Taksteftersyn Delrapport om mellemlange og lange videregående uddannelser Undervisningsministeriet Institutionsstyrelsen 2000
Indhold 1 Introduktion til området 5 1.1 Formål og begrænsninger vedr. taksteftersynet af de videregående uddannelser 5 1.2 De videregående uddannelser 5 1.3 Bevillingerne til de videregående uddannelser 8 2 Forudsætninger for takstfastsættelsen 9 2.1 Universitetslov og flerårsaftale om de videregående uddannelser 9 2.2 Budgettering, bevillingstyper og optællingsmetoder 9 2.3 Takstfastsættelsen 11 3 Takstudviklingen i perioden 1994-99 15 3.1 Gennemgang af konkrete takstændringer 16 4 De mellemlange videregående uddannelser 20 4.1 Uddannelsesspecifikke analyser 22 4.2 Tværgående analyse 48 5 Lange videregående uddannelser 56 5.1 Særlige problemstillinger vedr. taksteftersynet for de lange videregående uddannelser 56 5.2 Sammenligning af takst- og udgiftsniveauer for universiteterne i Sverige og Danmark 58 5.3 Generelle forhold vedrørende taxametersystemet og taksterne på universitetsområdet 73 5.4 Takster og takstgrupper 78 6 Sammenfatning vedrørende de videregående uddannelser 90 6.1 Konklusioner vedrørende de mellemlange videregående uddannelser 90 6.2 Konklusioner vedrørende de lange videregående uddannelser 91 Bilag A Bilag B Bilag C Bilag D Bilag E Bilag F Bilag G Bilag H Bilag I Bilag J Bilag K Universiteter i Sverige og Danmark Universitetsuddannelser i Sverige og Danmark Universiteternes finansiering Universiteternes styring og organisation Universiteternes personale Universiteternes lokaler Udviklingen i de økonomiske rammer for de naturvidenskabelige fakulteter ved KU og AU 1985-99 Evalueringsinstituttets bidrag til taksteftersynet Uddannelsesprognosemodellen Eksempel på spørgeskema vedr. de mellemlange videregående uddannelser Eksempel på spørgeskema vedr. de lange videregående uddannelser Alle bilag kan hentes på Undervisningsministeriets hjemmeside http://www.uvm.dk/pub/1999/takst
1 Introduktion til området 1.1 Formål og begrænsninger vedr. taksteftersynet af de videregående uddannelser For de mellemlange og lange videregående uddannelser er hovedformålet med taksteftersynet at analysere undervisningstaksterne på de ordinære uddannelser. De mellemlange uddannelser udbydes fortrinsvis på institutioner, der kun har én uddannelse (monoinstitutioner), og hvor taxametertilskud udgør langt den overvejende del af de samlede tilskud. Visse typer institutioner supplerer dog hovedaktiviteten med f.eks. åben uddannelse (jf. delrapport om åben uddannelse). Når institutionen kun udbyder én uddannelse, er ledelsens muligheder for interne omprioriteringer relativt begrænsede. Der kan kun i begrænset omfang omprioriteres mellem uddannelse og andre formål (administration, bygningsdrift m.v.), men ikke mellem uddannelser. Monoinstitutionernes enhedsomkostninger må derfor på forholdsvis kort sigt svare til taksten, og analysen nedenfor viser da også, at der ikke kan konstateres store eller langvarige ubalancer. Et taksteftersyn på de mellemlange videregående uddannelser vil derfor primært vise variationen i den måde, hvorpå de enkelte institutioner udnytter de givne bevillinger, og i mindre grad kunne af- eller bekræfte, hvorvidt taksterne giver en rimelig dækning af de udgifter, der er forbundet med at gennemføre uddannelsen. I modsætning til monoinstitutionerne er universiteterne generelt langt mindre følsomme overfor aktivitets- eller takstændringer, dels fordi bevillinger til uddannelse og forskning udgør én samlet blokbevilling, hvoraf forskningsbevillingen udgør hovedparten, dels fordi de fleste universiteter - i lighed med erhvervsskolerne - udbyder en bred vifte af uddannelser, hvorfor følsomheden i forhold til aktivitetsudsving på den enkelte uddannelse er begrænset. Universiteterne har således rige muligheder for interne omprioriteringer både mellem forskning og uddannelse og mellem de forskellige uddannelser. De eksisterende regnskabsoplysninger giver imidlertid kun i begrænset omfang mulighed for at afdække omfanget og karakteren af de interne omprioriteringer på universiteterne. Taksteftersynet vedr. universitetsområdet er derfor funderet på en række særskilt indkaldte oplysninger samt en række særskilte undersøgelser. Der er således foretaget en sammenligning af udgifts- og takstniveauer på universiteterne i Sverige og Danmark. Resultaterne af analysen er beskrevet i afsnit 5.2. Desuden er Danmarks Evalueringsinstitut blevet bedt om med udgangspunkt i allerede foretagne evalueringer at bidrage til taksteftersynet (Bilag H). Endelig har ministeriet i forbindelse med analysen af de økonomiske problemer på naturvidenskab foretaget en kortlægning af udviklingen i de økonomiske rammer for de naturvidenskabelige fakulteter ved universiteterne i København og Århus 1985-99 (bilag G). 1.2 De videregående uddannelser De mellemlange videregående uddannelser har typisk en normeret studietid på 3-4 år. Uddannelserne er typisk professionsuddannelser med et stort indhold af professionsrettet 5
teori og praktik som et væsentligt element. De lange videregående uddannelser er forskningsbaserede og typisk inddelt i et treårigt bachelorforløb og en toårig kandidatoverbygning med mulighed for yderligere et treårigt ph.d.-forløb. De mellemlange og lange videregående uddannelser, der indgår i taksteftersynet, samt de institutioner, der udbyder uddannelserne 1, er angivet i tabel 1. Tabel 1 Lange og mellemlange videregående uddannelser i taksteftersynet efter hovedområde og udbydende institutioner HUM SAMF NAT SUND TEK PÆD Mellemlange videregående uddannelser/institutioner Socialrådgiver, journalist Ergoterapeut, Fysioterapeut Diplomingeniør, Eksportingeniør Lærer, Pædagog Dansk Engelsk Medie- og komm. udd. 1) KU, AU, SDU/OU, RUC, AAU, HHK, HHÅ Sociale højsk. AAU, DJH Jura Økonomi, Erhv.økonomi KU, AU, SDU/OU, RUC, AAU, HHK, HHÅ Ergo- og fysioterapeutskoler Lange videregående uddannelser/institutioner Matematik Kemi/Biologi 2) Veterinær KU, AU, SDU/OU, RUC, AAU, KVL Ingeniørhøjsk, DTU, AAU, SDU/OU Lærer- og pædagog seminarier Læge Civilingeniør Pædagogisk kandidatudd. (dansk og engelsk) KU, AU, SDU/OU DTU, SDU/OU, DLH AAU 1) Medie- og kommunikationsuddannelser omfatter humanistisk informatik (AAU), medievidenskab og informationsvidenskab (AU), film- og medievidenskab (KU), medie- og kommunikationsuddannelsen på RUC og journalistuddannelsen (Danmarks Journalisthøjskole, der er en MVU-institution). 