Ekstern analyse af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens administration af dansk erhvervsfiskeri Rapport

Transkript

1 Ekstern analyse af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens administration af dansk erhvervsfiskeri Rapport 20. december

2 Indhold 1 Indledning 3 2 Sammenfatning 4 3 Introduktion til kvoteadministration 11 4 Administrationsgrundlag og -praksis 17 5 Analyse af historik 43 6 Analyse af administrationssystem 72 7 Fremtidigt administrationsgrundlag 79 Denne rapport er alene udarbejdet til Deloittes opdragsgiver ud fra det givne opdrag. Deloitte påtager sig intet ansvar for andres anvendelse af rapporten. 2

3 1 Indledning Analysens opdrag Denne eksterne analyse af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens administration af dansk erhvervsfiskeri er igangsat i forlængelse af Rigsrevisionens beretning om kvotekoncentration i dansk fiskeri fra august Analysens opdrag har omfattet følgende elementer: 1. Beskrivelse af gældende administrationsgrundlag og -system Beskrivelse af gældende regler for kvotekoncentration, og hvilke forpligtigelser der heraf påhviler Landbrugsog Fiskeristyrelsen som ansvarlig myndighed på området. Beskrivelse af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens nuværende administrationssystem i forhold til ejerskab af kvoter og fiskefartøjer såvel som handler hermed. 2. Dybtgående undersøgelse af historik mv. Med henblik på at få et dækkende billede af kontrol med danske erhvervsfiskeres ejerskab af kvoteandele og fastslå omfanget af fejl og mulige overtrædelser af reglerne foretages en grundig bagudrettet gennemgang og analyse af styrelsens sagspraksis og administration i forbindelse med registrering og kontrol af fartøjs- og kvotehandler tilbage i årene, herunder: Gennemgang af antallet af fiskeriselskaber med registreret håndpant i ejerbogen 5 år tilbage i tid. Gennemgang af omfanget af danske fiskeres kvotebytter med udenlandske fiskere. 3. Analyse af administrationssystem Analyse af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens eksisterende administrationssystem, herunder hvilke systemiske fejl og mangler der vurderes at være i det. Blandt andet kan følgende emner analyseres: Risikoen for stråmandsvirksomhed og den nuværende administrationsmodels evne til at opdage dette. Konsekvenserne ved at anvende initial- eller slutkvoter i opgørelser over kvoteejerskab. Konsekvenserne af det meget store omfang af kvotehandler i forhold til administrationen og det ønskelige heri. 4. Fremtidig administrationsmodel Udarbejdelse af forslag til en fremtidig administrationsmodel, herunder: Analyse af mulighederne for understøttende digitalisering af administrationen af registrering og kontrol af fartøjs- og kvotehandler. Rammer for et nyt register over kvoteejerskab. Rammer for et muligt interessentregister, der skal sikre overblik over erhvervsfiskeres økonomiske interesser på tværs af selskaber. Forenklingsmuligheder generelt i forhold til registre mv. Deloitte har under udarbejdelsen af analysen refereret til en styregruppe med deltagelse af Udenrigsministeriet og Landbrugs- og Fiskeristyrelsen. Analysens gennemførelse Analysen er gennemført i perioden september-december 2017 og er baseret på en omfattende dataindsamling gennem interview og workshops med Landbrugs- og Fiskeristyrelsens medarbejdere, gennemgang af regulering, internt materiale og konkrete sager, omfattende dataudtræk fra styrelsens systemer, deskresearch mv. Dertil kommer anvendelse af dataudtræk fra Søfartsstyrelsens skibsregister og Erhvervsstyrelsens Centrale Virksomhedsregister (CVR) og ejerregister. Analysen har i overensstemmelse med opdraget fokuseret på perioden og dermed på den gældende regulering i denne periode, mens den fremadrettede regulering ikke er omfattet af analysen. 3

4 2 Sammenfatning Sammenfatning af hovedresultater af ekstern analyse af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens administration af dansk erhvervsfiskeri. Analysens opdrag Analysen har omfattet følgende: Beskrivelse af gældende administrationsgrundlag og -system Dybtgående analyse af historik mv. Analyse af administrationssystem Udarbejdelse af forslag til fremtidig administrationsmodel. Analysens fokus har således været på den praktiske udmøntning af administrationen af de administrative processer og den faktiske historiske udvikling på fiskekvoteområdet. Analysen har ikke omfattet en vurdering af realiseringen af de politiske intentioner med forvaltningen af fiskekvoter, ligesom analysen ikke har omfattet øvrige forvaltningsmæssige opgaver i Landbrugs- og Fiskeristyrelsen, der falder udenfor selve kvoteadministrationen. I det følgende opsummeres i punktform hovedresultaterne af den gennemførte analyse. Vurdering af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens administrationsgrundlag og -praksis På baggrund af den gennemførte analyse er det Deloittes vurdering, at Landbrugs- og Fiskeristyrelsens administration af dansk erhvervsfiskeri i den daglige og praktiske opgaveløsning på mange områder fungerer efter hensigten, men at den hviler på et grundlag, som ikke er tilstrækkeligt sikkert og robust, og at der er forekommet væsentlige fejl, som kunne have været undgået eller opdaget. Det er således vores vurdering, at administrationen af området er behæftet med en række væsentlige mangler og risici, der kan opsummeres i følgende fire forhold: 1. Analysen har vist, at administrationsgrundlaget, herunder dokumentationen af de administrative processer, samlet set er utilstrækkelig. På en lang række af de kortlagte områder findes der ikke beskrevne sagsgange eller instrukser. På de områder, hvor styrelsen har forelagt et instruksgrundlag, er der enten tale om instrukser af ældre dato i visse tilfælde udaterede eller instrukser, der er udarbejdet i anden halvdel af Den administrative håndtering af særlige forhold, for eksempel registreringen af dispensationer og fartøjskvotebytter, fremstår håndholdt og forankret hos enkelte medarbejdere og i nogle tilfælde også sporadisk, i forhold til om registreringen foretages. Dette betyder, at hensigtsmæssig håndtering af disse forhold beror på medarbejdernes egen systematik i administrationen samt hukommelse. 3. Analysen har endvidere vist, at styrelsens tilgang til løbende kontroller af eksempelvis overholdelse af anmeldelsesforpligtelser og håndhævelse af sanktioner generelt er mangelfuld. Styrelsens udøvelse af kontrol mv. er primært initieret af godkendelse af fartøjs- og kvotehandler, oprettelse af selskaber og ændringer i selskabers ejerforhold. Dette betyder, at den tværgående kontrol og opfølgning ikke er tilstrækkeligt prioriteret og ikke gennemføres med henblik på at identificere generelle fejl og uoverensstemmelser. 4. Endelig fremstår administrationen af området som sårbar, da de enkelte administrative opgaver er forankret hos få medarbejdere. Sammenholdt med den begrænsede forekomst af dokumenterede sagsgange og nedskrevne instrukser vurderes der således at være risici i forhold til opretholdelse af en konsistent og kvalitetsmæssigt tilstrækkelig administration. 4

5 Historisk analyse for perioden Udvikling i kvotekoncentration for IOK 1 Kvotekoncentration på individniveau Kvoterne på IOK-området er samlet set fordelt på over 100 erhvervsfiskere, hvoraf et mindre antal samlet set ejer en stor andel. Der har fra og med 2014 været ét samlet kvoteloft for den enkelte erhvervsfiskers ejerandel på 10 procent for hovedparten af IOK-kvoterne. De 15 erhvervsfiskere, der set over hele perioden har ejet de største andele af disse IOK-kvoter, har i perioden øget deres samlede ejerandel fra cirka 40 procent til cirka 65 procent. Samlet set er der over perioden sket en væsentlig koncentration af kvoteejerskabet. Denne koncentration er dog altovervejende sket i 2012 og 2013, mens der fra efteråret 2013 og frem kun er sket en lille stigning. Overtrædelse af kvotelofter Der er én erhvervsfisker, der har dispensation til en ejerandel, der er større end kvoteloftet. Alle øvrige erhvervsfiskere har ligget væsentligt under loftet i hele perioden, dog undtaget én, der medio 2017 er kommet op på cirka 8,7 procent. Kvotekoncentration på selskabsniveau Fiskeriet indenfor IOK-området foregår overvejende i selskabsform, og flere af disse selskaber er ejet i fællesskab af erhvervsfiskere, der som individer ejer en stor andel af IOK-kvoterne. Der er dog aktuelt ikke kvotelofter for selskaber, så samlingen af kvoteejerskab i selskaber indebærer ikke i sig selv overtrædelser. Kvotekoncentrationen på selskabsniveau er betydelig højere end opgjort på individniveau givet det store antal selskaber/enheder, der er ejet af flere fiskere i fællesskab. Ser man alene på de 15 selskaber med de største kvoteandele, ejer de 85,39 procent, der skal ses i forhold til, at de 15 individuelle erhvervsfiskere med de største kvoteandele ejer cirka 65 procent (opgjort per 1. oktober 2017). Selskabet med den største kvoteandel er Astrid Fiskeri A/S, der ejer 14,36 procent af de samlede IOK-kvoter. Dernæst følger Gitte Henning A/S med 12,09 procent. De øvrige selskaber ejer under 10 procent (opgjort per 1. oktober 2017). Svenske fiskere/selskaber ejer samlet set cirka 25 procent af den totale IOK-kvote. Udvikling i kvotekoncentration for FKA 2 Kvotekoncentration på individniveau FKA-kvoterne omfatter 24 kvoter, hvor opgørelse af kvotekoncentration og grænser for ejerskab i modsætning til IOK-kvoterne er på enkeltkvoteniveau. Niveauet for koncentrationen af ejerskabet af FKA-kvoter varierer ganske betydeligt. Koncentrationen af ejerskabet er meget høj for dybvandsrejer og ligeledes høj for torsk i østlige Østersø, tunge i Nordsøen, jomfruhummer i Nordsøen og norsk zone såvel som kulmule. Koncentrationen er lavest for tunge i Skagerrak, Kattegat og Nordsøen, rødspætte i Østersøen og jomfruhummer i Skagerrak, Kattegat og Østersøen. Opgjort ud fra summen af ejerandele for de 12 erhvervsfiskere, der for hver kvote ejer de største kvoteandele, svinger koncentrationen på tværs af kvoterne fra under 20 procent til tæt på 100 procent. Hovedparten af kvoterne ligger på procent. Ser man hen over perioden , er der en varierende udvikling i koncentrationen af kvoteejerskabet for de enkelte FKA-kvoter. For enkelte kvoter er der i 2012 og 2013 sket væsentlige stigninger, mens der for en række andre har været et forholdsvis stabilt niveau hen over perioden. I 2017 er der et mindre fald i koncentrationen for cirka halvdelen af kvoterne. 1 En introduktion til IOK (Individuelt overdragelige kvoteandele) findes i Tabel 1 i næste afsnit. 2 En introduktion til FKA (Fartøjskvoteandele) findes i Tabel 1 i næste afsnit. 5

6 Overtrædelser af kvotelofter Der er på FKA-området givet en række dispensationer til at overskride kvotelofterne i forbindelse med indførelsen af disse i 2012 og Der er både givet dispensationer på personniveau og fartøjsniveau. 15 af de 20 dispensationer på personniveau er givet til fiskere af dybvandsrejer, hvor kvoterne på tidspunktet for indførelsen af kvoteloftet i 2012 var koncentreret på relativt få fiskere. Der forekommer i perioden fra 2012 og frem et mindre antal overtrædelser af kvotelofterne, hvor der ikke er givet dispensation, og en række af disse har haft en varighed udover 90 dage, som er den fastsatte frist for afvikling af overtrædelser. Der er tale om to tilfælde af overskridelser i mere end 90 dage i perioden Krydsregler for ejerskab af både IOK- og FKA-kvoter Der forekommer i perioden fra 2012 og frem et mindre antal overtrædelser af krydsreglerne, hvor der ikke er givet dispensation. Halvdelen af disse har haft en varighed udover 90 dage, som er den fastsatte frist for afvikling af overtrædelser. Der er aktuelt fire aktive overtrædelser af krydsreglerne, hvoraf den ene formentlig lever op til kravene om dispensation ved de gældende regler. Kvotehandel Kvotehandel forstås som køb eller salg af rettigheder til at fiske andele i promille af danske kvoter mellem erhvervsfiskere eller erhvervsfiskerselskaber med fartøjer. Leje og udleje af årsmænger indenfor og udenfor en pulje og overdragelse af kvoteandele mellem fartøjer med samme ejer betragtes ikke som en kvotehandel i denne analyse. Omfanget af kvotehandler Antallet af kvotehandler har i perioden 2012 og frem til oktober 2017 ligget omkring om året. Den enkelte kvotehandel kan omfatte flere kvotefiskerilicenser (forskellige arter/farvande), og antallet af handlede licenser er således noget større. En kvotehandel omfatter i gennemsnit 4 licenser. En væsentlig del, knap en fjerdedel, af kvotehandlerne er direkte knyttet til fartøjshandler, hvor kvoter sælges sammen med fartøjer. Kvotehandlerne er fordelt på et meget stort antal juridiske enheder. Der er således set over hele perioden kun lidt mere end 2 kvotehandler per sælger og omkring 3 per køber. Hen over perioden som helhed har der været 110 juridiske enheder, der har medvirket i mere end 5 kvotehandler som enten køber eller sælger, mens 615 har medvirket i 5 eller mindre. Handel med IOK-kvoteandele Omfanget af IOK-kvotehandler varerier betydeligt fra år til år. Kvotehandelsaktiviteten har således været mest omfattende i 2012 og 2015, mens der i 2017 er handlet meget lidt i årets første 10 måneder. De nærmere årsager til disse udsving er ikke afdækket. Omfanget af handlen for de enkelte kvoter er meget forskellig. Brisling, tobis og sperling er blandt de mest handlede. Samlet set er disse kvoter handlet 0,6-1,2 gang for perioden som helhed. Handel med FKA-kvoteandele Der er gennemført handler indenfor alle kvoter i hvert af årene i perioden. Udsvingene i omfanget af handlede kvoteandele fra år til år er ikke nær så entydige som for IOK. Alle FKA-kvoter er hen over perioden samlet set handlet en halv til en hel gang en enkelt kvote næsten 2 gange. Kvotehandler i perioder med uoverensstemmende registrering af ejerskab af fartøjer mellem Landbrugs- og Fiskeristyrelsens fartøjsregister og Søfartsstyrelsens skibsregister Rigsrevisionen påpeger i beretningen vedrørende kvotekoncentration, at der er uoverensstemmelser mellem de registrerede datoer ved fartøjshandler i Landbrugs- og Fiskeristyrelsens fartøjsregister og Søfartsstyrelsens skibsregister, hvilket kan føre til mulige problemstillinger, særligt knyttet til gennemførelse af kvotehandler imellem disse datoer. Det typiske mønster, der har været gældende i analyseperioden, indebærer i praksis, at fartøjshandlen vil være effektueret og juridisk bindende, inden fartøjshandlen er registreret i Landbrugs- og Fiskeristyrelsens 6

7 fartøjsregister, og inden fartøjshandlen er registreret og offentligt tilgængelig gennem Søfartsstyrelsens skibsregister. Deloitte har foretaget en gennemgang af alle fartøjshandler i perioden fra 2012 og frem til oktober 2017 og har identificeret de handler, der kan henføres til store kvotebesiddere, i alt cirka 100 fartøjshandler. Der er foretaget en nærmere gennemgang af 22 fartøjshandler, hvor uoverensstemmelser mellem Landbrugsog Fiskeristyrelsens fartøjsregister og Søfartsstyrelsens skibsregister ville kunne give anledning til uklarhed om, om handler er gennemført af de retmæssige ejere. Gennemgangen har identificeret 5 fartøjshandler, hvor datouoverensstemmelserne giver anledning til opmærksomhed. Disse handler bekræfter, at det har forekommet, at sælgere af fartøjer gennemfører salg af kvoter, efter fartøjet er solgt, idet datoerne for kvotehandlerne er efter skøde-/overtagelsesdato i Skibsregistret. Det kan endvidere konstateres, at alle parter lader til at have været indforstået med dette, ligesom det ikke har givet anledning til handling fra Landbrugs- og Fiskeristyrelsens side. På baggrund af gennemgangen af sagerne er det Deloittes vurdering, at denne kalendertidsmæssige rækkefølge i transaktionernes afvikling ikke giver anledning til særskilt vinding for nogen af de involverede parter. Deloittes gennemgang viser, at der er behov for at etablere en mere entydig sagspraksis i Landbrugs- og Fiskeristyrelsen, der kan sikre, at skift i fartøjsejerskab registreres med de korrekte datoer, og at kvotehandler gennemføres af de retmæssige ejere. Styrelsen har allerede taget initiativ til, at der nu skal indsendes kopi af skøde ved anmeldelse af fartøjshandler, hvilket er et væsentligt skridt i forhold til at opnå dette. Danske fiskeres fartøjskvotebytter med udenlandske fiskere Internationale fartøjskvotebytter er en udveksling af danske årsmængder for udenlandske årsmængder indenfor EU. Fartøjskvotebytter omfatter som udgangspunkt alene IOK. Internationale fartøjskvotebytter mellem Danmark og andre EU-lande skal godkendes af de relevante myndigheder i de to lande. Rigsrevisionen har i beretning om kvotekoncentration peget på en risiko for, at enkeltstående fiskere kan udnytte internationale fartøjskvotebytter til at påvirke opgørelsen af kvoteejerskab og kvotekoncentration, så der kan opnås mulighed for at erhverve yderligere kvoteandele og derigennem øge kvotekoncentrationen. Omfanget af danske fiskeres fartøjskvotebytter med udenlandske fiskere Danmark har medvirket i cirka 740 kvotebytter fra 2012 til Ud af disse kvotebytter er cirka 300 fartøjskvotebytter, mens resten består af andre typer kvotebytter. Fartøjskvotebytter gennemføres særligt med Sverige, der dækker cirka 70 procent af alle fartøjskvotebytterne. De byttede mængder svarer til cirka 8 procent af den totale slutkvote for alle IOK-arter under ét. Internationale fartøjskvotebytter anvendes således som et væsentligt instrument for IOK-fiskere til at optimere deres fangstmuligheder. En andel af de modtagne mængder indgår ikke i det det danske IOK-kvotesystem. Dette drejer sig primært om makreller i vestlige farvande, der udgør cirka 12 procent af de modtagne mængder. Konsekvenser af internationale fartøjskvotebytter for kvotekoncentrationen Internationale fartøjskvotebytter påvirker ikke fartøjsejernes kvotekoncentration i året, hvor de gennemføres. Dette skyldes, at de ikke ændrer på erhvervsfiskernes ejerskab af kvoteandele, da der alene er tale om bytte af mængder og ikke handel med kvoteandele, der er grundlaget for opgørelsen af kvotekoncentrationen. Indvirkningen på opgørelsen af kvotekoncentration indtræffer i årene efter gennemførelsen af de internationale kvotebytter, idet disse påvirker slutkvoterne i det år, hvor der byttes, og dermed grundlaget for opgørelsen af kvotekoncentrationen i de følgende 3 år. Kvotebytterne indebærer således, at de relative mængdeforhold mellem de enkelte IOK-kvoter ændres. De kvoter, hvor der byttes mængder væk, kommer til at vægte mindre og omvendt for de kvoter, hvor der modtages mængder. Dette vil påvirke de enkelte erhvervsfiskeres kvotekoncentration, afhængigt af hvilke kvoteandele de er i besiddelse af. Modtagelse af fisk, der ikke indgår i det danske IOK-kvotesystem, er begrænset og påvirker kun i mindre grad den relative vægtning af kvoterne, ligesom det ikke ændrer på erhvervsfiskernes ejerskab af kvoteandele. Omfanget af enkelte kvotebytter har et omfang, hvor de kun har en lille indvirkning på den enkelte erhvervsfiskers kvotekoncentration i årene efter byttet. 7

8 Derudover sker der fra år til år en række større og mindre bevægelser i kvoterne, der ligeledes indvirker på opgørelsen af kvotekoncentrationen. Incitamenter til at udnytte fartøjskvotebytter til at påvirke faktisk kvotekoncentration Incitamentet til at forsøge at udnytte internationale fartøjskvotebytter til at påvirke den faktiske opgørelse af kvotekoncentrationen til egen fordel knytter sig til de erhvervsfiskere, der ligger tæt på henholdsvis kvoteloftet for IOK og 2 procents ejerskab af den samlede IOK-kvote, der medfører, at krydsreglerne i forhold til ejerskab af FKA-kvoter får virkning. I forhold til kvoteloftet for IOK samlet set har der i perioden ikke været nogen erhvervsfiskere, der har haft et reelt incitament. Der er én, der har haft dispensation til at være over kvoteloftet i hele perioden. Derudover er der ingen, der har været så tæt på kvoteloftet, at det har været et relevant og realistisk instrument. Der er endvidere ikke nogen tegn på, at der er erhvervsfiskere, der har søgt at påvirke deres kvotekoncentration i forhold til at undgå at blive omfattet af krydsreglerne. Samlet set er det Deloittes vurdering, at den reelle mulighed for, at den enkelte erhvervsfisker kan udnytte internationale fartøjskvotebytter til at påvirke opgørelsen af eget kvoteejerskab og kvotekoncentration, er lille. Givet de faktiske niveauer for kvotekoncentration har der uanset de faktiske muligheder for at påvirke egen kvotekoncentration gennem denne form for bytter i øvrigt ikke været fiskere, der har haft incitamenter til at overveje dette i forhold til kvoteloftet for IOK. Analyse af administrationssystem Stråmandsvirksomhed De gennemførte analyser af den mulige forekomst af indikationer på stråmandsvirksomhed baseret på data, der er tilgængelige for Landbrugs- og Fiskeristyrelsen og via offentligt tilgængelige registre, har ikke afdækket forhold, der giver indtryk af, at stråmandsvirksomhed er udbredt. Der er dog identificeret enkeltstående forhold, der kan være indikationer på stråmandsvirksomhed, men om dette er tilfældet kan ikke vurderes alene på baggrund heraf. Det er væsentligt at understrege, at stråmandsvirksomhed kan antage en form, der ikke lader sig afdække gennem de data, der er anvendt i denne analyse. Det kan således være relevant at foretage nærmere analyser ved konkrete mistanker, der kan inkludere regnskabsanalyser, analyser af konkrete transaktioner mv. Den nuværende administrationspraksis i Landbrugs- og Fiskeristyrelsen er ikke tilrettelagt på en måde, der er rettet mod at opdage og afdække stråmandsvirksomhed. Dette vil kræve et større fokus på analytisk brug af data, herunder såvel interne som eksterne data, og kapacitet til dyberegående analyse, for eksempel af erhvervsfiskerivirksomhedernes regnskaber. Overgang fra initial- til slutkvote som grundlag for opgørelse af kvotekoncentration for IOK Opgørelsen af kvotekoncentration for IOK er med virkning fra oktober 2014 overgået fra at være baseret på initialkvoter per 1. januar det pågældende år til at være baseret på gennemsnittet af de 3 foregående års slutkvoter. Fastlæggelsen af hovedparten af det kommende års IOK-kvoter fastlægges endeligt på rådsmøde i december. For enkelte arter, primært tobis fra 2012 og frem, fastlægges kvoten først i løbet af året. Dette er begrundet med placeringen af sæsonen for det pågældende fiskeri og hensynet til, at kvoterne kan fastsættes på baggrund af mere aktuel biologisk rådgivning. Den senere fastlæggelse af kvoter viser sig i form af initialkvoter på 0 ved årets begyndelse for disse arter. Den relative mængdemæssige fordeling mellem fiskearterne er væsentlig forskellig mellem initial- og slutkvoterne. Dette er primært drevet af den senere fastlæggelse af tobiskvoten, men også af store bevægelser i kvoten for brisling (4 EU-zone) i 2015 og 2016 og sild i 2013 og For den enkelte erhvervsfisker har dette en betydelig indvirkning på opgørelsen af kvotekoncentrationen opgjort efter henholdsvis initial- og slutkvoterne, hvis man besidder kvoteandele af varierende størrelse for de enkelte IOK-fiskearter. Det vil særligt gøre sig gældende for erhvervsfiskere, der har væsentlig større eller mindre andele af tobiskvoten end de har for de øvrige kvoter. Slutkvoterne i er væsentlig højere end initialkvoterne. Et andet mængdemæssigt niveau for kvoterne indvirker dog ikke i sig selv på opgørelsen af kvotekoncentrationen, der alene påvirkes af den relative mængdemæssige fordeling mellem arterne, der er styrende for vægtningen af kvoteandele for de enkelte fiskearter/farvande for den enkelte erhvervsfisker. Anvendelsen af slutkvoter giver således alt andet lige et mere dækkende grundlag for opgørelsen af kvotekoncentrationen end initialkvoterne ved årets begyndelse, hvor særligt tobiskvoten, der er 0 på det tidspunkt, 8

9 skævvrider opgørelsen. Anvendelse af initialkvoterne ville således betyde, at kvoteandele for tobis ville indgå med en vægt på 0 ved opgørelse af kvotekoncentrationen, hvilket ville betyde, at erhvervsfiskere med relativt store kvoteandele heraf ville få en kunstigt lav kvotekoncentration og modsat for erhvervsfiskere med relativt lave kvoteandele. Anvendelse af 3 års gennemsnit indebærer, at udviklingen i fiskearternes procentuelle andel af totalen er mindre markant end udsvingene fra år til år. Det er Deloittes vurdering, at anvendelse at slutkvoter som grundlag for opgørelse af kvotekoncentrationen er mere hensigtsmæssig end anvendelse af initialkvoter, herunder ikke mindst begrundet i, at tobiskvoten ikke er fastsat ved årets start. Anvendelsen af et gennemsnit over en 3-årig periode indebærer endvidere et mere stabilt opgørelsesgrundlag end ved anvendelse af et enkelt års kvoter. Fremtidigt administrationsgrundlag Overordnede anbefalinger til administrationsgrundlagets generelle udvikling Deloitte anbefaler, at der med afsæt i blandt andet nærværende analyse fastlægges en risikoorienteret kontrolstrategi, der vil skulle sætte rammerne for den fremadrettede prioritering af kontrolindsatsen, herunder i form af typer af indsatser, der kan handle om både forebyggende indsatser, enkeltsagsrelaterede kontroller, tværgående analyser og brugen af sanktioner. Deloitte anbefaler, at der på kort sigt sættes fokus på udarbejdelse af et mere veludbygget administrationsgrundlag i form af veldokumenterede sags- og forretningsgange for alle væsentlige processer. Dette er afgørende for at skabe større klarhed både internt og eksternt, ligesom det er afgørende for at opnå en større robusthed i processernes gennemførelse. Deloitte anbefaler, at Landbrugs- og Fiskeristyrelsen igangsætter en udviklingsproces i forhold til at opnå øget digitalisering af processer, der inkluderer eksterne parter, primært erhvervsfiskerne. Dette vil i første omfang skulle omfatte transaktioner i forhold til handel med fartøjer og kvoteandele og andre overdragelser af kvoteandele mellem fartøjer. Deloitte anbefaler, at styrelsen udbygger sin kapacitet til dataanalyser. Dette vil kunne understøtte et mere samlet overblik over udviklingen på området, analytisk baseret kontrol m.m. Administration af erhvervsfiskere Deloitte anbefaler, at der etableres en fast periodisk kontrolproces, hvor der ud fra en systematisk risikoorienteret prioritering foretages en gennemgang af, om de enkelte erhvervsfiskere med A-status fortsat opfylder betingelserne herfor. Set i lyset af at der fremadrettet skal ske en bredere inddragelse af økonomiske interesser på tværs af selskaber i opgørelse og vurdering af kvotekoncentrationen, anbefaler Deloitte, at der sker en nærmere fastlæggelse af de relevante typer data og vejene til tilvejebringelse af disse. Behovet for at etablere et egentligt register i traditionel forstand indeholdende disse oplysninger må bero på en nærmere vurdering af omfanget af data og mulighederne for fuldt automatiseret sammenkobling af disse. Det kan således som udgangspunkt være mere hensigtsmæssigt at etablere en analyseplatform, hvor udtræk fra de forskellige datakilder kan samkøres fleksibelt. Det kunne derudover være relevant at supplere med fokuserede gennemgange af blandt andet selskabsoplysninger og regnskaber for relevante selskaber med henblik på en nærmere afdækning af relationer mellem forskellige enheder. Dette vil ikke alene kunne understøttes af et register, men vil have karakter af særskilt tilrettelagte ad hoc-analyser. Administration af selskaber Deloitte anbefaler, at der foretages en gennemgang af registreringen af CPR- og CVR-data for alle erhvervsfiskere og erhvervsfiskerselskaber, så det sikres, at der kan ske løbende validering og opdatering af nøgledata baseret på samkøring med data fra CPR og CVR. Ved den nuværende administrative praksis er der ikke sikkerhed for, at Landbrugs- og Fiskeristyrelsen bliver informeret om alle de ændringer i selskaber, der er påkrævet i henhold til fiskeriloven og tilhørende bekendtgørelser. Deloitte anbefaler, at der etableres en fast praksis for løbende kontrol med de forskellige selskaber i forhold til særligt ejerskab. Ved den nuværende opgørelse af kvotekoncentrationen for IOK-kvoter henføres cirka 1,8 procent af den samlede kvotemængde til selskaber og ikke til de reelle underliggende ejere. På denne baggrund anbefales det, at 9

