Statsforvaltningens brev til en journalist. Att.: XXXX. Henvendelse vedrørende afslag på aktindsigt

Transkript

1 Statsforvaltningens brev til en journalist Dato: Att.: XXXX Tilsynet Henvendelse vedrørende afslag på aktindsigt Du har i af 2. november 2015 meddelt Aalborg Kommune, at du ønsker at klage over kommunens afgørelse af 30. september 2015 om afslag på aktindsigt i oplysninger om kommunens udgifter til reparation af ipads for elever i årene 2013, 2014 og På foranledning heraf har Aalborg Kommune den 5. november 2015 fremsendt din henvendelse og sagens bilag til Statsforvaltningen, som i medfør af kommunestyrelseslovens 47 fører tilsynet med kommunerne. Resumé Det er Statsforvaltningens opfattelse, at Aalborg Kommune ikke med den anførte begrundelse har været berettiget til at afslå anmodningen om aktindsigt i de ønskede oplysninger efter offentlighedslovens 9, stk. 2, nr. 1, da kommunen ikke har redegjort for det forventede tidsforbrug i forbindelse med kommunens behandling af aktindsigtsanmodningen, herunder hvilken betydning det er tillagt, at Metroxpress må antages at have en særlig interesse i aktindsigten. Statsforvaltningen Storetorv Aabenraa Sagsnummer.: SAGSBEHANDLER: Eva Sonne Telefon: EAN- Nr skriv til os via borger.dk EKSPEDITIONS- OG TELEFONTIDER findes på Statsforvaltningen skal på den baggrund anmode Aalborg Kommune om at genoptage sagens behandling og træffe en ny afgørelse i overensstemmelse med reglerne i offentlighedsloven. Statsforvaltningen har ikke ved denne udtalelse taget stilling til, om Aalborg Kommune med en mere udførlig begrundelse kan meddele afslag på aktindsigt efter offentlighedslovens 9, stk. 2, nr. 1, jf. 7, stk. 1. Her følger en gennemgang af sagens baggrund og en nærmere begrundelse for Statsforvaltningens opfattelse. 1

2 Sagens baggrund Du har i af 24. september 2014 på vegne af avisen Metroxpress anmodet Aalborg Kommune om aktindsigt i blandt andet oplysninger om kommunens udgifter til reparation af ipads for henholdsvis elever og politikere i årene 2013, 2014 og Aalborg Kommune har ved afgørelse af 30. september 2015 meddelt afslag på anmodningen om aktindsigt i oplysningerne om kommunens udgifter til reparation af ipads for elever med følgende begrundelse: Vi er desværre ikke i stand til at levere disse oplysninger. Vi opgør ikke udgifterne til reparationer af Ipads for skoleelever særskilt. Udgifterne indgår i de enkelte skolers driftsudgifter til it opgaverne. Det vil derfor kræve et stort manuelt arbejde på 56 skoler at finde de ønskede oplysninger. Jeg vurderer, at behandlingen af anmodningen vil nødvendiggøre et uforholdsmæssigt ressourceforbrug, hvorfor vi ikke kan levere oplysninger og vil jf. 9 i Lov om offentlighed i forvaltningen afvise anmodningen. Ved af 12. oktober 2015 til Aalborg Kommune er afgørelsen påklaget under henvisning til, at anmodningen bør imødekommes, idet der blot skal sendes en mail videre i systemet. Aalborg Kommune har herefter genvurderet afgørelsen og den 20. oktober 2015 fastholdt afgørelsen med følgende supplerende begrundelse: Det skal tilføjes, at vi altid udleverer alle tilgængelige oplysninger, når der er ønske herom. Når vi ikke gør det i dette tilfælde, er det alene fordi oplysningerne ikke findes og først skal konstrueres, og det simpelthen vil være et så stort arbejde, at vi finder ressourceforbruget for stort. Du har ved af 2. november 2015 anmodet Aalborg Kommune om at behandle din klage. Du har henvist til, at 88 kommuner har formået at finde tallene, og at du ikke kan forstå, at det ikke kan lade sig gøre i Aalborg Kommune. Aalborg Kommune har den 5. november 2015 sendt sagen til Statsforvaltningen. Kommunen har i den forbindelse udtalt: Som det fremgår af vedlagte bilag indgår de efterspurgte udgifter til reparation af Ipads, i hver enkelt af Aalborg Kommunes skolers decentrale driftsudgifter til itopgaver. Disse specifikke udgifter bliver hverken opgjort på den enkelte skole eller centralt på forvaltningen. 2

