Social- og Indenrigsministeriet Holmens Kanal 22 1060 København K Danmark Att. Stine Hildebrandt sthi@sim.dk, cap@sim.dk og kopi til p-boern@sim.dk W I L D E RS PLA D S 8 K 1 4 0 3 K Ø BENHAVN K T E L E F ON 3 2 6 9 8 8 8 8 D I REKTE +45 32 6 9 8 8 5 4 E E R @ H U M A N R I G H T S. D K M E N N E S K E RET.DK D OK. N R. 1 6 / 0 0 1 1 4-2 H Ø R I N G O V E R F O R S L A G T I L L O V O M V O K S E N A N S V A R O V E R F O R A N B R A G T E B Ø R N OG U N G E O G O V E R F O R S L A G T I L K O N S E K V E N S Æ N D R I N G E R I L O V O M S O C I A L S E R V I C E, L O V O M S O C I A L T I L S Y N O G F O L K E S K O L E L O V E N 13. F E B RUAR 2016 Ved e-mail af 15. januar 2016 har Social- og Indenrigsministeriet anmodet om Institut for Menneskerettigheders eventuelle bemærkninger til et udkast til forslag til lov om voksenansvar over for anbragte børn og unge og forslag til lov om ændring af lov om social service, lov om socialtilsyn og folkeskoleloven (Konsekvensændringer som følge af lov om voksenansvar over for anbragte børn og unge). INSTITUT FOR MENNESKERETTIGHEDER HAR FØLGENDE GENERELLE BEMÆRKNINGER: Udkastet til forslag til lov om voksenansvar over for anbragte børn og unge bygger i vidt omfang på anbefalingerne fra Udvalget om magtanvendelse på anbringelsessteder for børn og unge (Magtanvendelsesudvalget). Udvalget blev nedsat i 2013 af den daværende regering med det formål at afklare de etiske, juridiske og praktiske grænsedragninger for anvendelse af magt over for børn og unge, der er anbragt uden for hjemmet. Institut for Menneskerettigheder var repræsenteret i udvalget og bakker i det væsentlige op om udvalgets anbefalinger og om det regelsæt, som foreslås indført med forslaget til lov om voksenansvar m.v. Det er efter instituttets opfattelse meget positivt, at lovforslaget indledende bestemmelser i overensstemmelse med menneskeretlige standarder fastslår anbringelsesstedernes ansvar over for anbragte børn og unge, fremhæver omsorgspligten og understreger, at indgreb i børns og unges grundlæggende rettigheder, herunder deres selvbestemmelsesret skal have hjemmel og være nødvendige af hensyn
til børnenes og de unges interesser og ske under iagttagelse af proportionalitetsprincippet. Samtidig er det væsentligt, at lovforslaget tydeliggør, hvornår der er adgang til at anvende magt, og styrker anbragte børns og unges retssikkerhed under anbringelse uden for hjemmet. INSTITUT FOR MENNESKERETTIGHEDERS ANBEFALINGER Instituttet bakker som nævnt i det væsentlige op om lovforslaget om voksenansvar m.v., men anbefaler dog, at Social- og Indenrigsministeriet ændrer lovforslaget på tre områder, således at: det tydeligt kommer til at fremgå af lovteksten, hvorvidt almindelige plejefamilier og netværksfamilier på samme måde og under samme betingelser som kommunale plejefamilier kan anvende mindre indgribende fysisk magt, som defineret i lovudkastets 8 og 9. der indføjes en bestemmelse i lovteksten om dels, at fastspænding med stofseler af børn og unge med nedsat psykisk funktionsevne kun kan anvendes, hvis der er faglig dokumentation for, at det er absolut påkrævet for at afværge personskade, dels at ministeren kan fastsættes nærmere regler om anvendelsen, herunder om afgrænsning af den periode, hvori der kan anvendes stofseler, opfølgning etc. det kommer til at fremgå lovteksten, at socialtilsynet skal kvittere for modtagelsen af indberetninger om magtanvendelse over for de pågældende børn og unge, forældremyndighedsindehaveren og anbringelsesstedet og i den forbindelse tilkendegive, hvorvidt den anvendte magt efter tilsynets opfattelse har været tilladt eller ikketilladt. INSTITUT FOR MENNESKERETTIGHEDERS MERE SPECIFIKKE BEMÆRKNINGER TIL LOVUDKASTET 1. Spørgsmålet om, hvorvidt plejefamilier skal være omfattet af reglerne om magtanvendelse Som anført i de almindelige bemærkninger til lovudkastet (3.1.3.2), drøftede Magtanvendelsesudvalget spørgsmålet, om plejefamilier burde være omfattet af reglerne om magtanvendelse. Det skete på baggrund af, at et stadigt stigende antal børn og unge anbringes i plejefamilier, og at mange plejefamilier i praksis anvender magt 2/7