10 der for enheder, der besidder kvoteandele over en nærmere bestemt tærskel, for eksempel 0,5 procent, foretages en målrettet afdækning af ejerstrukturen gennem opslag på cvr.dk og om nødvendigt ved indhentning af ejerbog. Administration af fartøjer Det anbefales, at der etableres en digital indberetningsløsning, der kan erstatte anvendelsen af de nuværende fartøjsskemaer. Denne løsning vil skulle omfatte anvendelse af NemID-medarbejdersignatur, hvorved der kan opnås entydighed om, hvem der indberetter fartøjshandlen. For i øvrigt at understøtte en rettidig og korrekt registrering af datoer og ligeledes for at minimere tidsrummet, hvor Landbrugs- og Fiskeristyrelsen ikke er bekendt med gennemførte fartøjshandler, anbefales det, at styrelsen skærper håndhævelse af rettidig indberetning af fartøjshandler. Det anbefales, at der etableres mulighed for samkøring af data i Skibsregistret og Fartøjsregistret. Dette vil kunne danne grundlag for reelt at kontrollere fiskernes overholdelse af anmeldelsesfristerne, herunder om indberetning til Landbrugs- og Fiskeristyrelsen ikke er sket. Administration af kvoter og årsmængder Det anbefales, at der etableres mere gennemsigtighed på tværs af hele erhvervet i forhold til de enkelte fiskeres kvoteandele, årsmængder og eventuelle dispensationer. Det kan med fordel også omfatte specifikation af de ejede kvoteandele på ejerskab, herunder personligt ejede andele og andele ejet gennem selskaber, inklusive specifikation heraf på selskabsniveau. Der kan i tilknytning hertil ligeledes udstilles data om landede mængder for de enkelte erhvervsfiskere baseret på en fordeling heraf efter ejerskabet af de anvendte fartøjer. Dette vil vise, i hvilket omfang der er erhvervsfiskere, der gennem omfattende indleje fisker væsentlig større mængder, end deres kvoteandele i sig selv giver adgang til. Administration af kvotehandler Det anbefales, at der etableres en digital indberetningsløsning, der kan erstatte anvendelsen af de nuværende kvotehandelsskemaer. Denne løsning vil skulle omfatte anvendelse af NemID-medarbejdersignatur, hvorved der kan opnås entydighed om, hvem der indberetter kvotehandlen. Det anbefales, at der gennemføres yderligere systematisering af den løbende registrering af internationale kvotebytter, der vil muliggøre løbende opgørelse og rapportering af byttede mængder, fordeling på lande og fordeling på fartøjer (for fartøjskvotebytter). Dette vil kunne bidrage til at øge den samlede transparens i forvaltningen af de danske fiskekvoter. Kontrol af kvotekoncentration Det anbefales, at der etableres en praksis, hvor erhvervsfiskerne får adgang til opgørelser af deres samlede registrerede ejerskab, herunder specifikation af kvoteandele gennem (med)ejerskab af selskaber og partrederier. Dette vil sikre fuld klarhed for alle parter om, hvilket ejerskab der er registreret for den enkelte, herunder medvirke til at afdække eventuelle fejlregistreringer. Dette kan enten ske gennem udsendelse af opgørelser eller gennem etablering af adgang til data via styrelsens hjemmeside. Hvis der ønskes fuld transparens, vil disse data kunne udstilles på styrelsens hjemmeside uden krav om individuelt login. Det anbefales, at der etableres en fast praksis og fast kadence for kontrol af kvotekoncentrationen. Grundlaget for gennemførelsen heraf vil være sammenfaldende med det, der er påkrævet for at et etablere fast eksternt orienteret rapportering om udviklingen i kvotekoncentrationen. Som en del af denne kontrol vil der med fordel kunne indarbejdes en opgørelse af omfanget og ejerskabet af de kvoteandele, der ikke er henført til individuelle erhvervsfiskere, herunder ved ejerskab gennem udenlandske selskaber. Dette vil kunne sikre overblik og fokus på en vedvarende indsats for at nedbringe omfanget af uafklaret ejerskab til et minimum. Det anbefales, at der etableres løbende formidling af overbliksskabende rapportering om udviklingen i kvotekoncentrationen. En sådan rapportering vil kunne automatiseres og vil således kunne præsenteres løbende, for eksempel månedligt. Det kunne derudover være relevant at foretage en årlig analyse af udviklingen, hvor der kan ske nærmere belysning af bevægelserne i kvotekoncentrationen og baggrunden herfor. Sanktionering Det anbefales, at styrelsen revurderer sin praksis i forhold til anvendelse af de mulige sanktioner med sigte på aktivt at understøtte en generel regeloverholdelse, som vil bidrage til en mere effektiv administration. 10

11 3 Introduktion til kvoteadministration Overblik over regulering, organisering og systemanvendelse. 3.1 Fiskerireformen Folketinget besluttede i 2002 at reformere dansk erhvervsfiskeri ved vedtagelsen af fiskeriloven. Dansk erhvervsfiskeri var på dette tidspunkt præget af en meget omfattende, aldrende fiskeflåde og et generelt økonomisk presset erhverv. Formålet med reformen var at reducere den samlede fangstkapacitet, sikre fiskerne en bedre økonomi og muligheder for at modernisere fiskeflåden. Reformen betød, at der blev indført en 5-årig forsøgsordning, hvor fiskerne fik mulighed for at fange sild i de enkelte fangstområder via omsættelige kvoter. Fordelingen af kvoter blev fastsat på baggrund af fiskernes fangster af sild i de enkelte fangstområder i de foregående 3 år. I 2004 og 2006 blev forsøgsordningen udvidet til at omfatte flere arter, herunder øvrige industrifiskearter og konsumfisk. Størstedelen af de fisk, der i dag landes af danske fiskere, er omfattet af kvotesystemet. Med indførelsen og fordelingen af kvoter fik den enkelte erhvervsfisker en eksklusiv rettighed til at fange en andel af den danske fiskekvote for de enkelte arter. Den årlige danske kvote på arts- og farvandsniveau bliver fastsat i EU på baggrund af blandt andet analyser af fiskebestanden, hvilket indebærer, at mængder, der må fanges for de enkelte arter og farvande, varierer fra år til år. Fiskerireformen gav med uddelingen af de eksklusive fangstrettigheder samtidig fiskerne mulighed for at købe, sælge og leje kvoteandele mellem hinanden. Fangstrettighederne blev dermed markedsgjort, og fiskere, der ønskede at indstille deres aktiviteter, kunne afhænde deres kvoter til andre fiskere, der ønskede et større fangstgrundlag. Erhvervelsen af et større fangstgrundlag kan bidrage til at sikre bedre udnyttelse af den eksisterende fiskeflåde eller udbygning af den enkelte erhvervsfiskers flåde og dermed andel af markedet. 3.2 Regulering af erhvervsfiskeriet i Danmark Med fiskerireformen i 2002 blev der fastsat grænser for, hvor stor en andel af den samlede kvote den enkelte erhvervsfisker må eje. Dette skete for at sikre, at den begrænsede naturressource ikke koncentreres på et uhensigtsmæssigt lavt antal erhvervsfiskere. Udover regulering af fangstrettighederne indeholder den gældende lovgivning desuden en række bestemmelser, i forhold til hvem der kan få adgang til fiskerettighederne, og hvordan disse kan udmøntes. Dette omfatter blandt andet betingelser for at opnå status som erhvervsfisker og dermed mulighed for at erhverve kvoteandele og anvende disse og krav til størrelse og registrering af fiskefartøjer for at disse må anvendes til fangstaktiviteter i henhold til de erhvervede kvoteandele. Endelig indeholder bestemmelserne krav til ejerskab og ejerkredsens sammensætning, hvis fiskeriet ønskes drevet i selskabsform. Hovedlinjerne i reguleringen er opsummeret i nedenstående figur. Figur 1. Hovedelementerne i reguleringen af fangstrettighederne 11

12 De centrale love og bekendtgørelser og den overordnede regulering af kvotesystemet er beskrevet i det følgende. Centrale love og bekendtgørelser Den samlede regulering af erhvervsfiskeriet i Danmark omfatter en række love og bekendtgørelser, hvoraf følgende primært har betydning for Landbrugs- og Fiskeristyrelsens administration af området: Fiskeriloven 3 omfatter en række bestemmelser om beskyttelse af naturressourcen og samarbejdet i EU om administrationen af området. Det er desuden fiskeriloven, der fastsætter betingelserne for opnåelse af ret til at drive erhvervsmæssigt fiskeri, herunder betingelserne for at drive disse aktiviteter i selskabsform. Fiskeriloven indeholder desuden en række bestemmelser, der giver den ansvarlige minister hjemmel til at stille krav til fiskeredskaber, der anvendes i fiskeriet, og den generelle adgang til fiskeressourcen via kvotesystemet, herunder mulighederne for at drive puljefiskeri 4. Endelig indeholder fiskeriloven en række bestemmelser om tilsyn og kontrol med udøvelsen af erhvervet og en række sanktioner for overtrædelse af bestemmelserne på området. De detaljerede bestemmelser om kvotesystemet, krav til fartøjer og de administrative krav til udførelse af fiskeriet er fastsat i reguleringsbekendtgørelsen 5. Reguleringsbekendtgørelsen udgør et yderst centralt element i Landbrugs- og Fiskeristyrelsens administration af området. Betingelserne for at opnå status som erhvervsfisker med adgang til at erhverve og nyttiggøre kvoteandele er fastlagt i bekendtgørelse om registrering som erhvervsfisker med A-status 6. Kapacitetsbekendtgørelsen 7 regulerer først og fremmest krav om godkendelse og registrering af de fartøjer, der ønskes anvendt til erhvervsmæssigt fiskeri. Bekendtgørelsen indeholder desuden bestemmelser om det enkelte fartøjs kapacitet og den samlede kapacitet i den danske fiskeflåde. Disse bestemmelser har betydning, når en erhvervsfisker ønsker at udskifte eller modernisere et fartøj. Da der eksisterer en øvre grænse for den samlede kapacitet i den danske fiskeflåde, er flådekapacitet desuden et aktiv, der kan gøres til genstand for køb og salg erhvervsfiskerne imellem. Puljebekendtgørelsen 8 regulerer erhvervsfiskeres adgang til at oprette og deltage i puljefiskerier og dermed etablere et smidigt samarbejde om nyttiggørelse af fangstrettighederne, herunder i forhold til at sikre ret til at lande bifangst af arter, som den pågældende erhvervsfisker ikke som udgangspunkt har kvoter til. De følgende afsnit indeholder en beskrivelse af de centrale betingelser for at drive erhvervsmæssigt fiskeri i Danmark. 3 LBK-nr. 764 af 19. juni 2017 om fiskeri og fiskeopdræt. 4 Puljefiskeri indebærer et formaliseret samarbejde om udleje af kvoter indenfor en afgrænset gruppe af erhvervsfiskere for at understøtte bedre udnyttelse af kvoterne og fleksibilitet i fangstrettighederne på tværs af arter. Puljefiskeri er nærmere beskrevet nedenfor i afsnit BEK-nr. 961 af 11. juli 2017 om regulering af fiskeriet i BEK-nr. 311 af 24. marts 2015 om registrering som erhvervsfisker med A-status. 7 BEK-nr. 886 af 28. juni 2017 om fartøjer, der anvendes til erhvervsmæssigt fiskeri i saltvand. 8 BEK-nr af 1. december 2016 om puljefiskeri. 12

13 Fangstrettigheder det danske kvotesystem De erhvervsmæssige fangstrettigheder er fordelt på primært to typer kvoter, som det fremgår af figuren nedenfor. Tabel 1. De to primære kvotesystemer IOK og FKA Kvotetyperne afspejler de to primære artstyper, pelagiske og demersale arter. Grupperingen afspejler fiskenes primære leveområder. De demersale arter lever typisk nær bunden og omfatter spisefisk, mens de pelagiske arter er stimefisk, der lever i de åbne og konturløse dele af havet. Desuden findes der er et kvotesystem for østers og muslinger, der ikke behandles nærmere i denne analyse. Endelig findes der en række arter som for eksempel skrubber og ål, der ikke er omfattet af kvotesystemet. Det er dog langt størstedelen af de fisk, der landes i Danmark i dag, der er omfattet af kvoter og dermed begrænsede fangstrettigheder. I forbindelse med fiskerireformen blev der fastsat lofter for, hvor store dele af de samlede kvoter den enkelte erhvervsfisker må eje. Dette skete for at sikre, at de omsættelige kvoter ikke med tiden blev fordelt på et uhensigtsmæssigt lavt antal hænder. For IOK gælder det, at de samlede kvoteandele for et fartøj og de samlede ejerandele for en person højst må udgøre 10 procent af de samlede danske IOK-kvoter under ét. Derudover er der særlige kvotelofter for nogle enkelte IOK-arter. Disse lofter ligger på henholdsvis 10 og 15 procent og fremgår af tabellen nedenfor. I nedenstående tabel vedrører ejerandele den maksimale grænse for, hvor meget af den enkelte kvote en person kan eje, mens kvoteandele vedrører den maksimale grænse for, hvor meget af den enkelte kvote et fartøj kan disponere over. Tabel 2. Oversigt over maksimale ejerandele og kvoteandele for IOK-kvoter med enkeltbestemmelser IOK-kvoter Ejerandele Kvoteandele Sild i Østersøen, område % 15 % Sild i Østersøen, område % 15 % Brisling i Østersøen 15 % 15 % Brisling i Skagerrak og Kattegat 15 % 15 % Brisling i Nordsøen 10 % 10 % Tobis i Nordsøen, Skagerrak og Kattegat 10 % 10 % Der er ikke begrænsninger på ejerskab af de enkelte resterende IOK-kvoter, så længe en persons samlede årsmængder ikke overstiger 10 procent af de samlede danske kvoter. Det er eksempelvis muligt for en erhvervsfisker at eje 25 procent af en af de resterende IOK-kvoter, så længe pågældendes samlede vægtede kvoteandele ikke udgør mere end 10 procent af de samlede IOK-kvoter. 13

14 For FKA er der fastsat maksimale andele for hver enkelt af de 24 FKA-kvoter, som det fremgår af tabellen nedenfor. Tabel 3. Oversigt over maksimale ejerandele og kvoteandele for FKA FKA-kvoter Ejerandele Kvoteandele Torsk i Nordsøen 5 % 5 % Torsk i Skagerrak 5 % 5 % Torsk i Kattegat 5 % 5 % Torsk i Østersøen, område % 10 % Torsk i Østersøen, område % 5 % Rødspætte i Nordsøen 6 % 6 % Rødspætte i Skagerrak 7,5 % 7,5 % Rødspætte i Kattegat 7,5 % 7,5 % Rødspætte i Østersøen 5 % 5 % Mørksej i alle farvande 10 % 10 % Kuller i Nordsøen 10 % 10 % Kuller i Skagerrak og Kattegat 10 % 10 % Jomfruhummer i Skagerrak, Kattegat og Østersøen 10 % 10 % Jomfruhummer i Nordsøen (EU-farvande) 10 % 10 % Jomfruhummer i Nordsøen (norsk zone) 10 % 10 % Havtaske i Nordsøen (norsk zone) 10 % 10 % Tunge i Nordsøen 10 % 10 % Tunge i Skagerrak, Kattegat og Østersøen 5 % 5 % Dybvandsrejer i Skagerrak, Kattegat og Bælterne 10 % 10 % Dybvandsrejer i Nordsøen (EU-farvande) 10 % 10 % Dybvandsrejer i Nordsøen (norsk zone) 10 % 10 % Kulmule i Nordsøen (EU-farvande) 10 % 10 % Pighvar og slethvar i Nordsøen (EU-farvande) 10 % 10 % Laks i Østersøen og Bælterne (EU-farvande) 10 % 10 % Der er ikke et loft for, hvor meget en persons samlede andele af FKA højst må udgøre af de danske FKA-kvoter, ligesom det er tilfældet for IOK. Nogle erhvervsfiskere har både IOK og FKA, og for disse gælder den såkaldte krydsregel. Denne regel indebærer, at en erhvervsfisker, der ejer mere end en fjerdedel af kvoteloftet for én af FKA-kvoterne, ikke samtidig må eje mere end 2 procent den samlede danske IOK-kvote. Tilsvarende må en erhvervsfisker, der ejer mere end 2 procent af den samlede danske IOK-kvote, ikke samtidig eje mere end en fjerdedel af kvoteloftet for hver af FKAkvoterne. For eksempel er den maksimale andel for kulmule i Nordsøen 2,5 procent i stedet for 10 procent for en erhvervsfisker, der ejer mere end 2 procent af den samlede danske IOK-kvote. Der er givet en række dispensationer til overskridelse af kvotelofter på person- og fartøjsniveau, der er givet på tidspunkter for indførelse af kvotelofterne til personer og fartøjer, der på de tidspunkter var over de fastsatte lofter. Det faktiske omfang heraf behandles nærmere i kapitel 5. I oktober 2017 var de danske kvoter fordelt på 760 erhvervsfiskere. 3.3 Organisering af fiskeriadministrationen, herunder kontrol med kvotekoncentration Miljø- og Fødevareministeriet har indtil august 2017 været ansvarlig myndighed for administration af fiskeriet og ført tilsyn med Landbrugs- og Fiskeristyrelsen, der har forvaltet fiskeriområdet. I august 2017 blev administrationen af fiskeriet flyttet til Udenrigsministeriet. Der blev samtidig truffet beslutning om etablering af en selvstændig fiskeristyrelse med ansvaret for administration og tilsyn med fiskeriet i Danmark. Den nye fiskeristyrelse er sideløbende med denne analyse under oprettelse. Indtil den er en realitet, foregår administrationen af området fortsat fra Landbrugs- og Fiskeristyrelsen, hvorfor det er den betegnelse, der anvendes i analysen. Administrationen af området er primært forankret i to kontorer i styrelsen: Fiskerikontrol og EU & Fiskeriregulering. Kontoret for fiskerikontrol er ansvarligt for udvikling, planlægning og koordinering af fiskerikontrollen i Danmark. Medarbejdere på kontoret deltager i EU s beslutningsproces vedrørende tilrettelæggelse af fiskerikontrollen og implementering af EU s regler og forvaltningsplaner. Kontoret er derudover ansvarligt for registrering af erhvervsfiskere og fartøjer og for den daglige administration af kvotesystemet og udstedelse af tilladelser til fiskeri. 14

15 Fiskerikontrollen omfatter desuden to geografisk forankrede fiskeriinspektorater, ét i Østdanmark og ét i Vestdanmark, der hver især er fordelt på en række lokalt placerede afdelinger. Fiskeriinspektoraterne er ansvarlige for udførelse af kontrol med både erhvervsfiskeriet og det rekreative fiskeri, der omfatter fritids- og lystfiskere. I forhold til erhvervsfiskeriet foretager fiskerikontrollen administrativ og fysisk kontrol til understøttelse af kvotesystemet og fødevaresikkerhed. Kontrollerne omfatter blandt andet overholdelse af regler om sporbarhed, satellitovervågning af større fiskefartøjer og hygiejneregler. Der er 16 medarbejdere i Fiskerikontrol og cirka 100 medarbejdere i de tilknyttede fiskeriinspektorater. EU & Fiskeriregulering forvalter EU s fiskeripolitik og den nationale fiskeriregulering. Medarbejdere fra kontoret deltager i forhandlinger om fastsættelse af de årlige kvoter for de enkelte arter og fordelingen mellem de enkelte medlemslande. Som led i dette arbejde er det medarbejdere fra kontoret, der er ansvarlige for fordeling af årsmængder til fartøjsejere baseret på de enkelte fiskeres kvoteandele (promiller). Der er 19 medarbejdere i EU & Fiskeriregulering. 3.4 Introduktion til fiskeriforvaltningssystemet Med indførelsen af kvotesystemet i Danmark og de tilhørende begrænsninger i forhold til kvotekoncentrationen blev der også stillet krav om styrket administration af området. Administrationen omfatter særligt kontrol med handler med kvoteandele (promiller) med henblik på særligt at sikre, at enkeltpersoner ikke overskrider de fastsatte lofter for kvotekoncentrationen. I bemærkningerne til ændringen af fiskeriloven i 2002 blev der fremhævet et ønske om, at der ikke alene følges op på overholdelsen af de nye bestemmelser, men at der også sikres gennemsigtighed i forhold til fordelingen af kvoteandele blandt de danske erhvervsfiskere og erhvervsfiskerselskaber. Den daglige administration af kvotekoncentrationsområdet varetages af Landbrugs- og Fiskeristyrelsen, der på daglig basis varetager en række administrative opgaver. De opgaver, der er relateret til kvoteadministrationen, er beskrevet nærmere nedenfor i kapitel 4. Administrationen af området er systemmæssigt understøttet af en række registre, der samlet betegnes Fiskeriforvaltningssystemet. Registrene i Fiskeriforvaltningssystemet er suppleret af en SAS-baseret rapporteringsløsning, der indeholder en række funktionaliteter i forhold til at udtrække og udstille data i de enkelte registre. Figur 2. Landbrugs- og Fiskeristyrelsens fiskeriforvaltningssystem og SAS-løsning Fartøjsregistret Registrering af ejerskab af fartøjer Licensregistret Registrering af fartøjers licenser til fiskeri (tilladelse til erhvervsfiskeri) Logbogsregistret Registrering af oplysninger fra fartøjers logbøger Fiskeriforvaltningssystemet SAS-løsning Afregningsregistret Registrering af indberetninger af fiskernes landede og afregnede mængder Individregistret Registrering af personer og selskaber, som er godkendt til erhvervsmæssigt fiskeri Som Figur 2 ovenfor illustrerer, består Fiskeriforvaltningssystemet af en række registre, der tilsammen udgør Fiskeriforvaltningssystemet. Dette omfatter Fartøjsregistret, Licensregistret, Individregistret, Afregningsregistret og Logbogsregistret. 15

16 Landbrugs- og Fiskeristyrelsen har siden 2014, via den SAS-baserede rapporteringsløsning, været i stand til at samkøre data på tværs af registrene i Fiskeriforvaltningssystemet. SAS-løsningen giver blandt andet mulighed for generering af et øjebliksbillede på kvoteejerskab og kvotekoncentration for de enkelte erhvervsfiskere og erhvervsfiskerselskaber. Disse udtræk er Landbrugs- og Fiskeristyrelsens primære værktøj til at kontrollere, om en given erhvervsfisker overskrider de gældende kvotelofter. Før implementeringen af SAS-løsningen skulle Landbrugs- og Fiskeristyrelsen gennemføre en række manuelle processer for at etablere et overblik over ejerskabet af kvoteandele på individniveau. Mens SAS-løsningen bruges som det primære værktøj til at kontrollere kvotekoncentrationen, foretages en række af de øvrige kontroller på området direkte via de enkelte registre i Fiskeriforvaltningssystemet. Disse øvrige kontroller omfatter opgørelse af de enkelte fartøjers kvoteandele, kontrol af ejerskabet af fartøjer, overblik over ejerskabsforhold for de enkelte erhvervsfiskerselskaber mv. Indholdet af de enkelte registre i Fiskeriforvaltningssystemet fremgår af tabellen nedenfor. Tabel 4. Oversigt over registre i Fiskeriforvaltningssystemet Register Formål Centrale data Grundlaget for registret Udstilling af data Fartøjsregistret Licensregistret Individregistret Afregningsregistret Logbogsregistret Registrering af ejerskab af fartøjer Registrering af fartøjers licenser til fiskeri (tilladelse til erhvervsfiskeri per fartøj) Registrering af personer og selskaber, der er godkendt til erhvervsmæssigt fiskeri Registrering af indberetninger af fiskernes landede og afregnede mængder fisk Registrering af oplysninger fra fartøjers logbøger Ejerskab af fartøjer i første led Fartøjets bruttotonnage (BT) Fartøjets motoreffekt (kw) De enkelte fartøjers tildelte kvoteandele (promiller) for henholdsvis IOK og FKA De enkelte fartøjers årsmængder for IOK og FKA Registrerede erhvervsfiskere og bierhvervsfiskere Registrerede erhvervsfiskerselskaber Landede mængder (kg) Værdien af den landede fisk (kr.) Art og mængde af fisk ombord på fartøjet Ankomsthavn og forventet ankomsttidspunkt Indberetninger fra erhvervsfiskere og erhvervsfiskerselskaber til styrelsen ved ind- og omregistrering og køb og salg af fartøjer. De af styrelsen tildelte kvoteandele per fartøj. Indberetninger fra erhvervsfiskere og erhvervsfiskerselskaber til styrelsen, der medfører udstedelse af ny kvotefiskerilicens. For eksempel handel med kvoter og tildelinger fra Fiskefonden. Ansøgninger fra erhvervsfiskere og erhvervsfiskerselskaber til styrelsen. Indberetninger til styrelsen i tilfælde af ændringer i ejerforhold mv. Registrerede køberes indberetninger af køb af fisk og skaldyr til styrelsen. 9 Udfyldte logbøger fra de enkelte fartøjsejere. Identifikations-, fartøjs- og kapacitetsoplysninger for de enkelte fartøjer er tilgængelige på styrelsens hjemmeside. Adgang til oplysningerne forudsætter kendskab til et fartøjs havnekendingsnummer eller navn. Oplysninger om fartøjers kvoteandele og tilhørende årsmængder er tilgængelige på styrelsens hjemmeside. Ejeroplysninger om de enkelte fartøjer er tilgængelige på styrelsens hjemmeside. Adgang til oplysningerne forudsætter kendskab til et fartøjs havnekendingsnummer eller navn. Oplysninger om fartøjers landinger fordelt på kvoter er tilgængelige på Landbrugs- og Fiskeristyrelsens hjemmeside.* Oplysninger om fartøjers landinger fordelt på kvoter er tilgængelige på Landbrugs- og Fiskeristyrelsens hjemmeside.* * Både afregningsregistret og logbogsregistret indeholder data på landede mængder. Landbrugs- og Fiskeristyrelsen sammenholder data i de to registre for at tjekke, at fiskernes logbøger indeholder korrekte oplysninger om fangster og landede mængder. 9 Alle, der køber fisk i Danmark, skal være registreret og godkendt til formålet, og de er forpligtede til at indberette, hvilken fisker de har købt fisk af, hvilke arter der er købt og prisen herfor. 16

17 4 Administrationsgrundlag og -praksis Beskrivelse og vurdering af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens administrative grundlag og praksis. 4.1 Administrationsgrundlag Dette kapitel beskriver og vurderer grundlaget for og Landbrugs- og Fiskeristyrelsens tilgang til administrationen af kvotesystemet. Kapitlet omfatter de dele af administrationen, der primært knytter sig til godkendelse og registrering af såvel som kontrol med erhvervsfiskere, fartøjer, selskaber og kvoter. Der er således tale om en beskrivelse og vurdering af grundlaget for og styrelsens tilgang til de administrative processer, der indgår i figuren nedenfor. Kapitlet omhandler således ikke den samlede administration af fiskeriområdet, der varetages af Landbrugs- og Fiskeristyrelsen. For eksempel er den del af fiskerikontrollen, der beskæftiger sig med administrationen af de landede mængder fisk, ikke omfattet af dette kapitel. Figur 3. Oversigt over de centrale processer i administrationen af kvotesystemet Fiskere Selskaber Fartøjer Kvoter Administration af erhvervsfiskere Administration af selskaber Administration af fartøjer Administration af kvoter og årsmængder Kontrol med ejerskab af og disposition over kvoter Kontrol af kvotekoncentration for IOK- og FKA-kvoter Sanktionering af overtrædelser Digitalisering (systemer og data) Organisering Beskrivelsen og vurderingen af administrationsgrundlaget og styrelsens administrative processer er udarbejdet med afsæt i de centrale love og bekendtgørelser på området, tilgængelige beskrivelser af arbejdsgange og instrukser og interview med relevante medarbejdere i Landbrugs- og Fiskeristyrelsen. Som led i kortlægningen af administrationsgrundlaget har Deloitte identificeret de hovedprocesser, der er illustreret i figuren nedenfor. 17

18 Figur 4. Centrale processer i kvoteadministrationen Administration af erhvervsfiskere Administration af selskaber Administration af fartøjer Administration af kvoter og årsmængder Kontrol med ejerskab af og disposition over kvoter Kontrol af kvotekoncentration Sanktionering af overtrædelser A-status Erhvervsfiskerselskaber Fartøjer Kvoter og årsmængder Køb og salg af kvoteandele Tværgående opfølgning og kontrol Tilbagetrækning Udmøntning af af sanktioner tilladelse B-status Partrederier Flådekapacitet Internationalt kvotebytte Bierhvervsfiskere Puljefiskeri Forklaring på farvekoder: Leje af årsmængder udenfor puljefiskeri Detaljeret gennemgang af processen Overordnet behandling af processen De underliggende afsnit og dermed beskrivelsen af de enkelte centrale processer er struktureret omkring en kort introduktion til det pågældende administrative område, en beskrivelse af de regler og forpligtelser, der har betydning for administrationen, de administrative processer og de instruksgrundlag, der i givet fald ligger til grund for administrationen af området. Hvert afsnit afsluttes med Deloittes vurdering af styrelsens administrative praksis og grundlag på det pågældende område. I det følgende skelnes der mellem fartøjsfiskerilicens og kvotefiskerilicens. En fartøjsfiskerilicens (af Landbrugsog Fiskeristyrelsen benævnt EU-fiskerilicens) er den tilladelse, som det enkelte fartøj tildeles i forbindelse med registrering og godkendelse af fartøjet til erhvervsmæssigt fiskeri. Fartøjsfiskerilicensen skal opbevares ombord på fartøjet, og af licensen fremgår forskellig information om fartøjet og fartøjets ejer. På fartøjsfiskerilicensen fremgår også information om tekniske data og udrustning af fartøjet. En kvotefiskerilicens er den licens, der udstedes, i forbindelse med at et fartøj tildeles tilladelse til at fiske konkrete årsmængder for IOK og/eller FKA. Kvotefiskerilicensen indeholder en angivelse af kvoteandele og årsmængder for de specifikke IOK- og/eller FKA-arter, som fartøjet har licens til at fiske i det gældende år. 4.2 Administration af erhvervsfiskere Som person kan man ansøge om at blive registreret som erhvervsfisker med A- eller B-status, ligesom man kan ansøge om at blive registreret som bierhvervsfisker. Der er forskellige krav og beføjelser tilknyttet erhvervsfiskere med henholdsvis A- eller B-status såvel som tilknyttet bierhvervsfiskere. For at drive erhvervsmæssigt fiskeri, herunder eje et fartøj med fartøjsfiskerilicens og erhverve kvoter, skal fiskeren være registreret som enten erhvervsfisker med A-status eller som bierhvervsfisker. Erhvervsfiskere med A-status har fiskeri som hovederhverv, mens bierhvervsfiskere, som navnet tilkendegiver, har anden hovedbeskæftigelse. Sondringen mellem de to typer registreringer sker på baggrund af det erhverv, der danner baggrund for 60 procent af personens årsindkomst og dermed kan betragtes som den primære beskæftigelse. Ønsker man at være beskæftiget med fiskeri på et dansk fartøj, kan dette ske uden særlig registrering som fisker. Der er dog ifølge styrelsen flere ansatte i fiskeriet, der vælger at lade sig registrere som erhvervsfisker med B-status, idet dette letter dokumentationskravene i forbindelse med en eventuel senere registrering som erhvervsfisker med A-status, jf. beskrivelsen af betingelserne for at blive registreret som erhvervsfisker med A-status nedenfor. 18