3 Der findes således ikke opgørelser med de efterspurgte tal og en identificering af tallene på hver af kommunens 56 skoler vil være meget tidskrævende. En opgørelse som efterspurgt ville således ikke kunne udføres ved få og enkle kommandoer, men ville i givet fald medføre en ressourcemæssig stor belastning for forvaltningen. I afgørelsen har Aalborg Kommune inddraget overvejelser om meroffentlighed samt særlig interesse. På ovennævnte baggrund blev anmodningen om aktindsigt afvist i henhold til offentlighedslovens 9, stk. 2, nr. 1 og 11, stk. 1. Det bemærkes, at Statsforvaltningen har valgt at bruge betegnelsen ipad om det elektroniske udstyr, som omtales i sagen, da både Metroxpress og Aalborg Kommune gennemgående har benyttet sig af den terminologi. Statsforvaltningens kompetence Statsforvaltningen fører tilsyn med, at kommunerne overholder den lovgivning, der særligt gælder for offentlige myndigheder, jf. kommunestyrelseslovens 48, stk. 1. Statsforvaltningen kan ikke tage stilling til spørgsmål vedrørende skønsudøvelsen, så længe skønnet udøves inden for de rammer, der følger af offentligretlig lovgivning og de offentligretlige retsgrundsætninger. Statsforvaltningen kan udtale sig om lovligheden af kommunale dispositioner eller undladelser, jf. kommunestyrelseslovens 50. Statsforvaltningens udtalelse Aalborg Kommune har truffet afgørelse om afslag på aktindsigt dels under henvisning til offentlighedslovens 9, stk. 2, nr. 1, og dels under henvisning til offentlighedslovens 11, stk. 1. Offentlighedsloven (lov nr. 606 af 12. juni 2013 om offentlighed i forvaltningen) fastslår i 7, stk. 1, at enhver som udgangspunkt kan forlange at blive gjort bekendt med dokumenter, der er indgået til eller oprettet af en myndighed mv. som led i administrativ sagsbehandling i forbindelse med dens virksomhed. Retten til aktindsigt omfatter med de i nævnte undtagelser alle dokumenter, der vedrører den pågældende sag, og indførelser i journaler, registre og andre fortegnelser vedrørende den pågældende sags dokumenter, jf. 7, stk. 2. Offentlighedslovens 11, stk. 1, har følgende ordlyd: 11. Enhver kan forlange, at en forvaltningsmyndighed foretager og udleverer en sammenstilling af foreliggende oplysninger i myndighedens databaser, hvis sammenstillingen kan foretages ved få og enkle kommandoer. Såfremt oplysningerne er 3

4 omfattet af 19-35, gælder sammenstillingsretten kun, hvis de hensyn, der er nævnt i disse bestemmelser, kan tilgodeses gennem anonymisering el.lign., der kan foretages ved få og enkle kommandoer. Retten til at få foretaget en sammenstilling gælder ikke, hvis oplysningerne allerede er offentliggjort i egnet form eller format. Følgende er blandt andet anført under de specielle bemærkninger til 11 i lovforslag nr. L 144 af 7. februar 2013 om offentlighed i forvaltningen: Bestemmelsen, der er ny, fastsætter i stk. 1 en ret for offentligheden til under visse betingelser at kræve, at en forvaltningsmyndighed foretager og udleverer en sammenstilling af oplysninger i myndighedens databaser, som myndigheden ikke allerede har foretaget. Der er således tale om, at myndighederne i modsætning til, hvad der følger af den gældende lov i et vist omfang forpligtes til at udarbejde