samtidig med, at de ofte er i tvivl om, hvad der er tilladt og ikke tilladt. Udvalgets medlemmer kom med tre forskellige løsningsmodeller, medens lovudkastet bygger en fjerde model. Nogle af Magtanvendelsesudvalgets medlemmer mente, at plejefamilier fortsat ikke skulle være omfattet af reglerne om magtanvendelse, medens andre mente, at de fuldt ud skulle være omfattet; et tredje synspunkt var, at plejefamilier efter en konkret vurdering kunne få tilladelse til en vis form for magtanvendelse (med retssikkerhedsgarantier samt uddannelses- og supervisionstilbud). Institut for Menneskerettigheder er principielt tilhænger af denne sidstnævnte løsningsmodel, men vil ikke afvise, at lovudkastets forslag om en fjerde model kan løse en del problemer. Instituttet er imidlertid af den opfattelse, at der er behov for at tydeliggøre lovforslagets regler om plejefamiliernes adgang til magtanvendelse. Som lovudkastet nu er formuleret er det efter instituttets opfattelse uklart, hvorvidt almindelige plejefamilier og netværksfamilier kan anvende magt. Spørgsmålet herom er af stor betydning, for så vidt som 57 procent af alle anbragte børn er anbragt i almindelige plejefamilier og netværksfamilier, men dens kun 3 procent er anbragt i kommunale plejefamilier (tal fra Ankestyrelsens anbringelsesstatistik ved udgangen af 2014). Efter lovudkastets 2 kan plejefamilierne og personalet på anbringelsesstederne foretage nødvendige indgreb i barnets eller den unges selvbestemmelsesret. De almindelige plejefamilier og netværksfamilierne nævnes imidlertid ikke i lovudkastets bestemmelse om den (p)ersonkreds, som kan foretage indgreb ( 4). Bestemmelsens stk. 3 giver (alene) (k)ommunale plejefamilier, der er godkendt som generelt egnede hjemmel til at foretage indgreb efter 8-9. Efter 8 kan de kommunale plejefamilier kortvarigt fastholde eller bortvise et barn eller en ung, hvilket ikke skal registreres eller indberettes, og efter 9 kan de kommunale plejefamilier anvende afværgehjælp, der skal registreres og indberettes. Efter en naturlig læsning af lovforslagets 4, 8 og 9 synes at føre til den slutning, at kommunale plejefamilier kan anvende en vis fysisk magt ( 4, stk. 3, jf. 8 og 9), og den modsætningsslutning, at den samme adgang til magtanvendelse har andre plejefamilier ikke. Men ifølge lovforslagsbemærkningerne skal lovteksten formentlig ikke forstås på den måde. I bemærkningerne anføres det under 3.1.3.1, at plejefamilier i vidt omfang vil have samme indgrebsmuligheder som forældre, men jo mere professionel relationen mellem en voksen og et barn er, jo større er behovet for en klar lovhjemmel til indgreb. Det er 3/7
