Høringsnotat s høringsnotat af 11. februar 2011 for høring over udkast til afgørelse på engrosmarkedet for terminering af sms i individuelle mobilnet 1 Indledning iværksatte den 1. juli 2010 en høring af branchen over udkast til markedsafgørelser på engrosmarkedet for terminering af sms i individuelle mobilnet i henhold til bekendtgørelse nr. 668 af 10. juli 2003 om høringsprocedurer. Analyserne retter sig mod de fem mobiloperatører TDC, Telenor, Telia, Hi3G og Barablu. Fristen for afgivelse af høringssvar var den 16. august 2010. havde ved høringsfristens udløb modtaget høringssvar fra TDC, Telenor, Telia, Hi3G og Forbrugerrådet. Endvidere har modtaget EU-Kommissionens bemærkninger til afgørelsesudkastene. I det følgende refereres og kommenteres de væsentlige substansbemærkninger, som har modtaget i høringen. 11. februar 2011 Holsteinsgade 63 2100 København Ø Telefon 3545 0000 Telefax 3545 0010 E-post itst@itst.dk Netsted www.itst.dk CVR-nr. 26769388 Sagsbehandlere Michael Bøgh Telefon 3545 0261 Telefax 3545 0020 E-post mib@itst.dk Sagsnr. Dok nr. Side 1/1 Høringssvarene kan i deres fulde længde læses på s hjemmeside på www.itst.dk under menupunktet: Tele- og internetregulering > SMPregulering > Markedsundersøgelser > 2. runde af markedsundersøgelser > Høring over markedsafgørelser > Engrosmarkedet for sms 2 EU- Kommissionens bemærkninger i medfør af artikel 7, stk. 3, i rammedirektivet 1 notificerede den 1. juli 2010 afgørelsesudkastene på engrosmarkedet for terminering af sms i individuelle mobilnet over for EU- Kommissionen. Kommissionen har den 13. august 2010 afgivet sine bemærkninger. 1 Direktiv 2002/21/EF, om fælles rammebestemmelser for elektroniske kommunikationsnet og tjenester (rammedirektivet), offentliggjort i EF-Tidende nr. L 108 af 24/04/2002 s. 0033 0050.
2.1 Push-email og indholdstakserede sms er EU-Kommissionen stiller på nuværende tidspunkt ikke spørgsmålstegn ved markedsafgrænsningen, herunder navnlig medtagelsen af termineringen af push-sms, idet operatører, som ønsker at terminere denne type sms, kan tænkes at stå over for en lignende flaskehals, som netoperatører, der ønsker terminering af almindelige sms. Kommissionen bemærker, at udbredelsen af mobiltelefoner, som giver mulighed for at modtage indhold på en måde, der kan substituere sms, f.eks. e-mail sendt til "smartphones", eventuelt kan udgøre en begrænsning for levering af (push-)sms engrosterminering. Ifølge Kommissionen kan der ske en substitution, hvis tjenesteudbyderne sender deres indhold via push-e-mail i stedet for sms. Kommissionen anerkender dog, at udbredelsen af "smartphones" eventuelt kun påvirker konkurrencesituationen for terminering af almindelige sms i mindre omfang, idet begge involverede parter vil skulle anvende e-mail i stedet for sms, og det forudsætter, at både afsender og modtager har det rette udstyr. Leveringen af indhold til M(V)NO'ers slutbrugere er dog ifølge Kommissionen kun afhængig af den modtagende parts udstyr. Udbredelsen af "smartphones" vil på nuværende tidspunkt hovedsageligt påvirke, hvordan indhold leveres, og dermed vilkårene for levering af push-sms-termineringstjenester. Side 2/2 Ydermere bemærker Kommissionen, at udviklingen af nye forretningsmodeller for levering af indhold til forbrugerne kan ændre markedsforholdene for terminering af sms-leveret indhold. Markedsrestriktioner fungerer muligvis anderledes i de tilfælde, hvor der anmodes om sms fra den modtagende parts side, og modtageren betaler helt eller delvis for tjenesten. Dette vil mindske virkningen af "opkalderen betaler"-princippet for push-sms-tjenester og gøre modtageren følsom over for operatørens termineringspriser for sms. Kommissionen opfordrer til at indsamle de nyeste relevante markedsdata og nøje følge leveringen af indhold til mobiludstyr, som eventuelt kan føre til, at kan overveje at fjerne terminering af pushsms-tjenester fra det relevante marked for sms-terminering og dermed fjerne reguleringen på dette område. Push-e-mails på smartphones vil efter s vurdering ikke udgøre et reelt alternativ til sms-terminering inden for markedsundersøgelsens tidshorisont. Som det fremgår af markedsafgrænsningen vurderer, at pushe-mail vil kunne udgøre et reelt alternativ for sms, såfremt udbredelsen af smartphones nærmer sig 100 procent. Dette skyldes, at forbrugerne ellers ikke kan være sikre på, at de afsendte mails ender i et håndsæt, som er i stand til at modtage pushe-mail. Dertil kommer usikkerheden om push-e-mail faktisk bliver læst. Denne usikkerhed er størst, når modtageren af en push-e-mail skal foretage en aktiv handling for at hente beskeden. 2