dokumenter, der ikke allerede foreligger, jf. herom bemærkningerne til 7, stk. 1, samt betænkningens kapitel 10, pkt. 5 (side 324 ff. ), og kapitel 11, pkt. 2.2 (side 355). Det er i øvrigt en betingelse, at sammenstillingen og en eventuel anonymisering m.v. kan foretages ved få og enkelte kommandoer. Denne betingelse tager sigte på at varetage hensynet til den ressourcemæssige belastning af den offentlige forvaltning, som en sammenstillingsret vil indebære, og betingelsen vil alene være opfyldt, hvis sammenstillingen og en eventuel anonymisering m.v. kan foretages af myndigheden uden brug af væsentlige ressourcer. Ved vurderingen af, om sammenstillingen og en eventuel anonymisering m.v. er for ressourcekrævende, skal der lægges vægt på, hvor lang tid sammenstillingen (og en eventuel anonymisering m.v.) vil tage, herunder hvor kompliceret den er. Betingelsen om få og enkelte kommandoer vil ikke være opfyldt, hvis sammenstillingen (og en eventuel anonymisering m.v.) ikke kan foretages i løbet af kort tid. Det fremgår endvidere af de almindelige bemærkninger til lovforslaget (jf. afsnit ), at: det forhold, at betingelsen om enkle kommandoer er indsat af hensyn til forvaltningsmyndighedernes ressourcer, indebærer, at vurderingen af, hvorvidt en sammenstilling kan foretages ved enkle kommandoer ikke skal foretages isoleret i forhold til den enkelte sammenstilling. Der skal således foretages en helhedsvurdering i forhold til den fremsatte anmodning, og den aktindsigtssøgende kan ikke kræve, at vedkommende forvaltningsmyndighed foretager et stort antal forskellige sammenstillinger, selv om sammenstillingerne hver især kan foretages ved enkle kommandoer." I Offentlighedsloven med kommentarer, Mohammad Ahsan, 1. udgave, 2014, s. 231, er blandt andet følgende anført om fortolkning af 11: Forudsætningen om, at dataudtrækket skal kunne foretages i løbet af kort tid, skal ses i lyset af, at retten til at kræve et dataudtræk indebærer et principielt brud med udgangspunktet i de tidligere offentlighedslove, hvorefter der alene gjaldt en ret til aktindsigt i eksisterende dokumenter, mens dataudtræksretten indebærer, at der udarbejdes et nyt dokument indeholdende de sammenstillede oplysninger fra forvaltningsmyndighedens database. 4

5 Sammenfattende gælder følgende grundlæggende betingelser for at få foretaget et dataudtræk: at dataudtrækket vedrører oplysninger i forvaltningsmyndighedens (egne) databaser, at dataudtrækket kan foretages på baggrund af allerede foreliggende oplysninger i de pågældende databaser, at dataudtrækket (og en eventuel effektiv anonymisering eller lignende af de pågældende oplysninger) kan foretages ved få og enkle kommandoer, og at oplysningerne ikke allerede er offentliggjort i en sådan form eller et sådant format, at den aktindsigtssøgende selv kan foretage dataudtrækket, jf. Offentlighedsloven med kommentarer, Mohammad Ahsan, 1. udgave, 2014, s Da Aalborg Kommune har oplyst, at kommunens udgifter til reparation af ipads for elever hverken bliver opgjort på den enkelte skole eller centralt på forvaltningen, at oplysningerne ikke findes og først skal konstrueres, og at dette vil kræve et stort manuelt arbejde, har Statsforvaltningen ikke fundet grundlag for at tilsidesætte kommunens oplysning om, at det ikke er muligt at imødekomme anmodningen om aktindsigt ved at kommunen ved få og enkle kommandoer foretager og udleverer en sammenstilling af foreliggende oplysninger i kommunens databaser efter offentlighedslovens 11. Efter offentlighedslovens 9, stk. 2, nr. 1, kan en myndighed afslå at behandle en anmodning om aktindsigt, i det omfang