NOTAT 1. december 2011 A-kassernes administrationsudgifter udvikling og sammenligning af a-kasserne J.nr. 11-440-0001 Tilsynsenheden/PJE Der har siden slutningen af 1990 erne været et politisk ønske om at sætte fokus på a-kassernes omkostninger og effektivitet. Beskæftigelsesministeriets tilsynsenhed følger bl.a. udviklingen i a-kassernes administrationsudgifter. Den seneste analyse viser: A-kassernes administrationsudgifter har været uændrede fra 2009 til 2010. Driften af a-kasserne kostede 3,1 mia. kr. i begge årene (faste priser). A-kasserne har håndteret den større ledighed efter finanskrisen uden at øge administrationsudgifterne. Administrationsudgiften er tre gange højere i de dyreste a-kasser i forhold til den billigste a-kasse. Set ud fra et effektivitetsperspektiv er det alt andet lige fordyrende at være en lille a-kasse med høj ledighed, mange afdelinger og en lav digitaliseringsgrad. Udviklingen hen imod færre og større a-kasser og øget samarbejde mellem a- kasserne om bl.a. it-løsninger forventes at fortsætte de kommende år. 1 A-kassernes samlede administrationsudgifter i 2010 Driften af de 27 a-kasser kostede godt 3,1 mia. kr. i 2010. Det er i faste priser det samme som i 2009. Som det fremgår af tabel 1, faldt a-kassernes samlede administrationsudgifter i alle årene fra 2000 til 2009. Det største fald er sket i perioden fra 2004 til 2008, hvor udgifterne faldt med 19,5 pct. Tabel 1 A-kassernes administrationsudgifter fra 2000 til 2010 (i mia. kr. og 2010- prisniveau) 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Udv. 2004-2008 (pct.) Udv. 2008-2010 (pct.) 4,24 4,19 4,15 4,04 3,95 3,71 3,53 3,4 3,18 3,13 3,13-19,5-1,7 Anm.: 2001-tallet er et skønnet tal. Lønudgifterne er deflateret efter Danmarks Statistiks lønindeks for den private sektor (ILON2 og ILON9), og øvrige udgifter er deflateret efter Danmarks Statistiks forbrugerprisindeks, årsgennemsnit. Tallene i tabellen er afrundede. Procentberegningerne baserer sig på ikke-afrundede tal. Kilde: Beskæftigelsesministeriets beregninger på baggrund af a-kassernes regnskaber og opgørelser over udgifter, der afholdes i fællesskab med den faglige organisation, som a-kassen samarbejder med.
Boks 1 Medlemskontingentets sammensætning Medlemmerne betaler for driften af a-kasserne via et fradragsberettiget administrationsbidrag. Den enkelte a-kasse fastsætter selv størrelsen af bidraget, der normalt er gældende for et år ad gangen. Medlemmernes kontingent til a-kassen er sammensat på følgende måde (2011-tal): Medlemskontingent Medlemsbidrag - A-forsikringen (3.672 kr.) ATP-bidrag (180 kr.) Evt. efterlønsbidrag (5.364 kr.) Administrationsbidrag (varierer) Staten A-kassen En del af reduktionen i a-kassernes administrationsudgifter skyldes uden tvivl, at ledigheden frem til 2008 dykkede til et historisk lavt niveau. Antallet af bruttoledige a-kassemedlemmer nåede i 2008 helt ned på 53.400 fuldtidspersoner. Som følge af finanskrisen var dette tal i 2010 steget til 130.000 fuldtidspersoner. Figur 1 viser, at a-kasserne har håndteret den større ledighed efter finanskrisen uden at øge administrationsudgifterne. 2
