Støtte til biomasse til energi og transport i Danmark i dag

01-09-2010 Støtte til biomasse til energi og transport i Danmark i dag Klimakommissionen bad den 17. august 2010 Ea Energianalyse om at gennemføre en hurtig vurdering af gældende regler for direkte og indirekte offentlig støtte til forskellige anvendelser af biomasse i Danmark. I nærværende notat gennemgås offentlig støtte til biomasse (målt som kr./biomasseenhed), der anvendes i energi- og transportsektoren til produktion af henholdsvis el og varme, samt til produktion af 2. generations bioethanol. Notatet er revideret efter en høringsproces hos udvalgte interessenter. Nedenfor gives en kort opsamling og konklusioner på notatet. På side 3-6 er gennemgået støtte til 2. generations bioethanol, mens afgifter og eltilskud til el- og varmeproduktion gennemgås på side 7-9. Opsamling og konklusioner Grundlæggende kan man skelne mellem to typer af støttesystemer: prisbaseret regulering og mængdebaseret regulering. I et prisbaseret system fastsættes støtten politisk, og mængden besluttes af markedet, mens det i et mængdebaseret system er mængden, der besluttes politisk og markedet, der sætter prisen. Danmark har på linje med en række andre lande som hovedregel valgt prisbaseret regulering for VE i energisektoren, mens der igen på linje med en række lande gennem kravet om iblanding af en fast mængde biobrændstoffer er valgt mængdemæssig regulering i transportsektoren. Biomasse til transport får således et indirekte tilskud gennem krav om anvendelse af en vis mængde biobrændstoffer i brændselssalg til landtransport. Biomassebaseret varmeproduktion er fritaget for afgifter til varmeproduktion. 1 0BStøtte til biomasse til energi og transport i Danmark i dag - 01-09-2010

Biomassebaseret elproduktion modtager et tilskud pr. produceret enhed. Biomassebaseret el- og varmeproduktion er fritaget for køb af CO 2 kvoter I dette notat er værdien af den direkte og indirekte støtte til biomasse til de forskellige anvendelser beregnet, og konklusionen er: Den indirekte støtte til bioethanolproduktion baseret på halm er afhængig af priserne i benzinmarkedet og i ethanolmarkedet, samt af ethanolfabrikkens effektivitet. Med benzinpriser (excl. moms og afgifter) på 3,5-4,5 kr./liter benzin og importpriser i ethanolmarkedet på 3,5-4,5 kr./liter ethanol, udgør støtten 35 200 kr./gj biomasse med et gennemsnit på ca. 100 kr./gj biomasse. Den beregnede støtte er særdeles følsom over for ændringer i prisforskellen mellem benzin og ethanol, samt af virkningsgraden ved omsætning af halm. Denne virkningsgrad er især afhængig af hvordan halmforbruget til biprodukterne beregnes. Den indirekte støtte til varmeproduktion baseret på biomasse er 72 kr./gj biomasse udenfor kraftvarmeområder og 58 kr./gj biomasse i kraftvarmeområder, hvis det erstatter et naturgasfyret varmeværk. Den indirekte og direkte støtte til kraftvarmeproduktion baseret på biomasse er 50 kr./gj biomasse, hvis det erstatter et naturgasfyret kraftvarmeværk og 57 kr./gj biomasse, hvis det erstatter et kulfyret kraftvarmeværk. Den indirekte og direkte støtte til elproduktion baseret på biomasse er 25 kr./gj biomasse, hvis det erstatter et kulfyret kraftværk Beregningerne bag disse resultater er uddybet på de følgende sider. 2 0BStøtte til biomasse til energi og transport i Danmark i dag - 01-09-2010

