EUROPA-PARLAMENTET 1999 2004 Udvalget om Beskæftigelse og Sociale Anliggender 28. juni 2002 ARBEJDSDOKUMENT om vurdering af indvirkningen af og fremtiden for den europæiske beskæftigelsesstrategi - Oversigt over den tekniske analyse Udvalget om Beskæftigelse og Sociale Anliggender Ordfører: Herman Schmid DT\463273.doc PE 316.354
Mobilitet for flere og bedre arbejdspladser i Europa A. Indledning 1. Da den europæiske beskæftigelsesstrategi blev vedtaget på Luxembourg-topmødet i 1997, blev det specificeret, at denne nye strategi for beskæftigelsespolitikken ville blive evalueret i 2002. Eftersom Kommissionens rapport om resultatet af evalueringen er undervejs, men endnu ikke offentliggjort, skal dette arbejdsdokumentet betragtes som et udkast til en initiativbetænkning, der har til formål at påpege problemer og bidrage til en diskussion om nye muligheder. Formålet har været at give klare signaler om spørgsmål af betydelig interesse frem for at fokusere på detaljer i og omformuleringer af eksisterende dokumenter. Kommissionen har opfordret til en åben og ændringsorienteret drøftelse om strategi, politikker og metode, og dette dokument er tænkt som et bidrag til denne drøftelse. 2. Den europæiske beskæftigelsesstrategi kan opdeles i to dele: (1) strategiens substantielle aspekter, dvs. beskæftigelsesretningslinjer, nationale handlingsplaner og fælles rapporter om beskæftigelsen og (2) en administrativ metode og udformning - den åbne koordinationsmetode inden for beskæftigelsespolitik. Begge dele vil blive drøftet i dokumentet. B. Den europæiske beskæftigelsespolitik: Søjler og retningslinjer og politikhenstillinger 1. Søjlestrukturen for beskæftigelsesretningslinjerne blev udformet i 1997, og det drøftes nu første gang, hvorvidt de eventuelt skal ændres. Retningslinjerne er dog blevet ændret hvert år som følge af de erfaringer, man har gjort, hovedsagelig i form af udvidede henstillinger til den enkelte retningslinje, men også i form af nye retningslinjer og indførelse af såkaldte "horisontale" retningslinjer". 2. Resultatet har været, at man hvert år har fået et bedre dokument, men også et mere komplekst dokument med flere specifikationer og flere detaljer. Der synes at være almindelig enighed om, at de politiske prioriteringer er blevet mindre klare, og at der nu er behov for en forenkling. Vi kan forvente: færre retningslinjer, prioritering af henstillinger, og at mange detaljerne overlades til medlemsstaterne. Det fremgår af Kommissionens dokumenter, at søjlerne mere eller mindre er blevet udviklet af medlemsstaterne. 3. Beskæftigelsessøjlen har været mest succesfuld både med hensyn til dens fokusering på forebyggelse og aktivering og dens element af livslang uddannelse. Den blev imidlertid udviklet på et tidspunkt, hvor økonomien var i vækst, og en stigende efterspørgsel efter arbejdskraft blev taget for givet. Hovedvægten blev lagt på udbuddet af kvalificeret arbejdskraft. I dag er aktiveringspolitikkerne er i stigende grad stillet over for problemet med, at der ikke findes nogen jobmuligheder for de personer, som er blevet gjort beskæftigelsesegnede. Navnlig i regioner hvor efterspørgslen efter arbejdskrat er lav og arbejdsløsheden høj, er det vigtigt at finde en balance mellem aktiveringsstrategien og programmerne for den socioøkonomiske udvikling og eventuelt nå frem til en kombineret strategi for jobskabelse og højnelse af kvalifikationsniveauet. I stedet for at fokusere på personers "beskæftigelsesegnethed" foreslår ordføreren, at der skal fokuseres på samspillet mellem udvikling af kvalifikationer og kompetenceområder (første søjle) og PE 316.354 2/6 DT\463273.doc