Figur 1 Bruttoledigheden blandt a-kassemedlemmer og a-kassernes administrationsudgifter (2010-prisniveau) fra 2007 til 2010 Ledige 140.000 120.000 100.000 80.000 60.000 40.000 20.000 4 3,5 3 2,5 2 1,5 1 0,5 Adm.udgifter 0 2007 2008 2009 2010 0 Bruttoledige (fuldtidsdeltagere) Adm.udgifter i faste priser (mia.kr.) Anm.: Bruttoledigheden omfatter ledige dagpengemodtagere og aktiverede dagpengeberettigede Kilde: Danmarks Statistik og Beskæftigelsesministeriets beregninger på baggrund af a-kassernes regnskaber og opgørelser over udgifter, der afholdes i fællesskab med den faglige organisation, som a-kassen samarbejder med. Når det har kunnet lade sig gøre, kan det for det første hænge sammen med, at nogle a-kasser har haft ledig kapacitet fra perioden med lav ledighed. Hvis a-kasserne i perioden frem til 2008 havde ressourcetilpasset maksimalt, ville faldet i administrationsudgiften sandsynligvis have været endnu større. Til gengæld havde vi så formentlig set stigende administrationsudgifter i dag. 1 For det andet har det betydning, at a-kasserne i de seneste år har været i gang med at digitalisere medlemsservicen. A-kasserne har i forskelligt omfang erstattet papirblanketter med digitale selvbetjeningsløsninger, og eksempelvis er det gennemsnitlige tidsforbrug til håndtering af dagpenge- og efterlønskort og feriedagpengeansøgninger reduceret. Det har i nogle a-kasser frigjort ressourcer til at gennemføre et øget antal CV- og rådighedssamtaler efter finanskrisen. 1 Se evt. Beskæftigelsesministeriets analyse af a-kassernes administrationsudgifter og transaktionsomkostninger i rapporten Benchmarking af a-kasserne - statusrapport 2010, marts 2011. 3
2 Administrationsudgiften i de enkelte a-kasser I det følgende sammenlignes administrationsudgifterne i de enkelte a-kasser, og der gives bud på, hvad der kan forklare forskellene mellem a-kasserne. Kvaliteten af a-kassernes service over for medlemmerne indgår ikke i sammenligningen, selvom den også kan være et konkurrenceparameter. Tidligere analyser af henholdsvis kvaliteten af a-kassernes sagsbehandling og medlemstilfredshed har imidlertid heller ikke kunnet påvise nogen klare sammenhænge mellem pris og kvalitet. A-kassemedlemmer kan fx få meget forskellige kvalitetsoplevelser, selvom de betaler det samme i administrationsbidrag, og tilsvarende kan medlemmer opnå den samme tilfredshed til vidt forskellige administrationsbidrag 2. Tabel 2 viser bl.a. spredningen i a-kassernes administrationsudgifter i 2010. Den enkelte a-kasses administrationsudgifter er opgjort pr. medlem. 2 Se fx side 9 i rapporten Benchmark af medlemstilfredsheden iarbejdsløshedskasserne 2009 fra det daværende Arbejdsdirektorat (http://www.penst.dk/om- Pensionsstyrelsen/Publikationsarkiv/2009/Benchmarking-af-medlemstilfredsheden-akasser-2009.aspx) 4
Tabel 2 Administrationsudgift pr. medlem i 2009 og 2010, opdelt på a-kasser (2010- prisniveau) Adm.udgift Adm.udgift Udvikling i 2009 i 2010 (i kr.) Danske Sundhedsorganisationer 706 717 11 Lærerne 961 965 5 Akademikerne 963 985 22 Lederne 1.010 989-21 Ingeniørerne 1.007 1.009 2 CA 1.310 1.057-253 Funktionærerne og Tjenestemændene 1.058 1.068 10 Børne- og Ungdomspædagogerne 1.140 1.141 2 Frie Funktionærer 1.443 1.206-238 Journalistik, Kommunikation og Sprog 1.273 1.213-60 ASE 1.213 1.246 34 Socialpædagogerne 1.264 1.252-12 Business Danmark 1.383 1.319-64 Det Faglige Hus 1.367 1.445 78 FOA - Fag og Arbejde 1.467 1.489 22 HK/Danmark 1.411 1.493 83 Teknikerne 1.521 1.517-4 Kristelig 1.475 1.521 46 Metalarbejderne 1.632 1.561-71 Magistrene 1.575 1.646 71 Funktionærerne og Servicefagene 1.848 1.783-66 Fødevareforbundet 1.874 1.800-74 DANA 1.766 1.829 63 Faglig Fælles 2.013 1.911-102 Byggefagene 1.864 2.070 206 El-faget 2.012 2.112 100 Træ-Industri-Byg 2.170 2.174 4 Gns. 1.417 1.407-10 AC FTF LO Uden Hovedorg. Anm 1: Ekskl. Prosa og Merkonomernes A-kasse og A-kassen STA, der fusionerede pr. 1. juli 2010. Træ-Industri-Byg s A-kasse fusionerede med Faglig Fælles A-kasse pr. 1. januar 