Indirekte støtte til halmbaseret bioethanol til transportsektoren De danske krav om iblanding af biobrændstoffer tager udgangspunkt i de vejledende EU mål for 2010 (5,75 % biobrændstoffer) fastlagt i biobrændstofdirektivet samt de bindende mål for 2020 (10 % VE) fastlagt i VE direktivet. I lov om bæredygtige biobrændstoffer vedtaget i juni 2010, kan læses følgende: Enhver virksomhed har pligt til at sikre, at biobrændstoffer udgør mindst 5,75 pct. af virksomhedens samlede årlige salg af brændstoffer til landtransport målt efter energiindhold. Kravet om 5,75 % indfases gradvis frem til udgangen af 2012. Biobrændstofferne skal leve op til de bæredygtighedskriterier, der fremgår af VE direktivet. EU kommissionen vil senest december 2010 fremlægge en rapport om indirekte ændringer i arealanvendelse, hvilket kan forventes at skærpe de gældende bæredygtighedskriterier. Sådanne indirekte ændringer er bl.a. en følge af konkurrence mellem produktion af biobrændstoffer og fødevarer. Med virkning fra den 1. januar 2017 skal den besparelse i drivhusgasemissionerne ved anvendelse af biobrændstoffer og flydende biobrændsler, der tages i betragtning, være mindst 50 %. Fra den 1. januar 2018 skal besparelsen i drivhusgasemissionen for biobrændstoffer og flydende biobrændsler, der er produceret i anlæg, som tages i brug den 1. januar 2017 eller derefter, være mindst 60 %. Eksempelvis kan ethanol fra sukkerrør og biodiesel fra palmeolie kun netop klare bæredygtighedskriteriernes krav om mindst 60 % CO 2 effekt. Med eventuel inddragelse af indirekte arealanvendelse er det muligt at kravene for disse og visse andre første generationsbrændsler ikke længere kan overholdes. Dette kan forventes at reducere incitamentet til import af biobrændsler, hvilket i øvrigt er et ønske fra aktører i europæisk landbrug. Det skal i den forbindelse nævnes, at der i dag er importtold på f.eks. ethanol i EU. Støttesystemer for biobrændsler Grundlæggende kan man skelne mellem to typer af støttesystemer: prisbaseret regulering og mængdebaseret regulering. I et prisbaseret system fastsættes støtten politisk, og mængden besluttes af markedet, mens det i et mængdebaseret system er mængden, der besluttes politisk og markedet, der sætter prisen. Typisk prisregulering er eksempelvis VE-tilskud og afgiftsfradrag, medens CO 2 -kvotesystemet er et eksempel på mængderegulering. 3 0BStøtte til biomasse til energi og transport i Danmark i dag - 01-09-2010

Danmark har på linje med en række andre lande som hovedregel valgt prisbaserede støttesystemer for VE i energisektoren, medens der igen på linje med en række lande gennem kravet om iblanding af 5,75 % biobrændstoffer er valgt mængdemæssig regulering i transportsektoren. På samme måde som i CO 2 -markedet vil iblandingskravet danne en skyggepris i markedet, som de virksomheder, der har iblandingsforpligtelsen, er villige til at betale. Såfremt bioethanol er dyrere end benzin, vil skyggeprisen udtrykke den mérbetaling som er nødvendig for at fremskaffe den nødvendige mængde bæredygtig bioethanol frem for benzin. Skyggeprisen er hermed et direkte udtryk for ordningens økonomiske støttevirkning. Da 2. generations biobrændstoffer tæller dobbelt i målopfyldelsen, er virksomhederne parat til at betale op til den dobbelte mérpris for 2. generations biobrændstoffer frem for 1. generations biobrændstoffer. Beregning af støtteelementet I nedenstående regnestykke er det antaget, at bæredygtig 1 generations biobrændstoffer også i fremtiden bliver prissættende i markedet. Ved direkte at sammenligne markedsprisen på biobrændstoffer med markedsprisen på benzin, samt under antagelse om, at en del af forpligtelsen klares ved iblanding af bioethanol, kan støtteelementet til bioethanol beregnes. Herefter kan støtteelementet omregnes til kr./gj halm for 2. generations biobrændstoffer, ved at kende halmforbruget. 2. generations processen indeholder biprodukter i form af biobrændsel og foderstof. Der kan gøres forskellige antagelser om, hvilken andel af halmforbruget der går til produktion af disse biprodukter. Støtte, 2 G bioethanol Bæredygtig ethanolpris, kr/liter bioethanol Kr /liter bioethanol 2,3 2,5 3 3,5 4 4,5 5 5,5 2,5 1,6 2,6 3,6 4,6 5,6 6,6 7,6 Benzinpris 3 0,9 1,9 2,9 3,9 4,9 5,9 6,9 Kr/liter benzin 3,5 0,3 1,3 2,3 3,3 4,3 5,3 6,3 4 0,2 0,6 1,6 2,6 3,6 4,6 5,6 4,5 0,2 0,2 1,0 2,0 3,0 4,0 5,0 5 0,2 0,2 0,3 1,3 2,3 3,3 4,3 Tabel 1: Sammenhæng mellem markedspriserne på benzin og bioethanol og den indirekte støtte til 2. generations bioethanol. Tabellen viser, at ved en markedspris på 3,5 kr./liter bioethanol og en benzinpris på 3,5 kr./liter benzin, udgør støtteelementet til 2. generations bioethanol 2,3 kr./liter. Støtten fremkommer ved en simpel fordobling af mérprisen for 1. generations bioethanol, når der er taget hensyn til CO 2 afgift og til forskel- 4 0BStøtte til biomasse til energi og transport i Danmark i dag - 01-09-2010