Reel substituerbarhed forudsætter også, at push-e-mail også i praksis udgør et reelt alternativ for forbrugerne, hvilket ikke alene sikres ved en høj udbredelse af smartphones. I praksis vil reel substituerbarhed først være tilfældet, når push-email funktionaliteten er præget af den samme brugervenlighed på afsender- og modtagersiden som sms. indsamler ikke for nærværende oplysninger om brugen af smartphones til push-e-mail formål. vil i forbindelse med den næste markedsundersøgelse indhente oplysninger om udbredelsen af smart-phones og deres anvendelse til at sende og modtage push-e-mail med henblik på at vurdere graden af substitution. I forbindelse med markedsundersøgelsen har bl.a. modtaget oplysninger om prissætningen på indholdsbaserede sms dvs. sms, der afsendes på foranledning af den modtagende part. Undersøgelsen viser, at det terminerende selskab modtager sms-taksten plus en fast procentvis provision. Det vil sige, at engrosprisen for indholdstakserede sms afhænger af detailprisen for den indholdsbaseret sms. Oplysningerne viser, at engrosprissætningen på terminering af indholdsbaserede sms - ligesom det ses for terminering af standard-sms - er væsentlig højere end omkostningerne berettiger til. Der er derfor reelt ikke er nogen væsentlige forskelle i konkurrenceforholdene for terminering af indholdsbaserede sms og terminering af standard-sms. Markedsafgrænsningen skelner derfor ikke mellem terminering af standard-sms og terminering af indholdsbaserede sms. vil i forbindelse med den næste markedsundersøgelse igen vurdere konkurrenceforholdene for indholdsbaserede push-sms, og om indholdsbaserede sms skal være omfattet af markedsafgrænsningen. Med hensyn til s holdning til push-sms i øvrigt henvises til afsnit 3.3. Side 3/3 2.2 Gradvis overgang og målpris for sms-terminering Kommissionen bemærker, at i udkast til foranstaltninger har foreslået en mindre nedsættelse af det nuværende prisniveau for sms-terminering i retning af de beregnede omkostninger 2, hvilket medfører en reguleret takst, som stadig er næsten 10 gange højere end det anslåede omkostningsniveau. Kommissionen bemærker desuden, at agter at benytte en gradvis overgang hen imod omkostningsniveauet fremover. For at sikre retssikkerheden for markedsaktørerne foreslår Kommissionen, at ITog Telestyrelsen i sin endelige foranstaltning anfører, at den har til hensigt at pålægge en gradvis overgang, helst afpasset efter fremgangsmåden for opkaldsterminering for taletelefoni, dvs. med milepæle for prisreduktioner, og dermed sænke de nuværende sms-termineringspriser i retning af omkostningsniveauet. kan ifølge LRAIC-bekendtgørelsens 5, stk. 5, beslutte en overgangsordning for engrosprisernes ikrafttræden. Af udkast til prisafgørelse fremgår, at styrelsen vurderer, at der er grundlag for at implementere en trinvis 2 Fra 0,2 DKK (0,027 EUR) pr sms til 0,16 DKK; de beregnede omkostninger er 0,02 DKK. 3
overgang mod omkostningsbestemte engrospriser. Dette vil bl.a. give selskaberne mulighed for at opbygge it-systemer og indføre procedurer herunder at revidere samtrafikaftalerne som gør det muligt for selskaberne at afbryde trafik fra kunder, som sender spam. Det er ikke muligt at angive engrospriserne på sms-terminering for årene 2012 og frem, idet LRAIC-bekendtgørelsen alene giver mulighed for at træffe afgørelser om maksimalpriser for ét år af gangen. Desuden er styrelsens udmeldinger baseret på en årlig opdatering af LRAIC-modellen, og muligheden for flerårige udmeldinger er derfor ikke til stede. I den endelige prisafgørelse for 2011 fastsættes