2) Kemi udbydes ikke på SDU/OU, biologi udbydes ikke på AAU I alt 89 institutioner på Undervisningsministeriets område udbyder mellemlange videregående uddannelser som det højeste niveau. Tabel 2 viser en oversigt over antallet af institutioner fordelt efter størrelse. Som det fremgår har 51 institutioner eller ca. 60 procent af de 89 mellemlange videregående uddannelsesinstitutioner en studieaktivitet på mellem 200 og 499 studenterårsværk (STÅ). Af de institutioner, som er omfattet af taksteftersynet, ligger flertallet af pædagogseminarier og ergoterapeut- og fysioterapeutskolerne samt de sociale højskoler i dette interval. De fleste lærerseminarier, to af ingeniørhøjskolerne samt Danmarks Journalisthøjskole har mellem 500-1000 STÅ. Kun fire institutioner beliggende i enten København eller Århus - tre lærerseminarier og en ingeniørhøjskole - har en årlig studieaktivitet på over 1.000 STÅ. 1 I det følgende anvendes følgende forkortelser for universiteterne: Københavns Universitet KU Danmarks Tekniske Universitet DTU Århus Universitet AU Handelshøjskolen i København HHK Syddansk Universitet SDU/OU Handelshøjskolen i Århus HHÅ Roskilde Universitetscenter RUC Den Kgl. Veterinær og Landbohøjskole KVL Aalborg Universitet AAU Danmarks Farmaceutiske Højskole DFH Danmarks Lærerhøjskole DLH 6
Tabel 2 Mellemlange videregående uddannelsesinstitutioner, antal institutioner Type efter størrelse (antal studenterårsværk) på ordinære uddannelser, 1998 Institutioner Antal STÅ (1998) Antal < 200 200-499 500-999 > 1000 I alt Lærerseminarier 19 2 14 3 13.480 Pædagogseminarier 32 29 3 12.078 Ingeniørhøjskoler 5 2 2 1 4.327 Ergo- og fysioterapeutskoler 8 1 7 2.636 Sociale højskoler 4 4 1.653 Håndarbejdsseminarier 8 4 4 1.478 Danmarks Journalisthøjskole 1 1 588 Danmarks Jordemoderskole 1 1 - Ernærings- og husholdningsøkonomseminarier 2 2 485 Handelshøjskoleafdelinger 3 3 282 Hospitalslaborantskoler 2 2 186 Den Grafiske Højskole 1 1 88 Kaospilot 1 1 75 Center for tegnsprog m.v. 1 1 67 Specialkursus i husholdning 1 1 20 I alt 89 14 51 20 4 37.443 Inkl. Den Frie Lærerskole i Ollerup De mellemlange videregående uddannelsesinstitutioner, som er omfattet af dette taksteftersyn er reguleret af følgende institutionslove: Lovgrundlag L 311 1996: Lov om selvejende institutioner for videregående uddannelser m.v. LB 608 1997: Bekendtgørelse af lov om uddannelse af lærere til folkeskolen LB 865 1996: Bekendtgørelse af lov om teknika LB 796 1996: Bekendtgørelse af lov om uddannelse til pædagoger LB 679 1992: Bekendtgørelse af lov om statens overtagelse af de sociale højskoler i København, Århus, Odense og Esbjerg LB 864 1996: Lov om handelshøjskoler og handelshøjskoleafdelinger De 11 universitetslovsinstitutioner udbyder lange videregående uddannelser. Fem universiteter udbyder uddannelser indenfor 3-5 hovedområder (KU, AU, SDU/OU, AAU og RUC), mens de to handelshøjskoler i København og Århus udbyder uddannelser indenfor to hovedområder. Endelig er der fire institutioner, der kun har uddannelser indenfor et hovedområde, nemlig DTU (tekniske videnskaber), KVL (naturvidenskab), DFH (sundhedsvidenskab) samt DLH (pædagogik). I tabel 3 er studieaktiviteten på universiteternes ordinære uddannelser fordelt på hovedområder. Som det fremgår, er det på de humanistiske og samfundsvidenskabelige hovedområder, at langt den største andel af studieaktiviteten på de lange videregående uddannelser foregår. Disse to hovedområder tegner sig alene for næsten to tredjedele af det samlede antal STÅ. Det fremgår desuden, at universiteterne målt i studenterårsværk er af meget forskellig størrelse - fra ca. 15.700 STÅ på Københavns Universitet til ca. 740 STÅ på Danmarks Farmaceutiske Højskole. Foruden lange videregående uddannelser udbyder en række af universiteterne også kompetencegivende mellemlange videregående uddannelser, hvis tilhørende studieaktivitet ligeledes er angivet i tabel 3. Fordelingen af STÅ på universiteternes mellemlange videregående uddannelser varierer ligeledes meget, idet de to handelshøjskoler sammen med DTU tegner sig for næsten 80 procent af det samlede antal. 7
Tabel 3 Studenterårsværk på ordinære uddannelser fordelt på hovedområde og institution, 1998 HUM SAMF NAT SUND TEK PÆD I ALT Heraf MVU KU 5.700 4.545 3.157 2.267 15.669 75 AU 3.760 3.271 1.836 1.588 10.455 140 SDU/OU 2.486 1.194 1.035 873 179 5.767 480 AAU 1.320 1.948 243 2.109 5.620 160 RUC 1.579 1.335 469 3.383 0 DTU 3.792 3.792 930 HHK 1.674 4.184 5.858 1.515 HHÅ 732 1.616 2.348 745 DFH 741 741 0 KVL 1.817 1.817 0 DLH 495 495 0 I alt 17.251 18.093 9.298 4.728 6.080 495 55.945 4.045 Universitetslovsinstitutionerne er statsinstitutioner på nær HHK og HHÅ, der er selvejende. De væsentligste institutionslove på området fremgår af boksen nedenfor. Lovgrundlag LB 334 1993: Lov om universiteter m.fl. LB 58 1987: Lov om Danmarks Lærerhøjskole LB 864 1996: Lov om handelshøjskoler og handelshøjskoleafdelinger 1.3 Bevillingerne til de videregående uddannelser På de mellemlange videregående uddannelser ydes hovedparten af uddannelsesbevillingerne som et taxametertilskud pr. studenterårsværk (STÅ). Et studenterårsværk svarer til, at en studerende har gennemført og bestået et års fuldtidsstudium. For flertallet af videregående uddannelsesinstitutioner (universiteter, teknika, handelshøjskoleafdelinger m.v.) beregnes antallet af studenterårsværk som antal beståede eksaminer, større opgaver eller specialer ud fra den vægt, hvorefter disse studieelementer indgår i det normerede studieforløb (eksamensstudenterårsværk). For bl.a. seminarier og ergoterapeut- og fysioterapeutskoler beregnes antallet af studenterårsværk dog ud fra antal godkendte eller beståede semestre (semesterstudenterårsværk). Hver STÅ udløser en undervisningstakst og en fællesudgiftstakst eller eventuelt en praktiktakst. Desuden modtager alle institutioner et fast grundtilskud. Til de selvejende institutioner, der er omfattet af lov om selvejende institutioner for videregående uddannelse (selvejeloven), gives desuden som hovedregel et bygningstaxametertilskud pr. STÅ og et lidt højere grundtilskud. I 1998 udgjorde det samlede taxametertilskud (undervisningstilskud + fællesudgiftstilskud + praktiktilskud) til ordinær uddannelse på de mellemlange uddannelser ca. 85 procent af de samlede bevillinger til de mellemlange videregående uddannelser. For de lange videregående uddannelser er sammensætningen anderledes, idet universiteterne udover uddannelsesbevillinger modtager en fast forskningsbevilling foruden bevillinger til særlige formål som biblioteker og museer m.v. Da samtlige lange videregående uddannelser udbydes på institutioner, der er eller fungerer som statsinstitutioner, er tilskud til universiteternes kapitaludgifter ikke aktivitetsafhængige, men konkret fastsat på de årlige finanslove. I 1998 udgjorde taxametertilskuddet (inkl. tilskud til åben uddannelse og mellemlange videregående uddannelser på universiteterne) til universiteterne lidt under en tredjedel af den samlede bevilling. 8