på den baggrund, at Social- og Indenrigsministeriet foreslår, at der tilvejebringes en klar lovhjemmel til, at kommunale plejefamilier kan anvende de mindre indgribende former for magt over for barnet og den unge. Hjemlen skal sikre, jf. det under 3.1.3.3 anførte, at kommunale plejefamilier har de samme redskaber til at udøve den nødvendige omsorg over for anbragte børn og unge som almindelige plejefamilier. Efter instituttets opfattelse fremgår dette ikke (klart) af lovteksten ( 4, 8 og 9), og selv om der vil blive udsendt afklarende vejledningsmateriale, bør det undgås, at lovens ord kan virke misvisende. Ambitionen med lovforslaget om voksenansvar er, at det skal fremgå tydeligt af loven, hvornår der er hjemmel til at anvende magt og under hvilke betingelser. Det kan også nævnes, at der er fundet anledning til at pålægge kommunale plejefamilier registreringsog indberetningspligt ved anvendelse af afværgehjælp (som defineret i 9), hvilket efter lovforslaget næppe kan kræves af almindelige plejefamilier. Her er der under alle omstændigheder en forskel, som formentlig kan gøre krav på nærmere overvejelser. Institut for Menneskerettigheder anbefaler på den baggrund, at Socialog Indenrigsministeriet ændrer lovforslaget, således at det tydeligt kommer til at fremgå af lovteksten, hvorvidt almindelige plejefamilier og netværksfamilier på samme måde og under samme betingelser som kommunale plejefamilier kan anvende mindre indgribende fysisk magt, som defineret i lovudkastets 8 og 9. 2. Magtanvendelse over for børn og unge med funktionsnedsættelser Lovudkastet indeholder kun én specifik regel om indgreb over for børn og unge med nedsat psykisk funktionsevne, nemlig 19 om anvendelse af alarm- eller pejlesystemer. Bestemmelsen redegør udførligt for betingelserne for at kunne anvende alarm- og pejlesystemer, bl.a. kan systemerne kun anvendes over en afgrænset periode og kun, hvis de kan bidrage til at afværge en risiko for personskade, og forældremyndighedsindehaveren har samtykket i anvendelsen. Derudover bemyndiges social- og indenrigsministeren til at fastsætte nærmere regler om anvendelsen af systemerne. Muligheden for at fastholde børn og unge med nedsat funktionsevne med stofseler til en kørestol eller andet hjælpemiddel, seng, stol eller toilet for at forhindre fald, hvor der er risiko for, at barnet eller den 4/7
unge udsætter sig for personskade, omtales ikke i lovteksten og heller ikke i bemærkningerne til 19, som er den eneste særlige bestemmelse om børn og unge med funktionsnedsættelse, og hvor særligt interesserede måske naturligt ville lede efter oplysninger om denne mulighed. I stedet står muligheden omtalt i de særlige bemærkninger til lovudkastets 2 om voksenansvar. Efter Institut for Menneskerettigheders opfattelse bør betingelserne for at fastholde et barn eller en ung med stofseler m.v. lovfæstes. Som anført i magtanvendelsesudvalget betænkning (under pkt. 5.8.) anbefalede et mindretal i udvalget, bl.a. instituttets repræsentant, at fastspænding med stofseler af børn og unge med funktionsnedsættelser skulle være betinget af særskilt dokumentation for behovet, samt at der skulle være krav om løbende opfølgning på behovet for fortsat fastspænding. Efter forslaget skulle lederen af et tilbud med dokumentation fra en fysioterapeut for, at fastspænding er absolut påkrævet, kunne beslutte at anvende fastspænding med stofseler til kørestol eller andet hjælpemiddel, seng, stol eller toilet for at hindre fald, når der er nærliggende risiko for, at barnet eller den unge ellers vil udsætte sig for at lide væsentlig personskade. Det skulle fremgå af dokumentationen, i hvor lang tid fysioterapeuten vurderede, at fastspændingen ville være absolut påkrævet, og hvornår der skulle følges op på behovet. Desuden skulle dokumentationen angive, hvordan der skulle arbejdes på at reducere behovet for anvendelse af fastspænding. Reglen ville for så vidt ligne reglen om anvendelse af pejlesystemer m.v. Fastspænding med stofseler kan i visse tilfælde udgøre et ikke ubetydeligt indgreb i