engrosprisen til 16 øre, der vil være gældende fra 1. august 2011 frem til udgangen af 2011. forventer, at de kommende engrospriser på terminering af sms i individuelle mobilnet bliver justeret med virkning 1. marts 2012, hvorefter de årlige pristilpasninger forventes at ske med virkning 1. januar. Tidspunkterne for justeringerne af engrospriserne på sms-terminering sker derved samtidigt med justeringerne af engrospriserne på terminering af taletrafik i individuelle mobilnet. Side 4/4 3 Branchens bemærkninger 3.1 Behovet for at regulere engrosmarkedet for sms-terminering Helt overordnet stiller TDC, Telenor og Telia spørgsmålstegn ved behovet for at regulere engrosmarkedet for terminering af sms, idet markedet ikke på forhånd er udpeget i Kommissionens henstilling om relevante markeder som værende egnet til ex ante regulering. Efter høringsfristens udløb er styrelsen blevet gjort opmærksom på, at mobilnetoperatørerne har drøftet muligheden for at foretage en frivillig gensidig nedsættelse af sms engrosprisen. Udspillet er modtaget positivt af de øvrige selskaber bortset fra Hi3G, som ønsker at afvente en eventuel afgørelse fra. Ifølge Kommissionen anses et marked for at være egnet til ex ante regulering, hvis følgende tre kriterier er opfyldt: 1) Der er høje og ikke forbigående adgangsbarrierer. 2) Der er en markedsstruktur, som ikke går i retning af en effektiv konkurrence inden for en overskuelig tidshorisont. 3) Anvendelse af konkurrenceretten alene er ikke tilstrækkelig til at sikre konkurrencen på markedet. har analyseret de tre kriterier på de danske engrosmarkeder for terminering af sms i mobilnet og vurderet, at markederne er præget af vedvarende konkurrenceproblemer, som ikke kan løses ved anvendelse af konkurrenceretten. Af markedsafgrænsningen fremgår, at engrosmarkederne for sms-terminering er afgrænset til at være nationale markeder. Styrelsens markedsundersøgelse er derfor baseret på en vurdering af konkurrenceforholdene på de individuelle sms- 4
termineringsmarkeder i Danmark - uafhængigt af vilkårene på termineringsmarkederne i andre lande. Markedsanalysen konkluderer, at selskaberne TDC, Telenor, Telia og Hi3G har SMP på deres individuelle engrosmarkeder. skal ifølge telelovens 51, stk. 1, jf. også 84 d, pålægge SMP-udpegede selskaber mindst én eller flere forpligtelser, som kan modvirke de konstaterede konkurrenceproblemer. I øvrigt skal det bemærkes, at ARCEP (den franske regulator) siden 2006 har reguleret området, mens UKE (den polske regulator) i december 2010 har truffet endelige markedsafgørelser på sms termineringsmarkedet. I forhold til en frivillig gensidig nedsættelse af prisen for terminering af sms skal bemærke, at reguleringen ikke hindrer selskaberne i at aftale lavere engrospriser end den regulerede maksimalpris. finder ikke, at branchen har incitament til frivilligt til at nedsætte deres engrospriser. Årsagen er, at muligheden for frivillige aftaler og dermed prisnedsættelser reelt har eksisteret i mange år. Det har imidlertid ikke ført til en ændring i engrosprisen for terminering af sms, som gennem en lang årrække har været 20 øre. Branchens forslag om at reducere engrosprisen til 15 øre er desuden langt fra det omkostningsniveau, som styrelsen har beregnet til at være i omegnen af 2 øre pr. sms. Side 5/5 3.2 Udenlandske sms er TDC, Telenor og Telia problematiserer, at en ensidig dansk regulering af terminering af sms resulterer i, at danske udbydere mister forhandlingsstyrke, når de skal indgå aftaler med udenlandske uregulerede selskaber om udveksling af smstrafik. Dermed vil de danske selskaber lide et økonomisk tab. I dag benyttes bilaterale aftaler til at presse prisen nedad, hvilket ikke er muligt efter en ensidig dansk regulering. Selskaberne anfører, at de stilles ringere i de fremtidige interworkingforhandlinger med øgede administrationsomkostninger og sandsynlige indtægtstab for de danske operatører som følge. Desuden gør Telenor opmærksom på, at regulering kan skabe store administrative udfordringer, hvis der pludselig skal indgås afregningsaftaler med et meget stort antal