2 Forudsætninger for takstfastsættelsen 2.1 Universitetslov og flerårsaftale om de videregående uddannelser Det generelle udgangspunkt for takstreformen på de videregående uddannelser, der indebar, at taxametersystemet erstattede den såkaldte budgetmodel som finansieringssystem, var forliget om en ny universitetslov og især flerårsaftalen om de videregående uddannelser i 1992. Med afsæt heri blev de overordnede strukturelle rammer for de videregående uddannelser og rammerne for optagelsespladser og økonomi fastlagt frem til 1996. Hovedprincipperne i flerårsaftalens økonomistyringsprincipper var: Indførelse af taxameterprincipper svarende til dem, der var anvendt på erhvervsskolerne og åben uddannelse 2. Alle bevillingerne skulle gives til institutionerne som en blokbevilling, således at ingen bevillinger øremærkedes til bestemte formål. Bevillingerne skulle fortsat gives under forudsætning af, at institutionen varetager bestemte opgaver, men disponerer frit inden for de samlede bevillinger og indtægter. Institutioner kunne tage initiativ til oprettelse og nedlæggelse af uddannelser. Oprettelse og nedlæggelse skulle dog fortsat godkendes i Undervisningsministeriet. Ligeledes blev dimensioneringen og optagelsen decentraliseret. Herefter kunne institutionerne selv flytte pladser mellem uddannelserne og etablere frit optag på bestemte uddannelser indenfor pladsrammen. Desuden fik institutionerne mulighed for selv at fastlægge kriterier for og fortage udvælgelsen af kvalificerede ansøgere. Større råderum for institutionerne på personaleområdet med decentralisering og regelforenklinger i forhold til løn- og ansættelsesforhold. 2.2 Budgettering, bevillingstyper og optællingsmetoder De væsentligste forskelle og ændringer ved indførelsen af taxameterprincippet er for det første den detaljeringsgrade, hvormed bevillingerne fastlægges og tildeles. Budgetmodellen opererede med en lang række standarder og normer for budgetteringen. Der var normer for årsværk samt løn- og annuumsbevillinger. Derudover var der en række bevillinger til særlige formål, og antallet af disse særbevillinger forøgedes kraftigt i budgetmodellens levetid. Endelig var budgetmodellen karakteriseret ved, at der var tale om faglige hovedområdebudgetter fordelt på undervisning og forskning. I årene lige efter budgetmodellens indførelse i 1981 skulle væsentlige interne omfordelinger mellem aktiviteter og hovedområder i forhold til de givne bevillinger forelægges ministeriet til godkendelse, men senere fik universiteterne selvstændig ret til at foretage omfordelinger. En ret der endeligt blev lovfæstet med universitetsloven i 1992. Med taxameterprincippet forlod man årsværksstyringen og lønsumsstyringen. Der reduceredes drastisk i omfanget af særbevillinger m.v. og opdelingen i faglige hovedområdebudgetter forlades helt. Herefter bestod den hovedområdevise budgettering 2 På de videregående uddannelser forudsætter taxameterudløsning dog, i modsætning til erhvervsuddannelser og åben uddannelse, beståelse af eksamen eller semester. 9
udelukkende af henføring af de forskellige uddannelser til de respektive hovedområder, mens forskningsbevillingen udgjorde en samlet bevilling. For det andet ændredes bevillingsstrukturen. Der indførtes nye bevillingstyper, som afspejlede, hvilke dele af institutionernes bevillinger, der nu blev takstbudgetteret hhv. konkret budgetteret. Disse bevillingstyper fra 1994 er fortsat gældende ved budgetteringen af universitetssektoren og de statslige mellemlange videregående uddannelsesinstitutioner. De selvejende mellemlange videregående uddannelsesinstitutioner har desuden fået bygningstaxameter fra og med 1997. Bevillingstyper og bevillingsformål fremgår af nedenstående tabel 4. Tabel 4 Bevillingstyper og bevillingsformål Takstbudgetteret Bevillingstyper Ordinær uddannelse Efteruddannelse Forskeruddannelse Fællestaxameter Bygningstaxameter (selvejende institutioner) Grundbevilling Konkret budgetteret Forskning Kapitaludgifter (Statsinstitutioner og enkelte selvejende) Øvrige formål: I. Forskningsinstitutioner Øvrige formål: II. Institutioner uden forskning Bevillingsformål Kandidatundervisning Praktikundervisning Dele af propædeutisk undervisning Adgangskurser Efteruddannelsesaktiviteter, primært for folkeskolelærere Ph.D.- uddannelse Administration, afgifter samt bygningsdrift (energi, rengøring m.v.). Husleje Renter på prioritetsgæld Ejendomsskatter Bygningsvedligeholdelse Fast grundtilskud på 1. mio. kr. uanset institutionens størrelse De ordinære forskningsbevillinger Tilbageførte forskningsbesparelser Evt. ekstern finansiering af forskerrekrutteringsstillingernes undervisningsdel Bevillinger til kandidat- og seniorstipendier Bidrag til fællesområdet overhead på 15 procent Statstjenestemændenes pensionsbidrag Husleje Renter på prioritetsgæld Bygningsvedligeholdelse Biblioteker og samlinger m.v. Ejendomsskatter Småfag og udenlandske lektorer Propædeutisk undervisning, der ikke er takstbudgetteret Særbevillinger Langtidsledige Tilbagebetaling af apparaturlån Undervisningsaktiviteter der ikke er takstbudgetteret Statstjenestemændenes pensionsbidrag Tilbagebetaling af apparaturlån Særbevillinger Langtidsledige For det tredje ændredes optællingsprincipperne for den ressourceudløsende aktivitet. Uddannelsesbudgetteringen blev under budgetmodellen foretaget på grundlag af aktivitetsog standardmål. Der blev anvendt en prognose for uddannelsesaktiviteten, målt som de studerendes studietrinstilvækster (STTV). STTV-prognosen var baseret på indberetninger fra uddannelsesinstitutionerne om de studerendes gennemførelse af et givet studietrin i uddannelserne. For hver prognosticeret beståelse af det samlede antal prøver og eksaminer, der var indeholdt i et studietrin (f.eks. 1 år), udløstes en bevilling. Finansårets prognose byggede på optjente studietrinstilsvækster 2 år tilbage. 10
