NOTAT 1. december 2015 TILVALGSORDNING TRUER IKKE MANGFOLDIGHEDEN Kontakt: Projektmedarbejder, Nadja Schou Lauridsen +45 40 81 92 38 nsl@thinkeuropa.dk RESUME Det er stærkt misvisende, når Enhedslisten hævder, at et ja den 3. december kan true mangfoldigheden i Danmark bl.a. med henvisning til, at EU vil bestemme danske "regler for skilsmisser og forældremyndighed". EU s kompetence til at lovgive på det familieretlige område er nemlig meget begrænset. EU s kompetence begrænser sig til lovgivning om processuelle regler i grænseover- skridende tilfælde. Dvs. regler om hvor en sag skal afgøres, men ikke hvordan den skal afgøres. EU har slet ikke kompetence til at lave materiel lovharmonisering inden for familieretten. Det er en myte, at et ja den 3. december truer Danmarks ret til at gå foran og tænke nyt på det familieretlige område eller fjerner dansk selvbestemmelse på området, sådan som Enhedslisten og Folkebevægelsen mod EU ellers hævder. EU- reglerne påvirker hverken de danske regler om homoseksuelles ret til at indgå ægteskab eller retten til medmødreskab, og EU s retssamarbejde truer ikke Danmarks mangfoldige familielovgivning. Danmark kan stadig være foregangsland, når det gælder retssikkerhed, familielovgivning og ytringsfrihed selv om Enhedslisten hævder det modsatte. 1 Det er heller ikke korrekt, at de andre EU- lande kan trække regler ned over hovedet på os, som vi ikke kan lide. Det familieretlige område kræver nemlig, at alle landene er enige om reglerne. Hvis Danmark er uenig, vil Danmark kunne stemme imod og dermed bliver vi ikke bundet af reglerne. 1 Jf. Enhedslistens eget indlæg i Retsavisen, november 2015. Tænketanken EUROPA 2015 kontakt@thinkeuropa.dk thinkeuropa.dk
HOVEDKONKLUSIONER: EU s regler på det familieretlige område søger at sikre, at grænserne mellem medlemsstaterne ikke udgør en hindring for borgernes adgang til at indbringe sager for domstolene og fuldbyrde afgørelserne dvs. de pro- cessuelle regler. EU kan til gengæld ikke lave fælles regler for fx hvornår man kan blive skilt, eller hvor stor arveafgift der skal betales. Reglerne handler ikke om lovharmonisering af de materielle regler. Reg- lerne er tværtimod procesregler for grænseoverskridende tvister, der handler om hvilken domstol, der skal afgøre sagen, men ikke hvordan sa- gen skal afgøres. Det er altså stadig op til de enkelte medlemslande at re- gulere f.eks. ægteskabsregler og forældremyndighedsregler. EU s regler sikrer, at familier ikke bliver sat i et juridisk limbo mellem flere forskellige domstole ved at afgøre, hvilken domstol der er kompe- tent i sagen. Det vil som altovervejende udgangspunkt være der, hvor fa- milien bor. Når en sag herefter er afgjort, skal den anerkendes og fuldbyrdes i alle medlemslande. Sådan er det også i dag, men med EU- reglerne bliver sy- stemet mere effektivt. Det betyder f.eks. at børn i sager om børnebortfø- relser nemmere tilbageleveres til Danmark, og det styrker deres retssik- kerhed. Hvis EU vedtager nye regler på det familieretlige område, skal alle lande- ne være enige. Det betyder, at Danmark ikke kan blive bundet af regler, som vi har stemt imod i Rådet. 2