udenlandske operatører, fordi de vælger at udnytte en sådan ny situation. Såfremt måtte vælge at fastholde prisreguleringen er det derfor ifølge Telenor afgørende vigtigt, at styrelsen på lignende vis som ARCEP i Frankrig alene pålægger en ikke-diskriminationsforpligtelse under hensynstagen til en betingelse om gensidige prisvilkår. Telia oplyser, at når danske mobilkunder udveksler sms er med abonnenter på udenlandske net, håndteres afregningen enten ved interworking aftaler (gensidig fakturering af sms til symmetriske priser) eller ved Bill and Keep (udveksling af sms uden afregning). Årsagen til, at langt størstedelen af aftalerne baseres på Bill and Keep er ifølge Telia primært, at administration af aftaler samt udarbejdelse af faktureringsgrundlag mv. ikke står mål med den faktiske sms volumen mellem operatørerne. I den forbindelse anfører Telia, at enhver udveksling af internationale sms på Bill and Keep vilkår må ændres til afregning til den regulerede takst for at imødekomme udkastets ikke-diskriminationsforpligtelse. I modsat fald vil eksempelvis de øvrige danske mobiloperatører kunne stille krav om gensidig sms udveksling uden afregning. Telia finder det utilsigtet, når reguleringen medfører, 5
at Telia således indirekte tvinges til at fakturere for ydelser, der hidtil ikke har været afregnet. Telia skønner i øvrigt, at en meget stor andel af de operatører, der udveksles Bill and Keep sms er med, ikke vil være interesserede i at forsætte samarbejdet pga. den ekstra administrative byrde det vil være at skulle implementere og administrere en afregning for de udvekslede sms er. I praksis vil det ifølge Telia sandsynligvis betyde, at der blokeres for udveksling af sms er mellem Telia og en lang række internationale mobilnet. Dette vil være en væsentlig forringelse for Telias kunder. skal indledningsvist bemærke, at formålet med ikkediskriminationsforpligtelsen ifølge telelovens 51 b er, at sikre, at SMP-udpegede selskaber under tilsvarende forhold tilbyder andre virksomheder, der udbyder tilsvarende tjenester, tilsvarende vilkår. Der er derfor forudsat, at udvekslingen under tilsvarende forhold er baseret på sammenlignelighed i forholdene. Dette betyder, at når et selskab modtager en anmodning om at få en tilsvarende aftale om udveksling af trafik, vil denne anmodning bl.a. skulle behandles ud fra, om selskaberne opererer under tilsvarende vilkår. Dette kan eksempelvis være om der er gensidighed i aftaleindgåelsen. Derudover kan en vurdering af sammenlignelighed i forholdene eksempelvis inddrage omfanget af den trafik, som udveksles mellem selskaberne samt symmetriforholdene i trafikken. Dette vil blive præciseret i markedsafgørelsen. Dette indebærer efter s vurdering, at et selskab vil kunne afvise en anmodning fra et selskab om at udveksle trafik ved bill-and-keep, såfremt den indbyrdes trafik mellem selskaberne ikke svarer til de vilkår, som er lagt til grund for denne type aftale. har noteret sig bemærkningerne fra branchen om forhandlingsstyrke i forbindelse med indgåelse af aftaler med udenlandske operatører - herunder Interworking aftaler. Styrelsen har konstateret, at der for den samme tjeneste eksisterer flere forskellige aftaleforhold vedrørende terminering af sms afhængig af om selskaberne kun interagerer på engrosniveau (udenlandske) selskaber eller om selskaberne også konkurrerer på detailniveau (indenlandske selskaber). Aftalerne er igen anderledes, når sms-trafikken kun sendes den ene vej (push-sms). Styrelsen har vurderet, at de forskellige aftaleforhold afspejler forskelle i konkurrencevilkårene. Navnlig finder styrelsen, at konkurrencevilkårene er væsentlig forskellige, når selskaberne ikke konkurrerer med hinanden på det samme detailmarked, men kun interagerer på engrosniveau. Dette er tilfældet, når danske selskaber indgår aftaler om terminering af sms med udenlandske selskaber. I markedsanalysen redegør styrelsen nærmere for disse forskelle. I det notificerede udkast til markedsafgørelse har styrelsen derfor valgt ikke at pålægge selskaberne en engrosprisforpligtelse for så vidt angår udenlandske sms. har i overensstemmelse med ovenstående justeret markedsanalysen og engrosprisforpligtelsen i udkastet til markedsafgørelser. Side 6/6 6