19 Der er i Danmark per december 2017 registreret erhvervsfiskere med A-status, 33 erhvervsfiskere med B- status og 524 personer med status som bierhvervsfisker. Det forholdsvis begrænsede antal registrerede erhvervsfiskere med B-status skyldes ifølge styrelsen, at langt de fleste fiskere efter erhvervelse af Det blå bevis 10 lader sig registrere med A-status, da denne uddannelse giver adgang til A-status indenfor de første 12 måneder efter afslutning af uddannelsen. I det følgende beskrives reglerne for at opnå de tre typer erhvervsfiskerstatusser og styrelsens administration af dette regelgrundlag. I beskrivelsen er der lagt særlig vægt på administrationen af erhvervsfiskere med A-status, da det er den primære type erhvervsfisker. Det er samtidig erhvervsfiskere med A-status, der ejer langt hovedparten af de danske kvoteandele. Regler og forpligtelser Erhvervsfiskere med A-status For at opnå A-status som erhvervsfisker skal følgende tre betingelser være opfyldt: 1. Personen skal have dansk indfødsret eller have haft bopæl i Danmark mindst 2 år før registreringen. 2. Personen skal have været beskæftiget med erhvervsfiskeri i minimum 12 måneder før registreringen. 3. Minimum 60 procent af personens bruttoindkomst ved personlig virksomhed i de forudgående 12 måneder skal komme fra erhvervsfiskeri. Som hovedregel skal indkomsten komme fra en personlig arbejdsindsats ombord på et registreret fiskefartøj. Indtil efteråret 2017 har Landbrugs- og Fiskeristyrelsen kunnet give tilladelse til registrering med A-status til personer, hvor 60 procent af bruttoindkomsten ikke kommer fra beskæftigelse ombord på et registreret fiskefartøj den såkaldte gummistøvleregel. Denne undtagelse forudsætter, at ansøgeren dokumenterer, at mindst 60 procent af ansøgerens indkomst stammer fra en personlig og aktiv arbejdsindsats i land i forbindelse med tilrettelæggelse af driften af fiskeriet. Arbejdet skal være direkte relateret til fiskeriet i tilknytning til et registreret fiskefartøj, herunder ledelse og styring af fiskeriet eller salg af fangst. Erhvervsfiskere med A-status, der ikke er beskæftiget ombord på fartøjer, forekommer for eksempel i familievirksomheder, hvor nogle familiemedlemmer deltager aktivt i fiskeriet, mens andre er aktive i driften på land. Definitionen af, hvornår beskæftigelsen kan betragtes som værende direkte relateret til fiskeri, er ikke entydigt fastlagt i bekendtgørelsen. Landbrugs- og Fiskeristyrelsen har fremhævet, at når de foretager en vurdering af ansøgninger og vurdering af betingelserne for fortsat opretholdelse af A-status, så bemærker de, at eksempelvis bogholderi og lønadministration og rengøring af administrationsfaciliteter ikke betragtes som havende den fornødne forbindelse til fiskeriet. Erhvervsfiskere med B-status Fiskere kan blive registreret som erhvervsfiskere med B-status, hvis de er beskæftiget med fiskeri på et dansk fartøj. For at blive erhvervsfisker med B-status skal man fremvise en lønseddel eller erklæring fra sin arbejdsgiver, der viser, at man er beskæftiget indenfor fiskeri. Erhvervsfiskere med B-status kan ikke eje fartøjer med fartøjsfiskerilicens og kan heller ikke eje kvoter. Bierhvervsfiskere En person har mulighed for at blive registreret som bierhvervsfisker, hvis kun en mindre del af fiskerens bruttoindtægt stammer fra erhvervsfiskeri. Registreringen som bierhvervsfisker giver sammenlignet med lyst- og fritidsfiskere adgang til at eje kvoter og til at sælge fangsten. Bierhvervsfiskere kan maksimalt eje kvoter til en værdi af kr. Værdien af kvoteandelene fastsættes ved registrering og er baseret på gennemsnitlige afregningspriser fra det foregående år. Bierhvervsfiskeri er personligt, og bierhvervsfiskere må derfor ikke anvende medhjælpere. Dette gælder både lønnede og ulønnede medhjælpere. 10 Det blå bevis er dokumentationen for gennemført og bestået uddannelse som fiskeskipper. 19

20 Administrationsprocessen Administrationen af bestemmelserne om registrering af erhvervsfiskere foretages primært af fiskeriinspektoraterne, der både behandler ansøgninger om registrering og den løbende opfølgning på den fortsatte opfyldelse af betingelserne for opretholdelse af den pågældende status. Landbrugs- og Fiskeristyrelsen involveres i godkendelsesprocessen, hvis der er tale registrering som erhvervsfisker med A-status på baggrund af undtagelsesbestemmelserne vedrørende aktiviteter knyttet til fiskeriet på land, ligesom styrelsen involveres i godkendelse i forhold til de undtagelsesbestemmelser, der gælder for bierhvervsfiskere. Administrationen af erhvervsfiskere omfatter de tre typer processer, der fremgår af figuren nedenfor. Figur 5. Administrative processer i forbindelse med registrering af erhvervs- og bierhvervsfiskere Ansøgning Sagsbehandling Kontrol Ansøgning Fiskere, der søger om at blive registreret som enten erhvervsfisker eller bierhvervsfisker, skal sende en ansøgning med relevante dokumenter til det lokale inspektorat, der behandler ansøgningen, jf. beskrivelsen i det følgende. Det er styrelsens vurdering, at fiskerne i langt de fleste tilfælde medsender den relevante dokumentation til ansøgningen. Alternativt rekvireres denne i forbindelse med sagsbehandlingen. Sagsbehandling På baggrund af de indsendte dokumenter vurderer det enkelte inspektorat, om en ansøger opfylder kravene for at blive registreret som erhvervsfisker. Til brug for vurderingen anvendes blandt andet lønsedler og skatteoplysninger som dokumentation for en fiskers aktivitet i erhvervet. Dokumentationen gemmes herefter i Landbrugsog Fiskeristyrelsens journaliseringssystem (Captia). Når det enkelte inspektorat har godkendt en ansøgning om registrering som erhvervsfisker, registreres dette i Individregistret. Kontrol Inspektoraterne gennemfører en såkaldt risikobaseret kontrol af, om erhvervsfiskere med A-status fortsat opfylder kravene for opretholdelse af registreringen. Landbrugs- og Fiskeristyrelsen har oplyst, at kontrollen tidligere blev gennemført systematisk på en sådan måde, at alle erhvervsfiskere med A-status blev kontrolleret minimum hvert 5. år. Den risikobaserede kontrol initieres af de enkelte inspektørers observationer i de enkelte havne, og kun hvis der er begrundet mistanke om, at en erhvervsfisker har indstillet sine aktiviteter eller væsentligt reduceret disse. Landbrugs- og Fiskeristyrelsen oplyser desuden, at der ikke gennemføres særlig kontrol med de personer, der er registreret som erhvervsfisker med A-status på baggrund af undtagelsen om karakteren af personens deltagelse i fiskeriet. Dette skyldes i nogen grad, at der ikke foretages særskilt registrering af, at A-status er opnået på baggrund af undtagelsesbestemmelserne. Styrelsen har dog oplyst, at der er tale om et fåtal af personer, der har opnået A-status på denne baggrund, og at der følges særligt op på disse i forhold til tilrettelæggelse af kontrolaktiviteterne. Som følge af den manglende registrering af adkomsten til A-status i Individregistret er denne kontrol således baseret på, at de relevante medarbejdere kan huske, at A-status er givet på baggrund af en dispensation. Instrukser på området Landbrugs- og Fiskeristyrelsen og de enkelte fiskeriinspektorater har ikke nedskrevne sagsgange vedrørende godkendelse og registrering af erhvervsfiskere. Administrationen baseres på en instruks fra 2001, der angiver dokumentationskravene til ansøgningen som erhvervsfisker, og en instruks fra 2003 om kontrol af erhvervs- og 20

21 bierhvervsfiskeres indkomst og ret til opretholdelse af status som erhvervsfisker. Instrukserne er dog kun vejledende, da de ikke er opdateret efter den nyeste bekendtgørelse om registrering som erhvervsfisker med A-status fra Vurdering af den administrative praksis På baggrund af den gennemførte analyse er det Deloittes vurdering, at administrationen af erhvervsfiskere er karakteriseret ved en række forhold, der samlet set medfører, at administrationsgrundlaget ikke kan betragtes som værende tilstrækkeligt. Analysen af administrationen af erhvervsfiskere viser følgende: Der foreligger generelt ikke opdaterede og dokumenterede sagsgange på området. Grundlaget for den risikobaserede kontrol af, om erhvervsfiskere med A-status fortsat opfylder kriterierne herfor, er ikke nærmere beskrevet. Der foretages ikke særskilt registrering af erhvervsfiskere, der har opnået A-status med afsæt i en dispensation. Det beror derfor udelukkende på medarbejdernes hukommelse at sikre, at der sker den fornødne kontrol af disse erhvervsfiskere. Derudover forekommer operationaliseringen af kriterierne for dispensation fra de sædvanlige krav til opnåelse af A-status uklar. Da denne mulighed forventes afskaffet, er dette forhold ikke medtaget i de fremadrettede overvejelser. 4.3 Administration af selskaber For at kunne drive selvstændigt erhvervsmæssigt fiskeri i regi af et selskab skal selskabet registreres som erhvervsfiskerselskab eller som partrederi. Dette skyldes, at bestemmelserne om erhvervelse og anvendelse af kvoteandele og de dertil knyttede årsmængder forudsætter, at ejerkredsen er berettiget til at udøve erhvervsmæssigt fiskeri. Erhvervsfiskerselskaberne er den hyppigst anvendte selskabsform i dansk fiskeri. Der er ved beskrivelsen og vurderingen af administrationsgrundlaget og praksis i dette afsnit derfor primært fokuseret på erhvervsfiskerselskaberne. Erhvervsfiskerselskaber Regler og forpligtelser Et erhvervsfiskerselskab skal først og fremmest oprettes som et aktie- eller et anpartsselskab. Det er desuden en betingelse, at mindst to tredjedele af aktie- eller anpartskapitalen ejes af personer, der er registreret som erhvervsfiskere med A-status. Dette ejerskab skal være organiseret enten via et direkte ejerskab eller via et eller flere holdingselskaber, der hver især er 100 procent ejet af erhvervsfiskere. Dette betyder med andre ord, at op til en tredjedel af et erhvervsfiskerselskab kan ejes af ikkeerhvervsfiskere. For at sikre, at det reelt er erhvervsfiskere med A-status, der også har den bestemmende indflydelse i erhvervsfiskerselskaberne, skal kravene til ejerskab desuden være udmøntet i selskabets vedtægter vedrørende indflydelse på selskabet. Dette betyder, at selskabets vedtægter skal rumme følgende bestemmelser: Aktier og anparter svarende til to tredjedele af selskabskapitalen kan kun udstedes eller overdrages til eje eller pant til personer og selskaber, der er berettiget til at drive erhvervsmæssigt fiskeri. Indflydelsen for de noterede aktier og anparter skal svare til kapitalandelen. Desuden skal vedtægterne indeholde bestemmelser om, at overdragelse af de noterede aktier og anparter kræver samtykke fra bestyrelsen eller for anpartsselskabers vedkommende det øverste ledelsesorgan, ligesom de noterede aktier og anparter skal henføres til en særlig aktie- eller anpartsklasse. Landbrugs- og Fiskeristyrelsen foretager, som det er beskrevet ovenfor, registrering af erhvervsfiskere med A- status og dermed også registrering af de to tredjedele af ejerkredsen af erhvervsfiskerselskaberne, der er ejet af erhvervsfiskere med A-status. De nuværende bestemmelser indeholder ikke krav om oplysning af ejerne bag den sidste tredjedel af selskabet. Alle selskaber oprettes dog i Erhvervsstyrelsens Ejerregister 11, hvor det er et krav, at alle ejere med en ejerandel på mere end 5 procent registreres. Landbrugs- og Fiskeristyrelsen har således via

22 Ejerregistret adgang til oplysninger om alle større ejere af erhvervsfiskerselskaberne. Aktuelt drejer det sig i praksis om 1,8 procent for IOK. Der er i december 2017 vedtaget en ændring af fiskeriloven med virkning fra 1. januar 2018, der har til formål at skabe fuld gennemsigtighed i ejerforholdene i erhvervsfiskerselskaber og eventuelle bagvedliggende selskaber. Ændringen betyder, at erhvervsfiskerselskaber er forpligtede til at oplyse identiteten på hele selskabets ejerkreds. Det vil sige også den tredjedel, der må bestå af ikkeerhvervsfiskere. Desuden følger en ny bekendtgørelse, der ligeledes per 1. januar 2018 pålægger erhvervsfiskerselskaber at oplyse Landbrugs- og Fiskeristyrelsen om ændringer i selskabets ejerforhold og/eller vedtægtsforhold. Hidtil er denne forpligtelse udelukkende fremhævet i forbindelse med registreringen som erhvervsfiskerselskab. Administrationsprocessen Landbrugs- og Fiskeristyrelsens nuværende administration af processen og dertilhørende administrationssystemer er beskrevet og uddybet nedenfor og består af følgende tre hovedtrin. Figur 6. Administrative processer i forbindelse med erhvervsfiskerselskaber Ansøgning Sagsbehandling Registrering og godkendelse Ansøgning Landbrugs- og Fiskeristyrelsen modtager skriftlige ansøgninger om registrering som erhvervsfiskerselskab. Det er en forudsætning for registreringen, at selskabet er oprettet i CVR. Ansøgningen skal ledsages af selskabets vedtægter, udskrift af selskabets ejerbog og et udtræk fra CVR, der dokumenterer, at der er tale om en juridisk enhed, der er oprettet som enten aktie- eller anpartsselskab. Der eksisterer ikke et standardiseret ansøgningsskema med præcis angivelse af, hvilken dokumentation der skal vedlægges ansøgningen. Landbrugs- og Fiskeristyrelsen oplyser, at langt de fleste ansøgninger rummer den dokumentation, og at karakteren af dokumentationen er meget ens på tværs af de modtagne ansøgninger. Styrelsen vurderer, at dette skyldes, at det i vid udstrækning er de samme advokater, der forestår ansøgningen om registrering som erhvervsfiskerselskab. De dokumenter, som selskabet medsender i forbindelse med deres ansøgning, gemmes i Landbrugs- og Fiskeristyrelsens journalsystem, hvor hvert selskab har hver sin sag. Sagsbehandling Behandlingen af den modtagne ansøgning tager afsæt i en vurdering af, om selskabet lever op til de gældende krav, herunder om selskabets vedtægter inkluderer de relevante bestemmelser. Kontrollen af selskabets ejerforhold sker indledningsvist via identifikation af selskabets ejere via den fremsendte ejerbog og ved at kontrollere, om disse oplysninger stemmer overnes med oplysningerne i CVR. Dernæst kontrolleres det, om de personer, der er angivet som ejere, er registreret som erhvervsfiskere med A-status i styrelsens Individregister. Hvis et erhvervsfiskerselskab er helt eller delvist ejet af et eller flere selskaber, kontrollerer styrelsen desuden, at de(t) pågældende selskab(er) er godkendt som erhvervsfiskerselskab(er). Efterfølgende kontrolleres det, at oplysningerne i det ejende selskabs ejerbog fortsat stemmer overnes med selskabets ejeroplysninger i CVR. Afslutningsvist kontrolleres det, at ejerne af de(t) ejende erhvervsfiskerselskab(er) er registreret som erhvervsfiskere med A-status i Individregistret. Styrelsen har i forbindelse med denne analyse oplyst, at man siden august 2017 har foretaget kontrol af, om det er den tegningsberettigede for selskabet, der har underskrevet ansøgningen om registrering som erhvervsfiskerselskab. 22

23 Registrering og godkendelse Hvis et selskab lever op til betingelserne for registrering som erhvervsfiskerselskab, registrerer Landbrugs- og Fiskeristyrelsen selskabet som berettiget til erhvervsmæssigt fiskeri i Individregistret. Godkendelsen sendes som brev til selskabet via mail. I brevet fremgår selskabets navn, CVR-nummer og adresse. I forbindelse med godkendelsesbrevet oplyser Landbrugs- og Fiskeristyrelsen selskabet om, at selskabet skal orientere Landbrugs- og Fiskeristyrelsen i tilfælde af ændringer af ejerskabsforhold og ændringer i selskabets vedtægter. Som led i registreringen af selskabet i Individregistret anføres selskabets ejerforhold. Der foretages dog ikke registrering af stemmerettighedernes fordeling, idet Landbrugs- og Fiskeristyrelsen betragter dette som værende overflødigt, da fordelingen af stemmerettighederne skal svare til fordelingen af ejerandelene. Landbrugs- og Fiskeristyrelsen foretager ikke løbende kontrol af, om de enkelte erhvervsfiskerselskaber lever op til betingelserne for status som erhvervsfiskerselskab. Der foretages udelukkende kontrol af selskaberne i forbindelse med køb af fartøjer, jf. afsnit 4.4 nedenfor. Der foretages ej heller løbende kontrol af, om de enkelte selskaber overholder forpligtelsen til at orientere Landbrugs- og Fiskeristyrelsen ved ændringer i ejerskabsforhold og/eller vedtægter. Den løbende kontrol vanskeliggøres af, at der ikke automatisk modtages oplysninger om ændringer i selskabernes ejerforhold via CVR. Styrelsen fremhæver dog samtidig, at automatisk advisering om ændringer i selskabets ejerforhold via CVR udelukkende vil kunne anvendes som grundlag for at tage kontakt til erhvervsfiskerselskabet med henblik på fremsendelse af opdaterede oplysninger. Dette skyldes, at CVR ikke indeholder oplysninger om de eksakte ejerandele, der er nødvendige for styrelsens administration. Det er styrelsens vurdering, at der er tale om et begrænset antal selskaber, der glemmer/undlader at orientere styrelsen i forbindelse med ændringer af ejerforhold, da selskaberne ofte har en interesse i at få registreret nye ejerforhold grundet ejerforholdenes betydning for opgørelsen af kvotekoncentrationen. Instrukser på området Der foreligger ingen instruks for Landbrugs- og Fiskeristyrelsens administration af erhvervsfiskerselskaber, herunder hvilke procedurer der indgår i behandlingen af ansøgninger om registrering som erhvervsfiskerselskab. Landbrugs- og Fiskeristyrelsen har oplyst, at en sådan instruks er under udarbejdelse. Partrederier Partrederier, der opfylder betingelserne for at kunne eje et fiskefartøj, må drive selvstændigt erhvervsmæssigt fiskeri. Her gælder, at to tredjedele af fartøjet skal ejes af personer, der er registreret som berettigede til at drive selvstændigt erhvervsfiskeri eller bierhvervsfiskeri. Det vil sige erhvervsfiskere med A-status og bierhvervsstatus. Der er ikke nogen godkendelsesproces i forbindelse med registrering som partrederi. Ansøger man som partrederi om at få indført et fiskefartøj, kontrolleres det, om to tredjedele af partrederiet er ejet af erhvervsfiskere, og at alle partrederne har underskrevet ansøgningen. Landbrugs- og Fiskeristyrelsen bemærker, at man efter august 2017 er blevet særlig opmærksom på at tjekke, at alle partrederne har underskrevet ansøgningen. Vurdering af den administrative praksis På baggrund af den gennemførte analyse er det Deloittes vurdering, at administrationen af selskaber er karakteriseret ved en række forhold, der samlet set medfører, at administrationsgrundlag og -praksis ikke hidtil har været tilstrækkelig. Analysen viser følgende: Der foreligger generelt ikke opdaterede og dokumenterede sagsgange på området. Der foretages kun i begrænset omfang kontrol af, om styrelsen modtager relevante oplysninger om ændringer i selskabernes forhold. Desuden er der historisk set ikke foretaget kontrol af, om de personer, der har underskrevet ansøgning om registrering af et erhvervsfiskerselskab, reelt er tegningsberettigede for selskabet. Sammenholdt med de øvrige konstateringer af manglende administrativ praksis omkring kontrol af modtagne underskrifter, der er beskrevet i de følgende afsnit, kan det uanset den praktiske betydning i sammenhængen betragtes som en væsentlig mangel i styrelsens generelle tilgang til administrationen af området. 23

24 4.4 Administration af fartøjer For at kunne nyttiggøre kvoteandele skal en erhvervsfisker, et erhvervsfiskerselskab eller et partrederi råde over et eller flere registrerede fiskefartøjer. Landbrugs- og Fiskeristyrelsens administration af fiskefartøjer omfatter registreringen af ejerskabet for de enkelte fartøjer og det enkelte fartøjs kapacitet. Sidstnævnte er relevant, da erhvervsfiskeriet blandt andet reguleres gennem fiskeflådens samlede kapacitet. Der er som udgangspunkt ikke begrænsninger på, hvilke typer fartøjer der kan registreres som fartøjer til erhvervsfiskeri. Ejerskab af fartøjer Regler og forpligtelser Fartøjer, der anvendes til erhvervsfiskeri, kan handles mellem og erhverves af registrerede erhvervsfiskere med A-status, bierhvervsfiskere, erhvervsfiskerselskaber og partrederier. Et fartøj må ikke uden Landbrugs- og Fiskeristyrelsens tilladelse anvendes til erhvervsmæssigt fiskeri. For at et fartøj kan registreres til erhvervsmæssigt fiskeri, må det som udgangspunkt ikke benyttes til andre aktiviteter. Landbrugs- og Fiskeristyrelsen har dog mulighed for at dispensere fra dette krav. Desuden skal fartøjet på lige vilkår med erhvervsfiskerselskaber og partrederier for to tredjedeles vedkommende ejes af en eller flere personer, der er registreret som erhvervs- eller bierhvervsfiskere. Ejerskabet kan ske via erhvervsfiskerselskaber eller partrederier, jf. beskrivelsen af disse i afsnit 4.3 ovenfor. De eksisterende bestemmelser indeholder ikke krav om, at de registrerede fartøjer skal være egnede til fiskeri af de kvoter, der er knyttet til disse. Der er således i praksis registreret en række mindre joller som fiskefartøjer, hvortil der er knyttet kvoter i et betydeligt omfang. Fiskefartøjer skal være registreret i både Søfartsstyrelsens skibsregister, der indeholder samtlige danske fartøjer uanset anvendelsesformål, og i Landbrugs- og Fiskeristyrelsens fartøjsregister, der udelukkende indeholder fiskefartøjer. Registreringen i de to registre omfatter blandt andet angivelse af ejerforholdene for det enkelte fartøj. Det påhviler ejeren af det enkelte fartøj skriftligt at meddele Søfartsstyrelsen og Landbrugs- og Fiskeristyrelsen om ændringer i blandt andet ejerforholdene. Administrationsprocessen Landbrugs- og Fiskeristyrelsens nuværende administration af processen og de tilhørende administrationssystemer er beskrevet i det følgende. Som det fremgår af figuren nedenfor, består administrationen af fem procestrin. Figur 7. Administrative processer i forbindelse med ejerskab af fartøjer Ansøgning Sagsbehandling Fartøjets stamdata Tilladelse Kontrol af kvotekoncentration Ansøgning Ansøgninger i relation til registreringen af fartøjer kan omfatte både ny registrering af fiskefartøjer og ændringer i registreringen af eksisterende fiskefartøjer. Alle ansøgninger skal indgives via et såkaldt fartøjsregisterskema, der er tilgængeligt på Landbrugs- og Fiskeristyrelsens hjemmeside. Det er ejeren af et fartøj, og dermed køberen i forbindelse med en fartøjshandel, der udfylder og underskriver fartøjsregisterskemaet. Der er ingen formelle krav om, hvem der skal indsende skemaet til Landbrugs- og Fiskeristyrelsen. I forbindelse med at der ansøges om ændret registrering af et fartøj, har der ikke før august 2017 været krav om, at ansøger skulle medsende en kopi af fartøjets skøde. Dette har styrelsen efterfølgende indført som et krav og dermed som en fast del af ansøgningsprocessen. Fartøjsregisterskemaerne, der indsendes i forbindelse med ansøgning om ejerskifte for allerede registrerede fiskefartøjer, gemmes i Fartøjsregistret. 24

25 Sagsbehandling Landbrugs- og Fiskeristyrelsen kontrollerer på baggrund af oplysningerne i fartøjsregisterskemaet, at minimum to tredjedele af fartøjets ejere er erhvervsfiskere, herunder i form af erhvervsfiskerselskaber eller et partrederi. Ved personlige ejerforhold kontrolleres det, om: Erhvervsfiskeren er registreret i Individregistret. Erhvervsfiskeren er anmeldt som ejer i Søfartsstyrelsens skibsregister. Efter august 2017 bliver det desuden kontrolleret, om Landbrugs- og Fiskeristyrelsen har modtaget kopi af skødet på fartøjet. Ved selskabsmæssige ejerforhold kontrolleres det, om: Selskabet er registreret som værende godkendt til erhvervsfiskeri i Individregistret. Selskabets ejerforhold er forskellige fra dengang, da selskabet blev godkendt til erhvervsfiskeri. Dette tjekkes i Individregistret. Erhvervsfiskeren er anmeldt som ejer i Søfartsstyrelsens skibsregister eller Fartøjsfortegnelsen 12. Ifølge styrelsen er det desuden siden august 2017 blevet kontrolleret, om den person, der har underskrevet ansøgningen, er tegningsberettiget for selskabet, jf. oplysningerne i CVR. I forbindelse med registrering af ejerskifte kontrollerer Landbrugs- og Fiskeristyrelsen også, at de har modtaget en meddelelse om ejerskifte senest 30 dage efter overtagelsestidspunktet, og dermed om anmeldelsen er i overensstemmelse med fristen for anmeldelse af ændringer til Landbrugs- og Fiskeristyrelsen. Frem til oktober 2017 har der ikke været en fast praksis for, hvilken dato der anvendes til registrering af ændrede ejerforhold for allerede registrerede fartøjer. Ved gennemgangen af registreringen af en række fartøjshandler er det konstateret, at den registrerede dato kan omfatte anmeldelsesdato, skødedato eller en helt tredje dato. Registreringen har i vid udstrækning været afhængig af anmelders tilgang til oplysning om overtagelsesdato. Den forskelligartede tilgang til registreringerne har medført, at der i flere tilfælde kan konstateres uoverensstemmelser mellem registrerede datoer for ejerskab af fartøjer i Landbrugs- og Fiskeristyrelsens fartøjsregister og Søfartsstyrelsens skibsregister. Da Skibsregistret er det register, hvor det formelle ejerskifte registreres, herunder datoen for det faktiske ejerskifte, er konsekvensen, at det i nogle perioder ikke har været den retmæssige ejer, der har været registreret som ejer af fartøjet i Fartøjsregistret. Landbrugs- og Fiskeristyrelsen har oplyst, at uoverensstemmelserne blandt andet skyldes, at registreringen af et ejerskifte i Søfartsstyrelsens skibsregister historisk set er sket med op til flere måneders forsinkelse. Da registreringen af de ændrede ejerforhold har betydning for Landbrugs- og Fiskeristyrelsens udstedelse af ny fartøjsfiskerilicens til fartøjet og dermed anvendelsen af fartøjet til fiskeri, har Landbrugs- og Fiskeristyrelsen ikke afventet registreringen i Søfartsstyrelsen. Landbrugs- og Fiskeristyrelsen har derfor anvendt en praksis med at registrere en fartøjshandel på datoen for anmeldelsen af handlen til Landbrugs- og Fiskeristyrelsen. De historiske uoverensstemmelser vurderes ikke at være aktuelle for den fremadrettede registrering, idet Landbrugs- og Fiskeristyrelsen, jf. ovenstående, i fremtiden ved modtagelse af fartøjsregisterskemaer vil kræve fremsendelse af kopi af skødet for fartøjet. Samtidig har Landbrugs- og Fiskeristyrelsen og Søfartsstyrelsen aftalt, at det er skødets overtagelsesdato, der anvendes ved registrering af fartøjshandler, for at eliminere datouoverensstemmelser mellem Skibsregistret og Fartøjsregistret. Kapitel 5 indeholder en dybere analyse af de faktiske konsekvenser af datouoverensstemmelserne i de to registre ved registrering af fartøjshandler og afvikling af kvotehandler i tæt tilknytning hertil. 12 Fartøjsfortegnelsen er et af Skibsregistrets tre registre. Erhvervsskibe med en bruttotonnage på mindre end 20 kan optages enten i Fartøjsfortegnelsen eller i det almindelige skibsregister, mens erhvervsfartøjer med en bruttotonnage på mindre end 5 kun kan optages i Fartøjsfortegnelsen. 25

26 Fartøjets stamdata I forbindelse med registrering af et ejerskifte kontrollerer Landbrugs- og Fiskeristyrelsen desuden, om fartøjets stamdata i form af tekniske og driftsmæssige oplysninger om fartøjet er ændret. Oplysningerne kontrolleres med afsæt i målebrev, dokumentation for motoreffekt og dokumentation på fartøjets kapacitet 13, jf. den dokumentation, der ledsager fartøjsregisterskemaet. Kontrollen foretages, da det ikke er muligt at foretage et direkte datatræk fra Søfartsregistret, der kan anvendes til løbende kontrol af oplysningerne i Fartøjsregistret. Ved ejerskifte kan forskellige oplysninger om fartøjet ændres, for eksempel fartøjets navn, hjemsted og forsikringssum. De eneste oplysninger, der ikke kan ændres, er oplysninger om fartøjets fysiske forhold i form af fartøjets længde og bredde og fartøjets unikke EU-identifikationsnummer. Det unikke EU-identifikationsnummer tildeles i forbindelse med godkendelsen af et fiskefartøj og dermed registrering i Fartøjsregistret. Identifikationsnummeret tildeles af Landbrugs- og Fiskeristyrelsen og kan sidestilles med et stelnummer på en bil. Identifikationsnummeret registreres ikke i Søfartsstyrelsens skibsregister og er en væsentlig årsag til, at der ikke kan ske direkte samkøring af data mellem de to registre. En oversigt over registrerede fartøjer med deres EU-identifikationsnummer sendes til EU hver tredje måned Tilladelse Hvis (de ændrede) ejerforhold for fiskefartøjet kan godkendes, udsteder Landbrugs- og Fiskeristyrelsen en fartøjsfiskerilicens, der registreres på fartøjet i Fartøjsregistret. Fiskerilicensen sendes til fartøjets (nye) ejer og fungerer dermed som kvittering for den ændrede registrering. Kontrol af kvotekoncentration Hvis der i forbindelse med køb og salg af et fartøj er kvoteandele tilknyttet det handlede fartøj, kontrollerer Landbrugs- og Fiskeristyrelsen, om kvotekoncentrationsreglerne er overholdt for den eller de personer, der har overtaget fartøjet. Dette gøres ved hjælp af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens SAS-løsning. Hvis fartøjet er ejet af et erhvervsfiskerselskab eller et partrederi, fordeles kvoteandelene til ejerne i overensstemmelse med de ejerandele, der er registreret i Individregistret. Instrukser på området Landbrugs- og Fiskeristyrelsen har to ældre udaterede instrukser for håndtering af registrering af ejerskabet af fiskefartøjer: Sagsgang vedr. indførsel af fartøj/genindførsel/nybygning og Sagsgang vedr. fartøjsregistrering. I de to instrukser er reglerne for ejerskab af et fiskefartøj beskrevet sammen med de elementer, der skal tjekkes af Landbrugs- og Fiskeristyrelsen i forbindelse med indførsel af et nyt fartøj, ejerskifte for et eksisterende fartøj, sletning af fiskefartøjer osv. Desuden står det beskrevet, hvornår der udstedes en ny fartøjsfiskerilicens. Landbrugs- og Fiskeristyrelsen har oplyst, at instrukserne er udarbejdet af personer, der for lang tid siden er gået på pension. Der er i øvrigt tale om indscannede kopier ledsaget af en række håndskrevne noter. Instrukserne refererer desuden til navngivne medarbejdere ved angivelse af ansvarsområder mv. i stedet for henvisning til funktioner eller arbejdsprocesser. Landbrugs- og Fiskeristyrelsen har i juni 2017 udarbejdet en ny opdateret instruks for registrering og overdragelse af fartøjer, der træder i kraft i stedet for de ældre. Denne instruks er desuden opdateret i oktober I den nye instruks er der blandt andet inkluderet en tjekliste til understøttelse af administrationen på området. Derudover er det nu i instruksen beskrevet, hvilken dato der skal anvendes ved registrering af ejerskifte, og det er understreget, at fartøjsregisterskemaet skal ledsages af en kopi af skødet for den pågældende handel, der ønskes registreret. Flådekapacitet Som led i reguleringen af fiskeriet er der på EU-niveau fastsat grænser for fiskeflådens samlede kapacitet i det enkelte medlemsland. Kapaciteten opgøres som bruttotonnage 14 (BT) og motorkraft (kw). Den samlede kapacitet for fiskeflåden i Danmark er fordelt på de registrerede erhvervsfiskere med A-status og bierhvervsfiskere. Den 13 Flådekapacitet og processerne i forbindelse hermed gennemgås som en selvstændig proces i næste afsnit. 14 Bruttotonnage anvendes til at angive et fartøjs størrelse og er opgjort på baggrund af fælles internationale regler. Et fartøjs bruttotonnage anvendes blandt andet som grundlag for fastsættelse af afgifter. 26