len mellem brændslernes energiindhold. En liter benzin svarer til 1,56 liter bioethanol. I de to nedenstående tabeller er det antaget, at biprodukterne i 2. generationsprocessen produceres ud fra inputhalmen med henholdsvis 100 % virkningsgrad (tabel 2) og 125 % virkningsgrad (tabel 3). De vigtigste biprodukter er biobrændsel og foderstof. At tillægge produktion af biprodukter en virkningsgrad større end 100 %, kan sammenlignes med overvejelserne omkring varmevirkningsgrad på kraftvarmeværker. Den massebalance, som er grundlag for tabellerne, har udgangspunkt i rapporten Samfundsøkonomiske aspekter ved produktion af 2. generations bioethanol (udarbejdet for Partnerskabet for Biobrændstoffer af Ea Energianalyse, oktober 2009). Halmstøtte, 2 G bioethanol Bæredygtig ethanolpris, kr/liter bioethanol Kr /GJ halm 109,3 2,5 3 3,5 4 4,5 5 5,5 2,5 75 123 171 219 268 316 364 Benzinpris 3 44 92 140 188 237 285 333 Kr/liter benzin 3,5 13 61 109 158 206 254 302 4 11 30 78 127 175 223 271 4,5 11 11 47 96 144 192 240 5 11 11 16 65 113 161 209 Tabel 2: Sammenhæng mellem markedspriserne på benzin og bioethanol og den indirekte støtte til halm der går til 2. generations dansk bioethanol. Der er her regnet med et nettohalmforbrug på 1,8 kg halm /liter bioethanol. Med rødt er angivet et centralt skøn for den indirekte støtte. Tabel 2 viser eksempelvis, at ved en benzinpris på 3,5 kr./liter og en pris i ethanolmarkedet på 3,5 kr./liter, er konsekvensen af iblandingskravet, at 2. generations biobrændstof opnår en støtte der svarer til 109 kr./gj halm, inklusiv 11 kr./gj for fritagelse af CO 2 afgift. Halmstøtte, 2 G bioethanol Bæredygtig ethanolpris, kr/liter bioethanol Kr /GJ halm 83,5 2,5 3 3,5 4 4,5 5 5,5 2,5 57 94 131 168 204 241 278 Benzinpris 3 34 70 107 144 181 218 254 Kr/liter benzin 3,5 10 47 84 120 157 194 231 4 9 23 60 97 134 170 207 4,5 9 9 36 73 110 147 184 5 9 9 13 49 86 123 160 Tabel 3: Sammenhæng mellem markedspriserne på benzin og bioethanol og den indirekte støtte til halm der går til 2. generations dansk bioethanol. Der er her regnet med et nettohalmforbrug på 2,4 kg halm /liter bioethanol. Med rødt er angivet et centralt skøn for den indirekte støtte. Tabel 3 viser eksempelvis, at ved en benzinpris på 3,5 kr./liter og en pris i ethanolmarkedet på 3,5 kr./liter, er konsekvensen af iblandingskravet at 2. generations biobrændstof opnår en støtte der svarer til 84 kr./gj halm, inklu- 5 0BStøtte til biomasse til energi og transport i Danmark i dag - 01-09-2010

siv 9 kr./gj for fritagelse af CO 2 afgift. Støtten målt i forhold til produceret bioethanol er den samme som i Tabel 2, men på grund af ændret virkningsgrad i processen er støtten pr GJ anvendt halm ændret. Om støttebeløbet skal beregnes i henhold til Tabel 2, Tabel 3 eller en helt tredje virkningsgrad, afhænger af, hvilken andel af processens halmforbrug som kan tilregnes produktion af biprodukterne foder og biobrændsel. Interessenter i branchen har fremført det synspunkt, at der slet ikke skal henregnes forbrug af halm til fremstilling af biprodukter. Forfølgelse af dette synspunkt ville medføre, at støtteberegningen i f.eks. Tabel 2 skulle reduceres med ca. en faktor 4. Denne rapports forfattere mener dog ikke at dette synspunkt kan begrundes fagligt, da biprodukterne udgør en væsentlig del af processen både energimæssigt, i forhold til massebalancen og sandsynligvis også økonomisk. På samme måde som det gælder for biomasse anvendt i elsektoren og i varmesektoren, vil danske biobrændsler kunne udkonkurreres af biobrændstoffer, der produceres i andre EU lande eller i lande udenfor EU. Det er derfor helt afgørende, at der gælder de samme bæredygtighedskriterier i alle lande internationalt. Eksempelvis kan det nævnes, at det i forbindelse med forarbejdet til det danske førstegenerations bioethanolprojekt i Tønder, i 2006 blev vurderet at importprisen for brasiliansk bioethanol på det tidspunkt var knap 3,5 kr./liter. På nuværende tidspunkt vurderes markedsprisen at ligge på ca. 4 kr./liter. 6 0BStøtte til biomasse til energi og transport i Danmark i dag - 01-09-2010