Desuden indeholdt STTV-prognosen et tillæg for belastning fra studerende, der ikke bestod prøver og eksaminer. Denne korrektionsfaktor blev reduceret i perioden 1991 til 1993, således at aktiviteten primært blev opgjort på baggrund af faktisk beståede eksaminer. Korrektionsfaktoren blev i 1993 beregnet på grundlag af optagelsestallene, således at institutionerne i princippet blev kompenseret for eventuelt frafald inden første eksamen. Med taxametersystemet ændredes aktivitetsenheden til STÅ. En STÅ er defineret som beståelse af prøver og eksaminer svarende til et normeret studieår på en fuldtidsuddannelse. For hvert normeret studieår er defineret et antal eksaminer, der alle er ressourceudløsende på grundlag af en given STÅ-brøkdel - afhængig af hvilken vægt de forskellige eksaminer er tillagt i studieåret. STÅ-opgørelsen afviger fra budgetmodellens STTV-opgørelse (1993) ved: at være baseret på faktisk - og ikke prognosticeret - aktivitet. ikke at indeholde korrektionsfaktor, der kompenserer for frafald før første eksamen. at være mere finmasket mht. studieelementer, idet der udløses STÅ for hver enkelt bestået eksamen, mens der tidligere skulle være bestået større klumper af eksaminer før, der blev udløst en STTV at være mere differentieret på uddannelsesniveau. 2.3 Takstfastsættelsen Taksterne for 1994 blev i hovedtræk fastsat udgiftsneutralt. Omlægningen blev gennemført ud fra det overordnede princip, at alle institutioner i 1994 skulle have bevillinger til uddannelse og forskning, der minimum svarede til de bevillinger, de ville have fået ved anvendelse af den hidtidige budgetteringsmodel. Dette princip anvendtes på institutionsniveau, ikke på hovedområdeniveau. Fastsættelsen af taksterne tog med andre ord ikke udgangspunkt i en detaljeret analyse af omkostningsstrukturen. Dette fremgik af Undervisningsministeriets principoplæg om den fremtidige økonomistyring fra december 1993;.. det postuleres ikke, at taksten svarer til et faktisk omkostningsniveau. Alene af den grund, at initialomkostninger, gennemsnitsomkostninger og marginalomkostninger ved en aktivitet kan være vidt forskellige, er det umuligt at fastsætte omkostningsbaserede takster, der dækker alle institutioner. Derimod var taksterne udtryk for en politisk fastsat pris med udgangspunkt i dels hvad staten ville betale for en bestemt ydelse og dels kravet om, at den tekniske omlægning ikke måtte medføre bevillingstab på institutionsniveau. Fremgangsmåden var først at fastlægge takststrukturen for institutioner uden forskning, dvs. primært de mellemlange videregående uddannelsesinstitutioner. Her skulle taksterne afstemmes og fastsættes således, at de havde det samme bevillingsniveau til uddannelse og fællesområde (fællesudgifter m.v.) som tidligere. Der kunne godt ske regulering mellem uddannelse og fællesområde ved fastsættelse af taksterne. Den samlede nye takstbevilling skulle jo imidlertid være neutral i forhold til tidligere bevillingsniveau. Efter fastlæggelsen af takststrukturen på de mellemlange videregående uddannelser, kunne visse uddannelser på universiteterne passes ind i disse takstniveauer. For de øvrige skulle der udarbejdes supplerende takststruktur. Her bestod hovedopgaven for det første i i samarbejde med institutionerne at foretage en skønsmæssig fordeling af den fremtidige STÅ-produktion på uddannelsesniveau sammenlignet med den tidligere STTV- 11
produktion på hovedområdeniveau. For det andet blev der beregningsmæssigt fastsat en målsituation, som afspejlede, hvad institutionen som helhed og det enkelte hovedområde skulle have haft, hvis budgetteringen var fortsat uændret. Indenfor denne ramme den såkaldte målsituation - blev supplerende takster fastsat. For det tredje kunne eventuelle problemer med marginale afvigelser i forhold til hidtidige bevillingsniveau løses ved opretholdelse af særbevillinger (f.eks. til småfag) og regulering på bevillinger til øvrige formål og/eller reguleringer på forskningsbevillingen. 2.3.1 Beregningsgrundlaget Det overordnede grundlag for takstfastsættelsen var som nævnt ønsket om budgetneutralitet. Desuden skete omlægningen ud fra de beregningsprincipper- og forudsætninger, der er vist i tabel 5. Tabel 5 Beregningsprincipper- og forudsætninger for takstfastsættelsen Beregningsforudsætninger Historisk betinget årsværksstyring - standarder og normer for udløsning af årsværk Historisk betingede bevillingsniveauer lønrammer og driftsrammer Ny optællingsmetode af eksamensaktiviteten fra STTV til STÅ Indplacering i takststruktur på grundlag af forskelle i studie- og undervisningsformer m.v. Udgiftsneutral omlægning Selektive takstjusteringer Delelementer Student/Lærer ratioer (S/L+D) Fastlærerdækning (L/L+D) TAP-årsværk pr. lærer-årsværk (TAP+D/VIP+D) Annuum pr. lærer-årsværk (ANDET/VIP+D) Gennemsnitslønninger Korrektion på grundlag af den skønnede ændring i optællingen af eksamensaktivitet overgang til tidstro faktisk eksamensaktivitet (StudenterÅrsværk, STÅ) fra prognosticeret produktion med udgangspunkt i tidligere års eksamensaktivitet (StudieTrinsTilVækster, STTV) Graden af forelæsninger contra småholdsundervisning Graden af selvstudium contra klasseundervisning Elementer af færdighedsundervisning Mængden og karakteren af laboratorieundervisning Omflytning af bevillinger fra uddannelsestakst til fællestakst. Reguleringer på forskningsbevillinger Særbevillinger Disponering af takstpulje regulering af takster der er kommet ud af niveau Der blev fastsat et begrænset antal takster. Uddannelser der hidtil var blevet budgetteret med forskellige S/L-ratier kunne blive henført til samme takst på grund af forskelle i de historiske gennemsnitslønninger og forskellige annuums-normer. Omvendt kunne uddannelser ved et hovedområde, som i det gamle system var budgetteret med én S/L-ratio, blive henført til forskellige takster, ud fra indplaceringer i takststrukturen efter forskelle i studie- og undervisningsformer, og den skønnede fremtidige fordeling af eksamensaktiviteten (STÅ-produktionen) på hovedområdets forskellige uddannelser. Der blev derfor ikke i forbindelse med fastsættelsen af de enkelte takster taget eksplicit stilling til et givet niveau for S/L-ratier, TAP-normer eller bevillinger til annuum (materialer, udstyr m.v.) for de respektive uddannelser. Eksempler på indplaceringer i takststrukturen ud fra forskelle i studie- og undervisningsformer m.v. er givet i tabel 6 nedenfor. 12