27 enkelte fisker har således en maksimal kapacitet, der er styrende for, hvor mange og hvor stor en fiskeflåde denne har lov til at anvende til fiskeriet. Landbrugs- og Fiskeristyrelsen rapporterer løbende til EU i forhold til overholdelsen af det samlede danske kapacitetsloft. Regler og forpligtelser Udover grænsen for den samlede størrelse på den danske fiskeflåde gælder der grænser for størrelsen på den enkelte erhvervsfiskers fiskeflåde. En fisker med IOK må maksimalt besidde en fartøjsflåde på BT. Der gælder ikke et tilsvarende loft for den enkelte fiskers kapacitet til at fiske FKA, idet disse arter typisk fiskes med langt mindre fartøjer. For at sikre, at den samlede flådekapacitet i Danmark er til rådighed for fiskeriet, er det som udgangspunkt en betingelse, at kapaciteten er knyttet til et fartøj, der ejes af en erhvervsfisker med A-status, en bierhvervsfisker, et erhvervsfiskerselskab eller et partrederi. Dette gælder således også eventuel disponibel kapacitet, der opstår, når et fartøj udgår af fiskeflåden via salg til andre formål eller skrotning. Et fartøjs disponible kapacitet kan sælges helt eller delvist. Det er et krav, at eventuel disponibel kapacitet anvendes indenfor 5 år, ellers tilfalder den Landbrugs- og Fiskeristyrelsen, der kan uddele den ubenyttede kapacitet til nye fiskere. Landbrugs- og Fiskeristyrelsen har oplyst, at der henset til det samlede kapacitetsloft for den danske fiskeflåde ikke gives tilladelser til at udvide flådens samlede kapacitet. Dette betyder, at en fisker, der ønsker at indføre et nyt fartøj eller udvide kapaciteten på et eksisterende fartøj, kun kan få tilladelse til dette, hvis fiskeren har uudnyttet kapacitet, tager et andet fartøj ud af flåden ved eksempelvis skrotning eller køber disponibel kapacitet fra andre fiskere. Hvis en fisker ønsker at indføre et nyt fartøj eller modernisere et eksisterende fartøj, herunder udbygge kapaciteten, forudsætter dette forhåndstilladelse fra Landbrugs- og Fiskeristyrelsen. Der skal søges om forhåndsgodkendelse til følgende ændringer: Forøgelse af fartøjets BT Forøgelse af fartøjets længde, bredde og dybde Forøgelse af fartøjets motorkraft Ændringer, der betyder, at fartøjet kan anvendes til muslingefiskeri. Kravet om forhåndsgodkendelse har til formål at understøtte administrationen af den samlede danske flådekapacitet. Administrationsprocessen Landbrugs- og Fiskeristyrelsens nuværende administration af fiskefartøjer og de dertilhørende administrationssystemer omfatter fem procestrin, der er beskrevet i det følgende. Figur 8. Administrative processer i forbindelse med flådekapacitet Ansøgning Sagsbehandling Godkendelse Registrering og modernisering Overvågning af kapacitet Ansøgning Landbrugs- og Fiskeristyrelsen modtager løbende ansøgninger om registrering af nye fartøjer eller modernisering af eksisterende fartøjer. Alle ansøgninger indsendes ved hjælp af et standardiseret kapacitetsansøgningsskema, der er tilgængeligt på Landbrugs- og Fiskeristyrelsens hjemmeside. Sammen med ansøgningen vedlægges en såkaldt kapacitetserklæring. Dette er en erklæring, der udfyldes i forbindelse med handel (overdragelse) af disponibel kapacitet, og som indtil 1. juli 2017 skulle underskrives af den, der ejede det fartøj, den disponible kapacitet var knyttet til. Efter 1. juli 2017 skal erklæringen underskrives af den, der er registreret som ejer af den disponible kapacitet. Kapacitetserklæringen har til formål at dokumentere, 27

28 at ansøgeren har råderet over den disponible kapacitet, der er nødvendig til den ønskede udvidelse af fiskerens flåde. Ændringen i praksis omkring kapacitetserklæringen skyldes, at handlerne med disponibel kapacitet frem til 1. juli 2017 ikke blev registreret i Landbrugs- og Fiskeristyrelsen, før der blev søgt om tilladelse til at anvende den disponible kapacitet, det vil sige i tilfælde af ansøgning om indførsel af et nyt fartøj eller modernisering af et eksisterende fartøj. Landbrugs- og Fiskeristyrelsen har indført registreringen af handlerne med disponibel kapacitet for at sikre et aktuelt overblik over fordelingen af den samlede flådekapacitet i Danmark. Handlerne og dermed overførslen af disponibel kapacitet registreres i Individregistret. Sagsbehandling Styrelsen kontrollerer, at ansøger har disponibel kapacitet til at indføre et nyt fartøj eller til at modernisere et eksisterende fartøj. Dette kontrolleres via registreringerne af fartøjskapacitet og disponibel kapacitet i Individregistret. Samtidig kontrolleres det, at ansøger er berettiget til at drive erhvervsmæssigt fiskeri. Fartøjer, der udskiftes med henblik på at skabe ledig kapacitet til et nyt fartøj, slettes i styrelsens Fartøjsregister. Styrelsen kontrollerer samtidig, at registreringen af fartøjet som fiskefartøj ligeledes er slettet i Skibsregistret. Godkendelse Hvis den pågældende fisker har disponibel kapacitet til den ønskede fartøjsindførsel eller modernisering, udstedes en tilladelse til at igangsætte moderniseringen eller anskaffelsen af det nye fartøj. Tilladelsen sendes som brev til den pågældende fisker. I tilladelsen findes blandt andet oplysninger om fartøjet, for eksempel fartøjets længde og BT. Brevet indeholder også en angivelse af de informationer, som styrelsen skal bruge til den endelige godkendelse og registrering af fartøjet. Registrering og modernisering Den efterfølgende registrering af det nyindførte fartøj eller det moderniserede fartøj følger administrationsprocessen for ejerskab af fartøjer, der er beskrevet i det foregående afsnit. Overvågning af kapacitet Styrelsen overvåger, at Danmarks samlede kapacitet ikke overskrides, og fører kontrol med eventuelt forældet kapacitet. Styrelsen har tilsidesat lidt kapacitet som buffer, ligesom der fra en kapacitetsfond tildeles kapacitet til førstegangsetablerede yngre fiskere. Instrukser på området De to ældre instrukser Sagsgang vedr. indførsel af fartøj/genindførsel/nybygning og Sagsgang vedr. fartøjsregistrering, der beskrives ovenfor under administrationsprocessen for ejerskab af fartøjer, indeholder i en vis udstrækning også retningslinjer for håndtering af flådekapacitet. Den ovenfor nævnte nyere gældende sagsbehandlerinstruks Registrering af ejerskab af fiskefartøjer indeholder en angivelse af, at det skal tjekkes, om fartøjsejer har den fornødne disponible kapacitet i forbindelse med indførsel eller genindførsel af et fartøj. Der findes ikke et offentligt kapacitetsregister, på trods af at der kan handles med kapacitet. Landbrugs- og Fiskeristyrelsen har oplyst, at de arbejder på offentliggørelse af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens registreringer af kapacitet. Vurdering af den administrative praksis På baggrund af den gennemførte analyse er det Deloittes vurdering, at administrationen af fartøjer, herunder ejerskab og flådekapacitet, ikke er fuldt tilstrækkelig. Dette er baseret på følgende: De gennemførte analyser indikerer, at der ikke foregår systematisk kontrol med, om samtlige fartøjshandler anmeldes til Landbrugs- og Fiskeristyrelsen indenfor den fastsatte frist på 30 dage. Det fremgår desuden ikke entydigt, om de sanktioner, der følger af manglende overholdelse af anmeldelsesfristen, håndhæves. 28

29 Endelig vurderes den manglende offentliggørelse af registreringen af flådekapacitet, herunder besiddelserne af disponibel kapacitet og udløbet af 5-årsfristen for nyttiggørelse af denne, at hæmme den frie handel med kapacitet og dermed effektiv nyttiggørelse af den samlede danske flådekapacitet. Det vurderes derfor at være positivt, at Landbrugs- og Fiskeristyrelsen har igangsat et arbejde om ændret praksis for administrationen af fartøjer. 4.5 Administration af kvoter og årsmængder I forbindelse med administration af kvoter og årsmængder deltager Landbrugs- og Fiskeristyrelsens i forhandlinger på EU-niveau om fastsættelse af kvoter og årsmængder. Administrationen omfatter desuden uddeling af årsmængder og licenser til danske fartøjer, eventuelt tilpasning af årsmængder i løbet af året, administration af årsmænger i forbindelse med blandt andet kvotehandler og en årlig opgørelse af fiskede mængder i forhold til de tildelte årsmængder. Regler og forpligtelser Landbrugs- og Fiskeristyrelsen er ansvarlig for fordelingen af årsmængder til danske fartøjsejere med kvoteandele (promiller). Årsmængderne fastsættes, som navnet angiver, for et år ad gangen og er baseret på analyser af tilstanden i fiskebestanden for den enkelte fiskeart og fastsættes på EU-niveau. En fartøjsejer har tilladelse til at fange den årsmængde, der er tildelt fartøjet, indenfor indeværende kalenderår. 15 Den samlede mængde for de danske IOK- og FKA-arter, der ligger til grund for fordelingen af årsmængder til danske fartøjsejere, afhænger af de samlede tilladte fangstmængder (TAC: total allowable catch), der fastsættes på EU-niveau. For langt størstedelen af fiskearterne fastsættes TAC og fordelingen på de enkelte medlemslande på et rådsmøde. Forud for Landbrugs- og Fiskeristyrelsens fordeling af de danske årsmængder til de enkelte fartøjer afsættes en del af den danske kvote til andre formål, herunder Fiskefonden 16 og kystfiskeri. Dernæst fordeles den resterende danske årsmængde til de enkelte fartøjer i overensstemmelse med de enkelte fartøjers kvoteandele (promiller). Kvoteandelen for det enkelte fartøj fremgår af Licensregistret og fartøjets kvotefiskerilicens. Der kan i løbet af året være behov for at justere de danske årsmængder som følge af en revurdering af fiskebestanden, som følge af kvotefleks eller som følge af fordeling af mængder fra Fiskefonden til eksisterende fartøjer. Administrationsprocessen Landbrugs- og Fiskeristyrelsens nuværende administration af kvoter og årsmængder er beskrevet i det følgende. Som det fremgår af figuren nedenfor, består administrationen af fem procestrin. Figur 9. Administrative processer i forbindelse med administration af årsmængder Forhandling af kvoter i EU Uddeling af årsmængder Evt. tilpasning af årsmængder Ændringer som følge af kvotehandler mv. Opgørelse af årsmængder Forhandling af kvoter i EU Landbrugs- og Fiskeristyrelsen deltager i forhandlinger på EU-niveau om fastsættelse af årsmængder (såkaldt TAC) for de enkelte IOK- og FKA-arter. Resultatet af forhandlingerne er danske årsmængder, der kan fordeles til de danske fiskere med afsæt i deres respektive kvoteandele. 15 For visse IOK-kvoter er der mulighed for at fiske 10 procent mere end den tilladte årsmængde, hvilket betegnes som kvotefleks. Hvis der i et kalenderår fiskes mere eller mindre end den tildelte årsmængde, vil dette blive reguleret i forbindelse med tildelingen af årsmængde i det følgende kalenderår. 16 Fiskefonden har karakter af en reserve i form af en andel af den samlede årsmængde, der permanent eller i det enkelte år holdes udenfor fordelingen af mængderne for de enkelte arter. Fiskemængderne i Fiskefonden har til formål at understøtte formål som udvikling af fiskeriet, fremme af førstegangsetablerede og yngre fiskeres deltagelse i fiskeriet, gennemførelse af kvotebytte med andre lande, dækning af uundgåelige bifangster og dækning af eventuelt overfiskeri. 29

30 Uddeling af årsmængder Efter der er afsat årsmængder til andre formål, herunder Fiskefonden, uddeler Landbrugs- og Fiskeristyrelsen årsmængder for de enkelte IOK- og FKA-arter til de respektive fartøjer med afsæt i de kvoteandele, der er allokeret til fartøjet. Allokeringen af årsmængder til det enkelte fartøj meddeles via udstedelse af en ny kvotefiskerilicens, der sendes til fartøjsejeren via e-boks. Fiskerilicensen indeholder oplysninger om fartøjets kvoteandele for de respektive kvoter og den tilknyttede årsmængde, der må fiskes i det pågældende kalenderår. Til brug for fordelingen af årsmængder anvender Landbrugs- og Fiskeristyrelsen et Excelark, benævnt Bilag A, hvoraf den samlede danske årsmængde på de enkelte IOK- og FKA-arter og fordelingen af disse fremgår. Desuden registreres de nye kvotefiskerilicenser i Licensregistret. Evt. tilpasning af årsmængder Hvis der i løbet af et kalenderår sker ændringer i TAC fastsat af EU for en eller flere kvoter, skal allokeringen af årsmængder til de enkelte fartøjer tilpasses tilsvarende. Denne tilpasning sker med afsæt i det enkelte fartøjs kvoteandele og resulterer i udstedelse af en ny kvotefiskerilicens til de berørte fartøjer. Af den nye licens fremgår den reviderede årsmængde, der må fiskes fra fartøjet. Ændringer som følge af kvotehandler mv. De kvoteandele, der er allokeret til fartøjerne, og dermed også årsmængder, kan ændres, i takt med at fartøjsejeren køber og sælger kvoteandele eller udlejer årsmængder udenfor de etablerede puljer. Disse transaktioner er nærmere beskrevet nedenfor i afsnit 4.6 om kontrol med ejerskab af og disposition over kvoter. Disse aktiviteter fører til udstedelse af en ny kvotefiskerilicens til fartøjet med angivelse af de reviderede årsmængder, der følger af det pågældende køb, salg eller leje udenfor puljefiskeri. Det er de enkelte fartøjsejeres ansvar løbende at kontrollere, at de fiskede mængder ligger indenfor de årsmængder, der er tildelt fartøjet. Hvis der fiskes mængder og/eller arter, som det enkelte fartøj ikke har kvoteandele til at fiske, har fartøjsejeren pligt til at sikre leje af den nødvendige årsmængde. Sådanne lejer kan ske i de etablerede puljefiskerier eller udenfor puljerne. Fiskeriinspektoraterne foretager desuden løbende kontrol af, at de enkelte fartøjers fiskede mængder ikke overstiger de årsmængder, der fremgår af fartøjets kvotefiskerilicens. Denne kontrol sker blandt andet i forbindelse med øvrige kontroller, som inspektoraterne foretager, såsom krydstjek af angivne landinger i fiskernes logbog og registreringen af landede mængder. Opgørelse af årsmængder I starten af januar kontrollerer fiskeriinspektoraterne, at de enkelte fartøjer ikke har landet større mængder indenfor de enkelte arter og farvande end de årsmængder, der er allokeret til fartøjet. Kontrollen baseres på lister, der er en samkøring af data fra Licensregistret, Afregningsregistret og Logbogsregistret. Det er de samme lister, der anvendes til inspektoraternes løbende kontrol, der foretages i løbet af året. For de fartøjer, der indgår i puljefiskeri, kontrolleres kun overensstemmelsen mellem de landede mængder for fartøjerne i den enkelte pulje og de årsmængder, der er allokeret til fartøjerne i puljen. Instrukser på området Der foreligger ikke nedskrevne instrukser til administrationen af området. Vurdering af den administrative praksis På baggrund af ovenstående er det Deloittes vurdering, at administrationen af kvoter og årsmængder i praksis fungerer efter hensigten, men analysen viser dog, at administrationen af området er sårbar som følge af nedenstående forhold: Administrationen er i høj grad forankret på få navngivne personer. Fordelingen af årsmængder styres via et Excelark, hvilket indebærer en række risici for manuelle fejl og tab af data. Der foreligger ikke et nedskrevet instruksgrundlag, hvorfor administrationen af området må betragtes som sårbar i forhold til at sikre konsistens i arbejdsgange ved udskiftning af medarbejdere mv. Det manglende instruksgrundlag betyder desuden, at der ikke formelt er taget stilling til behovet for og omfanget af intern kvalitetssikring i forhold til eksempelvis fordelingen af årsmængder på baggrund af kvoteandele. 30

31 4.6 Kontrol med ejerskab af og disposition over kvoter Som det er beskrevet indledningsvist, er hele kvotesystemet drevet af reglerne om kvotekoncentration og dermed bestemmelserne om, hvor store andele af de samlede danske IOK- og FKA-kvoter, den enkelte fisker kan eje. Der er desuden, som det er beskrevet ovenfor i afsnit 3.2, grænser for, hvor store kvoteandele der kan være knyttet til det enkelte fartøj. Generelt gælder det, at alle kvoteandele skal være tilknyttet et unikt fartøj. Danske fiskere kan købe, sælge og udleje kvoteandele til andre danske fiskere og anmode Landbrugs- og Fiskeristyrelsen om at bytte kvoter med udenlandske fiskere. Udleje af kvoteandele kan ske indenfor puljefiskeri, der er oprettet med henblik på at lette adgangen til leje, eller udenfor de etablerede puljer. Dette afsnit omhandler regler og administrative processer forbundet med køb, salg, leje og bytte af kvoteandele. Køb og salg af ejerandele (overdragelse af IOK og FKA) Erhvervsfiskere, bierhvervsfiskere, erhvervsfiskerselskaber og partrederier kan købe og sælge fiskerettigheder i form af ejerandele til de to kvotetyper. Kvoteandelene danner grundlag for tildeling af årsmængder ud fra fastsatte kvoter i det enkelte år og regulerer således, hvor meget en given fisker må fiske af den samlede danske årsmængde for en given art. Der gælder forskellige regler for køb og salg af henholdsvis FKA og IOK. Regler og forpligtelser Kvoteandele må kun overdrages til personer eller selskaber, der er berettiget til at udøve erhvervsmæssigt fiskeri, herunder bierhvervsfiskere. Ved køb og salg af ejerandele gælder det som en grundlæggende betingelse, at køber ikke som følge af handlen overtræder kvotelofterne, herunder krydsreglen, hvis fiskeren ejer både IOK og FKA. Desuden har køber pligt til at sikre, at ejerandelene fordeles på dennes fartøjer, så ingen af disse overskrider lofterne for et fartøjs kvoteandele. For FKA gælder desuden følgende bestemmelser for handel med ejer- og kvoteandele: Et fartøjs FKA-andele må sælges til op til 10 fartøjer, hvis alle fartøjets FKA-ejerandele ønskes solgt. Salget skal ske på én gang og må således ikke efterlade FKA-ejerandele tilbage på fartøjet. Hvis en fartøjsejer ikke ønsker at sælge alle de FKA-ejerandele, der er knyttet til fartøjet, må der maksimalt årligt frasælges 25 procent af værdien af fartøjets ejerandele. Der stilles ikke krav til antallet af købere af disse 25 procent. For IOK gælder det, at ejerkredsen for et fartøj kan overdrage fartøjets kvoteandele helt eller delvist, og der er således ikke i samme omfang specificeret regler, som der er for salg af FKA. For IOK gælder det endvidere, at hvis en persons eller et fartøjs samlede ejer- eller kvoteandel af IOK overstiger loftet på 10 procent på grund af ændret vægtning af andelene af de enkelte IOK-kvoter fra det ene år til det næste, må der ikke tilkøbes yderligere kvoter i det pågældende fangstår. Det samme gælder i de tilfælde, hvor der sker overskridelse af krydsreglen i forhold til FKA. Administrationsprocessen Landbrugs- og Fiskeristyrelsens nuværende administration af køb og salg af ejerandele er beskrevet i det følgende. Som det fremgår af figuren nedenfor, består administrationen af tre procestrin. Figur 10. Administrative processer i forbindelse med overdragelse af kvoteandele Anmodning om køb og salg Sagsbehandling Tilladelse 31

32 Anmodning om køb og salg I forbindelse med en handel med kvoteandele skal sælger udfylde et Excelbaseret overdragelsesskema, der findes på Landbrugs- og Fiskestyrelsens hjemmeside. Skemaet har til formål at understøtte styrelsens godkendelse af handlen og indeholder følgende oplysninger: EU-identifikationsnummer og havnekendingsnummer på både køber og sælgers fartøj(er). Oplysninger om eventuelle medlemskaber af puljer for køber og sælger og i givet fald det eller de relevante puljenumre. Sælgers årsmængder, sælgers tidligere overdragne mængder og de mængder, der skal overdrages i forbindelse med den pågældende handel. Ved indtastning af mængder i overdragelsesskemaet beregnes de tilhørende værdier automatisk. I forbindelse med handlen udfylder og underskriver både køber og sælger et ansøgningsskema i form af et pdfdokument, hvor sælger og køber skriver under på, at der ikke blandt ejerne eller medejerne af det fartøj, som kvoteandelene overføres til, er erhvervsfiskere, der med købet overskrider et eller flere af de gældende kvotelofter. Det underskrevne ansøgningsskema fremsendes sammen med overdragelsesskemaet. Der er ingen formelle krav til, hvem der indsender overdragelses- og ansøgningsskemaer til Landbrugs- og Fiskeristyrelsen. Overdragelsesskemaer, der modtages i forbindelse med anmodning om godkendelse af køb og salg, gemmes i Landbrugs- og Fiskeristyrelsens journalsystem. Sagsbehandling Styrelsen kontrollerer den modtagne dokumentation, og at vilkårene for handlen er opfyldt. Landbrugs- og Fiskeristyrelsen kontrollerer blandt andet, at de overdragne mængder, og dermed også de beregnede værdier, er anført i overdragelsesskemaet. Kontrollen af, om køber eller købers fartøj som følge af handlen overtræder kvotekoncentrationslofterne, sker via en rapport trukket i styrelsens SAS-løsning. Forud for registrering af kvoteoverdragelsen kontrollerer Landbrugsog Fiskeristyrelsen desuden, at oplysningerne om ejerskab for de berørte fartøjer er i overensstemmelse med oplysningerne i Fartøjsregistret. Desuden kontrollerer styrelsen, hvor store dele af den årsmængde, der hører til kvoteandelen, der allerede er fisket. Denne opgørelse har betydning for udstedelse af ny kvotefiskerilicens til købers fartøj. Landbrugs- og Fiskeristyrelsen har oplyst, at de siden august 2017 desuden har kontrolleret, at sælgers underskrift på overdragelsesskemaet er i overensstemmelse med angivelsen af den tegningsberettigede i CVR. Tilladelse Hvis handlen kan godkendes, registrerer Landbrugs- og Fiskeristyrelsen de ændrede ejer- og kvoteandele i Licensregistret og udsteder en ny kvotefiskerilicens til både købers og sælgers fartøj. De nye kvotefiskerilicenser angiver de ændrede årsmængder for det enkelte fartøj. Det vil sige, at årsmængden på købers fartøj er opskrevet med årsmængde svarende til den købte kvoteandel fratrukket den kvoteandel, som sælger har fisket inden handlen. Tilsvarende nedskrives årsmængden på sælgers fartøj svarende til den overdragne kvoteandel. Styrelsen sender desuden en kvittering til køber og sælger, hvorpå fordelingen af kvoteandele på arter og fartøjer er angivet. Kvitteringen refererer til de berørte fartøjers EU-identifikationsnumre. Registreringen af kvotehandlen i Licensregistret sker per den dato, hvor Landbrugs- og Fiskeristyrelsen har modtaget kvoteoverdragelsesskemaet. Instrukser på området Landbrugs- og Fiskeristyrelsen har en instruks for registrering af kvoteoverdragelser, der er udarbejdet i juni 2017 og revideret i oktober Instruksen beskriver de forhold, der skal kontrolleres forud for godkendelse og registrering af en kvotehandel. Instruksen indeholder desuden en tjekliste for kontroller, der skal gennemføres i forbindelse med køb og salg af fartøjer, der også kan omfatte køb og salg af kvoteandele. Det er ikke oplyst, om der har foreligget instrukser på området før juni

33 Internationalt kvotebytte Internationale kvotebytter indebærer, at danske kvoter byttes med udenlandske kvoter. Et internationalt bytte kan således give danske fiskere adgang til kvoter, herunder arter og farvande, der ikke er omfattet af de danske kvoter. Selvom kvotebytterne omtales som værende internationale, kan der udelukkende ske bytte med kvoter fra andre EU-lande og Norge. Alle internationale kvotebytter skal godkendes af de relevante myndigheder i de to lande. Som led i godkendelsen registreres byttet i EU s database. Som det fremgår af tabel 4 nedenfor, findes der seks forskellige typer kvotebytter. Tabel 5. Oversigt over typer af internationale kvotebytter Type af kvotebytte 1. Fartøjskvotebytter, hvor der byttes IOK-mængder mellem danske fartøjer og andre EU-landes fartøjer eller producentorganisationer (individuelle fartøjskvotebytter) 2. Kvotebytter, hvor der byttes enten FKA-arter eller andre kvoterede arter, der ikke er omfattet af IOK 3. Kvotebytter, hvor der indgår både IOK-mængder og FKA-arter (bilag 6- kvotebytter) 4. Kvoteclearinger, der typisk gennemføres af Landbrugs- og Fiskeristyrelsen for at dække overfiskerier 5. Ensidige kvoteoverførsler, der typisk anvendes, når der er forretningsmæssige sammenfald/aftaler mellem virksomheder over landegrænser Karakteristika Aftales direkte mellem ejere af danske fartøjer, der disponerer over IOK-mængder, eller disses repræsentanter, og fartøjsejere eller producentorganisationer i andre EU-medlemslande. Der afgives en eller flere IOK-arter for en eller flere IOK-arter. Typiske eksempler: danske fartøjer afgiver tobis i Nordsøen og modtager brisling i Østersøen, danske fartøjer afgiver blåhvilling eller hestemakrel og modtager makrel, nordsøsild eller atlantoskandisk sild. Aftales enten direkte mellem to medlemslandes myndigheder eller mellem bytteaktører (fiskeriorganisationer/producentorganisationer) i to medlemslande. Der er typisk tale om bytter, hvor danske fartøjer afgiver FKA-arter med henblik på at erhverve IOK-arter. Det klassiske eksempel er et bytte med Polen, hvor der afgives torsk i Østersøen for brisling i Østersøen. Det er ofte erhvervet, der tager initiativ til denne form for bytter, hvor der normalt aftales en udveksling af faste mængder eller som minimum et fast bytteforhold med en byttepartner i et andet EU-medlemsland. Der er tale om en både tidskrævende og administrativt tung procedure for gennemførelse af denne typer bytter. Gennemføres typisk omkring årsskiftet, enten i slutningen af kalenderåret, hvor kvoten er fuldt eller næsten fuldt udnyttet, eller indtil 15. januar, der er sidste frist for at bytte kvoter vedrørende det forudgående år. Den mest benyttede form for kvoteclearing er overførsel af en given kvotemængde i år X til gengæld for en modoverførsel af samme kvotemængde i år X + 1. Kan også bestå i, at to medlemslande, der begge har et eller flere overfiskerier i et kalenderår, senest indenfor de første 15 dage af det følgende kalenderår beslutter at foretage kvotebytter, der helt eller delvis fjerner/nedbringer sådanne overfiskerier (her ses ofte stort på, om de byttede mængder er i balance). Anvendes typisk, når der er forretningsmæssige sammenfald/aftaler mellem virksomheder over landegrænser. Ensidige kvoteoverførsler kan også anvendes for at opnå/sikre goodwill i forhold til andre lande. 6. Andre bytter/overførsler Kan have meget forskellig karakter og opstår ofte ved en tilfældighed. Der er ofte ingen sammenhæng mellem de fartøjsgrupper, der nyder og yder. Anm.: Tabellen er baseret på Landbrugs- og Fiskeristyrelsens retningslinjer for kvotebytter. Kvotebyttetype nr. 1 fartøjskvotebytter er i dag den hyppigst forekommende type kvotebytte. Disse kvotebytter er desuden den eneste type, der giver den enkelte erhvervsfisker mulighed for at initiere et bytte og dermed potentielt påvirke egne ejerandele. Beskrivelsen af de internationale kvotebytter fokuserer derfor udelukkende på disse fartøjskvotebytter. Regler og forpligtelser Internationale fartøjskvotebytter gennemføres mellem Landbrugs- og Fiskeristyrelsen i Danmark og det pågældende EU-medlemslands fiskerimyndighed efter de gældende regler herom. Landbrugs- og Fiskeristyrelsen kan afslå at gennemføre byttet, hvis de vurderer, at byttet ikke bidrager positivt til de samlede muligheder for fiskerierhvervet i Danmark. De internationale fartøjskvotebytter indvirker på Danmarks slutkvoter for det pågældende år og dermed på grundlaget for opgørelse af kvotekoncentrationen i det følgende år, jf. den detaljerede analyse af dette område nedenfor i kapitel 5. 33