3.3 Uklar markedsafgrænsning Telenor finder, at s markedsafgrænsning ikke er tilstrækkelig præcis og operationel. Blot at skrive at produktet omfatter aflevering af sms til en mobiloperatør, kan således utilsigtet give indtryk af, at alle produkter skulle være omfattet blot de indeholder termineringsdelen. Telenor henviser til side 6 i s høringsnotat af 1. juli: er enig med Telenor i, at det indbyrdes forhold mellem henholdsvis de mobile netoperatører og mellem selskaber, som køber pushsmsterminering af bl.a. Telenor, er forskellig. Ved køb af push-sms er der nemlig tale om køb af et produkt, som omfatter mere end blot den rene termineringsydelse, som netop er genstand for denne markedsundersøgelse. Push-sms-kunderne er derfor i henhold til styrelsens reviderede markedsafgrænsning ikke kunder på dette engrosmarked det er alene de mobile netoperatører, der agerer som henholdsvis hinandens kunder og udbydere. Side 7/7 Telenor opfordrer styrelsen til, at ovenstående afspejles i styrelsens endelige afgørelse. Telia bemærker, at push-sms i henhold til markedsafgrænsningen er indeholdt i reguleringen. Det er for Telia ikke åbenlyst, hvad dette konkret indebærer, men inkluderingen gælder tilsyneladende uanset den dynamik og prisdifferentiering, der i dag er på dette marked. Det er Telias vurdering, at en prisregulering af pushsms vil kunne standse enhver produktudvikling vedrørende push-sms er. Reguleringen vil ifølge Telia eksempelvis betyde, at det ikke bliver muligt at anvende prisstrukturer med mængderabatter m.v. grundet kravet om ikke-diskrimination. Telia bemærker i den forbindelse, at udveksles push-sms netudbyderne imellem, bliver de i forvejen ligestillet med standard sms er. har i forbindelse med høringen af markedsanalysen (afsnit 3) foretaget en præcisering af produktafgrænsningen for produktet terminering af sms. Heri fremgår, at alle former for sms, der termineres i en mobilnetoperatørs net er omfattet af markedet uanset om de origineres fra f.eks. en mobilterminal (standard-sms) eller fra en computer (push-sms). Produktafgrænsningen svarer således til en afgrænsning ved den tekniske grænseflade A i nedenstående figur fra TDC (selve opslaget i HLR-registeret er omfattet af markedet). 7
Push SMS med flere net Seviceudbyder Service Platform C VPN Service integrator B Gateway SS7??? O riginerende m obilnet SMS-C HLR Term inerende mobilnet MSC A Mobil I forbindelse med markedsundersøgelsen har konstateret, at selve termineringen af push-sms er den samme som selve termineringen af standard-sms. Push-sms indeholder imidlertid også flere elementer end selve termineringsydelsen, hvilket ifølge styrelsens oplysninger skyldes, at push-sms afleveres i sms-c en og ikke i MSC en. har under udarbejdelsen af markedsafgrænsningen placeret sms-c en uden for markedsafgrænsningen. Styrelsen vurderer, at sms-c en er konkurrenceudsat og derfor ikke udgør nogen reel flaskehals. En push-sms kunde har således mulighed for at dirigere og få sin trafik termineret via andre selskaber. For nærværende er det dog s vurdering, at der ikke er grundlag for at revidere de tekstafsnit, som Telenor henviser til. Det er s opfattelse, at alle sms, der afleveres hos en slutbruger passerer en MSC og derfor principielt er omfattet af engrosmarkedet. Adgangen til den regulerede engrospris forudsætter imidlertid, at engroskunden selv afleverer sms en ved MSC en i det modtagende net og ikke i på et mere fjernt punkt set fra slutbrugeren. I forhold til Telias bemærkninger betyder det, at engroskunder, som afleverer deres sms i en sms-c (push-sms), foruden selve termineringstjenesten køber en yderligere en tjeneste, som udgøres af behandlingen i sms-c en samt transporten fra sms-c en frem til MSC en. prissætter ikke denne tillægstjeneste, idet den jf. ovenfor er konkurrenceudsat.. Derfor prissætter ikke engrosprisen på hele strækningen fra sms-c en frem til slutkunden. vurderer derfor, at ikke-diskriminationsforpligtelsen