Tabel 6 Eksempler på indplaceringer af uddannelser i takststrukturen Hovedområde Takstniveau Eksempler på fag/uddannelse Faglige hensyn ved indplacering Humaniora og samfundsvidenskab 20.000 Jura, økonomi, dansk, litteraturvidenskab, retorik, teater Præget af forelæsninger og selvstudium og følgelig relativt billige. 23-29.000 Socialrådgiver, sprog, Elementer af færdighedsundervisning arkæologi 32.000 Musik, filmvidenskab, journalist Elementer af færdigheds- og laboratorieundervisning Naturvidenskab 38-43.000 Matematik, statistik, Tek./Samf, geografi Fag uden væsentlig element af laboratorieundervisning 49.000 Datalogi, geologi, fysik, Fag med tørre laboratorier agronom 56-60.000 Farmaci, kemi, biologi Fag med våde laboratorier 75.000 Dyrlæge Særlig ressourcekrævende undervisning på dyrehospital Sundhedsvidenskab 29.000 Ergo- og fysioterapeut Udgifter til praktik afholdes ved siden af 43.000 Læge 49.000 Tandlæge Praktik foregår på de tandhospitaler, der er tilknyttet tandlægeskolerne, og derfor er taksten højere end lægetaksten Pædagogiske uddannelser 20-32.000 Håndarbejdslærer, pædagog, folkeskolelærer Præget af klasseundervisning og mindre element af selvstudium. Desuden praktiktakst til folkeskolelærer. Tekniske videnskaber 38.000 Adgangskurser og eksportingeniør Væsentlige elementer af samfundsvidenskab og humaniora og derfor billigere end de øvrige ingeniører. 49.000 Civilingeniør Elementer af forelæsninger og selvstudium i forhold til teknikum- og akademiingeniør 56.000 Teknikum- og akademiingeniør Præget af klasseundervisning i forhold til civilingeniør Ved fastsættelsen af taksterne for folkeskolelærer, pædagog, ergoterapeuter, fysioterapeuter, socialrådgiver og diplom- og eksportingeniør blev der taget udgangspunkt i nedenstående årsværksnormer, som dannede grundlag for budgetteringen af de ordinære undervisningsbevillinger i 1994. Tabel 7 Årsværksnormer anvendt til takstfastsættelsen Årsværksnormer S/L-ratio (ekskl. praktik) Fastlærerdækning Folkeskolelærer 11,5 100% Pædagog 12,4 100% Ergo- og fysioterapeut 14,5 54% Socialrådgiver 17,0 79% Diplom- og eksportingeniør 9,5 10,4 89% Herefter blev taksten med de budgetterede gennemsnitslønninger, annuums-normer, eventuelle indregninger af diverse puljer og reserver, skønnet effekt af overgangen fra STTV til STÅ fastsat ud fra følgende bestanddele, jf. tabel 8. 13
Tabel 8 Takstberegning til FL94 kr. Lærerløn TAP-løn Øvrige drift Puljer og særbevillinger Takst på FL94 mv. 1) Folkeskolelærer 29.000 800 1.300 900 32.000 Pædagog 23.400-2.400 3.200 29.000 Ergo- og fysioterapeut 20.300 1.400 2.500 4.800 29.000 Socialrådgiver 18.200 2.300 2.500 6.000 29.000 Diplom- og eksportingeniør 32.000 5.000 4.600 14.400 56.000 1) Beløbet omfatter puljer og særbevillinger m.v. - typisk undervisningsbevillinger, som på FL-tidspunktet har været placeret på institutionsområdets reserveinstitution, og som efterfølgende er fordelt til de enkelte institutioner på TB. Der kan også være tale om særbevillinger til faglig udvikling o.lign., som har været budgetteret ved siden af S/L-ratiobudgetteringen. Endelig omfatter beløbet mindre justeringer foretaget i forbindelse med takstfastsættelsen I tabel 9 er for universiteterne hovedområdevist angivet S/L-ratierne for de lange videregående uddannelser forudsat ved den oprindelige takstfastsættelse. Tabel 9 S/L-ratier før takstfastsættelsen for 1994 HUM SAMF NAT MED TEK KU 21,52 24,96 10,39 13,16 AU 22,14 26,50 11,17 14,79 SDU/OU 19,61 25,84 11,20 13,28 AAU 21,33 25,88 11,90 11,90 RUC 21,31 22,78 11,92 HHK 19,23 24,91 DTU (DTH) 12,33 Standard 21,40 25,80 11,90 14
3 Takstudviklingen i perioden 1994-99 Udviklingen i taxametertilskuddet pr. STÅ i perioden 1994-99 for udvalgte mellemlange og lange videregående uddannelser fremgår af tabel 10. Taksterne til institutioner omfattet af selvejeloven udbetales inkl. moms. Af hensyn til sammenligneligheden er disse i tabellen angivet ekskl. moms. Tabel 10 Udvikling i taxametertilskud pr. STÅ (ekskl. evt. bygningstaxameter) 1994-99 1994 1995 1996 1997 1998 1999 Mellemlange videregående uddannelser Socialrådgiver 41.051 41.069 43.539 44.938 44.426 43.800 Indeks 100 100 106 109 108 107 Ergo- og fysioterapeut 41.051 42.729 42.995 43.242 42.784 41.800 Indeks 100 104 105 105 104 102 Pædagog 41.051 39.851 41.362 41.546 41.143 40.100 Indeks 100 97 101 101 100 98 Folkeskolelærer (Gl.) 44.444 44.833 46.804 46.634 46.170 45.300 Indeks 100 101 105 105 104 102 Folkeskolelærer (Ny) 48.427 47.600 Indeks 109 107 Eksportingeniør 63.669 74.610 75.214 74.508 73.769 72.700 Indeks 100 117 118 117 116 114 Diplomingeniør 74.639 74.610 75.214 74.508 73.769 72.700 Indeks 100 100 101 100 99 97 Lange videregående uddannelser Jura 29.177 29.114 29.171 30.312 30.370 30.000 Indeks 100 100 100 104 104 103 Økonomi 29.177 29.114 29.171 30.312 30.370 30.000 Indeks 100 100 100 104 104 103 Dansk 29.177 29.114 29.171 30.312 30.370 30.000 Indeks 100 100 100 104 104 103 Engelsk 34.492 34.759 34.722 34.339 33.961 33.500 Indeks 100 101 101 100 98 97 Kommunikationsudd. 53.152 52.914 53.009 52.569 52.018 51.200 Indeks 100 100 100 99 98 96 Matematik 56.884 56.899 56.927 50.873 50.377 49.500 Indeks 100 100 100 89 89 87 Kemi/biologi 78.031 73.282 65.308 64.757 64.125 63.100 Indeks 100 94 84 83 82 81 Dyrlæge 96.126 96.086 96.112 95.599 94.597 27.764 Indeks 100 100 100 99 98 97 Læge 63.669 63.651 63.676 63.062 62.483 61.400 Indeks 100 100 100 99 98 96 Civilingeniør mv. 74.639 74.610 75.214 74.508 73.769 72.700 Indeks 100 100 101 100 99 97 Faste 1999-priser. Takster omfatter både undervisnings- og fællestakster. De angivne taxametertilskud består af undervisningstakst + fællesudgiftstakst i 1999- prisniveau. Tilskudsudviklingen er herefter indekseret, hvor udgangsåret for indekseringen er 1994 eller det år, hvor uddannelsen er blevet takstindplaceret. De generelle reguleringer af taksterne som konsekvens af pris- og lønregulering fra 1994-1999 ligger typisk mellem ca. 2 og 3,5 procent. Derudover er der i perioden foretaget en række selektive takstforhøjelser samt takstnedsættelser (procentbesparelser), som konsekvens af generelle besparelser på Undervisningsministeriets område. Alle takstændringer gennemgås enkeltvis nedenfor. 15