behandlingen vil nødvendiggøre et uforholdsmæssigt ressourceforbrug. I de specielle bemærkninger til 9, stk. 2, nr. 1, i lovforslag nr. L 144 af 7. februar 2013 om offentlighed i forvaltningen fremgår følgende: Det centrale for vurderingen af, om behandlingen af en anmodning om aktindsigt vil nødvendiggøre et i forhold til ansøgerens interesse i at få indsigt i det konkrete tilfælde uforholdsmæssigt ressourceforbrug, vil være det forventede tidsforbrug i forbindelse med den pågældende myndigheds behandling af aktindsigtsanmod-ningen. Der må i den forbindelse lægges vægt på, hvor mange sager eller dokumen-ter anmodningen om aktindsigt vedrører, ligesom der må lægges vægt på, om aktindsigten på grund af dokumenternes og sagernes indhold vil være kompliceret at behandle. Adgangen til at afslå at behandle en anmodning om aktindsigt vil forudsætte, at det vurderes, at det samlede tidsforbrug for myndighederne i forbindelse med behandlingen af anmodningen det vil sige såvel fremsøgningen af sagerne eller dokumenterne samt myndighedens vurdering af, om der kan meddeles aktindsigt heri må forventes at overstige ca. 25 timer (svarende til mere end tre fulde arbejdsdage). Kravet om, at det skal påvises, at behandlingen af anmodningen vil nødvendiggøre et uforholdsmæssigt ressourceforbrug, indebærer, at såfremt den, der har søgt om aktindsigt, godtgør en særlig interesse i sagerne eller dokumenterne, vil myndigheden m.v. være forpligtet til i almindelighed og således uanset sagens eller dokumenternes omfang at behandle anmodningen. En myndighed vil i den forbindelse kun sjældent kunne undlade at behandle en anmodning om aktindsigt, der er fremsat af et massemedie eller en forsker tilknyttet et anerkendt forskningsinstitut, da sådanne medier og forskere i almindelighed må antages at have en særlig interesse i aktindsigten, jf. også lovforslagets 28, stk. 2, nr. 1, og 29, stk. 2, hvorefter en myndighed kan undlade at foretage ekstrahering med henvisning til et uforholdsmæssigt ressourceforbrug. 5

6 Hvor der er tale om en anmodning om aktindsigt, der vil være ressourcekrævende at behandle, herunder uforholdsmæssig ressourcekrævende, vil en myndighed m.v. dog under alle omstændigheder og således også i forhold til bl.a. journalister kunne anmode den aktindsigtssøgende om at konkretisere, hvad det nærmere er, den pågældende interesserer sig for. Endvidere vil myndigheden efter omstændighederne kunne tilkendegive, at en manglende konkretisering hvor der ikke er tale om afslag på anmodningen som følge af et uforholdsmæssigt ressourceforbrug vil indebære længere sagsbehandlingstid. Meddelelse af afslag på aktindsigt med henvisning til ressourceforbruget bør således meget ofte ikke være den første reaktion på en anmodning om aktindsigt, men myndigheden bør i første række indlede en dialog med den aktindsigtssøgende med henblik på at få afgrænset og konkretiseret anmodningen, således at et eventuelt ressourceproblem ikke længere foreligger. I Offentlighedsloven med kommentarer af Mohammad Ahsan, 1. udgave, 2014, side er der om bestemmelsen anført: Det vil sige, at myndigheden i sådanne tilfælde [hvor et masemedie har fremsat anmodningen om aktindsigt] ikke med henvisning til tidsforbruget i forbindelse med behandlingen af aktindsigtsanmodningen (i almindelighed) kan afvise at behandle anmodningen, ligesom myndigheden heller ikke kan afvise at behandle anmodningen, fordi den pågældende har indgivet flere anmodninger end inden for det seneste halve år. Det forhold, at det i de specielle bemærkninger til 9, stk. 2, anføres, at en myndighed i almindelighed vil