Afgifter og tilskud til el- og varmeproduktion Nedenfor gives en beskrivelse af afgiftssystemet, som gælder i forhold til energisektoren. Dette gennemgås for at belyse den direkte eller indirekte støtte til biomasse til el- og varmeproduktion. Energi- og CO 2 -afgifter Energiafgifter lægges almindeligvis på brændsel, men for el lægges afgiften på elforbruget. Dette er bl.a. gjort af hensyn til import og eksport for ikke at forvride konkurrenceforholdene for produktion af el. For varmeproduktion til rumopvarmning lægges afgifterne almindeligvis på brændslet, hvilket komplicerer afgiftsforholdene ved samproduktion af el og varme. For både decentrale og centrale kraftvarmeværker betales kun afgifter af brændsler anvendt til varmeproduktion, mens brændsler brugt til elproduktion fritages for afgifter som nævnt foroven. Biobrændsler er fritaget for energiafgifter i alle sammenhænge. Afgiftssatserne for 2010 ses i tabellen nedenfor. Brændsel Energiafgift (kr./gj) CO 2 afgift (kr./gj) Stenkul 57,3 14,8 Naturgas 57,3 8,9 Fuel olie 57,7 12,2 Gas olie 57,3 11,5 Affald til fjv. 33,13 0 Varme fra affald 19,6 (155,4 kr./ton) El til opvarmning 151 17,2 Tabel 4: Afgiftssatser pr. GJ brændsel gældende fra 2010. For procesindustri gælder lavere afgiftssatser. Varme produceret i kraftvarmeområder kan få reduceret afgift. Nedsættelsen svarer til en samlet afgiftsbetaling på 57,7 kr./gj varme. Decentrale og centrale kraftvarmeværker - kan anvende to metoder til at beregne brændsel anvendt til varmeproduktion 1 : 1. V-metoden Brændsel (varme) = varmeproduktion/1,25 eller 2. E-metoden Brændsel (varme) = Brændsel (total) elproduktion/0,65 1 Der har historisk været tale om følgende fire metoder: V-formel (Varmevirkningsgrad 125%), E- formel (elvirkningsgrad 65%), pro rata-metoden og elvirkningsgrad 90%. I praksis er det dog kun de to første metoder, der har været anvendt, og med Forårspakke 2.0 er muligheden for at anvende pro rata-metoden og metoden vedrørende elvirkningsgrad 90 %, derfor blevet fjernet. 7 0BStøtte til biomasse til energi og transport i Danmark i dag - 01-09-2010