3.1 Gennemgang af konkrete takstændringer Da de videregående uddannelser er knyttet til takstgrupper, foretages takstændringer enten som generelle ændringer for alle uddannelser, der er knyttet til en given takstgruppe, eller ved at en uddannelse flyttes fra én takstgruppe til en anden. Springet mellem takstgrupperne er føleligt og foretages kun, hvis der er væsentlige begrundelser for det. Eksempler på forskellige typer af takstændringer, der faktisk har været foretaget i de eksisterende taxametersystemer på erhvervsskoleområdet og for de videregående uddannelser, er givet i tabel 11. Mange af de hidtil foretagne takstændringer har været af teknisk karakter, dvs. de har været udgiftsneutrale for staten og har ikke reelt tilført tilskudsmodtageren flere ressourcer til forbrug. Eksempelvis er taksterne på flere områder forhøjet som følge af pensionsomlægninger, hvor forhøjelsen modsvares af, at institutionerne indbetaler et tilsvarende beløb som pensionsbidrag for tjenestemandslignende ansatte og statstjenestemænd. Andre tekniske takstændringer er foretaget som følge af en ændret afgrænsning mellem udgifts- og takstarter (f.eks. i forholdet mellem undervisnings- og fællesudgifter), udgiftsneutrale omlægninger mellem taxameterstyrede og ikke-aktivitetsstyrede tilskud 3 (f.eks. pulje- eller forskningsbevillinger), eller ændrede opgørelsesmetoder for årselever/studenterårsværk (hvor takstændringen er gennemført for at gøre metodeskiftet udgiftsneutralt). Tabel 11 Eksempler på årsager til foretagne takstændringer Reale ændringer Generelle ændringer Ønske om produktivitetsbesparelser (ændring af takstgruppeniveau) Ønske om kvalitetsforbedringer Specifikke ændringer Ændret tidsnormering (omflytning mellem takstgrupper) Nye krav til uddannelsens indhold Tekniske ændringer Pensionsomlægning Ændret afgrænsning mellem udgifts- og takstarter Omlægning mellem taxameterstyrede og ikke-taxameterstyrede tilskud Ændret opgørelsesmetode for studenterårsværk Som det fremgår af tabel 12, har der siden indførelsen af taxametersystemet kun været en meget beskeden udgiftsmæssig effekt af reale takstændringer på de videregående uddannelser. Tabel 12 Den reale takstudvikling på de videregående uddannelser 4 1994 5 1995 1996 1997 1998 1999 Indeks 100,0 100,4 101,3 101,5 101,0 99,6 I tabellerne nedenfor er samtlige reale og tekniske takstændringer for de videregående uddannelser beskrevet 6. Fra 1994 til 1995 har der været reale uddannelsestakstforhøjelser for eksportingeniør og læreruddannelsen. Der er desuden foretaget tekniske takstreguleringer vedr. kemi-, biologi-, diplomingeniør- og pædagoguddannelserne. 3 På længere sigt kan sådanne reguleringer naturligvis have reel udgiftsmæssig effekt 4 Ekskl. KVU og åben uddannelse. Beregningen er foretaget ved at vægte reale takstændringer med tilhørende aktivitet. Resultatet er udtryk for, at de videregående uddannelsesinstitutioner ville have modtaget 0,4 procent mere i taxametertilskud, hvis der ikke var foretaget reale takstændringer. 5 Udgangsniveauet er TB94-taksterne. 6 Takstforhøjelserne på TB94 er ikke medtaget 16
Tabel 13 Takstændringer for de udvalgte uddannelser 1994-1995 Lærer Ergoterapeut og fysioterapeut Eksportingeniør KVL-uddannelser Sprog/HUM II Takststigninger Undervisningstaksten er forhøjet. Fællesudgiftstaksten er blevet forhøjet Eksportingeniør er flyttet til samme takstgruppe, som diplomingeniør Fællesudgiftstaksten er flyttet til en højere takstgruppe Fællesudgiftstaksten er forhøjet. Takstnedsættelser Data/geologi og kemi/biologi Pædagog Værkstedskursus Ressourcefordelingen mellem undervisning og forskning er blevet ændret. Dette har bevirket, at taksterne er blevet reduceret, og forskningsbevillingerne er tilsvarende blevet forhøjet. Taksten er blevet reguleret fra 29.600 kr. til 28.500 kr. pga. en ændret opgørelse af studenterårsværk. Dette indledende kursus til diplomingeniør er blevet tidsmæssigt reduceret, og taksten er derfor nedsat Tabel 14 Takstændringer for de udvalgte uddannelser 1995-1996 Uddannelser uden forskningsbasering Ergoterapeut og fysioterapeut Diplom-, eksport- og civilingeniør KVL-uddannelser Kemi/biologi Takststigninger Taksterne er generelt sat op som følge af indregning af pensionsbidrag for tjenestemandslignende ansatte og statstjenestemænd. Undervisningstaksten er forhøjet pga. takstharmonisering til pædagogtaksten. Takstforhøjelsen overstiger disse skolers udgifter til pensionsbidrag, hvorfor der delvis er tale om en mindre real stigning, som dog, pga. dens minimale størrelse, er udeladt i beregning af de reale takststigninger. Som følge af indregning i taksterne af pensionsbidrag for tjenestemandslignende ansatte og statstjenestemænd er taksten forhøjet. Dette er også tilfældet for civilingeniøruddannelsen, selvom denne ikke udbydes på ingeniørhøjskoler. Uddannelsen deler imidlertid takstgruppe med diplom- og eksportingeniøruddannelsen Taksten er steget, da denne deler takst med diplomingeniøruddannelse, hvor taksten er forhøjet som følge af indregning af pensionsbidrag m.v. Takstnedsættelser Taksten er faldet som konsekvens af en ændret ressourcefordeling mellem undervisning og forskning. Nedsættelsen er også sket for at harmonisere kemi-/biologitaksten med data-, geologi- og fysiktaksten. Fra 1995 til 1996 er taksterne på en række uddannelser uden forskningsbasering sat op som følge af indregning af pensionsbidrag til tjenestemandslignende ansatte og statstjenestemænd. Takstgruppeprincippet har medført, at taksterne for nogle uddannelser, hvortil der ikke er foretaget indregning af pensionsbidrag, er fulgt med op, således at disse uddannelser, herunder civilingeniør- og KVL-uddannelserne har oplevet reale takststigninger. Der er fra 1995 til 1996 foretaget en teknisk takstnedsættelse af kemi og biologi. Fra 1996 til 1997 er alle takster omfattet af en generel procentbesparelse på 1procent, idet der dog samtidig foretages en forhøjelse af den laveste takst til humaniora og samfundsvidenskab. Taksterne til socialrådgiver samt til ergoterapeut- og fysioterapeutuddannelserne er forhøjet (realt). Der er desuden foretaget tekniske takstreguleringer vedr. lærer- og pædagoguddannelserne samt de naturvidenskabelige uddannelser. 17
Tabel 15 Takstændringer for de udvalgte uddannelser 1996-1997 Alle HUM og SAMF Socialrådgiver Ergoterapeut og fysioterapeut Pædagog m.v. Lærer Matematik/statistik, operationsanalyse, data/geologi og kemi/biologi Generelt I 1997 er samtlige takster blevet nedsat med 1 procent Takststigninger Den laveste undervisnings- og fællesudgiftstakst er blevet forhøjet med henholdsvis ca. 1000 kr. og ca. 300 kr. pr. STÅ. Socialrådgivertaksten er steget fordi den er flyttet til læreruddannelsens takstgruppe. Samtidig er fællesudgiftstaksten blevet nedsat Undervisningstaksten er forhøjet idet denne deler takstgruppe med pædagoguddannelsen, som er forhøjet p.g.a. indregning af pensionsbidrag for statstjenestemænd m.v. Taksten forhøjet pga. tilpasning til indregning af pensionsbidrag for statstjenestemænd m.v. i taksten. Takstnedsættelser (ud over den generelle takstnedsættelse) Taksten forhøjet pga. tilpasning til indregning af pensionsbidrag i taksten. Uddannelserne er flyttet til en anden takstgruppe, og taksten er blevet reduceret til fordel for øgede bevillinger til forskning I 1998 foretages en generel procentbesparelse, som den laveste takst til humaniora og samfundsvidenskab forskånes for. Samtidig gives den nye læreruddannelse en højere takst