I 2007 var der 122 mio. ægteskaber i EU, hvoraf 16 mio. omhandlede parter fra to forskellige EU- lande. 2 Disse par kan ende i et juridisk limbo, hvis forholdet går i stykker. Det sker ifølge tal fra Kommissionen 140.000 gange om året for de såkaldte grænseoverskridende par. 3 Tallene taler deres tydelige sprog familielivet er blevet grænseoverskridende. Men de grænseoverskridende familier står ofte over for juridiske udfordringer, som par af samme nationalitet, der bor i samme land, ikke oplever. Hvis det bliver et ja den 3. december, får Danmark ret til at deltage i det familieretlige samarbejde i EU. For de 1.000 danskere der hvert år gifter sig med en borger fra et andet EU- land, kan EU- reglerne betyde en forbedret retssikker- hed. 4 EU søger nemlig at mindske de juridiske udfordringer, som de grænseover- skridende par står overfor. Målet med reglerne er, at de europæiske borgere kan gøre deres rettigheder gældende i grænseoverskridende sager, der handler om arv, skilsmisse, separation, forældreansvar (forældremyndighed, samvær og børnebortførelser) samt børne- og ægtefællebidrag. 5 At dette område reguleres internationalt, er ikke noget nyt. Der har i over 100 år været et internationalt samarbejde om at fastlægge, hvilket lands lovgivning der skal finde anvendelse på familieretlige problemstillinger med tilknytning til flere lande. 6 På samme måde har man søgt at regulere, hvilket lands myndigheder der skal være kompetente til at træffe afgørelse i den slags konflikter. Skal et ægteskab, som er indgået i Tyskland mellem en franskmand og en belgier anses for lovligt i Danmark, selv om dansk ret ikke er fulgt ved indgåelsen? Kan parterne blive skilt i Danmark, selv om de bor i Spanien? Skal Danmark respek- tere en afgørelse om forældremyndighed i forbindelse med deres skilsmisse som er truffet af en belgisk domstol? Det er denne slags problemstillinger, der har været samarbejdet om i over 100 år. Lissabon- traktatens bestemmelser om familieret sigter på at effektivisere reglerne på dette område. 2 Rapport om anvendelsen af Ra dets forordning (EF) nr. 2201/2003, Europa- Kommissionen, 2014: 4 fodnote 19. 3 Ibid. 4 Udregningerne baseret på: http://www.statistikbanken.dk/vie5 5 http://3december.dk/retsomraader/boern-og-familie/ 6 Se bl.a. Haagerkonferencen for International Privatret og den nordiske ægteskabskonvention. 3
Aftalepartierne 7 har på forhånd valgt, at vi skal tilslutte os fire retsakter på området for familieret. Disse retsakter er: Bruxelles IIa- forordningen om kompetence og anerkendelse i skilsmisse og forældremyndighedssager, 8 underholdsbidragsforordningen, 9 forordningen om bilaterale familieretlige aftaler 10 og arveretsforordningen 11. Partierne har derimod på forhånd fravalgt at deltage i Rom III- forordningen, der handler om hvilket lands lov, der skal gælde i sager vedrørende skilsmisse og separation. 12 Danmark har før søgt om at få en parallelaftale om reglerne i Bruxelles IIa- forordningen om kompetence og anerkendelse i skilsmisse og forældremyndig- hedssager. Det fik Danmark afslag på. Tilvalgsordningen gør det muligt for Danmark selv at bestemme, at vi skal være med i samarbejdet på dette område. Ud over de fire retsakter, der allerede eksisterer, er der to retsakter på vej, der handler om kompetence, lovvalg og gensidig anerkendelse af retsafgørelser om de formueretlige retsvirkninger mellem ægtefæller og registrerede partnere på tværs af grænserne. 