området, hvilket er misvisende og vildledende. Klagerne frygter, at sommerhusbebyggelsen og tilhørende beplantning sammen med de omliggende helårshuse vil danne et lukket område og derved totalt forandre det åbne kystlandskabsbillede set fra syd, vest og nord. Udsigten fra disse tre retninger vil forandres fra et kig over et åbent landskab med Lillebælt og øerne Fyn, Lyø og Ærø til et kig på en skovbræmme med himmel over. Manglen på visualisering har efter klagernes opfattelse medført, at offentligheden ikke på grundlag af planforslaget har kunnet danne sig et indtryk af, hvordan det nye sommerhusområde vil påvirke kystlandskabet og dets omgivelser visuelt. Klagerne har i den forbindelse henvist til Naturklagenævnets afgørelser omtalt i NKO nr. 107, 293 og 322. Vedrørende kommunens udtalelse om placeringen af sommerhusområdet i forhold til husdyrbrug har klagerne henvist til lov om miljøgodkendelse af husdyrbrug, der i 6 fastsætter bestemmelser om afstandskrav ved etablering af anlæg og udvidelse og ændring af eksisterende husdyrbrug. Klagerne har anført, at fordi ejendommen Nørre Kettingskov nr. 10 har ligget der hele tiden og har mere end 3 dyreenheder, kan kommunen ikke placere et nyt sommerhusområde mindre end 50 m fra ejendommen, således som det er sket ved lokalplanen. Klagerne har på ny gjort opmærksom på, at der er tale om et erhvervsmæssigt dyrehold på mere end 3 dyreenheder. Herudover har klagerne henvist til, at der i lov om miljøgodkendelse af husdyrbrug ifølge 8 om etablering af stalde og lign. samt gødningsopbevaringsanlæg er et afstandskrav på 30 m til naboskel. Herudover har klagerne på ny anført, at 4 grundejere i det eksisterende sommerhusområde, har anmodet den tidligere Augustenborg Kommune om få deres ejendomme tilbageført til landzone. Sønderborg Kommune har i juni 2007 svaret, at kommunen ikke kan meddele tilladelse hertil. Det fremgår af et rettelsesblad til Kommuneplan , at der efter aftale med ejerne vil kunne ske ændringer i arealafgrænsningen ved sommerhusområdet ved Nørre Kettingskov. Det er klagernes opfattelse, at tilbageførsel af de pågældende helårshuse til landzone vil betyde, at

6 6 arealafgrænsningen er i strid med landsplandirektivets 1.1, idet mere end halvdelen af det nye sommerhusområde vil være placeret bag ved bestående helårsbebyggelse. Afgørelse I sagens behandling har deltaget Naturklagenævnets 10 medlemmer: Lars Busck (formand), Ole Pilgaard Andersen, Martin Glerup, Leif Hermann, Mogens Mikkelsen, Anders Stenild, Inger Støjberg, Poul Søgaard, Henrik Waaben og Jens Vibjerg. Efter planlovens 58, stk. 1, nr. 4, kan der klages til Naturklagenævnet over retlige spørgsmål i forbindelse med en kommunens afgørelse efter planloven, herunder kommunens vedtagelse af en lokalplan. Naturklagenævnet kan derimod ikke efterprøve planens hensigtsmæssighed. Det er et retligt spørgsmål om lokalplan 51 overholder planlovens bestemmelser om lokalplanlægning i kystnærhedszonen, herunder krav om visualisering. Ifølge landplandirektivets 1.3 kan de omfattede områder overføres til sommerhusområde ved lokalplan efter lovens almindelige regler. Direktivet indebærer således ikke, at planlovens 16, stk. 3, kan fraviges ved lokalplanlægningen. Efter 16, stk. 3, skal der i redegørelsen til lokalplanforslag for bebyggelse og anlæg i kystnærhedszonen oplyses om den visuelle påvirkning af omgivelserne. Herudover skal redegørelsen omfatte eventuelle andre forhold, der er væsentlige for varetagelsen af natur- og friluftsmæssige interesser. Af lovbemærkningerne til bestemmelsen fremgår bl.a. følgende: Når der i henhold til bestemmelserne i 16 skal redegøres for den visuelle påvirkning af