2011. Tallene i tabellen er afrundede. Anm. 2: Ved beregning af administrationsudgiften pr. medlem indgår også kontingentfrie medlemmer. A-kasserne har haft stor tilgang af unge, kontingentfritagede medlemmer siden efteråret 2009. Det gælder ikke mindst CA a-kasse, Akademikernes A-kasse, Byggefagenes A-kasse og HK/Danmarks A-kasse. Kilde: Beskæftigelsesministeriets beregninger på baggrund af a-kassernes regnskaber og opgørelser over udgifter, der afholdes i fællesskab med den faglige organisation, som a-kassen samarbejder med. LO-a-kasser som Træ-Industri-Byg s A-kasse, El-fagets A-kasse og Byggefagenes A-kasse havde i 2010 en administrationsudgift på over 2.000 kr. pr. medlem, mens Danske Sundhedsorganisationers A-kasse havde den laveste udgift på 717 kr. pr. medlem. Ledighedens størrelse er selvfølgelig en del af forklaringen på forskellene mellem a-kasserne. Men Beskæftigelsesministeriets regressionsanalyser viser, at også a- kassestørrelsen og antallet af afdelinger spiller ind på administrationsudgifterne. 5
Ifølge analysen kan knap 3/4 af forskellene i a-kassernes udgifter forklares ved følgende tre parametre 3 : Hvor servicekrævende det enkelte medlem er. Flere transaktioner pr. medlem trækker naturligt nok i retning af højere administrationsudgifter, selvom det samtidig kan føre til en lavere transaktionsomkostning pga. af stordriftsfordele Hvor mange medlemmer a-kassen har der er en tendens til at flere medlemmer i a-kassen har en sammenhæng med lavere administrationsudgifter, dog med en aftagende effekt jo større a-kasserne bliver. Strukturen, hvor flere afdelinger tenderer til at give højere udgifter Det er vanskeligt for den enkelte a-kasse at påvirke antallet af transaktioner pr. medlem, som jo bl.a. afhænger af ledigheden, antallet af medlemmer på efterløn og medlemmernes tilbøjelighed til at deltage i VEU-kurser. Derimod vil fusioner mellem a-kasserne på grund af det øgede medlemstal - give mulighed for stordriftsfordele og dermed mulighed for at reducere de administrative udgifter. Det samme gælder, hvis en a-kasse reducerer antallet af afdelinger. Færre afdelinger kan betyde en højere grad af centralisering af de administrative opgaver, hvilket må forventes at lette udgifterne forbundet med administrationen. Det er i øvrigt denne udvikling, der har præget a-kasseverdenen de seneste 10 år. A-kasserne har helt generelt skåret ned på antallet af afdelinger og en række mindre a-kasser med høje administrationsudgifter eller transaktionsomkostninger er fusioneret med andre a-kasser. Det gælder fx tidligere a-kasser som Frisørerne, Artisterne og Maritim A-kasse, Forsvarets A-kasse, Pædagogiske Medhjælperes A- kasse, Restaurations Branchens A-kasse og Prosa og Merkonomernes A-kasse. Analysen tyder ikke på, at digitaliseringsgraden har en effekt udover den der allerede afspejles i a-kassernes struktur. Der er således en lineær sammenhæng mellem digitaliseringsgraden og strukturen, der kan forklares ved at færre afdelinger i en a- kasse medfører en højere grad af digitale løsninger. Digitaliseringen vurderes under alle omstændigheder at spille ind på den enkelte a-kasses administrationsudgifter og muligheder for at yde service. Ifølge en aktuel spørgeskemaundersøgelse vurderer 88 pct. af a-kasserne, at de seneste to års digitaliseringsprojekter i høj grad eller nogen grad har frigjort ressourcer 27 pct. har svaret i høj grad 4. Digitaliseringen får også stigende betydning i de kommende år, hvor a-kasserne generelt forventer at øge andelen af fuldautomatiserede blanketter og ydelseskort i medlemsservicen bl.a. som følge af overgangen til at anvende eindkomstregisteret i 3 Multipel regressionsanalyse på baggrund af data fra 2010. I analysen undersøges betydningen af forskellige variable i forhold til størrelsen af a-kassernes administrationsudgifter. Udgifterne er sammenholdt med bl.a. a-kassestørrelse (medlemmer og antal afdelinger), det gennemsnitlige antal transaktioner pr. medlem, det gennemsnitlige lønniveau og a- kassernes digitaliseringsgrad. Se i øvrigt bilag 1. 