Dog kan der højest opnås afgiftsfritagelse på en brændselsmængde svarende til elproduktion/0,35. De decentrale kraftvarmeværker beslutter selv årligt, om de fremadrettet vil anvende E- eller V-formlen. Undtagelser fra energi- og CO 2 -afgifter Der betales ikke CO 2 -afgift ved forbrænding af affald med et vægtindhold af ikke bionedbrydeligt affald på mindre end 1 %. Der betales ikke affaldsvarmeafgift, tillægsafgift eller CO 2 -afgift af biomasseaffald og kød/benmel m.v. Biomasseaffald er defineret i biomasseaffaldsbekendtgørelsen 2, og omfatter bl.a. råtræ, herunder skovflis samt rent træ, træaffald og halm. Bekendtgørelsen blev ændret i januar 2010 3, således at også grene, stød og rødder fra haver, parker og andre træ- og buskbevarede arealer omfattes. Fiberfraktionen fra gylleseparering er kun undtaget fra tillægsafgift og CO 2 - afgift 4. Tilskud til elproduktion I Danmark ydes der forskellige tilskud til elproduktion fra VE, herunder biomassebaseret elproduktion og vindkraft. For biomassebaseret elproduktion ydes et tilskud på 150 kr./mwh el i løbende priser. Et andet væsentligt instrument er dog afgiftsfritagelsen for biomasse, som i praksis virker som et tilskud til biomassebaseret kraftvarmeproduktion i forhold til kraftvarmeproduktion fra fossile brændsler. CO 2 kvoter Alle el- og varmeproducerende anlæg på 20 MW indfyret eller derover skal købe CO 2 kvoter, hvis der anvendes fossile brændsler. Affaldsanlæg er dog undtaget. Da biomassefyrede el- og varmeproducerende anlæg ikke er underlagt samme krav, kan CO 2 kvoteordningen på samme vis som afgiftsfritagelsen på varmesiden, ses som en indirekte støtte til biomasse. CO 2 kvoteprisen forventes i 2010 at være 107,6 kr./ton 5. Indirekte og direkte støtte til biomassebaseret energiproduktion Støtten til biomasse til el- og varmeproduktion består jfr. ovenstående af 3 dele: 2 Bekendtgørelse nr. 1637 af 13/12 2006 3 Bekendtgørelse nr. 57 af 11/1 2010 4 http://www.dakofa.dk/index.php?option=com_content&task=view&id=1391&itemid%0a= 119&phpMyAdmin=Qj-pxk3HyMPVUx%2CF1WJSZh%2CDxv9 5 Energistyrelsen: Forudsætninger for samfundsøkonomiske analyser på energiområdet, 2010 8 0BStøtte til biomasse til energi og transport i Danmark i dag - 01-09-2010

en afgiftsfritagelse for varmedelen set i forhold til et alternativt fossilt brændsel et eltilskud en fritagelse for køb af CO 2 kvoter set i forhold til på et alternativt fossilt fyret el- / varmeproducerende anlæg på 20 MW indfyret eller derover Da støtten til biomasse til energianvendelse dels kommer fra eltilskuddet, dels fra afgiftsfritagelsen og dels fra fritagelse for køb af CO 2 kvoter, så afhænger støtten både af, hvilket brændsel biomassen erstatter, og af virkningsgraden for (kraft)varmeværket. Der skal derfor gøres nogle antagelser for at beregne tilskuddet for 1 GJ brændsel (biomasse) i forhold til andre fossile brændsler. 5 eksempler er gennemregnet med følgende resultater: For et biomassefyret varmeværk udenfor kraftvarmeområder sammenlignet med et naturgasfyret varmeværk, vil afgiftsreduktionen for varmen samt fritagelsen for køb af CO 2 kvoter have en værdi på 72 kr./gj brændsel. For et biomassefyret varmeværk i kraftvarmeområder sammenlignet med et naturgasfyret varmeværk, vil afgiftsreduktionen for varmedelen samt fritagelse for køb af CO 2 kvoter have en værdi på 58 kr./gj brændsel, hvis der antages en virkningsgrad på 90 %. I kraftvarmeområder gælder en lavere afgift for naturgas i henhold til elpatronloven. For et biomassefyret kraftvarmeværk sammenlignet med et naturgasfyret kraftvarmeværk vil afgiftsreduktionen for varmedelen være på 29 kr./gj brændsel, eltilskuddet vil være på 15 kr./gj brændsel og fritagelse for køb af CO2 kvoter vil have en værdi på 6 kr./gj brændsel. Sammenlagt 50 kr./gj brændsel. Der er antaget en elvirkningsgrad på 35 % og en varmevirkningsgrad på 55 %. For et biomassefyret kraftvarmeværk sammenlignet med et kulfyret kraftvarmeværk vil afgiftsreduktionen for varmedelen vil være på 32 kr./gj brændsel, eltilskuddet vil være på 15 kr./gj brændsel og fritagelse for køb af CO2 kvoter vil have en værdi på 10 kr./gj brændsel. Sammenlagt 57 kr./gj brændsel. Der er antaget en elvirkningsgrad på 35 % og en varmevirkningsgrad på 55 %. For et rent elproducerende biomassefyret kraftværk sammenlignet med et kulfyret kraftværk vil eltilskuddet vil være på 15 kr./gj brændsel og fritagelse for køb af CO2 kvoter vil have en værdi på 10 kr./gj brændsel. Sammenlagt 25 kr./gj brændsel. Der er antaget en elvirkningsgrad på 35 %. 9 0BStøtte til biomasse til energi og transport i Danmark i dag - 01-09-2010