programmer for jobskabelse (anden søjle) for at opnå en bedre balance mellem udbuds- og efterspørgselssiden på arbejdsmarkedet. 4. Iværksættersøjlen har også været succesfuld, selv om det er vanskeligere at vurdere dens virkninger på beskæftigelsen, navnlig på mellemlang og langt sigt. Det har inspireret til, at der er iværksat konkrete initiativer på en række områder i forbindelse med udvikling af en "iværksætterkultur", og den er blevet godt tilpasset til et marked i vækst. Det kan i dag synes, at søjlens dominerende SMV-perspektiv er for snæver. Markedsbetingelserne for nystartede virksomheder er vanskeligere, og det kan blive nødvendigt at lægge mere vægt på de faktorer, som blev fremhævet på Lissabontopmødet, dvs. teknologibaserede sektorstrategier, livslang uddannelse og udvikling af særlige færdigheder og kompetenceområder. Det vil nu være interessant at drøfte den kombinerede indsats, netværksinitiativer og udviklingspartnerskaber og modernisering af den offentlige sektor for at skabe bæredygtige og kvalitetsfyldte arbejdspladser som et supplement til den individualiserede SMV-strategi. 5. Tilpasningssøjlen har været den søjle, som det har været vanskeligst at udvikle nye politikker for. Begrebet "tilpasningsevne" er lidt svært at forstå. Betyder det, at vi har brug for virksomheder, arbejdstagere og produktionsorganisationer, som let kan tilpasse sig til skiftende markedsforhold? Eller ønsker vi, at arbejdsmarkedets parter er villige til at "tilpasse" sig til hinanden? Søjlen vedrører de interne forhold i virksomheder og andre arbejdspladser, dvs. om samarbejdet i produktionsorganisationen såvel som behandling af interesser mellem arbejdsmarkedets parter. Den kunne kaldes "samarbejde om kvalitetsjob for kvalitetsprodukter". Det bør imidlertid bemærkes, at en betydelig del af de politiske elementer i denne søjle behandles i direktiver og lovgivningsmæssige beslutninger eller aftaler mellem arbejdsmarkedets parter snarere ved hjælp af den "bløde" metode i den åbne koordinationsmetode. Samtidig kan de være særdeles relevante elementer for "jobkvalitet", "lige muligheder", "samarbejde mellem arbejdsmarkedets parter" og andre vigtige politiske dimensioner i processen for den europæiske beskæftigelsesstrategi og den åbne koordinationsmetode. Ordføreren opfordrer i denne forbindelse Kommissionen til at præcisere forholdet mellem søjlens lovgivningsmæssige og ikke-lovgivningsmæssige elementer. 6. Søjlen vedrørende lige muligheder er på mange måder den vigtigste. Beskæftigelsessfrekvensen for mænd har været ret stabil, og den vedvarende stigning i den samlede beskæftigelsesfrekvens skyldes hovedsagelig en øget beskæftigelsesfrekvens for kvinder. Problemet er, at mange kvinder af forskellige årsager får mindre løn for samme arbejde og tilbydes arbejde af lav kvalitet. Dette er substansen af søjlen, og det er også derfor, at den er blevet til en horisontal retningslinje. 7. Ordføreren mener, at den nuværende søjlestruktur, som blev etableret i midten af 1990'erne, er blevet overhalet af den politiske udvikling. Beslutningerne fra Lissabontopmødet indførte langt mere dynamiske prioriteringer, og den europæiske beskæftigelsesstrategi blev ændret fra at være en politisk eller ramme til en reel strategi. Den fastsatte fuld beskæftigelse, livslang uddannelse, social inddragelse og DT\463273.doc 3/6 PE 316.354