ikke er til hinder for, at selskaberne kan tilbyde deres push-sms engroskunder mængderabatter til selskaber, som afleverer sms i Telia s sms-c.. Side 8/8 3.4 Økonomiske konsekvenser i hhv. detail- og engrosleddet Telia finder, at under antagelse af s konklusion om, at de samlede direkte økonomiske konsekvenser ved selv en så markant prisnedsættelse er små, må en regulering af engrosmarkedet for terminering af sms vurderes at være en unødvendig indgriben. Særligt set i lyset af de skadende bivirkninger, som reguleringen medfører. skriver senere i samme afsnit, at Faldende engrospriser vil derfor give plads til, at mobilselskaberne til gavn for slutbrugerne fastsætter la- 8
vere detailpriser for sms. Telia bemærker, at såfremt skulle have ret i disse antagelser, vil reguleringen få mærkbare økonomiske konsekvenser for de regulerede operatører. Styrelsens økonomiske argumentation er efter Telias opfattelse dermed ikke sammenhængende. Telia mener endvidere ikke, at s påstand om, at de nuværende høje engrospriser hindrer mobilselskaberne i at nedsætte deres detailpriser for sms, er korrekt. Hos hver af de fire mobiloperatører, eller hos deres respektive datterselskaber, er det muligt at købe abonnementspakker, der indeholder fri sms for under 99 DKK inkl. moms per måned. I et marked, hvor det ikke er usædvanligt med kunder, der sender mere end 1.000 sms-beskeder pr. måned, er der ikke umiddelbart grundlag for at drage konklusionen om, at der er sammenhæng mellem engros- og detailprisen på sms markedet. Ved yderligere at sammenholde med den seneste årrækkes betydelige fald i detailprisen samt den uændrede engrospris i samme periode, bliver det tydeligt, at sammenhængen mellem engrosog detailprissætning er ikke-eksisterende på sms markedet. Markedsforholdene i Danmark har således givet kunderne ganske lave detailpriser på sms selv uden regulatoriske indgreb. Side 9/9 Hi3G bemærker at Hi3G har igen gennemgået data vedrørende sms-trafikken med de øvrige operatører på det danske marked. Heraf fremgår, at selskabets kunder igennem de seneste 18 måneder hver eneste måned har sendt 15-21 % flere sms er til de øvrige operatører, end Hi3G har modtaget fra de andre danske netværk. Det er således ikke dækkende at sige, at der er nogenlunde balance. Efter selskabets opfattelse bør dette forhold medføre en yderligere og fremskyndet reduktion af termineringspriserne, således at ubalancen fjernes hurtigst muligt. Det er som nævnt i prisafgørelsen korrekt, at de samlede direkte økonomiske effekter ved engrosprisnedsættelsen er små. Dette er navnlig tilfældet, når man ser på selskabernes samlede omsætning. Årsagen til, at de økonomiske effekter ikke udligner sig fuldkommen, er, at der udover den trafik, som udveksles mellem danske mobiloperatører, også er bl.a. udlandstrafik. Ser man derimod på selskabsniveau, er der som også bemærket af Hi3G og beskrevet i markedsanalysen ubalance i udvekslingen af sms mellem selskaberne. Således sælger TDC og Telenor betydelig flere sms end de to selskaber køber hos andre mobilselskaber. Denne ubalance udgør imidlertid kun et konkurrenceproblem fordi prisen på termineringstjenesten ikke afspejler omkostningerne ved at terminere sms. Den høje engrospris betyder, at Telia og Hi3G i dag har væsentlig større omkostninger ved at terminere sms i andre mobilnet end hvad omkostningerne berettiger til. Tilsvarende har TDC og Telenor for høje indtægter fra sms-terminering. Når Telia og Hi3G som følge af engrosprisreguleringen opnår lavere omkostninger og dermed får større økonomisk råderum, vil selskaberne eksempelvis kunne fastsætte lavere detailpriser på sms. Omkostningsbesparelsen vil imidlertid også kunne anvendes til andre formål inden for selskabernes forretningsområde. 9