selvbestemmelsesretten og i visse situationer kan sådan fastspænding være kontraindiceret. Der er eksempler fra praksis på, at fastspænding anvendes i videre omfang end tilsigtet, jf. herved lovforslagsbemærkningerne, hvor adgangen er begrænset til situationer, hvor der er risiko for, at barnet eller den unge udsætter sig for personskade. Institut for Menneskerettigheder anbefaler på den baggrund, at Socialog Indenrigsministeriet ændrer lovforslaget, således at der indføjes en bestemmelse i lovteksten om dels, at fastspænding med stofseler af børn og unge med nedsat psykisk funktionsevne kun kan anvendes, hvis der er faglig dokumentation for, at det er absolut påkrævet for at afværge personskade, dels at ministeren kan fastsætte nærmere regler om anvendelsen, herunder om 5/7
afgrænsning af den periode, hvori der kan anvendes stofseler, opfølgning etc. 3. Socialtilsynets behandling af indberetninger om magtanvendelse Efter lovudkastets 22 fører socialtilsynet det driftsorienterede tilsyn med anbringelsesstederne. Indberetninger om magtanvendelse giver tilsynet grundlag for tilsynsmæssige overvejelser, bl.a. om der er behov for ændringer af de pædagogiske praksis m.v. Det anføres i bemærkningerne til lovforslaget om voksenansvar, at der skelnes mellem tilladt og ikke-tilladt magtanvendelse, men også, at der ikke skal træffes afgørelse om lovligheden af foretagne magtanvendelser. Et mindretal i Magtanvendelsesudvalget var af den opfattelse, at socialtilsynet burde tage stilling til, om anvendt magt var tilladt eller ikke tilladt, både af hensyn til de involverede børn og unge, forældrene og anbringelsesstedet selv i læringsøjemed. Synspunktet er imidlertid ikke nævnt i betænkningen, da en sådan ændring af lovgivningen, herunder loven om socialtilsyn, ville være udgiftskrævende, hvilket der ikke var rum for i udvalgets kommissorium. Instituttet deler imidlertid opfattelsen af, at socialtilsynet efter modtagelsen af en indberetning om magtanvendelse bør give barnet eller den unge, forældremyndighedsindehaveren og anbringelsesstedet en tilbagemelding på, om magtanvendelsen vurderes at være tilladt eller ikke tilladt. Instituttet anbefaler derfor, at Social- og Indenrigsministeriet ændrer lovforslaget (og loven om socialtilsyn), således, at det kommer til at fremgå af lovteksten, at socialtilsynet skal kvittere for modtagelsen af indberetninger om magtanvendelse over for barnet og den unge, forældremyndighedsindehaveren og anbringelsesstedet og i den forbindelse tilkendegive, hvorvidt den anvendte magt efter tilsynets opfattelse har været tilladt eller ikketilladt. REGULERING I TILKNYTNING TIL LOVUDKASTET Efter Institut for Menneskerettigheders opfattelse er der behov for at regulere en række forhold i tilknytning til loven om voksenansvar over for anbragte børn og unge. Instituttet vil ikke komme nærmere ind på disse forhold i det foreliggende høringssvar. Det skal blot nævnes, at det bl.a. drejer sig om forældreinvolvering, beboersammensætningen på de sikrede afdelinger, adgangen til at bruge mobiltelefon for børn og 6/7
unge som ikke er anbragt i varetægtssurrogat, kompetencen ved afgivelse af samtykke til rusmiddeltest, forhåndsorientering om undersøgelse af person og opholdsrum uden konkret mistanke, tilbagelevering af tilbageholdte effekter og plejefamiliers retsstilling samt ret til uddannelse og supervision. Instituttet går ud fra, at disse spørgsmål vil blive behandlet i forbindelse med udarbejdelsen af vejlednings- og informationsmateriale. Der henvises til ministeriets sagsnr. 2015-9621. Med venlig hilsen Eva Ersbøll S E N I ORF ORSKE R 7/7