4 Undersøgelse af a-kassernes digitalisering af medlemsservicen, Beskæftigelsesministeriet, november 2011. 6
administrationen. Med en øget digitalisering og automatisering bliver den del af a- kassernes opgaver, der handler om udbetaling af ydelser, også mindre påvirkelig af konjunkturerne. Sammenfattende og ud fra et pris- og effektivitetsperspektiv - vurderes det alt andet lige at være fordyrende at være en lille a-kasse med høj ledighed, mange afdelinger og en lav digitaliseringsgrad. For den lille a-kasse kan de nødvendige itinvesteringer også være tyngende. På den baggrund forventes udviklingen hen imod færre og større a-kasser og øget samarbejde mellem a-kasserne om fx it-løsninger også at fortsætte i de kommende år. 3 Sammenligning af a-kassernes administrationsudgifter for 2010 og de opkrævede administrationsbidrag for 2011 I tabel 3 sammenlignes administrationsudgiften pr. medlem i 2010 med det opkrævede administrationsbidrag for 2011. Udviklingen i bl.a. medlemstal, digitalisering og ledighed kan påvirke den enkelte a-kasses udgifter, men i de fleste a-kasser er der normalt ikke det helt store udsving mellem den faktiske udgift i et år og det opkrævede beløb det følgende år. Det fremgår imidlertid, at Byggefagenes A-kasse og El-fagets A-kasse i 2011 opkræver deres medlemmer for et betydeligt mindre beløb i administrationsbidrag end den faktiske administrationsudgift pr. medlem i 2010. Det afspejler formentlig, at den faglige organisation, som de to a-kasser hver især samarbejder med, dækker et evt. underskud ved a-kassens administration. Det samme mønster gjorde sig således også gældende for hhv. 2008 og 2009. Det er i overensstemmelse med reglerne, at en faglig organisation yder tilskud til driften af den a-kasse, som organisationen samarbejder med, mens det omvendte ikke er tilladt. 7
Tabel 3 Oversigt over administrationsudgift pr. medlem i 2010 og administrationsbidrag pr. medlem i 2011, opdelt på a-kasser og i løbende priser Adm.udgift Adm.bidrag i 2010 i 2011 Difference (løbende priser) Byggefagene 2.070 1.620-450 El-faget 2.112 1.716-396 Faglig Fælles 1.911 1.728-183 Ingeniørerne 1.009 896-113 Funktionærerne og Servicefagene 1.783 1.680-103 HK/Danmark 1.493 1.416-77 Socialpædagogerne 1.252 1.188-64 Magistrene 1.646 1.584-62 Børne- og Ungdomspædagogerne 1.141 1.080-61 Kristelig 1.521 1.476-45 Danske Sundhedsorganisationer 717 696-21 DANA 1.829 1.812-17 Teknikerne 1.517 1.500-17 FOA - Fag og Arbejde 1.489 1.476-13 Journalistik, Kommunikation og Sprog 1.213 1.200-13 Funktionærerne og Tjenestemændene 1.068 1.056-12 Lærerne 965 960-5 Akademikerne 985 1.020 35 Fødevareforbundet 1.800 1.854 54 Det Faglige Hus 1.445 1.500 55 Metalarbejderne 1.561 1.638 77 ASE 1.246 1.344 98 Business Danmark 1.319 1.428 109 Frie Funktionærer 1.206 1.332 126 Lederne 989 1.149 160 CA 1.057 1.344 287 Gns. 1.407 1.380-27 AC FTF LO Uden Hovedorg. Anm.: PMA, STA og TIB-A indgår ikke i tabellen, men er medregnet i gennemsnitstallet Kilde: Beskæftigelsesministeriets beregninger på baggrund af a-kassernes regnskaber og opgørelser over udgifter, der afholdes i fællesskab med den faglige organisation, som a-kassen samarbejder med. 4 A-kassernes egenkapital En opgørelse over egenkapitalen viser store forskelle mellem a-kasserne. Egenkapitalen siger bl.a. noget om, hvor godt rustet en a-kasse er i forhold til at kunne foretage nyinvesteringer og imødegå et øget aktivitetspres uden at skulle hæve det administrationsbidrag, der opkræves af medlemmerne. 8