end den gamle. Tabel 16 Takstændringer for de udvalgte uddannelser 1997-1998 Generelt Alle (med udtagelse af HUM og SAMF) I 1998 er samtlige takster blevet nedsat med 1 procent med undtagelse af de laveste takster på HUM og SAMF. Takststigninger Lærer Takster til læreruddannelsen er blevet forhøjet pga. af den nye lov om læreruddannelsen. Taksten til den nuværende læreruddannelse er som alle andre takster nedsat med 1 procent. Den nye læreruddannelse får først økonomiske konsekvenser i 1999, når årgang 1998 udløser STÅ. I 1999 foretages en procentbesparelse på alle takster. Taksten til pædagoguddannelsen nedsættes yderligere. Tabel 17 Takstændringer 1998-1999 Alle Generelt I 1999 er samtlige takster blevet nedsat med 1,36 procent. Pædagog Lærer Læge, biomekanik, kolkesundhedsvidenskab: Takststigninger Takstnedsættelser (ud over den generelle takstnedsættelse) Undervisningstaksten nedsættes med 300 kr. og fællesudgiftstaksten med 200 kr. i forbindelse med udmøntning af selektive besparelser. Fællesudgiftstaksten for selvejende institutioner nedsættes dog med i alt 300 kr. til finansiering af uændret udbetalingsdato for udbetaling af tilskud. Fællesudgiftstaksten nedsættes med 200 kr. Fællesudgiftstaksten for selvejende institutioner nedsættes dog med i alt 300 kr. til finansiering af uændret udbetalingsdato for udbetaling af tilskud. Fællesudgiftstaksten nedsættes med 200 kr. I tabel 18 og 19 opsummeres takstudviklingen i løbende priser for de udvalgte mellem og lange videregående uddannelser, med angivelse af henholdsvis reale og tekniske ændringer. 18
Tabel 18 Reale og tekniske takstændringer på de mellemlange videregående uddannelser 1994-99 (løbende priser) Uddannelse 1994 1995 1996 1997 1998 1999 Socialrådgiver 36.300 37.100 40.000 42.400 43.300 43.800 P/L-regulering 800 600 1.100 1.400 1.100 Øvrige tekniske ændringer 2.300 Reale takstændringer 1.300-500 -600 Ergoterapeut og fysioterapeut 36.300 38.600 39.500 40.800 41.700 41.800 P/L-regulering 800 700 1.100 1.300 1.100 Øvrige tekniske ændringer 200 Reale takstændringer 1.500 200-400 -1.000 Pædagog 36.300 36.000 38.000 39.200 40.100 40.100 P/L-regulering 800 600 1.100 1.300 1.000 Øvrige tekniske ændringer -1.100 1.400 100 Reale takstændringer -400-1.000 Lærer (Gl. ordning) 39.300 40.500 43.000 44.000 45.000 45.300 P/L-regulering 800 700 1.200 1.500 1.170 Øvrige tekniske ændringer 1.800-200 Reale takstændringer 400-500 -870 Eksportingeniør 56.300 67.400 69.100 70.300 71.900 72.700 P/L-regulering 1.200 1.100 71.000 72.600 73.800 Øvrige tekniske ændringer 600 Reale takstændringer 9.900-700 -700-1.100 Diplomingeniør 66.000 67.400 69.100 70.300 71.900 72.700 P/L-regulering 1.400 1.100 1.900 2.300 1.900 Øvrige tekniske ændringer 600 Reale takstændringer -700-700 -1.100 De anførte takstændringer er ændringer til året, hvorunder ændringen er placeret i forhold til året før. Takster omfatter både undervisnings- og fællestakster. Tabel 19 Reale og tekniske takstændringer på de lange videregående uddannelser, 1994-99 (løbende priser) Uddannelsestakster og takstændringer 1994 1995 1996 1997 1998 1999 Jura 25.800 26.300 26.800 28.600 29.600 30.000 P/L-regulering 500 500 700 1.000 800 Reale takstændringer 1.100-400 Økonomi 25.800 26.300 26.800 28.600 29.600 30.000 P/L-regulering 500 500 700 1000 800 Reale takstændringer 1.100-400 Dansk 25.800 26.300 26.800 28.600 29.600 30.000 P/L-regulering 500 500 700 1.000 800 Reale takstændringer 1.100-400 Engelsk 30.500 31.400 31.900 32.400 33.100 33.500 P/L-regulering 700 500 900 1.100 900 Reale takstændringer 200-400 -400-500 Matematik 50.300 51.400 52.300 48.000 49.100 49.500 P/L-regulering 1.100 900 1.400 1.600 1.300 Tekniske ændringer -5.700 Reale takstændringer -500-900 Kemi/biologi 69.000 66.200 60.000 61.100 62.500 63.100 P/L-regulering 1.500 1.100 1.600 2.000 1.600 Tekniske ændringer -4.300-7.300-500 Reale takstændringer -600-1.000 Dyrlæge 85.000 86.800 88.300 90.200 92.200 93.300 P/L-regulering 1.800 1.500 2.400 3.000 2.400 Reale takstændringer -500-1.000-1.300 Civilingeniør 66.000 67.400 69.100 70.300 71.900 72.700 P/L-regulering 1.400 1.100 1.900 2.300 1.900 Reale takstændringer 600-700 -700-1.100 De anførte takstændringer er ændringer til året, hvorunder ændringen er placeret i forhold til året før. Takster omfatter både undervisnings- og fællestakster. 19
4 De mellemlange videregående uddannelser Taksteftersynet af de udvalgte mellemlange videregående uddannelser falder i to hovedafsnit. Afsnit 4.1 indeholder de uddannelsesspecifikke analyser for de syv mellemlange videregående uddannelser, der indgår i dette taksteftersyn. Formålet med de uddannelsesspecifikke analyser er at foretage en systematisk analyse af udviklingen i de enkelte uddannelsers økonomi. Der lægges i analyserne vægt på: at gøre rede for de i perioden væsentlige udefrakommende ændringer i form af ændringer i uddannelsernes regelgrundlag og ændringer i aktiviteten, at analysere udgiftsudviklingen på uddannelsesformål, herunder økonomien i forbindelse med gennemførelse af praktik, og at foretage en overordnet vurdering af den aktuelle effektivitet og kvalitet i uddannelsen. Afsnit 4.2. indeholder en tværgående analyse af de mellemlange videregående uddannelser. Sigtet med den tværgående analyse er dobbelt: for det første at foretage en overordnet vurdering af uddannelsestaksternes dækningsgrad og rimelighed på grundlag af de uddannelsesspecifikke analyser; for det andet at foretage en generel analyse af økonomien på de institutioner, der udbyder de udvalgte uddannelser. I relation til sidstnævnte foretages dels en analyse af udgiftsfordelingen, dels en analyse af institutionernes samlede resultat. Analysen af uddannelsernes økonomi bygger dels på en spørgeskemaundersøgelse foretaget i løbet af sommeren 1999, dels på institutionernes 1998-regnskaber. Der er udsendt spørgeskemaer til samtlige institutioner, der udbyder de syv udvalgte uddannelser, og svarprocenten har været høj - ca. 90 procent. Et eksemplar af spørgeskemaet kan ses i bilag J. I relation til anvendelsen af institutionernes regnskaber bør det bemærkes, at det er første gang, at disse anvendes som led i en tværgående analyse. Ministeriet er opmærksom på, at det ikke er uproblematisk at anvende forskellige institutioners regnskabsoplysninger i forbindelse med tværgående sammenligninger. For det første er principperne for regnskabsaflæggelsen forskellig for stats- og selvejeinstitutioner. For det andet kan det på statsinstitutionernes område konstateres, at der ikke foretages en minutiøs omkostningsrelatering. Selv for institutioner, der udbyder den samme uddannelse, kan der således forekomme forskelle i regnskabspraksis, der gør sammenligninger vanskelige. Ministeriet er opmærksom på de nævnte problemer, og har forsøgt at tage højde herfor. Analysen af uddannelsernes effektivitet og kvalitet er baseret på den ovenfor omtalte spørgeskemaundersøgelse, ministeriets egne statistiske oplysninger om blandt andet udviklingen i fuldførelsen samt endelig et bidrag fra Danmarks Evalueringsinstitut vedrørende en række aspekter vedrørende uddannelsernes kvalitet. 20