3.5 Proportionalitetshensynet Telia finder, at afgørelsesudkastet er i strid med proportionalitetshensynet i forbindelse med pålæggelse af forpligtelser, jf. telelovens 51, stk.4-5. Det er Telias skøn, at den årlige omsætning på engrosniveau for udveksling af sms er mellem de danske mobiloperatører udgør 1,5-2 mia. DKK. Med en omsætning i denne størrelsesorden finder Telia det ikke forholdsmæssigt at implementere en så gennemgribende regulering på baggrund af en marginal skævvridning mellem operatørerne. Telia vurderer, at konsekvenserne af de pålagte forpligtelser langt overstiger problemets størrelse. At skævvridningen ydermere er en naturlig følge af operatørernes egne valg med hensyn til slutkundeabonnementer og aftalevilkår er kun en yderligere understregning af, at forpligtelserne ikke opfylder proportionalitetshensynet. s LRAIC-beregninger viser, at omkostningerne ved at terminere en sms er i omegnen 2 øre pr sms. Den nuværende engrospris på terminering af standard-sms er på 20 øre og er dermed omkring 10 gange større end hvad omkostningerne berettiger til. kan ikke bekræfte rigtigheden af Telias skøn over branchens omsætning fra terminering af sms er 1,5-2 mia. kroner. Det er imidlertid ikke omsætningens størrelse, men derimod den manglende symmetri mellem selskaberne, som er årsag til at Hi3G og Telia har meromkostninger, mens TDC og Telenor har indtægter fra terminering af sms i deres mobilnet. Omkostningerne og indtægterne er større, end hvad omkostningerne berettiger til, jf. også pkt. 3.4. Side 10/10 3.6 Asymmetrisk prisregulering Hi3G noterer sig, at Hi3G s anmodning om asymmetrisk prisregulering ikke er imødekommet af. Herved adskiller den foreslåede regulering sig fra reguleringen af engrosmarkedet for terminering af taleopkald i individuelle net. anfører som begrundelse, at Kommissionen lægger op til symmetrisk regulering. Dette gælder dog ifølge Hi3G kun, såfremt der ikke foreligger særlige omstændigheder. Sådanne særlige omstændigheder forelå i Frankrig. Hi3G skal igen henvise til ARCEP s afgørelse, hvorved der fastlægges asymmetri i en overgangsperiode, indtil priserne er rent omkostningsmæssigt begrundet. Tilsvarende forhold gør sig gældende i Danmark, og Hi3G opfordrer ITog Telestyrelsen til at genoverveje dette forhold, der er af overordentlig stor betydning for Hi3G. Ifølge EU-Kommissionens henstilling af 7. maj 2009 om regulering af fastnet og mobiltermineringstakster i EU skal termineringstaksterne være symmetriske, og at asymmetriske takster kræver objektive omkostningsforskelle, eller der skal være tale om nytilkomne på mobilmarkedet. finder ikke, at Hi3G er fremkommet med oplysninger, som giver styrelsen grundlag for i en overgangsperiode at pålægge danske mobilnetoperatører forskellige engrospriser på smsterminering. 10
Ifølge EU-Kommissionens henstilling kan nytilkomne på mobilmarkedet få dækket deres højere differensomkostninger i forhold til omkostningerne for en normal operatør i en overgangsperiode op til fire år. Idet alle fire SMP-udpegede mobilselskaber har opereret på det danske mobilmarked i længere tid, ville det ikke være i overensstemmelse med henstillingen, såfremt ville tillade nogen af de fire selskaber, at tage en højere termineringspris. har også i forbindelse med høringen over markedsanalysen (afsnit 7) forholdt sig til spørgsmålet om asymmetriske engrospriser, hvortil der henvises. 3.7 Størrelsen af prisnedsættelsen og længden af trappestigen Hi3G bemærker, at reduktionen på 4 øre er meget beskeden. Termineringspriserne bør ifølge Hi3G reduceres væsentlig mere og hurtigere. bør i forbindelse med den kommende afgørelse angive den nedadgående trappedegression, indtil de rent omkostningsbaserede termineringspriser er en realitet i 2013. Side 11/11 Forbrugerrådet finder, at den foreslåede sænkning af mobiltermineringsprisen til 16 øre er utilstrækkelig, når s undersøgelser viser, at det vægtede omkostningsgennemsnit for terminering af en sms fra andre mobilnet kun udgør 2,2 øre. Den nuværende pris på 20 øre har været i kraft siden 2002, uanset det siden da er blevet væsentligt billigere for mobilselskaberne at terminere sms i deres eget net. De har ifølge Forbrugerrådet udnyttet den monopolstatus, de hver især har for denne tjeneste i eget net, til at holde prisen kunstigt oppe. vurderer, at tilnærmelsen mod omkostningsbestemte engrospriser i overensstemmelse med LRAIC-bekendtgørelsens 5, stk. 5, bør ske