Tabel 4 A-kassernes egenkapital inkl. hensættelser pr. ultimo 2010, opdelt på a-kasser og opgjort i alt og pr. medlem Egenkapital ult. 2010 (i mio.kr.) Egenkapital pr. medlem (kr.) HK/Danmark -19,9-81 Det Faglige Hus -4,4-61 Frie Funktionærer -1,3-42 Byggefagene 0 0 Lederne 0 0 Teknikerne 0,1 5 El-faget 0,5 20 Funktionærerne og Servicefagene 0,6 34 Fødevareforbundet 1,6 68 Socialpædagogerne 2,6 74 Metalarbejderne 5,2 60 Business Danmark 4,2 157 Journalistik, Kommunikation og Sprog 6,2 290 Børne- og Ungdomspædagogerne 14,2 237 DANA 17,8 513 Magistrene 15,1 278 Ingeniørerne 20,7 285 CA 21,3 575 Akademikerne 23,6 264 Funktionærerne og Tjenestemændene 33,3 256 Faglig Fælles 37,1 136 Lærerne 42,6 549 Kristelig 46,2 251 Danske Sundhedsorganisationer 46,5 565 ASE 78,4 540 FOA - Fag og Arbejde 112,9 645 I alt/gns. 516,9 233 AC FTF LO Uden Hovedorg. Anm.: PMA, STA og TIB-A indgår ikke i tabellen, men er medregnet i sumtallet/gns. Kilde: Beskæftigelsesministeriets beregninger på baggrund af a-kassernes regnskaber og opgørelser over udgifter, der afholdes i fællesskab med den faglige organisation, som a-kassen samarbejder med. Mens FOA - Fag og Arbejdes A-kasse ved udgangen af 2010 havde en egenkapital på knap 113 mio. kr., svarende til 645 kr. pr. medlem, var egenkapitalen i henholdsvis HK/Danmarks A-kasse, Det Faglige Hus - A-kasse og Frie Funktionærers A-kasse negativ. HK/Danmarks A-kasse har i 2010 haft et betydeligt underskud, som ifølge a-kassen bl.a. skyldes en afståelsessum til udlejer i forbindelse med lukning af Aarhuskontoret og øgede udgifter i forbindelse med ibrugtagning af nyt medlemssystem. A-kassen forventer, at egenkapitalen er i balance senest i 2015. Det Faglige Hus A-kasse har haft en negativ egenkapital i alle årene siden etableringen i 2002. Den negative egenkapital er dog reduceret de seneste år, og egenkapitalen forventes ifølge a-kassens årsregnskab for 2010 at blive fuldt reetableret i 9
løbet af 2011-2012 5. Beskæftigelsesministeriet har i den forbindelse noteret sig, at a-kassen fra 2010 til 2011 har hævet medlemmernes administrationsbidrag med 90 kr. årligt. 5 Fra PricewaterhouseCoopers revisionsprotokollat til årsrapporten 2010 for Danske Lønmodtageres Arbejdsløshedskasse (nu: Det Faglige Hus A-kasse). 10
Bilag 1 Multivariat analyse af a-kassernes administrationsudgifter pr. medlem Formålet med analysen er at undersøge om a-kassernes administrative udgifter kan forklares ud fra følgende variable: Antal afdelinger (struktur) Digitaliseringsgrad (andel digitale- og no touch -ydelseskort og blanketter) A-kassens gennemsnitlige lønniveau i kr. Vægtede transaktioner pr. medlem (ydelsesudbetalinger og andre målbare handlinger i a-kassen) Størrelsen af a-kassen (antallet af medlemmer) Der opstilles en model, der søger at forklare administrationsudgifterne ud fra disse variable. Det gøres ved hjælp af den statistiske metode Ols-regression, både på data fra 2009 og 2010. Af de nævnte variable viser analysen, at det kun er struktur, antal medlemmer og transaktioner pr. medlem, der har en signifikant effekt på administrationsudgifterne. Ydermere var det nødvendigt at bruge en logaritmisk