13 Ja- partierne har ikke taget stilling til, om Danmark skal deltage i de retsakter. Når retsakterne vedtages af Rådet og Europa- Parlamentet, vil et flertal i Folketinget kunne vælge, om Danmark skal deltage i reglerne. Hvad EU kan og ikke kan Inden for det civilretlige område kan EU ikke regulere de materielle regler. Det betyder, at retssamarbejdet ikke kan føre til fælles ægteskabslovgivning eller fælles regler for forældreansvar. Et ja betyder altså ikke, at EU kan bestemme, 7 Venstre, Socialdemokratiet, Radikale Venstre, Konservative og SF. 8 Rådets forordning (EF) nr. 2201/2003 af 27. november 2003 om kompetence og om anerkendelse og fuldbyrdelse af retsafgørelser i ægteskabssager og i sager vedrørende forældreansvar og om ophævelse af forordning (EF) nr. 1347/2000 9 RÅDETS FORORDNING (EF) Nr. 4/2009af 18. december 2008 om kompetence, lovvalg, anerkendelse og fuldbyrdelse af retsafgørelser og samarbejde vedrørende underholdspligt 10 RÅDETS FORORDNING (EF) Nr. 664/2009 af 7. juli 2009 om indførelse af en procedure for forhandling og indgåelse af aftaler mellem medlemsstater og tredjelande om kompetence, anerkendelse og fuldbyrdelse af domme og retsafgørelser i ægteskabssager, sager om forældreansvar og sager om underholdspligt samt lovvalgsregler vedrørende underholdspligt 11 EUROPA-PARLAMENTETS OG RÅDETS F RORDNING (EU) Nr. 650/2012 af 4. juli 2012 om kompetence, lovvalg, anerkendelse og fuldbyrdelse af retsafgørelser vedrørende arv, og om accept og fuldbyrdelse af officielt bekræftede dokumenter vedrørende arv og om indførelse af et europæisk arvebevis 12 RÅDETS FORORDNING (EU) Nr. 1259/2010 af 20. december 2010 om indførelse af et forstærket samarbejde om lovvalgsreglerne i forbindelse med skilsmisse og separation 13 Forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om kompetence, lovvalg, anerkendelse og fuldbyrdelse af retsafgørelser i sager vedrørende formueforholdet mellem ægtefæller (KOM(2011) 126) og Forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om kompetence, lovvalg, anerkendelse og fuldbyrdelse af retsafgørelser i sager vedrørende de formueretlige retsvirkninger af registrerede partnerskaber (KOM(2011) 127). 4
hvornår man kan blive skilt, om man kan være medmor, eller hvor stort et børnebidrag skal være, og har for den sags skyld heller ikke noget at gøre med homoseksuelles rettigheder. Lissabon- traktaten giver alene hjemmel til, at EU kan fastlægge de processuelle regler i grænseoverskridende sager fx reglerne om hvilket lands domstol, der skal afgøre en sag, og om hvornår en dansk domstol skal anerkende en tysk afgørelse om eksempelvis forældremyndighed. 14 Den udtømmende liste, der kan findes i Traktaten for den Europæiske Unions Funktionsmåde art. 81, stk. 2, giver mulighed for at lave fælles regler om gensidig anerkendelse af retsafgørelser, forkyndelse af dokumenter, lovvalg og retternes kompetence, bevisoptagelse og effektiv adgang til domstolene. Det er altså ikke muligt for EU at lave fælles ægteskabslovgivning eller fælles regler om, hvornår medmødre har ret til at få forældremyndighed. Her gælder de danske regler. Hvis EU fremadrettet skal have kompetence til at regulere nye områder, som f.eks. fælles regler om forældremyndighed og skilsmisse, vil EU s traktat skulle ændres på det område. Her vil den danske regering have vetoret. Hvis en ny traktat overfører nye beføjelser jf. grundlovens 20, stk. 1, medfører det, at proceduren i 20, stk. 2 om kvalificeret flertal skal iværksættes (dvs. enten 5/6 flertal i Folketinget eller folkeafstemning). Bordet fanger ikke Folkebevægelsen mod EU har hævdet, at en afskaffelse af retsforbeholdet vil "fjerne" vores mulighed for at stille danske politikere til ansvar for den lov- givning de gennemfører for bl.a. skilsmisser og forældremyndighed. 