gradvist. Begrundelsen herfor er, at en gradvis implementering giver markedet mulighed for at tilpasse sig det nye regime med regulerede priser. Som det fremgår af prisafgørelsen lægger styrelsen bl.a. vægt på, at en overgangsordning vil give selskaberne mulighed for at opbygge it-systemer og indføre procedurer, som gør det muligt for selskaberne at afbryde trafik fra kunder, som sender spam. fremsender samtidigt med nærværende høringsnotat prisafgørelsen for 2011. Heri redegør styrelsen for de forventede tidspunkter for de kommende års prisnedsættelser, jf. også afsnit 2.2. kan for nærværende ikke angive det præcise tidspunkt for, hvornår engrospriserne bliver omkostningsbestemte. Det er dog styrelsens forventning, at det vil ske inden for en kort årrække. 3.8 s omkostningsanalyse er baseret på gamle tal Hi3G bemærker, at det af punkt 3.2.4 side 5 midtfor fremgår, at omkostningsniveauet for terminering i år 2010 er beregnet til ca. 2 øre pr. termineret sms. Imidlertid refereres der til punkt 3.2.1 sidste afsnit, hvoraf det fremgår, at LRAIC mobil-modellen senest er opdateret i 2009. 11
baserer således sin analyse på 2009 tal, hvilket ikke giver et retvisende billede. De seneste års kraftige vækst i dataforbrug på operatørernes net har været med til at udvande omkostningerne for de gamle services såsom sms-håndtering. Derfor mener Hi3G, at omkostningen for at terminere sms er i operatørernes net i 2010 er lavere end 2 øre. bør i lyset heraf nedsætte termineringsprisen hurtigere, end udkastet lægger op til. Som anført af Hi3G er de beregnede omkostninger på terminering af sms baseret på bl.a. historiske oplysninger frem til 2009. Herudover indgår der i beregningerne vurderinger om de kommende års udvikling i eksempelvis datavolumen. Antagelserne er bl.a. beskrevet i s udkast til engrosprisafgørelse for 2011, http://www.itst.dk/tele-og-internetregulering/smpregulering/engrospriser/lraic-1/lraic-priser/mobil/2010/udkast-tilprisafgorelser-pa-mobiltermineringsmarkedet/. Styrelsen vurderer, at modellen er tilstrækkelig robust til at afspejle de faktiske omkostninger ved at terminere sms for en gennemsnitlig operatør. De volumenvægtede omkostninger er således beregnet til 2 øre i 2010. Side 12/12 3.9 Prissætning af push-sms Telia bemærker, at der på markedet for push-sms er i flere tilfælde forekommer priser, der pt. ligger under den foreslåede maksimale pris på 16 øre pr. sms. Telia vurderer, at afgørelsen via ikke-diskriminationsforpligtelsen kan tvinge operatørerne til generelt at hæve sms priserne, hvilket må være endnu en utilsigtet konsekvens af den foreslåede regulering. Reguleringen vil således ikke have nogen som helst generel positiv effekt og vil i øvrigt ikke understøtte det formål, som angiver. Sammenfattende om push-sms er det opfattelsen, at udkastet vil have direkte fordyrende virkning for en række indholdsleverandører og kunder, idet de under henvisning til ikke-diskrimationsforpligtelsens udstrækning til dette område vil blive ramt af, at der ikke kan tages hensyn til bulk-handler og mængderabatter og at der sættes samme regulerede pris for produkter, der ikke er sammenlignelige, til skade for indholdsmarkedet. Også her finder Telia, at udkastets indgreb er ikke-proportionalt og irrelevant og derfor uhjemlet i reguleringen. Som det fremgår af afsnit 3.3, indeholder terminering af push-sms flere elementer end termineringsydelsen hos en standard sms. Terminering af push-sms burde derfor være forbundet med flere omkostninger. Terminering af sms, hvor termineringsproduktet tager udgangspunkt i sms-c en og ikke i MSC en er derfor ikke sammenlignelige tjenester. Det er derfor ikke umiddelbart muligt for en engroskunde at påberåbe sig retten til at terminere standardsms er på samme vilkår som anvendes for push-sms kunder eller omvendt, med henvisning til ikke-diskriminationsforpligtelsen. 12
har i afsnit 3.2. gjort rede for styrelsens forståelse af formålet med ikke-diskriminationsforpligtelsen. Dette indebærer, at Telia ikke tvinges til at sætte prisen op på push-sms er pga. ikke-diskriminationsbestemmelsen. Side 13/13 13