34 Administrationsprocessen Landbrugs- og Fiskeristyrelsens nuværende administration af de internationale fartøjskvotebytter består af tre procestrin, der er beskrevet i det følgende. Figur 11. Proces i forbindelse med internationalt kvotebytte Ansøgning Sagsbehandling og notifikation Udstedelse af tilladelse Ansøgning Landbrugs- og Fiskeristyrelsen modtager ansøgning om kvotebytte fra ejeren af fartøjet med de danske IOK-andele, der ønskes byttet. Ansøgningen skal indeholde oplysninger om ønsket byttedato, fartøjskarakteristika, fiskeart, mængde og farvand for de kvoteandele, der ønskes byttet. Ansøgningen skal desuden ledsages af en erklæring om, at de to parter i byttet har forpligtet sig til at gennemføre byttet. Ansøgninger, der modtages, arkiveres i nogle tilfælde i Landbrugs- og Fiskeristyrelsens journaliseringssystem, men gemmes som oftest på den ansvarlige medarbejders drev. Sagsbehandling og notifikation Styrelsens sagsbehandling starter med en kontrol af, om ansøgningen indeholder de relevante oplysninger. Dernæst kontrolleres det, om det danske fartøj disponerer over den mængde, der ønskes bortbyttet. Denne kontrol indebærer også kontrol af, hvor stor en andel af den relevante årsmængde der allerede er fisket fra fartøjet. Disse kontroller udføres via opslag i Landbrugs- og Fiskeristyrelsens SAS-løsning. Efterfølgende indgår Landbrugs- og Fiskeristyrelsen aftale med det pågældende medlemslands fiskerimyndigheder og notificerer EU og modtagerlandet om de kvoter, der afgives. Tilsvarende notificerer den modsvarende myndighed også EU om de kvoter, som de afgiver til Danmark. Kommunikationen med et medlemslands fiskerimyndigheder foregår ofte via mail, og Landbrugs- og Fiskeristyrelsen betegner en aftale som indgået, når det står i en mail. Styrelsen kan afslå at gennemføre kvotebyttet, hvis styrelsen vurderer, at byttet har åbenlyse negative samfundsøkonomiske konsekvenser, for eksempel hvis byttet fører til tab af danske arbejdspladser. Derudover kan Landbrugs- og Fiskeristyrelsen afslå at gennemføre et bytte, hvis det vurderes, at byttet ikke er balanceret. Ifølge Landbrugs- og Fiskeristyrelsen indgår der i denne vurdering blandt andet opgørelse af værdi ud fra torskeækvivalenter, aktuelle markedspriser, kvoteudnyttelse og de marginalomkostninger, der er forbundet med at fiske henholdsvis afgivne og modtagne mængder. Landbrugs- og Fiskeristyrelsen har oplyst, at det i praksis er sjældent, at et fartøjskvotebytte afslås. Udstedelse af tilladelse Styrelsen registrerer de afgivne og modtagne mængder for det pågældende danske fartøj og udsteder en ny kvotefiskerilicens med tilladelse til, at det pågældende fartøj kan fiske den reviderede årsmængde. De overførte mængder registreres i Licensregistret. Landbrugs- og Fiskeristyrelsen udarbejder desuden en kvotebytteoversigt, der flere gange om året sendes til en fast kreds af fiskeriforeninger. Denne oversigt er baseret på et Excelark, der administreres af en enkelt medarbejder i styrelsen, hvor de internationale fartøjskvotebytter, andre kvotebytter og informationer fra EU om de enkelte kvoter registreres. Instrukser på området Der er udarbejdet retningslinjer for kvotebytter af 28. oktober Dokumentet indeholder en beskrivelse af de forskellige typer kvotebytter, særlige problemstillinger og hensyn, der skal tages i forbindelse med de forskellige typer kvotebytter, ligesom anvendte retningslinjer beskrives. 34

35 Retningslinjerne er overordnede og lyder eksempelvis Fiskeridirektoratet tjekker, om de indsendte ansøgninger indeholder de oplysninger, der foreskrives i reguleringsbekendtgørelsen. Dermed kan retningslinjerne ikke karakteriseres som en egentlig arbejdsinstruks, der beskriver, hvilke specifikke oplysninger den ansvarlige medarbejder skal kontrollere ansøgningen for, og i hvilket system dette gøres. Puljefiskeri Erhvervsfiskere, erhvervsfiskerselskaber og partrederier kan deltage i puljefiskeri, der gør det muligt at leje andre fartøjers årsmængde og udleje egne årsmængder efter fælles aftale. Leje og udleje af årsmængden indenfor puljen er et rent puljeanliggende, og en godkendelse fra Landbrugs- og Fiskeristyrelsen er derfor ikke nødvendig. Oprettelse af et puljefiskeri og et fartøjs deltagelse i dette forudsætter dog godkendelse fra Landbrugs- og Fiskeristyrelsen. Leje af årsmængder påvirker ikke en erhvervsfiskers eller et fiskefartøjs ejerandele, henholdsvis kvoteandele, og har dermed ikke betydning for opgørelse af kvotekoncentrationen. Formålet med puljerne er at sikre en højere kvoteudnyttelse og fleksibilitet i fiskeriet, herunder at undgå overfiskning og udgå udsmidning af bifangst (discard). Der findes følgende tre FKA-puljer: Puljefiskeren Dansk Puljefiskeri Læsø. Der findes ikke selvstændige IOK-puljer, men visse fartøjer med IOK har også FKA og deltager i puljefiskeri. Derudover findes der selvstændige FTA-puljer til muslinger eller østers, hvor kun fartøjer, der råder over FTA, kan deltage, og hvor der er registreret to danske puljer. Landbrugs- og Fiskeristyrelsen har registreret, hvilke fartøjer der indgår i de forskellige puljer. En samlet liste er desuden offentliggjort på Landbrugs- og Fiskeristyrelsens hjemmeside. Regler og forpligtelser Det kræver tilladelse fra Landbrugs- og Fiskeristyrelsen at oprette og deltage i puljefiskeri. Godkendelse af puljefiskeri forudsætter, at: 1. Puljefiskertiet er organiseret som et aktieselskab, et anpartsselskab, et interessentskab eller en forening. 2. Puljefiskeri, der er organiseret som forening, stiller sikkerhed på kr., medmindre deltagerne hæfter personligt. 3. Deltagerne i puljefiskeriet forpligter sig til at lade 2 års tildelinger af fangstrettigheder indgå i puljefiskeriet. En tilladelse til puljefiskeri gælder for en periode på 13 måneder med virkning fra 1. januar. Det er kun FKA-fartøjer, der kan indgå i FKA-puljefiskeri. Hvis der gives tilladelse til, at et fartøj kan indgå i puljefiskeri, vil det således være fartøjets FKA-årsmængder, der indgår i puljen. Hvis FKA-fartøjet har tilladelse til at fiske IOK, kan særlige IOK-arter også indgå i puljefiskeriet. Dette gælder for følgende fem arter: brisling, sild i Østersøen, tobis, blåhvilling og sperling. Et fartøj må højst være tilknyttet ét puljefiskeri og skal indgå med alle de kvoteandele, der er knyttet til fartøjet. Hvis en fisker eller et selskab ejer flere fartøjer, kan disse fordeles på flere forskellige puljer. Hvis et fartøj indgår i et puljefiskeri, må der ikke med fartøjet drives parfiskeri med et fartøj udenfor puljefiskeriet på fangstrettigheder, der indgår i puljefiskeriet, medmindre Landbrugs- og Fiskeristyrelsen har givet særlig tilladelse til dette. Et fartøj kan ind- eller udtræde af puljefiskeri i løbet af en igangværende 13-månedersperiode, hvis puljeadministratoren og Landbrugs- og Fiskeristyrelsen accepterer dette. Landbrugs- og Fiskeristyrelsen har oplyst, at der årligt er cirka en håndfuld fartøjer, der ønsker at skifte eller udtræde af en pulje. Der er ikke fastsat et loft for, hvor stor en andel af den samlede årsmængde et fartøj må udleje indenfor puljefiskeriet. Dette har historisk givet en meget stor frihed sammenlignet med adgangen til at leje mængder udenfor puljefiskeri, der, jf. lige nedenfor, maksimalt må omfatte 25 procent af den samlede årsmængde. Landbrugs- og Fiskeristyrelsen har oplyst, at der for at udjævne denne forskel og for at imødegå de såkaldte slippers skippers, 35

36 der ikke selv er aktive i fiskeriet, per 1. januar 2018 indføres regler om, at fartøjer, der deltager i puljefiskeri, maksimalt må udleje 75 procent af den samlede årsmængde. Leje af årsmængder i regi af puljerne indgår ikke i opgørelsen af en erhvervsfiskers ejerandele i forhold til kvotekoncentrationsreglerne, ligesom leje af årsmængder i puljerne heller ikke indgår i opgørelsen over et fartøjs maksimale kvoteandele. Dette betyder, at der ikke gælder nogen regler for, hvor meget en erhvervsfisker eller et erhvervsfiskerselskab maksimalt kan leje og dermed fiske indenfor en pulje. Lejeindtægter fra udlejning via puljer indgår ikke i opgørelsen af årsindkomsten for erhvervsfiskere med A-status i forhold til at vurdere fiskerens opretholdelse af A-status. Administrationsprocessen Landbrugs- og Fiskeristyrelsens nuværende administration af puljefiskeri omfatter fire procestrin, der er beskrevet i det følgende. Figur 12. Administrative processer i forbindelse med puljefiskeri Ansøgning Sagsbehandling Godkendelse Årsopgørelse Ansøgning En fartøjsejer sender ansøgning til Landbrugs- og Fiskeristyrelsen om at indgå i puljefiskeri. Ansøgningen kan omhandle følgende to forhold: Ansøgning om tilladelse til puljefiskeri for fartøjsejere, der ikke tidligere har deltaget i puljefiskeri, eller som ønsker at flytte til et andet puljefiskeri efter 13-månedersperioden. Indtræden i et igangværende puljefiskeri i løbet af året. Desuden foretager den udpegede puljeadministrator ansøgning om tilladelse til deltagelse i puljefiskeri for nyetablerede puljefiskerier og fortsættelse af igangværende puljefiskerier i det følgende år. Ansøgninger, som Landbrugs- og Fiskeristyrelsen modtager i forbindelse med puljefiskeri, gemmes i Landbrugsog Fiskeristyrelsens journaliseringssystem. Sagsbehandling Landbrugs- og Fiskeristyrelsen behandler ansøgningerne om oprettelse, fortsættelse eller deltagelse i puljefiskeri og kontrollerer, at: Der er tale om et FKA-fartøj. Fartøjet er i besiddelse af kvoteandele (for FKA-fartøjer) eller tilladelsesandele (for FTA-fartøjer). Fartøjet ikke samtidig er tilknyttet en anden pulje. Fartøjet ikke indgår i parfiskeri med et fartøj, der ikke er omfattet af puljen. Hvis ansøger ønsker at anvende fartøjet til parfiskeri med et fartøj udenfor puljen på fangstrettigheder, der indgår i puljen, forudsætter det forudgående tilladelse fra Landbrugs- og Fiskeristyrelsen. Det vurderes derfor i sådanne tilfælde samtidig, om der kan gives en sådan tilladelse, eller om der skal gives afslag på ansøgning om optagelse i puljen. I forbindelse med ansøgning om etablering af en ny pulje er der en række administrative og organisatoriske forhold, der skal være på plads. Hvis ikke dette er tilfældet, kan der ikke gives tilladelse til etablering af puljen, som det er beskrevet ovenfor. Der eksisterer dog en mulighed for udstedelse af en midlertidig tilladelse til puljefiskeri, der gælder frem til, organiseringen er på plads, og der kan udstedes en ordinær tilladelse. Derudover behandler Landbrugs- og Fiskeristyrelsen løbende andre ansøgninger i form af: Bytte og leje af årsmængder og salg af kvoteandele (FKA og IOK) og tilladelsesandele (FTA) ud af puljen Udtræden af et igangværende puljefiskeri i løbet af året. 36

37 Godkendelse Styrelsen udsteder godkendelser til deltagelse i puljefiskeri, oprettelse af puljer mv. Når et fartøj er godkendt til deltagelse i puljefiskeri, noteres dette i Licensregistret. Derudover sendes en mail til puljebestyreren med besked om, at det pågældende fartøj nu er optaget i puljen. Årsopgørelse Landbrugs- og Fiskeristyrelsen kontrollerer ikke løbende lejetransaktionerne indenfor den enkelte pulje, men kan anmode om lejeopgørelser for puljen, hvis de finder det relevant. De enkelte puljer har pligt til at udarbejde en årsopgørelse for aktiviteterne i puljen. Denne opgørelse ligger til grund for styrelsens årlige kontrol af aktiviteterne i den enkelte pulje, der primært har til formål at kontrollere, om der sker overfiskeri indenfor puljen. Puljernes årsopgørelse skal indeholde følgende oplysninger: Oplysninger om den samlede årsmængde, det vil sige den tildelte årsmængde, der må fiskes i puljen. Den samlede mængde landede fisk opgjort for henholdsvis IOK-, FKA- og FTA-arter. Den samlede mængde registrerede landinger på rationsfiskeri fordelt på arter. Uopfiskede mængder i puljefiskeriet i det forudgående kalenderår. De indsendte oplysninger om landede mængder kan krydstjekkes via oplysningerne i Afregningsregistret. Landbrugs- og Fiskeristyrelsen oplyser, at de kun sjældent foretager disse krydstjek. Det er styrelsens opfattelse, at puljefiskerierne generelt er gode til at overholde reglerne, og puljerne opfattes som værende drevet med en høj grad af selvjustits. De modtagne årsopgørelser arkiveres i styrelsens journalsystem. Instrukser på området Styrelsen har ikke udarbejdet instrukser for administrationen af puljefiskeriet. Leje af årsmængder udenfor puljefiskeri Erhvervsfiskere, bierhvervsfiskere og erhvervsfiskerselskaber med fartøjer kan udleje retten til at fiske op til 25 procent af værdien af fartøjets samlede årsmængde af IOK- og FKA-arter til andre fartøjer indenfor et kalenderår. I praksis er det ifølge Landbrugs- og Fiskeristyrelsen sjældent, at der sker udleje af kvoter, uden det foregår i puljefiskeri, som det er beskrevet i det foregående afsnit. Det er styrelsens vurdering, at det cirka sker 10 gange årligt, at fartøjer, der ikke deltager i puljefiskeri, lejer eller udlejer årsmængder. Det forekommer derimod ofte, at fartøjer, der indgår i puljefiskeri, lejer årsmængder, der er udenfor puljen, eller lejer årsmængder fra andre puljer. Dette afsnit omhandler derfor primært administrationen af de lejeaktiviteter, der foretages af fartøjer, der indgår i puljefiskeri. Regler og forpligtelser Leje af årsmængder indgår ikke i opgørelsen af en erhvervsfiskers ejerandele, ligesom leje heller ikke indgår i opgørelsen af et fartøjs maksimale kvoteandele. Dette betyder, at der ikke gælder nogen regler for, hvor meget en erhvervsfisker eller et erhvervsfiskerselskab maksimalt må (ind)leje. Et fartøj må dog kun udleje maksimalt 25 procent af den samlede årsmængde, når udleje sker udenfor puljefiskeri. For at styrelsen kan kontrollere omfanget af disse aktiviteter, kræver udleje af årsmængder udenfor puljefiskeri forudgående godkendelse fra Landbrugs- og Fiskeristyrelsen. Administrationsprocessen Landbrugs- og Fiskeristyrelsens nuværende administration af udleje udenfor puljefiskeri omfatter tre procestrin og er beskrevet i det følgende. Figur 13. Administrative processer i forbindelse med leje af årsmængde Ansøgning Sagsbehandling Tilladelse 37

38 Ansøgning Fartøjsejer ansøger Landbrugs- og Fiskeristyrelsen i forbindelse med leje af årsmængder. For de fartøjer, der indgår i en pulje, og hvor fartøjsejer ønsker at leje årsmængder fra fartøjer udenfor puljen, er det i praksis typisk puljebestyreren, der varetager ansøgningsprocessen. Ansøgningen sker via et overdragelsesskema, der findes på styrelsens hjemmeside. I forbindelse med ansøgning er der ikke krav om, at lejer og udlejer underskriver ansøgningen, og der skal heller ikke vedlægges kopi af nogen form for aftale mellem parterne. Sagsbehandling Landbrugs- og Fiskeristyrelsen kontrollerer, at det udlejende fartøj har den årsmængde, der ønskes udlejet, og at mængden ikke allerede er fisket. Denne kontrol foretages via Landbrugs- og Fiskeristyrelsens SAS-løsning. Opgørelsen af de 25 procent af årsmængden, der maksimalt kan udlejes, sker med afsæt i den årsmængde, som det afgivende fartøj råder over på tidspunktet for indgåelse af lejeaftalen. I forbindelse med leje af FKA-kvoter kontrollerer Landbrugs- og Fiskeristyrelsen, at det lejende fartøj er registreret som FKA- eller MAF-fartøj 17. Dette skyldes, at det udelukkende er disse fartøjstyper, der har lov til at fiske FKA-arter. Kontrollen foretages via Fartøjsregistret. Tilladelse Hvis ansøgningen om leje af årsmængder kan godkendes, udsteder styrelsen en ny kvotefiskerilicens til henholdsvis det udlejende og det lejende fartøj med angivelse af de nye årsmængder, der er til rådighed for det enkelte fartøj. Instrukser på området Styrelsen har ikke udarbejdet instrukser for administrationen af kvoteleje udenfor puljefiskeri. Vurdering af den administrative praksis På baggrund af den gennemførte analyse er det Deloittes vurdering, at kontrollen med ejerskabet af og dispositionen over kvoter er behæftet med en række udfordringer i forhold til at sikre særligt en konsistent administration og fiskernes retssikkerhed i forbindelse med særligt handel med kvoteandele. Analysen viser følgende: Der er først i august 2017 indført systematisk kontrol med, om sælgers underskrift på overdragelsesskemaet i forbindelse med kvotehandler stemmer overens med angivelsen af den tegningsberettigede i CVR. Denne manglende kontrol har således historisk set indebåret en risiko for uregelmæssigheder ved salg af kvoteandele. Ansøgninger om kvotebytte arkiveres i nogle tilfælde på den enkelte medarbejdes lokale drev fremfor i Captia. Dette medfører manglende gennemsigtighed i og adgang til det fulde administrationsgrundlag. Administrationen af kvotebytter registreres i et Excelark, der håndteres af en enkelt medarbejder. Det er Deloittes vurdering, at dette ark giver et utilstrækkeligt grundlag for at skabe overblik over aktiviteten, og at den administrative praksis dels indebærer risiko for fejl, dels risiko for sårbarhed i administrationen, hvis den pågældende medarbejder vælger at fratræde sin stilling. Styrelsen foretager ikke en systematisk kontrol af årsrapporterne og dermed fiskeriaktiviteterne i de enkelte puljefiskerier. Dette vurderes ikke at være i overensstemmelse med styrelsens kontrolforpligtelser. Landbrugs- og Fiskeristyrelsen har ikke instrukser for administrationen af kvoteleje udenfor puljefiskerier, ligesom der først i juni 2017 er udarbejdet en instruks for registrering af kvoteoverdragelser. Der er særligt for sidstnævnte tale om et område, der forudsætter kontrol af en række forhold for at undgå udfordringer med kvotekoncentrationsreglerne. Sammenholdt med at administrationen varetages af få medarbejdere, vurderes der at være tale om en sårbar administration. 17 Et MAF-fartøj er et fartøj, der i 2006 af Miljø- og Fødevareministeriet er indplaceret som mindre aktivt fartøj, eller som har opnået godkendelse som MAF-fartøj senere, fordi det erstatter et MAF-fartøj. 38

39 4.7 Løbende kontrol af kvotekoncentration og udnyttelse af fiskerettigheder Som følge af reglerne om kvotekoncentration er Landbrugs- og Fiskeristyrelsen forpligtet til at foretage løbende kontrol af den faktiske kvotekoncentration i forhold til de enkelte fiskeres ejerandele og de kvoteandele, der er fordelt på de enkelte fartøjer. Der gennemføres en række kontroller i forbindelse med fartøjs- og kvotehandler, stiftelse af selskaber og ændringer i de enkelte selskabers ejerforhold. Disse kontroller er beskrevet i ovenstående afsnit. Dette afsnit indeholder en beskrivelse af de øvrige kontroller, der foretages af kvotekoncentrationen. Regler og forpligtelser Landbrugs- og Fiskeristyrelsen er forpligtet til at kontrollere, at erhvervsfiskere overholder reglerne om kvotekoncentration for IOK og FKA såvel som den såkaldte krydsregel, som det er beskrevet i afsnit 3.2. Udsving i de disponible danske kvoter Da der fra år til år kan være store udsving i de disponible danske kvoter, er det for IOK muligt for en erhvervsfisker at overskride loftet for de maksimale ejerandele på 10 procent, uden at der reelt er sket opkøb af yderligere ejerandele. Disse udsving i de disponible danske kvoter kan også få indflydelse på overholdelse af krydsreglen, idet den ændrede vægtning af ejerandele, der følger af disse udsving, kan betyde, at en erhvervsfisker i et eller flere år ejer mere end 2 procent af de samlede IOK, uden at der er foretaget yderligere køb af ejerandele. Hvis en erhvervsfisker overskrider et eller flere kvotekoncentrationslofter som følge af de årlige udsving i de disponible danske kvoter, er der ikke pligt til at frasælge ejerandele. Erhvervsfiskeren og dermed også de selskaber, som erhvervsfiskeren i givet fald er medejer af, forhindres imidlertid i at erhverve yderligere ejerandele. Da det udelukkende er for IOK, der gælder et loft for den samlede koncentration på tværs af de enkelte kvoter, gælder begrænsningen primært for IOK-fiskere. Hvis en IOK-fisker også har FKA, og den indbyrdes vægtning betyder konflikt med krydsreglen, vil fiskeren eller dennes selskaber desuden blive begrænset i anskaffelse af yderligere FKA-ejerandele. Imødegåelse af overfiskning Hvis et fartøj fanger større mængder, end de kvoteandele og dermed årsmængder, der er allokeret til fartøjet, har ejerne af fartøjet 5 dage til at leje en årsmængde, der svarer til de mængder, der er fisket for meget. Administrationsprocessen Landbrugs- og Fiskeristyrelsens løbende kontrol er beskrevet i det følgende. Landbrugs- og Fiskeristyrelsen gennemfører i altovervejende grad kun kontrol med kvotekoncentrationen i forbindelse med fartøjs- og kvotehandler, stiftelse af selskaber og ændring af selskabers ejerforhold. Dette betyder, at der kun i meget begrænset omfang føres løbende kontrol med kvotekoncentrationen. Landbrugs- og Fiskeristyrelsen har oplyst, at en mistanke om forhøjet kvotekoncentration på baggrund af indmeldinger fra fiskeriinspektoraterne vil medføre yderligere kontrol. Det er dog yderst sjældent, at en sådan mistanke forekommer, idet ændringer i kvotekoncentrationen reelt initieres af fartøjshandler, kvotehandler, oprettelse af selskaber og ændringer i selskabers ejerforhold. Styrelsen oplever desuden at have et godt overblik over kvotekoncentrationen, idet området administreres af to medarbejdere. Endelig har styrelsen fremhævet, at den løbende kontrol ikke er prioriteret, da der udelukkende er én erhvervsfisker, der ligger over kvotekoncentrationsloftet for IOK. Det skal for en god ordens skyld fremhæves, at en fisker i august 2017 har erhvervet ejerandele i et selskab, der betyder, at denne fisker ligger langt tættere på koncentrationsloftet for IOK end tidligere. Erhvervsfiskerne har for IOK mulighed for selv at kontrollere deres kvotekoncentration. Det foregår ved, at erhvervsfiskeren taster sine kvoteandele ind i et hjælpekvotekoncentrationsberegningsskema, der er en Excelfil, 39

40 der er tilgængelig på Landbrugs- og Fiskeristyrelsens hjemmeside. Efter indtastningen af erhvervsfiskerens kvoteandele vil erhvervsfiskerens samlede kvotekoncentration fremgå af skemaet. Erhvervsfiskeren kan se sine nøjagtige kvoteandele for de forskellige IOK-kvoter på sin kvotefiskerilicens. Dette hjælpeskema i Excelformat modsvarer fuldt ud beregningen af kvotekoncentrationen i Landbrugs- og Fiskeristyrelsens opgørelse af samme i den SAS-baserede rapporteringsløsning. Instrukser på området Da styrelsen har vurderet, at løbende kontrol af kvotekoncentrationen ikke er relevant, er der ikke udarbejdet instrukser for denne løbende kontrol. Vurdering af den administrative praksis Analysen viser, at den aktuelle kontrol af kvotekoncentrationen altovervejende er eksternt initieret af kvotehandler, fartøjshandler, oprettelse af selskaber og ændringer i selskabers ejerforhold. Derimod foretages der ikke løbende tværgående kontrol af og opfølgning på kvotekoncentrationen, der efter Deloittes vurdering kan medvirke til at opdage eventuelle fejl og mangler i styrelsens registrering. Den manglende løbende kontrol vurderes således at indebære en begrænset kvalitetssikring af styrelsens administrative praksis. 4.8 Sanktionering af overtrædelser Landbrugs- og Fiskeristyrelsen har mulighed for at anvende sanktioner, hvis de enkelte erhvervsfiskere eller selskaber overtræder de gældende vilkår og bestemmelser. Sanktionerne omfatter bøder, inddragelse af ejer- og/eller kvoteandele og fuld eller tidsbegrænset inddragelse af kvotefiskerilicensen. Regler og forpligtelser Fratagelse af ejer- og/eller kvoteandele Hvis en erhvervsfisker eller et fartøj overskrider kvotekoncentrationsreglerne i form af ejerandele eller kvoteandele allokeret til det enkelte fartøj, kan Landbrugs- og Fiskeristyrelsen pålægge fiskeren at frasælge ejerandele, indtil vedkommende igen er under koncentrationsgrænserne. Det samme gælder for fartøjer, hvis ikke ejerkredsen har et andet fartøj, som kvoteandelene kan overføres til. Hvis Landbrugs- og Fiskeristyrelsen pålægger en fisker at sælge eller overflytte ejer- eller kvoteandele, skal dette ske senest 3 måneder efter, at Landbrugs- og Fiskeristyrelsen er blevet opmærksom på overtrædelsen og har gjort fiskeren/ejerkredsen opmærksom på dette. Det vil oftest være de senest anskaffede ejer- og/eller kvoteandele, der kræves afhændet. Hvis påbuddet og den tilhørende frist ikke overholdes, kan Landbrugs- og Fiskeristyrelsen inddrage de pågældende ejer- og/eller kvoteandele og overføre disse til Fiskefonden. Landbrugs- og Fiskeristyrelsen har oplyst, at det kun er i meget sjældne tilfælde, at ovenstående overtrædelser forekommer i praksis som følge af den historiske og aktuelle kvotekoncentration. Inddragelse af kvotefiskerilicens Landbrugs- og Fiskeristyrelsen kan uden varsel inddrage en kvotefiskerilicens, hvis der er tale om grov og/eller gentagen overtrædelse af vilkårene for udøvelse af fiskeriet. Disse vilkår omfatter blandt andet den højst tilladte fangstmængde, krav til afsætning og/eller anvendelse af fangsten og behandling af fangsten. Desuden gælder det for fiskeri af visse industriarter i Nordsøen, Skagerrak, Kattegat og Østersøen, at et fartøj ved overtrædelse af reglerne om bifangst på to på hinanden følgende fangstrejser eller tre gange i alt ikke må udøve nogen form for fiskeri i 15 dage. De 15 dages indstilling af fiskeriet skal ske i umiddelbar forlængelse af den seneste landing. Dette gør sig også gældende, hvis bifangsten af andre kvoterede arter i en enkelt landing overskrider den fastsatte procentandel for den pågældende art. Hvis der sker mere end tre overtrædelser i alt, eller kravet om indstilling af fiskeriet ikke overholdes, skal Landbrugs- og Fiskeristyrelsen inddrage fartøjets industritilladelse med tilsvarende fradrag af årsmængder i den samlede kvotefiskerilicens. 40

41 Tildeling af point Landbrugs- og Fiskeristyrelsen har desuden mulighed for at tildele point i forbindelse med alvorlige overtrædelser, der konstateres i forbindelse med kontrol til søs eller i havn. De forskellige overtrædelser takseres til et eller flere point. Der kan ved et kontrolbesøg maksimum tildeles 12 point, ligesom alle point slettes, hvis der ikke er begået overtrædelser i tre på hinanden følgende år. Der tildeles point for hver overtrædelse, og når en fartøjsejer og/eller fartøjsfører er tildelt 18 point, suspenderes kvotefiskerilicensen/førerretten i en periode på to måneder. Hvis kvotefiskerilicensen/førerretten tidligere er blevet suspenderet, varer suspenderingen længere tid. Bøde Landbrugs- og Fiskeristyrelsen kan sanktionere med bøde, når bestemmelser i internationale, EU- eller nationale regler overtrædes eller forsøges overtrådt. Dette gælder for eksempel, hvis erhvervsmæssigt fiskeri drives af personer, der ikke er berettiget hertil, eller hvis fiskere ikke lever op til reglerne om anvendelse, udformning og placering af tilladte fiskeriredskaber. Derudover kan Landbrugs- og Fiskeristyrelsen udstede en bøde, hvis vilkår for fiskeritilladelsen tilsidesættes, eller der gives urigtige oplysninger i forbindelse med en ansøgning, rapportering mv. Landbrugs- og Fiskeristyrelsen har oplyst, at overtrædelser oftest forekommer i forbindelse med rapporteringsreglerne (logbog, meldinger og afregninger). I 2016 tegnede disse typer overtrædelser sig for 66 procent af alle overtrædelser blandt erhvervsfiskerne. Styrelsen har desuden oplyst, at langt de fleste bøder udstedes som følge af overtrædelse af fiskeriloven og ikke straffeloven. Der blev i 2016 registreret 219 overtrædelser i forbindelse med fysiske og administrative kontrolforretninger. Overtrædelserne registreres i Landbrugs- og Fiskeristyrelsens Overtrædelsesregister, hvor overtrædelser registreres på personniveau. Straffesag Nogle tilfælde af overtrædelser er udover fiskeriloven også omfattet af straffeloven. Dette gør sig for eksempel gældende, hvis en person bevidst forsøger at snyde med ejerskabet af kvoter eller i deres handlinger overfor styrelsen agerer som om, de ejer fartøjer og kvoter, som de reelt ikke er ejere af og dermed bevidst giver forkerte oplysninger. Administration af sanktioner I det følgende beskrives Landbrugs- og Fiskeristyrelsens nuværende tilgang til håndhævelse af de forskellige sanktionsmuligheder. Det er fiskeriinspektoraterne, der udskriver bøder, mens Landbrugs- og Fiskeristyrelsen centralt kan fratage kvoteandele, inddrage kvotefiskerilicenser og tildele point. I forbindelse med en overtrædelse af loven udarbejder det enkelte fiskeriinspektorat eller kontrolskib en påtalebegæring, der afgives til politiet. Derefter udsteder politiet den pågældende bøde. Inspektoraterne og kontrolskibene kan dog udstede en bøde, hvis domstolene adskillige gange har takseret en specifik overtrædelse til en givet bødestørrelse. Fratagelse af ejer- og/eller kvoteandele Hvis Landbrugs- og Fiskeristyrelsen konstaterer overtrædelse af lofterne for ejer- og/eller kvoteandele, sender Landbrugs- og Fiskeristyrelsen en mail til den pågældende erhvervsfisker eller ejeren af det pågældende fartøj eller puljebestyreren, hvis fartøjet deltager i puljefiskeri. Mailen indeholder et påbud om at bringe forholdene i orden indenfor fristen på 3 måneder. Påbud, der ikke resulterer i en egentlig straf eller bøde, arkiveres udelukkende i styrelsens journalsystem. Der foretages således ikke systematisk registrering af påbud, der ikke fører til videre sanktioner. 41