være forpligtet til at behandle en aktindsigtsanmodning, og at myndigheden kun sjældent kan undlade at behandle en aktindsigtsanmodning, indebærer, at det ikke kan udelukkes, at meddele afslag med henvisning til ressourceforbruget, selvom den aktindsigtssøgende har en særlig interesse. Hvis f.eks. en journalist tilknyttet et massemedie anmoder om aktindsigt i samtlige byggetilladelser, der er meddelt i en kommune de seneste 10 år, må kommunen i lyset af aktindsigtsanmodningens meget omfattende karakter være berettiget til at anmode journalisten om at afgrænse anmodningen eksempelvis ved at angive en bestemt type byggetilladelse eller byggetilladelser meddelt i et nærmere afgrænset område. Hvis journalisten nægter at foretage en sådan afgrænsning, må kommunen være berettiget til med henvisning til det uforholdsmæssige ressourceforbrug at meddele afslag på anmodningen. [At myndigheden i første række bør indlede en dialog med henblik på at få afgrænset og konkretiseret en anmodning om aktindsigt] synes også at følge af myndighedernes almindelige vejledningspligt samt de hensyn, der ligger bag meroffentlighedsprincippet. Det gælder navnlig, når det er pressen der anmoder om aktindsigt. Af Aalborg Kommunes afgørelser af henholdsvis 30. september og 20. oktober 2015 fremgår det ikke, om det har indgået i kommunens overvejelser, at anmodningen om aktindsigt er fremsat af et massemedie, der må antages at have en særlig interesse i 6

7 oplysningerne. I kommunens udtalelse af 5. november 2015 er det anført, at der er inddraget overvejelser om meroffentlighed samt særlig interesse. Nogen nærmere begrundelse er ikke anført i den forbindelse. Aalborg Kommune har ved afgørelsen af 30. september 2015 lagt vægt på, at de ønskede oplysninger vedrører udgifter, som indgår i de enkelte skolers driftsudgifter til IT-opgaver, og at det vil kræve et stort manuelt arbejde på 56 skoler at finde oplysningerne. Det fremgår ikke af kommunens afgørelser eller udtalelsen til Statsforvaltningen, om der er foretaget en konkret vurdering af det samlede tidsforbrug i forbindelse med at fremsøge dokumenterne og vurdere, om der kan meddeles aktindsigt i dem, herunder om det forventede tidsforbrug vil overstige ca. 25 timer. Det fremgår endelig ikke af sagen, om Aalborg Kommune har taget initiativ til at indlede en dialog om eventuelt at afgrænse anmodningen om aktindsigt, før kommunen traf afgørelse i sagen. Det er Statsforvaltningens opfattelse, at Aalborg Kommune ikke med den anførte begrundelse har været berettiget til at afslå anmodningen om aktindsigt i de ønskede oplysninger efter offentlighedslovens 9, stk. 2, nr. 1, da kommunen ikke har redegjort for det forventede tidsforbrug i forbindelse med kommunens behandling af aktindsigtsanmodningen, herunder hvilken betydning det er tillagt, at Metroxpress må antages at have en særlig interesse i oplysningerne. Statsforvaltningen skal på den baggrund anmode Aalborg Kommune om at genoptage sagens behandling og træffe en ny afgørelse i overensstemmelse med reglerne i offentlighedsloven. Statsforvaltningen bemærker, at kommunens afgørelse af 30. september 2015 ikke er ledsaget af vejledning om muligheden for at indbringe kommunens afgørelse for Statsforvaltningen, jf. offentlighedslovens 38. Statsforvaltningen lægger til grund, at Aalborg Kommune fremadrettet vil meddele klagevejledning i overensstemmelse med offentlighedslovens regler herom. Statsforvaltningen har sendt en kopi af dette brev til Aalborg Kommune. Udtalelsen vil blive offentliggjort på i anonymiseret form. Med venlig hilsen Hanne Villumsen Kontorchef Eva Sonne 7