15 Men dette er ikke korrekt. Og Enhedslisten har fremført, at Danmark ved en afskaffelse af retsforbeholdet, kan få trukket regler ned over hovedet på det familieretlige område, der kan true mangfoldigheden i Danmark og true vores selvbestemmel- se. 16 Det er især bordet fanger - argumentet, der ifølge Enhedslisten kan få denne effekt. Line Barfod (jurist og tidl. MF for Enhedslisten) skriver: For har man først sat sig ved forhandlingsbordet, så vil de regler, der ender med at blive vedtaget i EU, gælde i Danmark uanset hvad vi mener om resultatet. 17 14 Se Traktaten for den Europæiske Unions Funktionsmåde art. 81 15 Rina Ronja Kari, 4. december 2014, Altinget. 16 Pernille Skipper, 6. oktober, 2015 (https://enhedslisten.dk/2015/10/06/el-om-retsforbehold-borgerneskal-hoeres-om-mere-end-asyl), (https://enhedslisten.dk/bevar-retsforbeholdet-1 klik på familieret) og Pernille Skippers oplæg om mangfoldighed (https://www.youtube.com/watch?v=abmys8bkp9c) 17 Enhedslistens medlemsblad, Rød+Grøn, december 2015, nr. 74, s. 18, (https://enhedslisten.dk/files/medlemsblad/rg_74-2015_web.pdf) 5
Sådan gælder det på de fleste områder inden for EU- retten, hvor love alminde- ligvis vedtages med kvalificeret flertal. Det er dog ikke tilfældet for familieretten. Det følger af Traktaten for den Europæiske Unions Funktionsmåde art. 81(3), at det familieretlige område ikke er underlagt flertalsafgørelser. I stedet bruges regler om enstemmighed, hvilket betyder, at alle EU s medlemslande skal være enige, før at reglerne kan vedtages, og at Europa- Parlamentet blot skal høres. Bordet fanger altså ikke. Der er altså ingen risiko for, at Danmark bliver en del af nye processuelle regler om f.eks. lovvalg eller kompetence indenfor familieret- ten, hvis Danmark ikke selv ønsker dette. De gældende EU-regler ligner de danske De regler, som Danmark tilvælger ved et ja den 3. december, handler bl.a. om kompetence og gensidig anerkendelse i familieretlige sager (Bruxelles IIa- forordningen), mens reglerne om, hvilket lands lovgivning, der skal gælde i sagen, fravælges (Rom III- forordningen om lovvalg). Baggrunden for dette fravalg er ifølge aftalepartierne, at det ville kunne medføre, at udenlandsk lovgivning ville skulle anvendes i en dansk sag. 18 Reglerne handler om, hvilket lands domstol, der skal dømme, men ikke hvordan der skal dømmes. Sigtet med reglerne er, at undgå kaotiske sager, hvor to medlemslandes domstole har konkurrerende krav om samme sag, og dermed trækker afgørelsen i langdrag. Reglerne sikrer, at en sag kun afgøres ved ét lands domstol, og at den afgørelse herefter er gældende i alle 28 EU- lande. Den kompetente domstol vil i forældremyndighedssager som altovervejende udgangspunkt være der, hvor barnet bor jf. Bruxelles IIa- forordningen art. 8. Det samme er udgangspunktet for dansk ret jf. retsplejelovens 448f, nr. 1. Det betyder, at hvis eksempelvis to kvinder får et barn sammen i Danmark og den mand, der er sæddonor, flytter til Litauen efter et job og her anlægger sag om at få barnet, 19 vil det være den danske domstol, der skal afgøre sagen, da barnet bor i Danmark jf. Bruxelles IIa- forordningen art. 8, stk. 1. Det samme gælder efter de regler internationale regler, som Danmark allerede deltager i. 20 18 Se Aftale om tilvalg af retsakter på området for retlige og indre anliggender. Det bemærkes endvidere at reglerne er blevet til i det forstærkede samarbejde i EU, hvilket betyder at langt fra alle EU-lande deltager i reglerne. 19 Enhedslistens medlemsblad, Rød+Grøn, decmeber 2015, nr. 74, s. 18, (https://enhedslisten.dk/files/medlemsblad/rg_74-2015_web.pdf). 20 Haagerkonventionen af 1996 art. 5. 6