I spørgeskemaundersøgelsen er der blandt andet spurgt til antallet af undervisningstimer fordelt på forskellige undervisningsformer. Visse institutioner har i den forbindelse taget forbehold med hensyn til de absolutte tal. Ministeriet har dog fundet det forsvarligt at anvende de oplyste timetal til at foretage en relativ fordeling på undervisningsformer. I flere tilfælde har det dog været nødvendigt at udelade praktikken i fordelingerne. Der er foretaget evalueringer for hovedparten af de mellemlange uddannelser, der indgår i dette taksteftersyn. Kun et udvalg af disse indgår i det bidrag Danmarks Evalueringsinstitut har udarbejdet i forbindelse med taksteftersyn (se bilag H). Når evalueringerne af socialrådgiver- og eksportingeniøruddannelserne ikke er inddraget i evalueringsinstituttets bidrag skyldes det primært, at de bygger på oplysninger fra før midten af 1990 erne. Desuden er der på ingeniørområdet foretaget en række retningsspecifikke evalueringer. Kun den nyeste evalueringen af kemiingeniøruddannelserne indgår i evalueringsinstituttets bidrag. Endelig indgår der i analyserne af uddannelsernes effektivitet oplysninger om fuldførelse. De anførte fuldførelsesprocenter er beregnet efter den såkaldte tværsnitsmetode 7. Der foreligger kun data for perioden indtil 1995. På grund af manglende fuldførelsesprocenter i periodens sidste halvdel anvendes et alternativt mål for effektiviteten - STÅ-produktiviteten - der er opgjort for hver uddannelse i 1998. STÅ-produktiviteten udtrykker, hvor stor en andel af de optagne, der i løbet af uddannelsen udløser studenterårsværk svarende til den normerede studietid. Det må understreges, at STÅ-produktiviteten og fuldførelsesprocenten ikke er udtryk for det samme. Hvis en stor andel af de optagne studerende udløser STÅ i løbet af uddannelsen, evt. som omgængere, men afbryder relativt sent, vil STÅ-produktiviteten være relativt høj, mens fuldførelsesprocenter vil være lav. Opgørelse af STÅ-produktiviteten udgør et fast element i forbindelse med den del af finanslovsarbejdet, der vedrører udarbejdelsen af aktivitetsprognoser. På nogle områder sker opgørelsen dog ikke hvert år, da STÅ-produktiviteten forudsættes at være relativt stabil. Der skal derfor tages et generelt forbehold i forbindelse med anvendelsen af dette mål, da det opgivne 1998-tal kan være udtryk for den beregnede STÅ-produktivitet i 1997, der blot er overført til 1998. STÅ-produktiviteten skal alene ses som et supplement til fuldførelsesprocenterne. 7 Ved tværsnitsmetoden anvendes det særlige tværsnitsmodul, som er udviklet i Undervisningsministeriet. I tværsnitsmodulet beregnes sandsynlighederne for overgange mellem de forskellige tilstande i uddannelsessystemet i et udvalgt tværsnitsår. På grund af modellens kompleksitet vil beregningerne for 1996-1998 først være afsluttet ultimo 1999. Se bilag I for en teknisk beskrivelse metoden. 21
4.1 Uddannelsesspecifikke analyser 4.1.1 Socialrådgiveruddannelsen Introduktion til uddannelsen Regelgrundlag BK 191 1987 (Historisk): Bekendtgørelse om socialrådgiveruddannelsen ved de sociale højskoler BK 1993 1987 (Historisk): Bekendtgørelse om socialrådgiveruddannelsen ved Aalborg Universitetscenter BK 720 1996 (Gældende): Bekendtgørelse om socialrådgiveruddannelsen Socialrådgiveruddannelsen udbydes på landets fire sociale højskoler og på Aalborg Universitet 8. Formålet med socialrådgiveruddannelsen er at kvalificere de studerende til at varetage funktioner inden for det sociale arbejdsområde på offentlige og private institutioner samt i den offentlige forvaltning. Det er en treårig uddannelse, hvor der skal indgå mindst én sammenhængende praktikperiode med en varighed på fem måneder. Tidligere var uddannelserne på de sociale højskoler og Aalborg Universitet omfattet af hver sin bekendtgørelse. I forbindelse med en reform af uddannelserne blev der i 1996 udstedt en ny bekendtgørelse, der samlede de to uddannelser under en bekendtgørelse, og som brød med den hidtidige centrale indholdsmæssige styring af socialrådgiveruddannelserne. Udviklingen i perioden 1994-98 har været præget af denne reform. Den nuværende bekendtgørelse indeholder rammebestemmelser med generelle regler om formål, indhold og eksamen mv. - herunder blandt andet en omfangsmæssig vægtning af uddannelsens fire hovedområder: 1) Socialrådgivning og socialrådgivningsmetodik, 2) Menneskers udvikling og interaktion, 3) Retlig regulering og 4) Samfund, politik, økonomi og organisation. Det er op til institutionerne indenfor rammerne af bekendtgørelsen at fastsætte nærmere regler om uddannelsen i institutionernes studieordning. Aktivitetsudvikling Figur 1 viser aktivitetsudviklingen på de sociale højskoler fra 1994-98. Som det fremgår af figuren har aktiviteten på socialrådgiveruddannelsen været stigende i hele perioden. Mens der i første halvdel af perioden har været en vækst på mellem 12 og 20 procent, falder væksten i periodens sidste halvdel til 1-2 procent. En nærmere analyse af aktivitetsudviklingen på de sociale højskoler i 1996-1998 viser ret store variationer mellem de fire institutioner. Én højskole har således oplevet en tilbagegang i aktiviteten på 5 procent, mens en anden har haft en aktivitetsfremgang på hele 25 procent på bare tre år. 8 Sammenligninger mellem uddannelsen på de sociale højskoler og Aalborg Universitet skal tages med forbehold. For det første har varigheden for uddannelsen for studerende, der har påbegyndt studiet før september 1996, været forskellig for de to institutionstyper. På de sociale højskoler har uddannelsen været 3-årig, mens uddannelsen på Aalborg Universitet har haft en varigheden 3½ år. For det andet er detaljeringsniveauet i oplysningerne fra institutionerne meget forskelligt. Fra Aalborg Universitet har ministeriet kun uddannelsesspecifikke oplysninger fra 1998, og disse er ikke så detaljerede, som oplysningerne fra de sociale højskoler. Hovedparten af den uddannelsesspecifikke analyse tager således alene udgangspunkt i oplysninger fra de sociale højskoler. 22