omgivelserne, skal lokalplanforslagets redegørelse oplyse om projektets visuelle påvirkning af kystlandskabet, så det er muligt at vurdere forslaget i henhold til det overordnede formål at sikre kystområdernes landskabelige karakter. Oplysninger om den visuelle påvirkning af omgivelserne bør normalt ske ved en visuel gengivelse af kystområdet med det påtænkte byggeri/anlæg. Formen og karakteren af oplysningerne må afhænge af lokaliseringen af lokalplanområdet, områdets karakter og tilknytning til kystlandskabet og hvilket anlæg, der er tale om. Det medfører som hovedregel større krav til oplysningerne, jo tættere lokalplanområdets tilknytning til vandet eller havneområdet er. Kravet om oplysninger om den visuelle påvirkning af omgivelserne vil dog i en række tilfælde være opfyldt, ved at det i lokalplanforslagets redegørelsesdel dokumenteres, at bebyggelsen/anlægget ikke har visuel påvirkning af kystlandskabet.

7 7 Ifølge bemærkningerne til lovforslaget er bestemmelsen indsat i planloven af hensyn til offentlighedens muligheder for at vurdere et lokalplanforslag i et kystnært område, således at offentligheden får bedre mulighed for at deltage i debatten om kystlandskabets anvendelse. Bestemmelsen må derfor betragtes som en væsentlig tilblivelsesforskrift. Sønderborg Kommune har ikke i forslaget til lokalplan 51 foretaget en visuel gengivelse af kystområdet med den bebyggelse, som det ifølge lokalplanens bestemmelser er muligt at opføre i området. Planforslaget indeholder blot et forsidefoto (uden tekst), der sandsynligvis er taget fra vejen sydvest for lokalplanområdet mod kysten, og et foto taget på langs af stranden - i begge tilfælde uden at vise en kommende bebyggelse i området. Herudover er der to små skitser, der angiveligt skal illustrere bebyggelsen set henholdsvis mod øst (kysten) og mod vestskel. Det anføres i lokalplanredegørelsen, at lokalplanforslaget indeholder en visualisering af den nye sommerhusbebyggelse, der godtgør, at den nye bebyggelse ikke vil være synlig fra stranden/kysten på grund af den høje kystskrænt, beplantning og foranliggende sommerhusområde, og at den set fra landsiden skjules af eksisterende og nye levende hegn. Herudover anføres det, at området vil blive meget synligt fra havet, men kun på meget lang afstand på grund af terrænforholdene, beplantningen og et foranliggende eksisterende sommerhusområde. Efter planlovens 16, stk. 3, stilles der ikke kun krav om oplysning om påvirkning af kysten, men der skal oplyses om den visuelle påvirkning af omgivelserne. Det fremgår af lovbemærkningerne, at der herved menes hele kystlandskabet. Der skal således også redegøres for et lokalplanforslags påvirkning af landskabet set fra andre sider end fra kysten og herunder også for kommende bebyggelses og beplantnings begrænsning af udsigten fra land ud over kyst- og havområder. Som anført i lovbemærkningerne til bestemmelsen er det ikke et absolut krav, at lokalplanforslag skal indeholde en visualisering af mulig bebyggelse i overensstemmelse med forslaget. Efter omstændighederne kan en beskrivelse være tilstrækkelig. Det fremgår imidlertid også af bemærkningerne, at der må stilles større krav til oplysningerne jo tættere lokalplanområdets tilknytning til vandet er, og at oplysningerne om den visuelle påvirkning af kystlandskabet normalt bør ske ved en visuel gengivelse af kystområderne med det påtænkte byggeri. Lokalplanforslaget omfatter et område på ca. 6,1 ha, og planlægges bebygget med 45 sommerhuse. Arealerne ligger i et meget kuperet område, der skråner ned mod kysten. Selvom området ligger bag ved et eksisterende sommerhusområde, er afstanden fra bebyggelsen til kysten kun ca.