42 Inddragelse af kvotefiskerilicens Efter indførelse af landingspligten 18 i 2015 har antallet af inddragne kvotefiskerilicenser været meget begrænset. Med landingspligten blev der samtidig indført en mulighed for at leje de nødvendige årsmængder til at dække den faktiske fangst indenfor en frist på 5 dage. Landbrugs- og Fiskeristyrelsen har oplyst, at der kun i 2016 er inddraget en enkelt kvotefiskerilicens som følge af ulovligt fiskeri. I 2017 har der ikke været nogen inddragelse af kvotefiskerilicenser. Uddeling af point Indførelse af landingspligten har ifølge Landbrugs- og Fiskeristyrelsen også haft betydning for antallet af tildelte point. Der blev i 2016 ikke uddelt nogen point, mens der i 2017 er blevet uddelt point i et enkelt tilfælde. Systemer, data og instrukser Der er ikke nogen instrukser i forhold til inddragelse af fiskeritilladelser centralt i Landbrugs- og Fiskeristyrelsen. Styrelsen har dog oplyst, at instrukser i forhold til sanktioner vil være en del af instrukserne for andre sagsgange, der er under udarbejdelse. Landbrugs- og Fiskeristyrelsen har oplyst, at den medarbejder, der har været ansvarlig for inddragelse af kvotefiskerilicenser og uddeling af point, ikke er i Landbrugs- og Fiskeristyrelsen længere. Der findes ikke en nedskreven instruks for inddragelse af kvotefiskerilicenser. I forhold til uddeling af point har der efter det oplyste eksisteret faste retningslinjer for, hvornår en overtrædelse resulterer i en overvejelse om pointtildeling. Det har ikke været muligt for Deloitte at få adgang til disse omtalte retningslinjer. Vurdering af den administrative praksis Deloitte vurderer, at der i forhold til de mere administrative forhold omkring kvoteadministrationen knyttet til eksempelvis anmeldelse af handler og ændringer er en sporadisk og ikke konsekvent anvendelse af sanktionsmulighederne. Dette skyldes primært, at: Der ikke foreligger et egentligt instruksgrundlag for kontrol og nyttiggørelse af sanktioner. Administrationen af de enkelte områder er fordelt på få medarbejdere. Denne vurdering er dog udelukkende foretaget på baggrund af dialog med medarbejdere centralt placeret i Landbrugs- og Fiskeristyrelsen og de udarbejdede kontrolrapporter. Der er således ikke foretaget en egentlig undersøgelse af praksis i de enkelte fiskeriinspektorater. 18 Landingspligten (også kaldet discardforbuddet) medførte et forbud mod udsmidning af bifangster. 42

43 5 Analyse af historik Ejerskabet af kvoteandele er i varierende grad blevet mere koncentreret i perioden fra 2012 og frem til oktober I dette kapitel analyseres udviklingen i erhvervsfiskernes ejerskab af kvoter i periode fra 2012 og frem til oktober 2017 såvel som omfanget af handel med fartøjer og kvoteandele og omfanget af internationale fartøjskvotebytter. Kapitlet er opbygget i afsnit, der dækker hvert af disse temaer. 5.1 Udvikling i kvotekoncentration og overholdelse af kvotelofter I dette afsnit belyses udviklingen i kvotekoncentrationen og overholdelsen af kvotelofter. Grundlaget for denne belysning er udtræk fra Landbrugs- og Fiskeristyrelsens SAS-baserede rapporteringsløsning, der sammenstiller data fra registrene i styrelsens fiskerisystem. Det foretagne udtræk rummer data for erhvervsfiskernes kvoteandele den 1. i alle måneder fra 2012 og frem til oktober IOK-kvoter Overordnet udvikling i kvotekoncentrationen Kvoterne på IOK-området er samlet set fordelt på over 100 erhvervsfiskere, hvoraf et mindre antal samlet set ejer en stor andel. I figuren nedenfor vises udviklingen i ejerandele for de 15 erhvervsfiskere, der set over hele perioden har ejet de største andele af de IOK-kvoter, hvor der er et samlet loft for den enkelte erhvervsfiskers ejerandel på 10 procent for IOK under ét (gældende fra 2014). 19 Figuren viser kvotekoncentrationen for perioden fra 2012 og frem med afsæt i de aktuelt gældende regler for opgørelse heraf baseret på kvoteandele for de enkelte IOK-kvoter vægtet ud fra gennemsnittet af de tre foregående års slutkvoter. Figur 14. Udvikling i kvotekoncentrationen for IOK, 2012 til oktober 2017 Anm.: Kvotekoncentrationen er opgjort ud fra slutkvoter og på tværs af de IOK-fiskearter, der indgår i det samlede kvotekoncentrationsloft for IOK efter de aktuelt gældende opgørelsesprincipper. Den udvikling, der er vist i figuren, er baseret på dataudtræk og opgørelse for den 1. i hver måned i perioden. De angivne procenttal i figuren er værdien ultimo året per erhvervsfisker. 19 Der er fem IOK-kvoter, der ikke indgår i det samlede IOK-kvoteloft. Kvotekoncentrationen for disse fremgår af bilag 1. 43

44 Disse 15 erhvervsfiskeres samlede ejerandel er over perioden øget fra cirka 40 procent til cirka 65 procent. Samlet set er der således over perioden sket en væsentlig koncentration af kvoteejerskabet. Denne koncentration er dog altovervejende sket i 2012 og Udviklingen i ejerskabet af kvoteandele for den samlede IOK-kvote og IOK-kvoter udenfor den samlede IOKkvote fremgår af bilag 1. Kvotekoncentration på selskabsniveau Fiskeriet indenfor IOK-området foregår overvejende i selskabsform, og flere af disse selskaber er ejet i fællesskab af erhvervsfiskere, der som individer ejer en stor andel af IOK-kvoterne. Der er dog aktuelt ikke kvotelofter for selskaber, så samlingen af kvoteejerskab i selskaber indebærer ikke i sig selv overtrædelser. De største selskaber, deres ejere og kvoteandele fremgår af tabellen nedenfor. Flere af selskaberne/enhederne har overlappende ejerskab og/eller ejes af nærtstående personer. Disse er placeret i sammenhæng i tabellen. Kvotekoncentrationen på selskabsniveau er betydelig højere end opgjort på individniveau givet det store antal selskaber/enheder, der er ejet af flere fiskere i fællesskab. De selskaber og enheder, der er listet i tabellen, ejer tilsammen 90,6 procent af den totale IOK-kvote, heraf udgør svenske fiskere/selskaber 24,9 procent. Ser man alene på de 15 selskaber med de største kvoteandele, ejer de 85,39 procent, der skal ses i forhold til, at de 15 individuelle erhvervsfiskere med de største kvoteandele ejer cirka 65 procent. Det fremgår ligeledes, at der opgjort på selskabsniveau er andre enheder blandt de største aktører. Det selskab med den største kvoteandel er således Astrid Fiskeri A/S, der ejer 14,36 procent af de samlede IOK-kvoter. Der er endvidere to selskaber med de samme fire erhvervsfiskere i ejerkredsen, HG 62 Beinur P/R og TN Hirtshals ApS, der set under ét ejer 9,1 procent og er tredjestørst. Tilsvarende er der andre selskaber, der samler flere erhvervsfiskeres ejerandele, ligesom der er selskaber med delvise overlap i ejerskab. Da der ikke er kvotelofter på selskabsniveau, indebærer ovenstående ikke overtrædelser af gældende regler. Gennemgangen af selskabernes ejerforhold har endvidere afdækket følgende: To af partrederierne fremgår ikke af CVR. For et af partrederierne er der forskel mellem CVR s oplysninger om ejerforhold og den ejerfordeling, der fremgår af Skibsregistret for partrederiets fartøj. Dette indikerer, at det kan være relevant med et større fokus på afstemning af de registrerede ejeroplysninger med CVR og Skibsregistret, ligesom eksistensen af partrederier uden CVR-nummer bør afklares nærmere. Overtrædelser af kvotelofter Som det fremgår, er der én erhvervsfisker, der er over koncentrationsloftet i hele perioden. Henning Kjeldsen har i hele perioden haft dispensation til at besidde ejerandele udover de 10 procent, da han var over loftet ved reglernes indførelse. En nærmere gennemgang af kvotehandlerne i perioden viser, at Henning Kjeldsen i mindst ét tilfælde uretmæssigt har øget sin ejerandel (12,25 promille brisling). Derudover er der fra og med medio 2017 yderligere én erhvervsfisker, Gullak Arngrimson Madsen, der er kommet forholdsvis tæt på koncentrationsloftet (8,7 procent ultimo oktober) efter overtagelse af kvoteandele fra en anden erhvervsfisker. De øvrige erhvervsfiskere ligger under 5 procent og er således ikke i nærheden af kvoteloftet. 44

45 Tabel 6. Kvotekoncentration på selskabsniveau per 1. oktober 2017 Selskab Reelle ejere IOK-kvoteandel Astrid Fiskeri A/S Leif Börge Johanson, 31,9 % Bo Thomas Johanson, 31,9 % (10-14,99 % er ejet af selskabet selv) 14,36 % Gitte Henning A/S Henning Kjeldsen, 100 % 12,09 % Nordstrand Fiskeri ApS Birthe Kjeldsen, 100 % 0,93 % HG 62 Beinur P/R Gunnar Nolsø, 10 % Elin Vigarsdottir Tindskard, 10 % Runi Virgarson Tindskard, 34,06 % Fridalvur Virgarsson Tindskard, 45,94 % TN Hirtshals ApS Gunnar Nolsø, 10 % Elin Vigarsdottir Tindskard, 10 % Runi Virgarson Tindskard, 34,06 % Fridalvur Virgarsson Tindskard, 45,94 % 6,21 % 2,89 % Rederiet Ruth A/S Gullak Arngrimson Madsen, 100 % 8,74 % Asbjørn A/S Roi Magnusen, 45 % Fridi Petur Magnusen, 45 % Andre ejere, 10 % Partrederiet HG 333 Isafold Kristian Larsen, 4 % Lise Bjørn Jørgensen, 40 % Niels Jensen, 16 % Karsten Mølgaard, 40 % Jette Kristine E 727 ApS Niels Arne Hounisen, 90 % Bent Erik Eriksen, 10 % Fiskeriselskabet 2bis ApS TRIPLENINE A/S, 33,33-49,99 % Niels Arne Hounisen, 20-24,99 % René Hovgaard Schmidt, 20-24,99 % Holger Lodberg, 20-24,99 % Themis Fiskeri A/S Björn Anders Ryberg, 45 % Anders Stefan Ryberg, 45 % 8,56 % 7,58 % 3,33 % 2,64 % Themis Fiskeri, Filial af Themis Fiskeri AB Themis Fiskeri AB 1,52 % Partrederiet Themis 1) Jens Andrè Ryberg, 10 % Per Erik Abrahamsson, 10 % Owe Benny Sebastian Hansson, 10 % Themis Fiskeri A/S, 70 % Cattleya A/S Morten Opstrup Pedersen, 10 % Asger Flemming Pedersen, 80 % Maria Bogetoft Drost, 10 % 0 % 4,00 % 4,28 % John-Anker Hametner Larsen John-Anker Hametner Larsen, 100 % 3,93 % Partrederiet Maria Hametner S 229 John-Anker Hametner Larsen, 100 % 0,27 % Partrederiet L 573 Hallingsø 2) Andi Knak Frits Randal Munk Pedersen Leif Knak Meilsø L 673 (partrederi) 3) Andi Knak, 225/600 Danny Ørts Andersen Fiskeri ApS, 90/600 Leif Knak, 180/600 Rene Røn Fiskeri ApS, 105/600 Gifico ApS Johannes Oscar Claesson, 10-14,99 % Fiskeri Aktiebolaget Ginneton, 25-33,32 % Jacob Olof Claesson, 10-14,99 % Carl Philip Claesson, 10-14,99 % Carl-Johan Ingemar Claesson, 10-14,99 % Simon Jonathan Chamoret, 10-14,99 % 1,75 % 1,49 % 2,90 % Lingbank Fiskeri ApS Benny Rasmussen, 100 % 1.37 % Lingbank Pelagic ApS Jonas Sauer Rasmussen, 100% 0,50 % Lingbank Baltic ApS Jens Schneider Rasmussen, 100 % 0,52 % Fiskeriselskabet Stella Nova ApS Tobias Henrik Bryngelsson, 20,00 % Stig Andreas Bryngelsson, 20,00 % Kjell Christer Bryngelsson, 29,66 % Stig Göran Bryngelsson, 30,33 % Kilde: Dataudtræk fra Landbrugs- og Fiskeristyrelsen og opslag på cvr.dk. Anm.: Omfatter selskaber og enheder med over 2 procent og selskaber og enheder med overlappende ejere, der samlet set ejer mere end 2 procent. Selskaber og enheder med overlappende ejerskab og/eller nære relationer mellem ejere er placeret i sammenhæng. 1) Dette P/R er ikke registreret i CVR. Det angivne ejerskab fremgår af Skibsregistret. 2) Det angivne ejerskab fremgår af CVR. Af Skibsregistret fremgår det, at fartøjet L 573 Hallingsø er ejet af Andi Knak, 225/600, Danny Ørts Andersen Fiskeri ApS, 90/600, Leif Knak, 180/600 og Rene Røn Fiskeri ApS, 105/600. 3) Dette P/R ikke registreret i CVR. P/R er registreret i Landbrugs- og Fiskeristyrelsen med CVR-nummer tilhørende P/R Mini-Knak ejet af Leif Knak og Andi Knak. Det angivne ejerskab fremgår af Skibsregistret. 2,13 % 45

46 FKA-kvoter FKA-kvoterne omfatter 24 kvoter, hvor opgørelse af kvotekoncentration og grænser for ejerskab i modsætning til IOK er på enkeltkvoteniveau. Overordnet udvikling i kvotekoncentrationen Niveauet for koncentrationen af ejerskabet af FKA-kvoter varierer ganske betydeligt. Dette fremgår tydeligt af nedenstående figur, der viser omfanget af de kvoteandele per FKA-kvote i perioden , der er ejet af de 12 erhvervsfiskere, der ejer de største kvoteandele for den enkelte kvote. Koncentration af ejerskabet er således meget høj for dybvandsrejer og ligeledes høj for torsk i østlige Østersø, tunge i Nordsøen, jomfruhummer i Nordsøen og norsk zone samt kulmule. Koncentrationen er lavest for tunge i Skagerrak, Kattegat og Nordsøen, rødspætte i Østersøen og jomfruhummer i Skagerrak, Kattegat og Østersøen. Figur 15. Oversigt over kvotekoncentration for FKA-kvoter : andel ejet af de 12 fiskere med de største kvoteandele 100% 80% 60% 40% 20% 0% Torsk i Nordsøen TOR2AC4 (1003) Torsk i Kattegat TR03AS (1004) Torsk i Skagerrak TOR03AN (1005) Torsk i Vestige Østersø TOR22/24 (1006) Torsk i Østlige Østersø TOR25/32 (1007) Tunge i Skagerrak, Kattegat og Østersøen TNG3A/BCD (1008) Tunge i Nordsøen TNG24, (1009) Rødspætte i Nordsøen RSP2AC4. (1010) Rødspætte i Kattegat RSP03AS (1011) Rødspætte i Skagerrak RSP3AN (1012) Rødspætte i Østersøen RSP3BCD-C (1013) Jomfrummer i Skagerrak, Kattegat og Østersøen DVH3A/BCD (1014) Jomfruhummer i Nordsøen DVH2AC4-C (1015) Jomfruhummer i Norsk Zone DVH04-N. (1016) Mørksej i Nordsøen, Skagerrak, Kattegat og Østersøen MSJ2A34. (1017) Kuller i Skagerrak, Kattegat og Østersøen KUL3A/BCD (1018) Kuller i Nordsøen KUL2AC4. (1019) Dybvandsrejser i Skagerrak og Kattegat DVR03A. (1020) Dybvandsrejer i Nordsøen DVR2AC4-C (1021) Dybvandsrejer i Nordsøen Norsk Zone DVR04-N. (1022) Kulmule i Nordsøen KLM2AC4-C (1023) Pig- og Slethvarre i Nordsøen PGH2AC4-C (1024) Havtaske i Nordsøen Norsk Zone HAT04-N. (1025) Laks i Østersøen LKS3BCD-C (1032) Anm.: Den udvikling, der er vist i figuren, er baseret på dataudtræk og opgørelse for den 1. i hver måned i perioden. Ser man hen over perioden , er der en varierende udvikling i koncentrationen af kvoteejerskabet for de enkelte FKA-kvoter, når dette måles ved den andel, der ejes af de 12 erhvervsfiskere, der ejer de største ejerandele. For enkelte kvoter er der i 2012 og 2013 sket væsentlige stigninger, mens der for en række andre har været et forholdsvis stabilt niveau hen over perioden. I 2017 er der et mindre fald i koncentrationen for cirka halvdelen af kvoterne. Dette skal dog tolkes med forbehold, da det i nogen grad er udtryk for, at der træder nye aktører ind, der ikke indgår blandt de 12 erhvervsfiskere, der over perioden ejer de største ejerandele. Som et eksempel på udviklingen i kvotekoncentrationen på kvoteniveau viser figuren nedenfor kvoteandelene for de største kvoteejere i perioden fra 2012 og frem til oktober 2017 for rødspætte i Kattegat. Figuren viser, at kvoteandelene for de 12 største kvoteejere ligger på et niveau omkring 40 procent i , hvorefter det falder til cirka 32 procent frem til oktober

47 Figur 16. Udvikling i kvoteandele for de 12 største kvoteejere for rødspætte i Kattegat, Udviklingen i ejerskabet af kvoteandele for de enkelte FKA-kvoter fremgår af bilag 1. Overtrædelse af kvotelofter Der er på FKA-området givet en række dispensationer til at overskride kvotelofterne i forbindelse med indførelsen af disse i 2012 og 2016, jf. tabellen nedenfor. Der er taget afsæt i de eksisterende registreringer i Landbrugs- og Fiskeristyrelsens fiskerisystem, og der er således ikke taget hensyn til, at der for en række fartøjshandler er andre datoer for ejerskiftet i Skibsregistret end i registret i Fiskerisystemet, der i en række tilfælde indebærer formelle overtrædelser, jf. afsnit 5.3. Der er givet dispensationer på både personniveau og fartøjsniveau. Dispensationer på personniveau er givet i de situationer, hvor én erhvervsfisker har overskredet den maksimale ejerandel på tidspunktet for indførelsen af kvoteloftet, mens dispensationer på fartøjsniveau er givet i de tilsvarende situationer, hvor et fartøj har haft en kvoteandel over kvoteloftet. Som det fremgår af tabellen, behøver der ikke være sammenhæng mellem de to typer dispensationer, da henholdsvis delt ejerskab af fartøjer og opdeling af ejerandele på flere fartøjer kan indebære, at der kun er givet den ene type dispensation. Det fremgår endvidere af tabellen, at 15 af de 21 dispensationer på personniveau er givet til fiskere af dybvandsrejer, hvor kvoterne på tidspunktet for indførelsen af kvoteloftet var koncentreret på relativt få fiskere. Der er derudover kun givet fem dispensationer på personniveau for andre FKA-kvoter. På fartøjsniveau er dispensationerne også mest fremherskende for dybvandsrejer med 13 dispensationer, mens der er givet 12 dispensationer vedrørende andre FKA-kvoter. 47

48 Tabel 7. Oversigt over givne dispensationer til overtrædelse af kvotelofter for FKA Kvote Maks. andel Persondispensationer Fartøjs- Dato for dispensationer kvoteloft og dispensation Torsk i Nordsøen 5 % L382 5,24 % 23. april 2012 Torsk i Skagerrak 5 % 23. april 2012 Torsk i Kattegat 5 % Valter Vendelbo 6,90 % AS341 6,32 % 23. april 2012 Torsk i Østersøen, område % 23. april 2012 Torsk i Østersøen, område % Valter Vendelbo 7,50/9,81/10,66 % 1) 23. april 2012 Rødspætte i Nordsøen 6 % 23. april 2012 Rødspætte i Skagerrak 7,5 % 23. april 2012 Rødspætte i Kattegat 7,5 % 23. april 2012 Rødspætte i Østersøen 5 % 23. april 2012 Mørksej i alle farvande 10 % HM555 10,17 % 23. april 2012 Kuller i Nordsøen 10 % HM555 26,33 % 23. april 2012 Kuller i Skagerrak og Kattegat 10 % 23. april 2012 Jomfruhummer i Skagerrak, Kattegat og Østersøen 10 % 23. april 2012 Jomfruhummer i Nordsøen (EU) 10 % Tommy Bach 16,51 % L153 15,57 % 23. april 2012 Jomfruhummer i Nordsøen (norsk zone) 10 % HM128 11,61 % HM228 10,90 % Havtaske i Nordsøen (norsk zone) 10 % HG306 13,87 % HM128 10,28 % 23. april april 2012 Tunge i Nordsøen 10 % 23. april 2012 Tunge i Skagerrak, Kattegat og Østersøen Dybvandsrejer i Skagerrak, Kattegat og Bælterne 5 % 23. april % Karl Arne Nielsen 10,29 % Brian Sørensen 12,02 % Lars Pedersen Mose 14,24 % Christian Pilegaard 13,37 % Filip Axelsson 11,70 % Thomas Samuelsen 10,29 % Henrik Verner Terpet 12,02 % Dybvandsrejer i Nordsøen (EU) 10 % Niels Erik Kjærsgaard 30,18 % John Christian Kjærsgaard 30,18 % Tonny Christian Espersen 13,50 % Dybvandsrejer i Nordsøen (norsk zone) 10 % Brian Sørensen 12,72 % Lars Pedersen Mose 10,08 % Christian Pilegaard 17,98 % Henrik Christensen 20,95 % Henrik Verner Terpet 12,72 % S255 20,58 % S386 24,04 % S107 14,24 % S158 17,47 % S226 13,37 % S386 14,84 % HG169 60,37 % HG410 13,50 % HM424 27,93 % S386 25,43 % S107 10,08 % S226 17,98 % 1. juli juli juli 2016 Kulmule i Nordsøen (EU) 10 % Lindy Lynge 11,76 % L51 11,76 % 1. juli 2016 Pighvar og slethvar i Nordsøen (EU) 10 % 1. juli 2016 Laks i Østersøen og Bælterne (EU) 10 % Henrik Frithiof 16,85 % Jens Thorbek 18,62 % FLH846 18,40 % R2 15,85 % Anm.: Maks. andel refererer til både den maksimale ejerandel for personer og den maksimale kvoteandel for fartøjer. 1. juli ) Deloitte har foretaget en genberegning af Valter Vendelbos ejerandele per 23. april 2012 på baggrund af en korrigeret henførsel af ejerskab af fartøjer til ejere og inkludering af alle relevante fartøjer. Dette betyder, at de 7,50 procent for torsk i Østersøen, der er meddelt per 2. maj 2012, der blev korrigeret til 9,81 procent i brev af 1. august 2017, burde have været 10,66 procent. I det efterfølgende fokuseres der på overtrædelser af kvotelofterne på personniveau med og uden dispensation. Omfanget heraf fremgår af nedenstående figur, der viser antallet af overtrædelser, der eksisterer hver den 1. i måneden fra april 2012 og frem. Antallet er opgjort både med og uden hensyntagen til givne dispensationer. Som det fremgår, er antallet af aktive overtrædelser efter givne dispensationer på niveauet 0-8 hen over perioden, dog ikke over 4 siden august

49 Figur 17. Udviklingen i antal samtidige overtrædelser af FKA-kvotelofter per måned Overtrædelser, ekskl. dispensationer Overtrædelser, inkl. dispensationer Anm.: Opgørelsen af overtrædelserne er baseret på registreringer af ejerskab af fartøjer og kvoteandele i Fiskerisystemet. Der er ikke foretaget korrektioner heraf i forhold til de faktiske datoer for ejerskifte ved fartøjshandler, som de er registreret i Søfartsstyrelsens skibsregister. Den store stigning i antallet af overtrædelser uden hensyntagen til dispensationer i 2016 kan henføres til indførelsen af kvotelofter for dybvandsrejer, hvor en række erhvervsfiskere var over loftet på tidspunktet for loftets indførelse de har alle fået persondispensation. Ser man i stedet på antallet af nye overtrædelser per måned, fremgår det af figuren nedenfor, at der er tale om ganske få eller ingen nye hændelser per måned. I perioden april 2014 til oktober 2017 er der således registreret fem nye hændelser. Figur 18. Udviklingen i antal nye overtrædelser af FKA-kvotelofter per måned Overtrædelser, ekskl. dispensationer Overtrædelser, inkl. dispensationer Anm.: Opgørelsen af overtrædelserne er baseret på registreringer af ejerskab af fartøjer og kvoteandele i Fiskerisystemet. Der er ikke foretaget korrektioner heraf i forhold til de faktiske datoer for ejerskifte ved fartøjshandler, som de er registreret i Søfartsstyrelsens skibsregister. Reguleringsbekendtgørelsen sætter en generel tidsramme for afvikling af overtrædelser af kvoteloftet på 90 dage. I tabellen nedenfor er de registrerede overtrædelser af kvoteloftet uden dispensation således opdelt på, om disse har været kortere eller længere end 90 dage. Som det fremgår, har der løbende været enkelte tilfælde, hvor overskridelserne har strakt sig udover de 90 dage. Dette kan ses som en indikation på, at opfølgningen på disse overtrædelser, herunder anvendelsen af sanktioner, ikke har været tilstrækkelig. 49

50 Tabel 8. Overtrædelser af kvotelofter uden dispensation opdelt på varighed under og over 90 dage < 3 måneder > 3 måneder Anm.: Overtrædelserne er henført til året, hvor disse er begyndt. Opdelingen mellem under og over 3 måneder er foretaget på baggrund af data for den 1. i hver måned. Overtrædelsen kategoriseres som over 3 måneder, hvis den forekommer 4 måneder i træk. Samlet set er der hen over hele perioden 11 erhvervsfiskere, der har overtrådt kvotelofter uden dispensation (og i alt 27, hvis der ses bort fra dispensationer). Krydsregler for ejerskab af både IOK- og FKA-kvoter Som det tidligere er beskrevet, er der særlige krydsregler for det samtidige ejerskab af både IOK- og FKA-kvoter. Hovedreglerne er som følger: Hvis en erhvervsfisker ejer årsmængder svarende til mere end 2 procent af den samlede IOK-kvote, må pågældende maksimum eje en fjerdedel af en eller flere af de maksimale satser for ejerandele for FKA-kvoter. Hvis den maksimale andel for en FKA-kvote er 10 procent, reduceres denne altså til 2,5 procent. Hvis en erhvervsfisker ejer mere end 25 procent af én eller flere af de satser for maksimale ejerandele for FKA-kvoter, der fremgår ovenfor, må vedkommende ikke eje årsmængder af IOK-kvoter, der svarer til 2 procent eller mere af de samlede danske IOK-kvoter. I det følgende er omfanget af overtrædelser nærmere belyst i forhold til omfang heraf over tid og antal involverede erhvervsfiskere. Overtrædelse af kvotelofter Der har alene været givet dispensation til overtrædelse af krydsreglerne til Henning Kjeldsen: 3,24 procent torsk i Kattegat (grænse 1,25 procent) 2,37 procent torsk i vestlige Østersø (grænse 1,25 procent). Disse dispensationer er blevet trukket tilbage per 1. august 2017 på baggrund af korrektion af fejl i registreringer af ejerskab af fartøjer på tidspunktet for indførelsen af de nuværende krydsregler i Disse korrektioner indebærer, at der ikke har været grund til at udstede dispensationerne, idet Henning Kjeldsen efter korrektionerne ikke overskred kvotelofterne på tidspunktet. Det samlede antal overtrædelser af krydsreglerne hen over perioden svinger fra 0-9 samtidige hændelser på personniveau. Enkelte af disse er sammenhængende, da de har baggrund i kvoteandele ejet af selskaber med flere ejere, der hver især overtræder bestemmelserne. Overtrædelserne er samlet set fordelt på seks erhvervsfiskere for perioden som helhed. Der er fire aktuelle overtrædelser per 1. oktober Den ene har løbet i 5 år, men er nu afviklet i løbet af oktober En anden omfatter dybvandsrejer, hvor den pågældende erhvervsfisker formentlig opfyldte kravene til dispensation ved indførelsen af kvoteloftet for denne art pr. 1. juli 2016, men en sådan er ikke udstedt. De sidste to overtrædelser, som knytter sig til ejerskab af samme fartøj, afspejler et køb af kvoteandele, som ikke burde have være godkendt. Der er nu taget initiativ til, at disse to overtrædelser bliver afviklet. 50