I sager om skilsmisse og separation er udgangspunkt også, at sagen skal afgøres i det land, hvor parret bor jf. Bruxelles IIa art. 3, stk. 1(a) med mindre at begge parter er statsborgere i et andet og samme land jf. litra b. 21 Det samme er udgangspunktet for dansk ret jf. retsplejeloven 448c. Vi er allerede bundet af internationale regler, om kompetence og gensidig anerkendelse. 22 Det er altså ikke noget nyt, at vi skal anerkende en afgørelse om forældremyndighed fra et andet land. EU- reglerne er mere effektive, men kommer ikke til at ændre grundlæggende på, hvordan de danske domstole behandler sådanne sager. 23 Til gengæld vurderes det, at reglerne om gensidig anerkendelse vil kunne få betydning i sager, hvor en forældre bortfører barnet til et andet land, da sagsgangen her lettes. 24 Reglerne for børnebortførelse læner sig op af Haagerkonventionen af 1980 om børnebortførelser, som Danmark allerede er en del af. Der er dog en række modifikationer i EU- reglerne, der letter sagsgangen. EU- reglerne indfører en række tidsfrister, og modificerer konventionens regler om ikke at tilbagegive børn, hvis der er risiko for, at barnet udsættes for skade. 25 I det sidste tilfælde betyder EU- reglerne, at barnet alligevel kan udleveres, hvis der er truffet passende foranstaltninger, der beskytter barnet. Dernæst følger der af EU- reglerne en slags appelmulighed. Hvis landet, som barnet er blevet bortført til, afviser at udlevere barnet, så kan det land, der efter reglerne har kompetence til at afgøre sagen (dvs. det land barnet boede i) afgøre sagen. EU- reglerne stiller også krav om, at den person der har anmodet om at få barnet tilbagegivet, skal blive hørt. Baggrunden for reglerne er, at man har set eksempler på, at den forældre, der har bortført banet trækker sagen i langdrag, for til sidst at få tilkendt forældre- myndigheden, fordi barnet nu har boet hos forælderen i lang tid. Reglerne skal sikre, at det aldrig kan betale sig at bortføre et barn til et andet land. EU s regler berører ikke de danske familier, der bor og lever i Danmark, for de er stadig fuldt ud omfattet af de danske love, og deres indhold blander EU sig ikke i. Men EU- reglerne styrker samlet retssikkerheden for de grænseoverskridende familier i Europa ved at skabe klarhed over hvilken domstol, der skal behandle 21 OBS. der er en række yderligere kompetenceregler, der kan læses i forordningens art. 3. 22 Se Haagerkonventionen af 1980 og Haagerkonventionen af 1996. 23 Se samråd om emnet på: http://www.ft.dk/webtv/tidligere.aspx?selectedmeetingtype=udvalg#pv 24 Samarbejdet om retlige og indre anliggender En analyse af EU-lovgivning omfattet af retsforbeholdet, Justitsministeriet, 2015, s. 104. 25 Se Justitsministeriets notat om tilvalg af Bruxelles IIa-forordningen, (http://justitsministeriet.dk/sites/default/files/media/pressemeddelelser/pdf/2015/bilag%2024%20- %20Bruxelles%20IIa-forordningen.pdf) 7
en sag, og ved at sikre at en dansk afgørelse om f.eks. forældremyndighed også skal anerkendes i f.eks. Polen. Den gensidige anerkendelse betyder dog samtidig, at de danske domstole skal anerkende andre EU- landes afgørelser i sager med grænseoverskridende tvister, hvor de berørte er bosiddende i dette land. 8