8 meter, og bebyggelsen vil således ligge relativt tæt på kysten, hvor kravene til oplysninger om den visuelle påvirkning af omgivelserne vejer særlig tungt. Naturklagenævnet finder det på den baggrund ikke dokumenteret, at bebyggelsen ikke påvirker kystlandskabet visuelt. Naturklagenævnet finder heller ikke, at det på baggrund af lokalplanredegørelsens oplysninger vil være muligt at danne sig et indtryk af, hvorledes realisering af lokalplanens byggemuligheder m.v. vil påvirke kysten og det omgivende kystlandskab. Redegørelsen til lokalplanforslaget lider således af en retlig mangel. Naturklagenævnet har i en række tilfælde fundet, at tilsidesættelse af en sådan væsentlig tilblivelsesforskrift må føre til lokalplanens ugyldighed. Eksempler herpå er som nævnt af klagerne omtalt i NKO nr. 107, 293 og 322. Spørgsmålet er, om landsplandirektivet bør medføre, at denne sag får et andet udfald. Formålet med kravene i planlovens 16, stk. 3, er at give offentligheden et indtryk af, hvilken visuel påvirkning af kystlandskabet en udmøntning af lokalplanens bestemmelser vil have. I en lokalplan fastlæges der normalt bestemmelser om områdets beliggenhed og størrelse, anvendelse, bebyggelsesprocent, beliggenhed af bebyggelsen på de enkelte ejendomme, bebyggelsens højde, udseende (materialer og farver) samt udformning af ubebyggede arealer, herunder om området f.eks. skal friholdes for beplantning eller omvendt afskærmes fra det omgivende land ved hegn eller hække. I landsplandirektivet er det fastsat, at der udlægges et område på ca. 6,9 ha afgrænset som vist på kortskitsen i direktivet. Der må maksimalt udstykkes 50 sommerhuse indenfor området, og den vestligste del må ikke bebygges. Direktivet fastsætter således kun bestemmelse om områdets beliggenhed, størrelse og anvendelse, samt det maksimale antal sommerhuse. Den nærmere udformning af området herunder, hvor mange sommerhusgrunde, der faktisk udlægges, bebyggelsesprocent, bebyggelsens beliggenhed på grunden, højde, udseende og udformning af ubebyggede arealer m.v., der vil have væsentlig indflydelse på, hvorledes udmøntning af lokalplanen påvirker kystlandskabet, er først fastlagt ved lokalplanen. Uanset landsplandirektivets bestemmelser har en opfyldelse af kravene i 16, stk. 3, således fortsat stor betydning for offentlighedens mulighed for at vurdere lokalplanforslaget og påvirke lokalplanlægningen ved at deltage i debatten herom.

9 9 Under hensyntagen til at planlovens 16, stk. 3, er en væsentlig tilblivelsesforeskrift, finder Naturklagenævnet, at den konstaterede retlige mangel er så væsentlig, at det må medføre afgørelsens ugyldighed. Der er herefter ikke anledning til at tage stilling til de øvrige klagepunkter. Naturklagenævnets ophæver på den baggrund Sønderborg Kommunes vedtagelse af 21. marts 2008 af lokalplan 51 som ugyldig. På Naturklagenævnets vegne Signe Andersen Fuldmægtig Afgørelsen er endelig og kan ikke indbringes for anden administrativ myndighed, jf. planlovens 58, stk. 4. Eventuel retssag til prøvelse af afgørelsen skal være anlagt inden 6 måneder, jf. planlovens 62, stk. 1.