51 Figur 19. Udviklingen i antal samtidige overtrædelser uden dispensation af krydsregler mellem IOK og FKA per måned Overtrædelser, inkl. dispensationer Ser man i stedet på antallet af nye overtrædelser per måned, jf. figuren nedenfor, er der er tale om få enkeltstående hændelser, dog med en undtagelse i august 2013, hvor én erhvervsfisker erhverver andele af fem kvoter, som den pågældende ikke må eje som følge af krydsreglerne, og som videresælges umiddelbart derefter, så overtrædelsen kun optræder i én måned. I perioden april 2014 til marts 2017 er der kun registreret én ny hændelser, som eventuelt burde have været omfattet af dispensation, mens der derefter optræder tre nye overtrædelser. Figur 20. Udviklingen i antal nye overtrædelser uden dispensation af krydsregler mellem IOK og FKA per måned Overtrædelser, inkl. dispensationer Reguleringsbekendtgørelsen sætter som nævnt ovenfor en generel tidsramme for afvikling af overtrædelser af kvoteloftet på 90 dage. I tabellen nedenfor er de registrerede overtrædelser af krydsreglerne uden dispensation således opdelt på, om disse har været kortere eller længere end 90 dage. Som det fremgår, har der været enkelte tilfælde, hvor overskridelserne har strakt sig udover de 90 dage. Dette kan som ovenfor vedrørende FKAkvotelofterne ses som en indikation på, at opfølgningen på disse overtrædelser, herunder anvendelsen af sanktioner, ikke har været tilstrækkelig. Tabel 9. Overtrædelser af kvotelofter uden dispensation opdelt på varighed under og over 90 dage < 3 måneder > 3 måneder Anm.: Overtrædelserne er henført til året, hvor disse er begyndt. Opdelingen mellem under og over 3 måneder er foretaget på baggrund af data for den 1. i hver måned. Overtrædelsen kategoriseres som over 3 måneder, hvis den forekommer 4 måneder i træk. 51

52 5.2 Fartøjshandler Fartøjshandel: Fartøjer, der anvendes til erhvervsfiskeri, kan handles mellem og erhverves af registrerede erhvervsfiskere med A-status, bierhvervsfiskere og fiskeriselskaber. Fartøjet skal for to tredjedeles vedkommende ejes af en eller flere personer, der er registreret som erhvervseller bierhvervsfiskere med ret til at drive selvstændigt erhvervsmæssigt fiskeri. Alle fiskekvoter skal placeres på et registreret fiskefartøj, og det er ikke muligt at placere fiskekvoter på ikkeregistrerede fartøjer eller andre juridiske enheder. Denne del af analysen tager afsæt i et dataudtræk fra styrelsens SAS-baserede rapporteringsløsning, der omfatter alle fartøjshandler i perioden 2012 og frem til oktober Dataudtrækket omfatter alle ejerskifter af fartøjer (identificeret ved fartøjets EU-identifikationsnummer) i første led i ejerstrukturen. Denne del af analysen belyser således ikke ejerskifter gennem ændrede ejerforhold i de erhvervsfiskerselskaber, der optræder som ejere af en stor del af fartøjerne. De mulige problemstillinger knyttet til uoverensstemmelse mellem registrerede datoer i Landbrugs- og Fiskeristyrelsens fartøjsregister og Søfartsstyrelsens skibsregister adresseres i det følgende afsnit om kvotehandler Omfanget af fartøjshandler Der er i perioden 2012 til oktober 2017 gennemført i alt fartøjshandler, der vedrører 737 forskellige fartøjer. Der er således 232 fartøjer, der er handlet mellem 2 og 8 gange i perioden. Antallet af fartøjshandler om året svinger omkring 200. Tabel 10. Oversigt over omfanget af fartøjshandler per år I alt Antal handler heraf til/fra skibsmægler Antal handler per fartøj Inklusive til/fra skibsmægler Eksklusive til/fra skibsmægler Antal ejerskabsperioder 100 dage Solgt i året Solgt i året (eksklusive skibsmæglere) Antal unikke sælgere heraf > 5 salg Antal unikke købere heraf > 5 køb Anm.: 2017 omfatter kun årets 10 første måneder. Handler til/fra skibsmægler og ejerskabsperioder under 100 dage, eksklusive skibsmæglere, er opgjort ved at optælle/undtage fartøjshandler, der inkluderer Allo IVS eller N.B. Ferdinandsen som køber eller sælger, da de som skibsmæglere ikke erhverver fartøjer med længerevarende ejerskab for øje En væsentlig del af de fartøjer, der er handlet flere gange, kan henføres til, at fartøjet i en periode har været ejet af en skibsmægler. Dette viser sig også ved, at 42 procent af de kortere ejerskabsperioder (100 dage eller mindre) kan henføres til salg af fartøjer ejet af skibsmæglere. Mindst 10 af de fartøjer, der er handlet 5-8 gange, er joller og ikke egentlige fiskefartøjer. De nærmere bevæggrunde til den hyppige handel med disse, ofte til/fra skibsmæglere, er ikke afdækket. Nogle af de korte ejerskabsperioder kan endvidere henføres til, at fartøjer er købt med kvoter på, hvorefter kvoterne overføres til andre fartøjer, og selve fartøjet sælges videre. Derudover dækker det også over fartøjer, der 52

53 er købt med henblik på skrotning og opnåelse af adgang til at kunne disponere over den kapacitet, der er knyttet til disse fartøjer til brug for nye fartøjer eller ombygning af eksisterende fartøjer. Fartøjshandlerne er i perioden spredt på et meget stort antal aktører i form af 741 unikke sælgere og 657 unikke købere. Det relativt lavere antal købere kan ses som en indikation på en stigende koncentration af ejerskabet af fartøjer. Et mindre antal aktører er særlig aktive. Der er således henholdsvis 9 sælgere og 13 købere, der samlet set hen over perioden har solgt eller købt mere end 5 fartøjer. 2 af disse udgøres af de 2 dominerende skibsmæglere. 5.3 Kvotehandler Kvotehandel forstås som køb eller salg af rettigheder til at fiske andele i promille af danske kvoter mellem erhvervsfiskere eller erhvervsfiskerselskaber med fartøjer. Kvoteandele danner grundlag for tildeling af årsmængde af dele af kvoterne i de enkelte år, og den aktuelle kvoteandel anvendes til udregning af kvotekoncentrationen. Leje og udleje af årsmænger indenfor og udenfor en pulje betragtes ikke som kvotehandel. Der er som grundlag for belysningen af kvotehandler foretaget et særligt udtræk fra Landbrugs- og Fiskeristyrelsens SAS-baserede rapporteringsløsning, der omfatter køb eller salg af rettigheder til at fiske andele i promille af danske kvoter mellem erhvervsfiskere eller erhvervsfiskerselskaber med fartøjer. Dette omfatter også overdragelse af kvoter, der sker i forbindelse med køb og salg af fartøjer med tilknyttede kvoteandele. Dataudtrækket omfatter derimod ikke overdragelse af kvoteandele mellem fartøjer med samme ejer, hvor der ikke er tale om en handel mellem to forskellige parter. De data, der danner grundlag for dette afsnit, er således afgrænset mere snævert, end de data, der har dannet grundlag for Rigsrevisionens beretning. Dette betyder, at det niveau for omfanget af kvotehandler, der er præsenteret nedenfor, er væsentlig lavere end det, der fremgår af Rigsrevisionens beretning, idet dette også omfatter overdragelse af kvoteandele mellem fartøjer med samme ejer. Omfanget af kvotehandler Antallet af kvotehandler har i perioden 2012 og frem til oktober 2017 været på niveauet om året. Som det fremgår af Tabel 11 nedenfor, har antallet bevæget sig lidt op og ned hen over årene. Den enkelte kvotehandel kan omfatte flere kvotefiskerilicenser (forskellige arter/farvande), og antallet af handlede kvotefiskerilicenser er således noget større. Som det fremgår af tabellen nedenfor, omfatter en kvotehandel i gennemsnit 4 kvotefiskerilicenser. Dette dækker over en betydelig variation, idet tæt på halvdelen af handlerne alene omfatter én licens, mens lidt over en fjerdedel omfatter 5 eller flere licenser. 53

54 Tabel 11. Oversigt over omfanget af kvotehandler per år I alt Antal kvotehandler Samme parter på samme dag Antal handlede kvotefiskerilicenser heraf FKA heraf IOK Licenser per kvotehandel - Antal i gennemsnit - Andel handler med 1 licens - Andel handler 5 licenser Andel af kvotehandler knyttet til fartøjshandler Andel af handlede licenser knyttet til fartøjshandler Antal unikke sælgere Første led i ejerskab Antal unikke købere Første led i ejerskab Anm.: 2017 omfatter kun årets 10 første måneder. 3, , , , , , , % 21 % 25 % 21 % 22 % 19 % 22 % 34 % 43 % 39 % 35 % 34 % 37 % 37 % En væsentlig del, knap en fjerdedel, af kvotehandlerne er direkte knyttet til fartøjshandler, hvor kvoter sælges sammen med fartøjer. Disse kvotehandler omfatter relativt mange kvotefiskerilicenser, og de dækker således 37 procent af licenserne mod 22 procent af kvotehandlerne. Kvotehandlerne er fordelt på et meget stort antal juridiske enheder. Der er således kun lidt mere end 2 kvotehandler per sælger og omkring 3 per køber. Hen over perioden som helhed har 110 juridiske enheder medvirket i mere end 5 kvotehandler som enten køber eller sælger, mens 615 har medvirket i 5 eller mindre. De handlede mængder udgør for en række kvoter en ganske betydelig andel. Dette er nærmere gennemgået i de følgende to afsnit. Handel med IOK-kvoteandele I tabellen nedenfor fremgår summen af de handlede promilleandele per år per kvote for IOK. Det fremgår tydeligt af tabellen, at omfanget af kvotehandler målt ved IOK-kvoteandele varerier betydeligt fra år til år. Kvotehandelsaktiviteten har således været mest omfattende i 2012 og 2015, mens der i 2017 er handlet meget lidt i årets første 10 måneder. Det ekstraordinært høje niveau i 2015 kan i væsentligt omfang henføres til omlægning af ejerstrukturer for nogle få aktører, primært opsplitningen af Partrederiet Themis og Astrid Fiskeri, overflytning af ejerskab af kvoteandele fra Themis Fiskeri A/S til Partrederiet Themis og fra P/R Asbjørn til Asbjørn ApS såvel som opdelingen af Fiskeriselskabet Lingbank i tre enheder. Det fremgår endvidere, at omfanget af handlen for de enkelte kvoter er meget forskelligt. Ved fortolkningen heraf skal man dog være opmærksom på de meget betydelige forskelle i mængderne mellem de enkelte kvoter. For eksempel er de to mest handlede kvoter, 1030 sild og 1031 sild 25-32, meget små. 54

55 Tabel 12. Omfang af handlede kvoteandele per kvotefiskerilicens per år, IOK (opgjort i promilleandele af kvote) Kvote Slutkvotegennemsnit I alt ton Promilleandele 1030 sild sild brisling 3BCD brisling 3A tobis 3A brisling 4 EU-zone sperling 4 EU-zone + 3A makrel 5B Færøsk zone sild 3A sild 2AB makrel 3A+4 EU makrel 4 NEZ sild 4AB sild 3AS blåhvilling 4 EU-zone blåhvilling Færøsk zone sild Limfjorden havgalt VI, VII og VIII hestemakrel i kanalen Ser man for eksempel nærmere på kvotehandlen for 1038 tobis 3a+4, hvor kvotemængden er næststørst, er der gennemført i alt 80 kvotehandler over den samlede periode. Det er kendetegnende for handelsmønstret, at der er en række aktører, til dels i forskellige juridiske konstruktioner med varierende ejerandele, der går igen en række gange som både købere og sælgere hen over perioden. Der er endvidere en række transaktioner direkte mellem juridiske enheder med overlappende ejere, for eksempel mellem partrederier og selskaber. Dertil kommer flere eksempler på, at de samme to parter foretager modsatrettede handler med hinanden indenfor få måneder. I modsætning til tobis er der kun gennemført 3 kvotehandler af 607 makrel 5b færøsk zone, hvor de 2 er modsatrettede handler mellem de samme parter indenfor 2 måneder, mens den tredje er en handel mellem et partrederi og et selskab med samme ejere. Sidstnævnte skift af ejerskabsform dækker også hovedparten af kvotehandlen for 1039 blåhvilling 4 EU-zone og hele 1040 blåhvilling færøsk zone. Kvotehandelsmønstret er således stærkt varierende på tværs af kvoterne. Det samlede mønster i handlen med IOK-kvoteandele mellem erhvervsfiskerne er belyst nærmere gennem anvendelse af netværksanalyse, der kan afdække, om der er særlige klynger, der handler meget med hinanden, og hvilke enheder der måtte udgøre centrale enheder i klyngerne. Det overordnede resultat af denne analyse fremgår af figuren på næste side, der viser det samlede billede. Den mest markante klynge danner sig omkring de enheder, der knytter sig til Themis og Astrid, der har foretaget omlægninger af ejerskab i perioden og i øvrigt har været aktive deltagere i køb og salg af kvoteandele. Derudover er det tydeligt, at flere af de kraftige relationer mellem enheder knytter sig til omdannelser af ejerskab og opkøb af selskaber, herunder Gitte Hennings køb af Strømegg, opsplitningen af det fælles partrederi for Astrid og Themis, omdannelsen af Themis, Asbjørn, Lingbank m.fl. Figuren viser endvidere, at der er en række mindre grupper, der over perioden har handlet med hinanden i mindre omfang. Samlet set tegner analysen et billede af kvotehandlen som værende forholdsvis spredt, idet en række af de kraftigste relationer reelt er drevet af omdannelser og omstruktureringer af ejerskabet for flere af de centrale aktører. 55

56 Resultatet af analysen er nærmere præsenteret i bilag 3, hvor der blandt andet er præsenteret nærbilleder af de væsentligste klynger i diagrammet. Figur 21. Netværksanalyse af kvotehandel med IOK, 2012 til oktober

57 Handel med FKA-kvoteandele I tabellen nedenfor fremgår summen af de handlede promilleandele per år per kvote for FKA. Som det fremgår af tabellen, er der gennemført handler indenfor alle kvoter i hvert af årene. Udsvingene i mængden af handlede kvoteandele fra år til år er således ikke nær så entydige som for IOK. Tabel 13. Omfang af handlede kvoteandele per kvotefiskerilicens per år, FKA (opgjort i promilleandele af kvote) Kvote Slutkvote 2016 Ton I alt Promilleandele 1021 dybvandsrejer 2AC4-C dybvandsrejer 04-N jomfruhummer 2AC4-C kuller 2AC jomfruhummer 04-N rødspætte 03AS kuller 3A/BCD dybvandsrejer 03A mørksej 2A jomfruhummer 3A/BCD torsk 03AS rødspætte 3AN kulmule 2AC4-C havtaske 04-N laks 3BCD-C torsk 2AC torsk 3DØX torsk 22/ rødspætte 2AC torsk 03AN pighvar 2AC4-C rødspætte 3BCD-C tunge 3A/BCD torsk 25/ tunge Det samlede mønster i handlen med FKA-kvoteandele mellem erhvervsfiskerne er ligeledes belyst nærmere gennem anvendelse af netværksanalyse, der kan afdække, om der er særlige klynger, der handler meget med hinanden, og hvilke enheder der måtte udgøre centrale enheder i klyngerne. Det overordnede resultat af denne analyse fremgår af figuren på næste side, der viser det samlede billede. Dette viser primært, at der handles i et vidtforgrenet netværk uden særlig kraftige klyngedannelser. Der er en klynge rundt om Allo IVS, der er en skibsmægler, hvilket afspejler, at der er en del fartøjer, der handles til/fra skibsmægler med små kvoteandele tilknyttet. Derudover er den mest markante klynge knyttet til Frederik Vendelbo Fiskeri ApS, der har foretaget et større antal køb af kvoteandele over perioden. Resultatet af analysen er nærmere præsenteret i bilag 3, hvor der blandt andet er præsenteret nærbilleder af de væsentligste klynger i figuren. 57

58 Figur 22. Netværksanalyse af kvotehandel med FKA, 2012-oktober

59 Kvotehandler i perioder med uoverensstemmelser mellem Landbrugs- og Fiskeristyrelsens fartøjsregister og Søfartsstyrelsens skibsregister Rigsrevisionen påpeger i beretningen vedrørende kvotekoncentration, at der er uoverensstemmelser mellem de registrerede datoer ved fartøjshandler i Landbrugs- og Fiskeristyrelsens fartøjsregister og Søfartsstyrelsens skibsregister, hvilket kan føre til mulige problemstillinger, særligt knyttet til gennemførelse af kvotehandler. Dette er nærmere belyst i dette afsnit. Forløb ved fartøjshandel Forløbet ved en fartøjshandel fra indgåelse af bindende aftale til registrering hos henholdsvis Landbrugs- og Fiskeristyrelsen og Søfartsstyrelsen er centralt for denne del af analysen. Det typiske mønster, der har været gældende i analyseperioden, er illustreret i figuren nedenfor. Dette mønster indebærer i praksis, at fartøjshandlen vil være effektueret og juridisk bindende, inden fartøjshandlen er registreret i Landbrugs- og Fiskeristyrelsens fartøjsregister, og inden fartøjshandlen er registreret og offentligt tilgængelig gennem Søfartsstyrelsens skibsregister. De kvoteandele, der måtte være tilknyttet det handlede fartøj, vil fortsat være tilknyttet det handlede fartøj og vil indgå i fartøjshandlen medmindre kvoteandelene frasælges, inden fartøjshandlen gennemføres. Forløbet er beskrevet herunder. Figur 23. Oversigt over skift i ejerskab, udstedte licenser og adgang til udnyttelse af disse ved fartøjshandler Fartøjshandel aftales Fartøjshandel anmeldes til LFST Fartøjshandel synlig i Skibsregistret Sælger og køber indgår bindende aftale om fartøjshandel. Ejendomsret til fartøj overgår til køber. Fartøjshandel registreres i Fartøjsregistret. Ny fartøjsfiskerilicens udstedes til køber. Kvoteandele, der er handlet sammen med fartøjet, registreres i Licensregistret. Sælgers kvotefiskerilicens tilbagekaldes/ revideres. Ny kvotefiskerilicens udstedes til køber. Maks. 30 dage Fartøjshandel fremgår af det offentligt tilgængelige Skibsregister, herunder datoer for anmeldelse, registrering og skøde og eventuelt afvigende overdragelsesdato. Ejerskab af fartøj Råderet over fartøj Adgang til anvendelse af fartøj (fartøjsfiskerilicens) Råderet over kvotefartøjslicens Indregning af licenser i kvotekoncentration Køber Køber Fartøjsfiskerilicens er udstedt til sælger. Køber kan ikke anvende fartøj. Kvotefiskerilicens er udstedt til sælger. Køber kan ikke udnytte kvoteandele. Kvoteandele indregnes i sælgers kvotekoncentrationsopgørelse. Køber Køber Fartøjsfiskerilicens er udstedt til køber. Køber kan anvende fartøj. Kvotefiskerilicens er udstedt til køber. Kvoteandele indregnes i købers kvotekoncentrationsopgørelse. Tilladelsen til udnyttelse af kvoteandelene kvotefiskerilicensen er udstedt til den registrerede ejer af fartøjet i Landbrugs- og Fiskeristyrelsens fartøjsregister og er tilknyttet fartøjet. Når fartøjssalget anmeldes til Landbrugsog Fiskeristyrelsen, tilbagekaldes den eksisterende fartøjsfiskerlicens og kvotefiskerilicens fra den hidtidige ejer, og der udstedes nye licenser til den nye ejer af fartøjet. Der vil således normalt være en periode fra fartøjshandlens gennemførelse og frem til dens registrering i Landbrugs- og Fiskeristyrelsen, hvor licenser fortsat er knyttet til sælger af fartøjet, mens køber har overtaget ejerskabet af og råderetten over fartøjet. Dette betyder, at køber af fartøjet ikke har tilladelse eller lovlig adgang til at anvende fartøjet til fiskeri og udnytte den kvotefiskerilicens, der er tilknyttet det købte fartøj, før der er udstedt nye licenser af Landbrugs- og Fiskeristyrelsen i tilknytning til registreringen af fartøjshandlen. Styrelsens opgørelse af kvoteejerskab og -koncentration afspejler tidspunkterne for udstedelse af nye licenser og følger således ikke tidspunktet for overdragelsen af ejerskabet til fartøjet. Denne praksis afspejler, at styrelsen henholder sig til, at det er de udstedte licenser i henhold til fiskeriloven, der er grundlaget for adgangen til at kunne anvende fartøjet til fiskeri og til udnyttelse af kvoteandele. I praksis indebærer det en tidsforskydning i denne opgørelse, hvor det dog ikke i den mellemliggende tid er muligt for hverken køber eller sælger at udnytte de solgte kvoteandele på lovlig vis. 59

60 Tidsforskydningerne i anmeldelse og registrering af gennemførte fartøjs- og kvotehandler vil dog kunne indebære, at en erhvervsfisker kan erhverve et fartøj med tilknyttede kvoteandele, som denne ikke må erhverve på grund af kvotelofter og/eller vilkår i dispensation, uden at dette kommer til Landbrugs- og Fiskeristyrelsens kendskab, før fartøjs- og kvotehandlen er en realitet. Ifølge interview med styrelsens medarbejdere og repræsentanter fra brancheorganisationerne har dette dog været en accepteret praksis, under forudsætning af at de relevante kvoteandele blev frasolgt indenfor 90 dage, hvilket har givet mere fleksible rammer for afviklingen af fartøjshandler. Gennemgang af relevante fartøjshandler Deloitte har foretaget en gennemgang af alle fartøjshandler i perioden fra 2012 og frem til oktober 2017 og identificeret de transaktioner, der kan henføres til store kvotebesiddere. Det har afdækket cirka 100 fartøjshandler. Disse fartøjshandler kan opdeles i en række undergrupper: 1. Rene fartøjshandler, hvor der ikke er handlet kvoteandele sammen med fartøjet eller i månederne før og efter for det pågældende fartøj. 2. Fartøjshandler, der inkluderer kvoter, men hvor der i øvrigt ikke er handlet kvoteandele i månederne før og efter for det pågældende fartøj. 3. Rene fartøjshandler, hvor der ikke er handlet kvoteandele sammen med fartøjet eller i månederne før og efter for det pågældende fartøj, men hvor fartøjet er handlet flere gange tæt på hinanden. 4. Fartøjshandler med/uden kvoteandele, hvor der er handlet kvoteandele i perioden lige før eller efter fartøjshandlen. Der er foretaget en nærmere gennemgang af de to sidstnævnte typer fartøjshandler, hvor uoverensstemmelser mellem Landbrugs- og Fiskeristyrelsens fartøjsregister og Søfartsstyrelsens skibsregister kan give anledning til, at der kan være uklarhed om, om handler er gennemført af de retmæssige ejere. Denne gennemgang er gennemført ved manuelle opslag i Skibsregistret, da det ikke har vist sig umiddelbart muligt at foretage en automatiseret sammenkobling med Landbrugs- og Fiskeristyrelsens fartøjsregister på grund af mangel på en entydig fælles nøgle for de to registre. De to sidstnævnte typer fartøjshandler omfatter i praksis 22 fartøjshandler. 17 af disse fartøjshandler giver ikke anledning til væsentlige bemærkninger. De øvrige fem fartøjshandler er karakteriseret ved følgende: 1. Salg af kvoteandele mellem sælger af fartøjet og et selskab ejet af køber i perioden mellem på den ene side den registrerede skøde- og overtagelsesdato i Skibsregistret og på anden side anmeldelsesdato og registreringsdato i Skibsregistret og datoen for ejerskifte i Fartøjsregistret. 2. Salg af kvoteandele mellem sælger af fartøjet og en tredjepart i perioden mellem på ene side de registrerede skøde-, overtagelses- og anmeldelsesdatoer i Skibsregistret og på anden side registreringsdato i Skibsregistret og datoen for ejerskifte i Fartøjsregistret. 3. Registrering af fartøjshandel med mere end to års forsinkelse i Fartøjsregistret. I den mellemliggende periode er der gennemført en række kvotehandler af fartøjets køber i tilknytning til det handlede fartøj. 4. Fartøjshandel registreret i Fartøjsregistret to måneder før skødedato. Kvotehandel registreret på samme dato som fartøjshandel i Fartøjsregistret til tredjepart, hvor ejer har familiær relation til køber af fartøjet. 5. Salg af kvoteandele mellem sælger af fartøjet og et selskab med samme ejere som sælger i perioden mellem på ene side den registrerede skødedato i Skibsregistret og på anden side anmeldelses- og registreringsdato i Skibsregistret og datoen for ejerskifte i Fartøjsregistret. Centrale fakta for de fem fartøjshandler fremgår af tabellen nedenfor. 60

61 Tabel 14. Oversigt over fartøjs- og kvotehandler i perioder med uoverensstemmelser mellem Landbrugs- og Fiskeristyrelsens fartøjsregister og Søfartsstyrelsens skibsregister Sælger Køber Skibsregistret - Skødedato - Overtagelsesdato - Anmeldelsesdato - Registreringsdato Fiskeriselskabet SG 80 ved Nicki Egedgård Hansen John Anker Hametner Larsen Eric Thomas Christiansen Cyrano Aps Jens Granlund Themis Fiskeri A/S Gitte Henning A/S Cyrano II Aps Gitte Henning A/S Jens Frich Fartøjsregistret Kvotehandel Nicki Egedgård Hansen til Fiskeriselskabet Jank A/S Bemærkning Fartøjet har skiftet ejer på tidspunktet for kvotehandel Eric Thomas Christiansen til Lynge Fiskeri A/S Fartøjet har skiftet ejer på tidspunktet for kvotehandel. Der er gennemført en række handler i perioden med uoverensstemmelse mellem registrene Registreringen af fartøjshandlen i styrelsen sker med meget stor forsinkelse. Der gennemføres et større antal kvotehandler i denne periode Jens Granlund til Nordstrand Fiskeri A/S Rækkefølgen af transaktioner er umiddelbart i orden. Bemærkelsesværdigt, at fartøjshandel indrapporteres så tidligt til styrelsen Themis Fiskeri A/S til Themis Fiskeri, filial af Themis Fiskeri AB Fartøjet har skiftet ejer på tidspunktet for kvotehandel. Themis Fiskeri A/S købte fartøjet umiddelbart forud for denne fartøjshandel, hvor skødedatoen også var Gennemgangen af de 22 fartøjshandler bekræfter, at de registrerede datoer for ejerskifte i Fartøjsregistret ikke følger en konsistent praksis i forhold til de datoer, der er registreret i Skibsregistret. I en række tilfælde er der dog overensstemmelse mellem den overtagelsesdato, der fremgår af Skibsregistret, og den registrerede dato for ejerskiftet i Fartøjsregistret. Givet den faktiske sagsgang vil graden af dato(u)overensstemmelse være baseret på de oplysninger, som Landbrugs- og Fiskeristyrelsen har modtaget fra køber og sælger. I de øvrige tilfælde, udover de ovennævnte, er forskellene i datoerne af begrænset omfang (under 1 måned). Deloitte har foretaget en nærmere gennemgang af den underliggende dokumentation for de fem sager i tabellen. Denne bekræfter, at sælgere af fartøjer gennemfører salg af kvoter, efter fartøjet er solgt, idet datoerne for kvotehandlerne er efter skødedato/overtagelsesdato i Skibsregistret. Det kan endvidere konstateres, at alle parter lader til at have været indforstået med dette, ligesom det ikke har givet anledning til handlinger fra Landbrugsog Fiskeristyrelsens side. Dette stemmer overens med den forståelse af sagspraksis ved fartøjshandler, der som nævnt ovenfor er afdækket gennem interview med styrelsens medarbejdere og fiskeriorganisationerne. Det er endvidere Deloittes vurdering på baggrund af gennemgangen af sagerne, at denne kalendertidsmæssige rækkefølge i transaktionernes afvikling ikke har givet anledning til særskilt vinding for nogen af de involverede parter. Sag nummer 3 er af særlig karakter, da der har været tale om forkerte registreringer over en flerårig periode, der involverer erhvervsfiskere med dispensationer fra kvotelofter. Det nærmere forløb og indvirkningen af dette på opgørelse af kvotebesiddelser i forhold til kvotelofter og dispensationer er ikke behandlet nærmere i denne analyse. Sammenfattende vurdering Der har i perioden været et mindre antal kvotehandler i de perioder, hvor der er uoverensstemmelse mellem datoer for ejerskifte for fartøjer i Landbrugs- og Fiskeristyrelsens fartøjsregister og Søfartsstyrelsens skibsregister, hvilket indebærer, at sælger af fartøjer fremstår som sælger af kvoteandele efter det formelle ejerskifte for fartøjet. Det er Deloittes vurdering, at denne kalendertidsmæssige rækkefølge i transaktionernes afvikling er sket med alle parters accept, og at det ikke giver anledning til særskilt vinding for nogen af de involverede parter. 61

62 Deloittes gennemgang peger endvidere i retning af, at der er behov for at etablere en mere entydig sagspraksis i Landbrugs- og Fiskeristyrelsen, der kan sikre, at skift i ejerskab af fartøjer registreres med de korrekte datoer, og at kvotehandler gennemføres af de retmæssige ejere. Styrelsen har allerede taget initiativ til, at der nu skal indsendes kopi af skøde ved anmeldelse af fartøjshandler, hvilket er et væsentligt skridt i forhold til at opnå dette. Der vil dog fortsat kunne opstå uoverensstemmelser, hvis kvotehandler anmeldes til styrelsen, inden en fartøjshandel med overtagelsesdato forud herfor anmeldes til styrelsen. Der kan således være behov for at tage stilling til den fremadrettede håndtering heraf. Der vil i sammenhæng hermed være behov for at kommunikere en ændret praksis til aktørerne i sektoren. 5.4 Danske fiskeres fartøjskvotebytter med udenlandske fiskere Som beskrevet i afsnit 4.6, er der seks forskellige typer kvotebytter. Dette afsnit fokuserer på internationale fartøjskvotebytter, hvor der byttes IOK-mængder mellem danske fartøjer og andre EU-landes fartøjer eller producentorganisationer, og hvor byttet initieres efter forudgående dialog direkte mellem disse. Internationale fartøjskvotebytter er en udveksling af danske årsmængder for udenlandske årsmængder indenfor EU. Fartøjskvotebytter omfatter som udgangspunkt alene IOK. Internationale fartøjskvotebytter mellem Danmark og andre EU-lande skal godkendes af de relevante myndigheder i de involverede lande. Rigsrevisionen har i beretning om kvotekoncentration peget på en risiko for, at enkeltstående fiskere kan udnytte internationale fartøjskvotebytter til at påvirke opgørelsen af kvoteejerskab og kvotekoncentration, så der kan opnås mulighed for at erhverve yderligere kvoteandele og derigennem øge kvotekoncentrationen. Denne risiko er nærmere belyst i det følgende med afsæt i en gennemgang af det faktiske omfang af denne form for bytter og deres konkrete indvirkning på kvotekoncentrationen. Omfanget af danske fiskeres fartøjskvotebytter med udenlandske fiskere Antal fartøjskvotebytter Danmark har medvirket i cirka 730 kvotebytter fra 2012 til Ud af disse kvotebytter er cirka 300 fartøjskvotebytter, mens resten består af andre typer kvotebytter. Som det fremgår af figuren nedenfor, er det særligt Sverige, Danmark indgår fartøjskvotebytter med. Fra 2012 til 2017 har Danmark gennemført 211 fartøjskvotebytter med Sverige, svarende til 70 procent af alle fartøjskvotebytterne. Derudover er der byttet med Tyskland (39 bytter, 13 procent) og i mindre omfang England, Holland og Litauen. 62