transformation af antal medlemmer og strukturen, for at få de store a-kasser, Faglig Fælles A-kasse og HK/Danmarks A-kasse, til at passe ind i modellen 6. Det har den konsekvens, at vi kun finder retningen af parametrene og ikke en konkret værdi for, hvor stor en del af variationen i administrationsudgiften, den enkelte parameter kan forklare. Den endelige model for analysen er følgende: 6 Med en simpel lineær model viser det sig, at sammenhængene i de administrative udgifter for HK/Danmarks A-kasse og Faglig Fælles A-kasse indeholder en anden systematik end resten af a-kasserne. Dette betyder, at data for disse a-kasser vil påvirke resultatet markant og i forskellig retning i forhold til resten af a-kasserne. Helt konkret vil oplysningerne fra HK/Danmarks føre til en overvurdering af betydningen af antallet af medlemmer i modellen, og oplysninger fra Faglig Fælles A-kasse vil i modellen betyde en undervurdering af betydningen af a-kassernes antal af afdelinger. En udeladelse af HK og Faglig fælles A- kasse kan løse dette statistiske problem, men da de to a-kasser tilsammen dækker 1/3 af samtlige a-kasser medlemmer, er dette ikke ønskeligt. Det er en mulighed at antallet af medlemmer og antal afdelinger i a-kasserne påvirker udgifterne pr. medlem, men ikke direkte lineært. Det virker således umiddelbart plausibelt, at de stordriftsfordele, der kan opnås ved at gå fra 50.000 til 300.000 medlemmer, er større, men ikke er fem gange så store som fordelene ved at gå fra 50.000 til 100.000. Tilsvarende vil det at gå fra fx 20 til 15 afdelinger ikke have fem gange så stor betydning, som at gå fra 3 til 2 afdelinger. Problemet løses ved at lave logaritmiske transformationer af antallet af medlemmer og antallet af afdelinger for a-kasserne. Derved bliver værdierne af disse variable skaleret, så store værdier slår igennem, men på en måde som afspejler den aftagende betydning, jf. ovenfor. Det betyder samtidig, at HK og Faglig Fæller A-kasse ikke længere har en for stor indflydelse på resultaterne, og der er ikke længere grund til at udelade disse to a-kasser fra undersøgelsen. 11
Udgifter pr. medlem log( Antal medlemmer) log( Struktur) Transaktioner pr. medlem 0 1 2 3 Denne model har et R 2 på ca. 0,74 for både 2009 og 2010. Det betyder at den gør rede for 74 % af variationen i administrationsudgifterne på tværs af a-kasserne. Resultaterne viser, at a-kassernes administrationsudgifter ikke afhænger direkte af hverken digitalisering eller a-kassernes lønniveau, da begge disse variable er insignifikante og derfor ikke har nogen direkte forklaringskraft på administrationsudgifterne. Af denne grund indgår de to parametre ikke i den endelige model. Dette er dog ikke ensbetydende med, at digitaliseringen ikke har en effekt. Denne afspejles blot igennem a-kassernes struktur, hvor der er en lineær sammenhæng mellem digitaliseringsgrad og struktur, således at færre afdelinger medfører en højere grad af digitale løsninger. De signifikante effekter i modellen er således: Der er en negativ effekt af antal medlemmer, således at der er en tendens til at flere medlemmer i a-kassen har en sammenhæng med lavere administrationsudgifter, dog med en aftagende effekt jo større a-kasserne bliver. Strukturen har positiv effekt, således at der er en tendens til, at a-kasser med flere afdelinger har højere udgifter. Der er en positiv effekt på administrationsudgifterne af a-kassens gennemsnitlige antal transaktioner pr. medlem. Det betyder, at jo flere transaktioner pr. medlem, jo højere bliver administrationsomkostningerne. 12