63 Figur 24. Antal fartøjskvotebytter fordelt på lande Anm.: Figuren er baseret på kvotebytteoversigter fra Landbrugs- og Fiskeristyrelsen. Anm.: Hvis et kvotebytte har fundet sted på tværs af to år (det vil sige, at der er afgivet en mængde i et givet år, mens der er modtaget en mængde i det følgende år), er byttet som hovedregel talt med i det år, hvor byttet er initieret. Anm.: For 2017 omfatter data kun til og med oktober Tyskland England Litauen Holland Sverige Ved et fartøjskvotebytte kan der byttes mængder for flere forskellige arter på samme tid, og man kan for eksempel i et bytte afgive både sild og brisling, mens man for eksempel kan modtage blåhvilling og sperling. Danmark har siden 2012 afgivet en given art 368 gange og modtaget en given art 455 gange i fartøjskvotebytter. Hvert bytte indeholder varierende mængder af de arter, der byttes. Byttede mængder Danmark har i perioden totalt afgivet ton i alt, mens Danmark totalt har modtaget ton, jf. Figur 25. Da nogle arter er mere kostbare end andre, kan afgivne og modtagne mængder dog ikke sammenlignes en til en. Som før beskrevet, er det Landbrugs- og Fiskeristyrelsen, der ved hvert fartøjskvotebytte tager stilling til, om fartøjskvotebyttet er rimeligt og fordelagtigt for Danmark. 63

64 Figur 25. Antal afgivne og modtagne mængder (ton) per art for Havgalt Sild Modtagne mængder Afgivne mængder Hestemakrelarter Makrel Sperling Tobis Brisling Blåhvilling Kulmule Guldlaks Total Anm.: Figuren er baseret på kvotebytteoversigter fra Landbrugs- og Fiskeristyrelsen. Anm.: For 2017 er data kun til og med oktober inkluderet. Anm.: De byttede mængder er sammenlagt på tværs af kvoter (farvande) for samme art. Af figuren ovenfor fremgår det, at Danmark har afgivet mest tobis, brisling og sild og modtaget mest sild og makrel. Som det fremgår, er der flere fiskearter, der både afgives og modtages. De mængder, der afgives og modtages, varierer betydeligt fra år til år, jf. tabellerne nedenfor. Således svarede for eksempel den afgivne mængde af makrel i 2015 til 8 procent af alle de afgivne mængder, mens mængden året efter svarede til 21 procent af alle afgivne mængder. Tilsvarende fremgår det, at makrel ligeledes udgjorde 13 procent af de modtagne mængder i 2015 og 22 procent året efter. 64

65 Tabel 15. Ton byttet per art, afgivne og modtagne mængder Afgivet 2012 % 2013 % 2014 % 2015 % 2016 % 2017 % Total % Sild Hestemakrelarter Makrel Sperling Tobis Brisling Blåhvilling Kulmule Havgalt Total Modtaget 2012 % 2013 % 2014 % 2015 % 2016 % 2017 % Total % Sild Hestemakrelarter Makrel Sperling Tobis Brisling Blåhvilling Kulmule Guldlaks Total Figur 26 nedenfor viser, hvor stor en procentdel modtagne og afgivne mængder for udgør i forhold til Danmarks slutkvote for Figur 26. Modtagne og afgivne mængder i ton i procent af summen af slutkvoterne for Havgalt Modtagne mængder Afgivne mængder Sild -9% 23% Hestemakrelarter -117% 16% Makrel -15% 29% Sperling -1% 0% Tobis Brisling -9% -6% 0% 3% Blåhvilling -26% 25% Kulmule Guldlaks Total -9% 8% Anm.: Figuren er baseret på kvotebytteoversigter fra Landbrugs- og Fiskeristyrelsen. Anm.: Modtagne og afgivne mængder såvel som slutkvoten er for perioden Anm.: De byttede mængder er sammenlagt på tværs af kvoter (farvande) for samme art. 65

66 Det ses, at både den totale modtagne og afgivne mængde udgør 8 procent af den totale slutkvote for alle IOKarter under ét. Tallene dækker over, at Danmark i perioden har afgivet i alt ton og modtaget i alt ton, mens den totale slutkvote for perioden har været ton. På nær hestemakrelarter, hvor der er afgivet større mængder end slutkvoten 20, udgør andelen af afgivne mængder for hver fiskeart på tværs af farvande op til en fjerdedel af den totale slutkvote. For modtagne mængder er det op til 29 procent af den totale slutkvote for hver fiskeart på tværs af farvande. Modtagne mængder udenfor det danske IOK-kvotesystem Det fremgår af kvotebytteoversigterne fra Landbrugs- og Fiskeristyrelsen, at Danmark i har modtaget to arter i bestemte farvande, som Danmark ikke har IOK-kvoter for. Disse er makrel i vestlige farvande (2CX14) og guldlaks i vestlige farvande (ARU/567). Som det fremgår af Tabel 16 nedenfor, har makrel i vestlige farvande indgået i et fartøjskvotebytte 35 gange fra , mens guldlaks i vestlige farvande har indgået i et fartøjskvotebytte 4 gange. Ved disse fartøjskvotebytter har Danmark modtaget ton makrel i vestlige farvande og ton guldlaks i vestlige farvande. Tabel 16. Oversigt over byttede arter, der ikke tæller med i danske kvotekoncentrationsopgørelser Antal gange arten har indgået i et fartøjskvotebytte ( ) Antal modtagne ton ( ) Makrel i vestlige farvande (2CX14) Guldlaks i vestlige farvande (ARU/567) Anm.: Tabellen er baseret på kvotebytteoversigter fra Landbrugs- og Fiskeristyrelsen. Anm.: For 2017 er data kun til og med oktober inkluderet. Ovenstående modtagne mængder skal ses i forhold til, at den totale slutkvote for alle arter for var ton. I forhold til den totale slutkvote for udgør den modtagne mængde makrel i vestlige farvande for samme periode 1,05 procent, mens guldlaks i vestlige farvande udgør 0,03 procent. I forhold til den totale modtagne mængde i fartøjskvotebytter for på ton udgør den modtagne mængde makrel i vestlige farvande for ,15 procent, mens guldlaks i vestlige farvande udgør 0,34 procent. 20 Slutkvoten er opgjort efter gennemførelsen af kvotebytter, hvorved den afgivne mængde kan være større end denne. 66

67 Figur 27. Arter, der ikke tæller med i den danske kvotekoncentrationsopgørelse i forhold til total slutkvote ( ) og total for modtagne mængder ( ) (ton) Anm.: Figuren er baseret på kvotebytteoversigter fra Landbrugs- og Fiskeristyrelsen. Anm.: For 2017 er data kun til og med oktober inkluderet. Total slutkvote ( ) Total for modtagne mængder ( ) Makrel i vestlige farvande (MAC/2CX14) ( ) Guldlaks i vestlige farvande (ARU/567) ( ) Konsekvenser af internationale fartøjskvotebytter for kvotekoncentrationen Internationale fartøjskvotebytter påvirker ikke fartøjsejernes kvotekoncentration i det år, hvor fartøjskvotebytterne gennemføres. Dette skyldes, at de ikke ændrer på erhvervsfiskernes ejerskab af kvoteandele, da der alene er tale om bytte af mængder og ikke handel med kvoteandele, der er grundlaget for opgørelsen af kvotekoncentrationen. Dette forhold påvirkes ikke af, at de fisk, der modtages, for eksempel makrel i vestlige farvande, ikke indgår i det danske IOK-kvotesystem, da dette forhold heller ikke indvirker på ejerskabet af kvoteandele. Indvirkningen på opgørelsen af kvotekoncentration indtræffer i årene efter gennemførelsen af de internationale kvotebytter, idet disse påvirker slutkvoterne i det år, hvor der byttes, og dermed grundlaget for opgørelsen af kvotekoncentrationen i de følgende tre år. Kvotebytterne indebærer således, at de relative mængdeforhold mellem de enkelte IOK-kvoter ændres. De kvoter, hvor der byttes mængder væk, kommer til at vægte mindre, og omvendt for de kvoter, hvor der modtages mængder. Dette vil påvirke de enkelte erhvervsfiskeres kvotekoncentration, afhængigt af hvilke kvoteandele de er i besiddelse af. Opgørelse af kvotekoncentration Som tidligere anført, foregår opgørelsen af kvotekoncentration for IOK på baggrund af slutkvoterne for de tre foregående år, der anvendes til at vægte den enkelte erhvervsfiskers kvoteandele for de enkelte IOK-kvoter. Figur 28 nedenfor viser et uddrag af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens hjælpeskema til brug for erhvervsfiskernes egen beregning af kvotekoncentrationen for IOK med angivelse af, hvordan beregningen af kvotekoncentration foretages. Som tidligere anført, modsvarer beregningen af kvotekoncentrationen fuldt ud den beregning heraf, der foretages i styrelsens SAS-baserede rapporteringsløsning. 67

68 Figur 28. Beregning af kvotekoncentration Gennemsnit for de sidste tre års slutkvoter Promille * koncentrationskvote/ Slutkvoter (Danmarks kvoter i ton) Koncentrationskvote Fartøjsejers promiller (kvoter) Beregnet koncentrationsmængde Kvote sild 2AB , sild 4AB , sild 3A , makrel 3A+4 EU , makrel 5B Færøsk zone makrel 4 NEZ , brisling 4 EU-zone , brisling 3A , brisling 3BCD , sild sild tobis 3A , blåhvilling 4 EU-zone , blåhvilling Færøsk zone , hestemakrel i kanalen , sperling 4 EU-zone + 3A havgalt VI, VII og VIII , Samlet ton Kvotekoncentration (o/oo) 86,03 Total koncentrationsmængde/total koncentrationskvote * Anm.: Figuren bygger på Landbrugs- og Fiskeristyrelsens hjælpeskema for beregning af kvotekoncentration, der findes på styrelsens hjemmeside. Anm.: Figuren bygger på virkelige data og illustrerer således en fartøjsejers kvoter. Eksempel på indvirkning I det følgende er det illustreret, hvordan et konkret kvotebytte gennemført i 2016 indvirker på opgørelsen af kvotekoncentrationen i 2017 for den fisker, der har initieret byttet. Som det fremgår af figuren ovenfor, er den pågældende fiskers kvotekoncentration i 2017 opgjort til 86,03 promille på baggrund af de ejede promilleandele og gennemsnittet af slutkvoterne for 2014, 2015 og 2016, der inkluderer effekten af, at der er afgivet og modtaget mængder ved internationale fartøjskvotebytter i de pågældende år. Den pågældende fisker foretog i kvotebytter. Et af disse var kvotebytte nummer 99. Som Figur 29 nedenfor illustrerer, byttede fiskeren i kvotebyttet 822 ton sild for 588 ton makrel. Figur 29. Kvotebytte nummer 99 i

69 For at illustrere effekten heraf på den pågældende fiskers kvotekoncentration i 2017, året efter byttet, er der i Figur 30 nedenfor foretaget en neutralisering af byttet. Det vil sige, at der i slutkvoten for 2016 er korrigeret for bytte nummer 99 ved, at modtagne mængder er trukket fra, mens afgivne mængder er lagt til. Figuren viser således, hvad den pågældende fiskers kvotekoncentration ville have været i 2017, hvis fiskeren ikke havde foretaget kvotebytte nummer 99 og dermed ikke havde påvirket slutkvoterne for Figur 30. Udvalgt fiskers kvotekoncentration ved korrektion for kvotebytte nummer 99 Kvote Slutkvoter (Danmarks kvoter i ton) Koncentrationskvote Fartøjsejers promiller (kvoter) Beregnet koncentrationsmængde sild 2AB , sild 4AB , sild 3A , makrel 3A+4 EU , makrel 5B Færøsk zone makrel 4 NEZ , brisling 4 EU-zone , brisling 3A , brisling 3BCD , sild sild tobis 3A , blåhvilling 4 EU-zone , blåhvilling Færøsk zone , hestemakrel i kanalen , sperling 4 EU-zone + 3A havgalt VI, VII og VIII , Samlet ton Kvotekoncentration (o/oo) 86,02 Sammenlignes fiskerens kvotekoncentration i Figur 28 med fiskerens kvotekoncentration i Figur 30, fremgår det, at fiskeren i dette tilfælde ville have haft en kvotekoncentration, der var 0,01 promille lavere, hvis fiskeren ikke havde foretaget det internationale fartøjskvotebytte. Om en fiskers kvotekoncentration påvirkes positivt eller negativt afhænger udover hvad fiskeren selv har byttet også af, hvor store promiller fiskeren har indenfor en given art, da dette har betydning for, hvor meget den beregnede koncentrationsmængde ændres ved ændringer i slutkvoten. Derudover sker der fra år til år en række større og mindre bevægelser i kvoterne, der ligeledes indvirker på opgørelsen af kvotekoncentrationen. For at belyse dette og for at anskueliggøre den enkelte fiskers muligheder for at forudsige effekten på kvotekoncentrationen af vedkommendes eget kvotebytte har vi gennemført en beregning, hvor det antages, at slutkvoterne for 2016 er identiske med slutkvoterne for 2015 med undtagelse af påvirkningen af de mængder, der indgår i bytte nummer 99. Det antages derfor, at slutkvoten i 2016 ikke er påvirket af andre internationale kvotebytter, og at der i øvrigt ikke er ændret i kvoterne for Beregningen i figuren nedenfor viser således, hvad den pågældende fiskers kvotekoncentration ville have været i 2017, hvis kvotebytte nummer 99 var den eneste faktor, der ville påvirke slutkvoten for

70 Figur 31. Udvalgt fiskers kvotekoncentration ved uændrede slutkvoter i 2016 Kvote Slutkvoter (Danmarks kvoter i ton) Koncentrationskvote Fartøjsejers promiller (kvoter) Beregnet koncentrationsmængde sild 2AB , sild 4AB , sild 3A , makrel 3A+4 EU , makrel 5B Færøsk zone makrel 4 NEZ , brisling 4 EU-zone , brisling 3A , brisling 3BCD , sild sild tobis 3A , blåhvilling 4 EU-zone , blåhvilling Færøsk zone , hestemakrel i kanalen , sperling 4 EU-zone + 3A havgalt VI, VII og VIII , Samlet ton Kvotekoncentration (o/oo) 86,13 Dette konkrete eksempel viser, at kvotekoncentrationen under disse antagelser ville være blevet højere. Når den faktisk er endt på et lavere niveau, skyldes det indvirkninger fra alle de øvrige justeringer og påvirkninger af slutkvoten for 2016, der primært kommer fra kvotefastsættelsen på EU-niveau og øvrige kvotebytter. Dette illustrerer, at det er forholdsvis kompliceret at forudsige den faktiske effekt på kvotekoncentrationen af et enkeltstående internationalt fartøjskvotebytte, da en række andre bevægelser i slutkvoterne ikke er kendt på tidspunktet for initieringen af det enkelte fartøjskvotebytte. Den enkelte fisker vil dog alt andet lige kunne beregne, i hvilken retning det enkelte kvotebytte vil påvirke egen kvotekoncentration. Hvis den pågældende fisker for det gennemførte kvotebytte nummer 99 i 2016 havde modtaget 588 ton makrel i vestlige farvande, der ikke tæller med i danske kvotekoncentrationsopgørelser, i stedet for at have modtaget 588 ton makrel i et farvand, der tæller med, ville fiskeren i 2017 have haft en kvotekoncentration på 86,00. Sammenlignes dette med fiskerens egentlige kvotekoncentration på 86,03 i 2017, der fremgår af Figur 28, svarer dette til, at vedkommende ville have haft en kvotekoncentration, der var 0,03 promille lavere ved modtagelse af makrel, der ikke tæller med, i stedet for makrel, der tæller med. Dette illustrerer, at effekten af at modtage fisk, der ikke tæller med i den danske kvotekoncentration, ligeledes er forholdsvis beskeden. Incitamenter til at udnytte fartøjskvotebytter til at påvirke faktisk kvotekoncentration Incitamentet til at forsøge at udnytte internationale fartøjskvotebytter til at påvirke den faktiske opgørelse af kvotekoncentrationen til egen fordel knytter sig til de erhvervsfiskere, der ligger tæt på kvoteloftet for IOK. Derudover knytter incitamentet sig til de erhvervsfiskere, der er tæt på at have en kvotekoncentration for IOK på 2 %, da dette medfører, at krydsreglerne i forhold til ejerskab af FKA-kvoter får virkning. I forhold til kvoteloftet for IOK samlet set har der i perioden ikke været nogen erhvervsfiskere, der har haft et reelt incitament. Der er som tidligere nævnt én, der har haft dispensation til at være over kvoteloftet i hele perioden. Derudover er der ingen, der har været så tæt på kvoteloftet, at det har været et relevant og realistisk instrument. Det er endvidere relevant at se på de fiskere, der har en kvotekoncentration tæt på 2 procent, hvor der kan være incitament til at komme eller forblive under dette niveau for at undgå at skulle underlægges krydsregler i forhold 70

71 til ejerskab af FKA-kvoter. En nærmere gennemgang af kvotekoncentrationen for IOK hen over perioden , hvor data for kvotebytter omfatter angivelse af fartøj, viser, at der har været tre erhvervsfiskere, der i dele af perioden har ligget indenfor niveauet 1,8-2,1 procent. En af disse fiskere har ikke været involveret i kvotebytter, en har gennemført ét bytte, der ikke kan påvirke den periode, hvor fiskeren har været tæt på 2 procent, mens den tredje, der har været involveret i kvotebytter i alle tre år, ikke ejer FKA-kvoteandele. Der er således ikke nogen tegn på, at der er erhvervsfiskere, der har søgt at påvirke deres kvotekoncentration i forhold til at undgå at blive omfattet af krydsreglerne. Sammenfattende vurdering Internationale fartøjskvotebytter anvendes som et væsentligt instrument for IOK-fiskere til at optimere deres fangstmuligheder. Opgjort i mængder udgør disse bytter således, hvad der svarer til cirka 8 procent af den totale IOK-kvote. En del af fartøjskvotebytterne omfatter modtagelse af fisk, primært makrel i vestlige farvande, der ikke indgår i det danske IOK-kvotesystem. Omfanget heraf i forhold til de samlede mængder er dog begrænset og vil således kun i mindre grad påvirke den relative vægtning af de kvoter, hvorfra der afgives fisk i bytte for at modtage makrel i vestlige farvande. De internationale fartøjskvotebytter indvirker ikke på opgørelsen af kvotekoncentrationen i det år, de gennemføres, mens de indvirker på grundlaget for opgørelsen heraf i de følgende tre år, da bytterne indvirker på årets slutkvoter. Ved det givne omfang af de enkelte bytter er indvirkningen på kvotekoncentrationen året efter for den fisker, der initierer byttet, beskeden. Givet de øvrige bevægelser, der sker i opgørelsesgrundlaget, vurderes det i øvrigt vanskeligt at forudsige den faktiske effekt af et specifikt kvotebytte, men den enkelte fisker vil dog alt andet lige kunne beregne, i hvilken retning det enkelte kvotebytte vil påvirke vedkommendes kvotekoncentration. Samlet set er det Deloittes vurdering, at den reelle mulighed for, at individuelle erhvervsfiskere kan udnytte internationale fartøjskvotebytter til at påvirke opgørelsen af eget kvoteejerskab og egen kvotekoncentration, er lille. Givet de faktiske niveauer for kvotekoncentrationen har der uanset de faktiske muligheder for at påvirke egen kvotekoncentration gennem denne form for bytter i øvrigt ikke været fiskere, der har haft incitamenter til at overveje dette i forhold til kvoteloftet for IOK. Tilsvarende er der ikke nogen tegn på, at der er erhvervsfiskere, der har søgt at påvirke deres kvotekoncentration i forhold til at undgå at blive omfattet af krydsreglerne. 71

72 6 Analyse af administrationssystem Risiko for stråmandsvirksomhed og konsekvenser ved at anvende slutkvoter i stedet for initialkvoter ved opgørelse af kvoteejerskab. 6.1 Stråmandsvirksomhed En afdækning af den mulige forekomst af stråmandsvirksomhed og dermed en vurdering af risikoen herfor er i sagens natur vanskelig, da det grundlæggende handler om at påvise forhold, der ikke er transparente, på baggrund af offentligt tilgængelige data og de yderligere data, som Landbrugs- og Fiskeristyrelsen har adgang til. I dette kapitel er der foretaget en nærmere belysning af en række faktorer, der hver især og samlet kan give en indikation af, om der forekommer forhold, der kan indikere, at stråmandsvirksomhed er udbredt, og om det er en væsentlig risiko. Disse faktorer omfatter: Forekomsten af håndpant i selskaber Forekomsten af tætte ind-/udlejerelationer mellem erhvervsfiskere Forekomsten af panterettigheder i fartøjer tilhørende andre erhvervsfiskerselskaber eller erhvervsfiskere Omfanget af dispensationer fra de normale krav til opnåelse af A-status, gummistøvlereglen Forekomst af overlappende adresser for erhvervsfiskerselskaber. Disse faktorer er nærmere belyst i hvert deres afsnit i det følgende. Det kommende krav om, at erhvervsfiskere med A-status skal oplyse om lån, kautioner, sikkerhedsstillelser mv., de har ydet direkte eller indirekte til andre erhvervsfiskere med A-status, og om fordringer, som andre erhvervsfiskere og andre personer eller selskaber har på eget fartøj, vil bidrage væsentligt til at øge transparensen udover, hvad der er muligt gennem offentlige kilder. Fiskeriselskaber med registreret håndpant i ejerbogen Håndpant er en særlig form for pant i løsøre eller værdipapirer, hvor panthavers rettigheder i relation til pantet afhænger af, at pantsætter frarøves rådigheden over det pantsatte gode. Pantet overgives fysisk til panthaveren eller opbevares på en sådan måde, at pantsætteren frarøves dispositionsmuligheden. Fiskerilovens 16, stk. 2, fastsætter de samme krav til pant som til eje, med hensyn til at to tredjedele skal være ejet af/overdraget til personer og selskaber, der er berettiget til at drive erhvervsfiskeri. Reguleringsbekendtgørelsens 96 og 97 fastsætter med virkning fra 2. marts 2017, at summen af en persons ejerandele og andele, som den pågældende har bestemmende indflydelse på, ikke må overstige de gældende regler for kvotekoncentration. Ved håndpantsætning af et godkendt erhvervsfiskerselskab har de registrerede ejere af kapitalandelene ikke råderet over stemmerettigheden i selskabet. Den bestemmende indflydelse på de kvotefiskerilicenser, der er tilknyttet fartøjer i selskabet, overgår således til panthaverne, der kan være andre erhvervsfiskere, der ville overstige kvoteloftet ved direkte ejerskab, eller til personer, der ikke er erhvervsfiskere med A-status. Håndpantsætning af godkendte erhvervsfiskerselskaber er således relevant i forhold til kontrol af og opfølgning på kvotekoncentrationen og i forhold til kontrol af, om fiskerilovens bestemmelse om ejerskab overholdes. Stemmerettighedernes fordeling indgår dog ikke efter de gældende regler i opgørelsen af kvotekoncentration. Dette er alene baseret på ejerskabet af kapitalandelene. Rigsrevisionen har som led i undersøgelserne forud for beretningen afdækket et tilfælde af håndpantsætning. Det blev efterfølgende oplyst fra panthaverens advokat, at der var tale om en fejl, hvorefter registreringen af håndpantsætningen i Ejerregistret blev fjernet. 72

73 Gennemgang af stemmerettighedsfordeling i erhvervsfiskerselskaber Håndpantsætning vil vise sig ved, at stemmerettighedsfordelingen i Ejerregistret ikke svarer til fordelingen af ejerandele. I det tilfælde, der blev afdækket af Rigsrevisionen, var stemmerettighederne således i fuldt omfang anført som tilhørende en anden part end den anførte ejer af selskabet. For at belyse, i hvilket omfang dette forekommer, har Deloitte foretaget en gennemgang af fordeling af stemmerettigheder og ejerandele for samtlige erhvervsfiskerselskaber på baggrund af registreringerne i Ejerregistret, der er etableret med virkning fra 15. december Gennemgangen af fordelingen af stemmerettigheder og ejerandele for alle selskaber kombineret med manuelle opslag i CVR for et mindre antal selskaber, hvor registergennemgangen indikererede uoverensstemmelse mellem fordelingerne, har ikke afdækket andre forekomster af håndpantsætning end det tilfælde, der blev afdækket af Rigsrevisionen. Der er på denne baggrund ikke tegn på, at anvendelse af håndpant er en udbredt praksis blandt erhvervsfiskerselskaberne. Styrelsens kontrol af fordeling af stemmerettigheder Landbrugs- og Fiskeristyrelsen kontrollerer ikke løbende stemmerettighedsfordelingen i erhvervsfiskerselskaberne. Styrelsen registrerer fordelingen af ejerskabet af selskaber, mens fordelingen af stemmerettigheder ikke registreres. Denne fremgår dog af de fremsendte udskrifter af ejerbogen, der fremsendes til styrelsen i forbindelse med registreringen af selskaber eller godkendelsen af disse til fortsat at drive erhvervsmæssigt fiskeri. Der har ligeledes ikke været formuleret eksplicitte krav om, at erhvervsfiskerselskaberne egenhændigt skulle indberette ændringer i stemmerettighedsfordelingen til styrelsen, hvilket blandt andet skal ses i sammenhæng med, at det er foreskrevet i fiskerilovens 16, stk. 2, punkt 4, at stemmerettigheden skal svare til kapitalandelene. Styrelsen har ligeledes ikke kontrolleret stemmerettighedernes fordeling ved egenhændigt at anvende data fra Ejerregistret efter etableringen af dette. Landbrugs- og Fiskeristyrelsen har med denne administrative praksis ikke i fuldt omfang kunnet kontrollere reguleringsbekendtgørelsens krav i 96 og 97 om, at summen af en persons ejerandele og andele, som den pågældende har bestemmende indflydelse på, ikke må overstige de gældende regler for kvotekoncentration. Der har således alene været fokus på ejerandele og ikke på forekomsten af bestemmende indflydelse gennem fordeling af stemmerettigheder, der afviger herfra. Gennemgangen af data fra Ejerregistret har dog ikke afdækket faktiske uoverensstemmelser, hvilket kan begrunde en lav kontrolintensitet på dette punkt. Lejeaktivitet mellem erhvervsfiskere Der pågår, særligt indenfor de to store puljer, omfattende ind- og udleje af kvoter (mængder) mellem fartøjer i løbet af året, der er af stor betydning for at sikre udnyttelse af de danske kvoter og adgang til kvoter, der kan dække de faktisk fangede mængder for de enkelte fartøjer. Ind- og udleje af kvoteandele er således et hensigtsmæssigt instrument i forhold til at sikre et effektivt erhvervsfiskeri. For at belyse, om der er mønstre i udlejningsaktiviteten, der kunne indikere stråmandsvirksomhed, er der rekvireret puljeregnskaber for de to store puljer, der viser leje af kvoter (mængder) mellem fartøjer for På baggrund heraf er der foretaget en gennemgang af disse data med henblik på at afdække, om der er mønstre i udlejningsaktiviteten, der viser, at nogle erhvervsfiskeres kvoteandele primært udlejes til den/de samme erhvervsfisker(e), hvilket kan være en indikation på, at der ageres i fællesskab på en måde, der kan opfattes som en indikation på stråmandsvirksomhed. Analysen er gennemført på baggrund af en konkret gennemgang af udlejningen af alle fartøjer, der repræsenterer mere end 0,5 procent af den udlejede mængde i ton i Denne gennemgang har omfattet en nærmere gennemgang af de udlejerelationer, der vægter tungt, herunder andelen heraf i forhold til den samlede udlejede mængde og ejerforholdet for det fartøj, som lejer de pågældende mængder. 21 Puljefiskeren har leveret data for 2012 til oktober 2017, mens data for Dansk Puljefiskeri, på grund af skift af system, alene dækker 2016 frem til oktober

74 Figur 32. Illustration af analyse af udlejerelationer mellem fartøjer i puljer Anm.: Figuren viser udlejningsmønstret for L25 Aslan, der er en jolle ejet af 2bis ApS. Det fremgår, at udlejningen sker til en lang række andre fartøjer med L207 Nordkap som det væsentligste. L207 er ejet af John Anker Hametner Larsen. Gennemgangen af disse ud- og indlejerelationer viser, at over halvdelen af de væsentlige relationer er mellem fartøjer ejet af de større kvoteejere, at mange af relationerne er gensidige, og at flere af de væsentlige relationer er mellem fartøjer med samme ejere. Dette gælder også for de af de undersøgte fartøjer, der er identificeret som kvotejoller. Der er dog identificeret én undtagelse herfra, hvor udlejemønstret for særligt 2016 kan give indtryk af, at udlejen altovervejende sker til den samme kreds, ligesom der er indikationer i puljeregnskabet på, at disponeringen af lejeaktiviteten foretages af andre aktører end det selskab, der formelt ejer den pågældende jolle. Gennemgangen viser endvidere, at der ved årets slutning foretages en række større udligninger af mængder med fartøjer i andre selskaber, der giver indtryk af, at der foretages en koordineret disponering af disponible mængder. Dette kan være en indikation på stråmandsvirksomhed. Panterettigheder i fartøjer I dette afsnit sættes der fokus på forekomsten af finansieringsaftaler mellem erhvervsfiskerselskaber sikret gennem etablering af panterettigheder i fartøjer, der fremgår af Søfartsstyrelsens skibsregister. Sådanne aftaler kan indebære, at en sælger af et fartøj opnår indflydelse på dispositioner hos køber, men da de nærmere aftaleforhold ikke kan afdækkes, er det ikke muligt at foretage en nærmere vurdering heraf. Det skal endvidere understreges, at tilstedeværelsen af sådanne aftaler ikke i sig selv er en entydig indikation på stråmandsvirksomhed, da det kan udgøre en reel forretningstransaktion på armslængdevilkår. Den nærmere gennemgang har fokuseret på to typer forretningstransaktioner: Salg af fartøjer fra erhvervsfiskere/selskaber med store kvotebesiddelser til andre erhvervsfiskere Fartøjer, herunder kvotejoller, hvorfra der sker stor udlejning til fartøjer med andre ejere. Resultaterne heraf er præsenteret i de følgende afsnit. 74