teknologibaseret økonomisk vækst som nye prioriteringer. Det lader også til, at Kommissionen gradvist tilsvarende har ændret sin referenceramme. Nye horisontale retningslinjer har overskygget nogle af de tidligere retningslinjer. Ordføreren mener, at en omfattende revision af den europæiske beskæftigelsesstrategi og Lissabon-strategien kunne være udgangspunktet for den nye metode. Det vil være meget interessant, hvis Europa-Parlamentet i fremtiden kunne foreslå sin egen oversigt over politiske prioriteringer for den europæiske beskæftigelsesstrategi. Ordføreren har allerede nogle forslag (ikke i prioritetsorden, men som supplement): - Fuld beskæftigelse i Europa - Lige muligheder for mænd og kvinder på arbejdsmarkedet og arbejdspladsen - Etablering af brede partnerskaber for udvidelse af virksomheder - Omfattende nationale strategier for livslang uddannelse - Kombinering af aktiveringspolitikker med programmer for skabelse af kvalitetsfyldte arbejdspladser - Mobilisering af lokale og regionale arbejdsmarkeder - Bekæmpelse af forskelsbehandling og social udstødelse - Tillid til arbejdsmarkedets parter - Tildeling af en nøgleposition til nationale parlamenter i den europæiske beskæftigelsesstrategi C. Den åbne koordinationsmetode 1. Der har været ret megen diskussion om den åbne koordinationsmetode. Nogle mener, at den er for diffus og ret ineffektiv, idet den ikke indeholder bindende sanktioner over for de enkelte regeringer. Andre synes om den af samme årsag. Den er blevet kaldt for "soft governance" og respekterer medlemsstaters autonomi inden for beskæftigelsespolitikker. 2. Det fremgår af de evalueringer, som Kommissionen har gennemført, at den europæiske beskæftigelsesstrategi på mange måder har været effektiv. Den har givet de enkelte medlemsstaters regeringer ekspertise med en ramme for at overveje og udvikle arbejdsmarkedspolitikker. Den har bidraget til et øget ambitionsniveau og givet empirisk og teoretisk viden om beskæftigelsespolitik. Den har fokuseret på visse politiske prioriteringer som f.eks. aktivering af arbejdsløse eller fremme af kvinders beskæftigelsesmuligheder osv. I løbet af strategiens fem første år er beskæftigelsen i Europa vokset betydeligt, og som følge af disse resultater har metoden spredt sig til andre politikområder som f.eks. social inddragelse, uddannelse, pensioner osv. På det seneste er den åbne koordinationsmetode blevet inddraget i konventets drøftelser om nye styreformer i Europa. Endelig bør det erindres, at de tolv ansøgerlande, hvis arbejdsmarkeder er meget forskellige fra vesteuropæiske arbejdsmarkeder og meget forskellige fra hinanden, er ved at blive medlemmer af EU. Hvis det skal være muligt at håndtere al denne forskelligartethed, er det virkelig vigtigt at have en administrativ form og metode, som er fleksibel, interaktiv og åben over for læreprocesser. 3. Ordføreren mener imidlertid, at den åbne koordinationsmetode må forbedres og udvikles i retning af et meget mere effektivt, relevant og demokratisk instrument for koordination af politikker i Europa, end det har været tilfældet hidtil. De største svagheder ved metoden har været relateret til politikker, som alt for ofte ikke gennemføres hensigtsmæssigt i medlemsstaterne uden for regeringskontorerne og de små ekspertgrupper, som har PE 316.354 4/6 DT\463273.doc
ansvaret for kontakten til Kommissionen og andre nationale ekspertgrupper. Da metoden blev etableret, blev det formodentlig antaget, at regeringer kunne integrere den europæiske beskæftigelsesstrategi i den nationale arbejdsmarkedspolitikker, men det har kun været tilfældet i begrænset omfang. Strategien er ukendt for de fleste, og få har hørt om nationale handlingsplaner eller retningslinjer. 4. Kommissionen er i stigende grad blevet opmærksom på betydningen af strategiens gennemførelse på lokalt og regionalt plan. Ordføreren glæder sig over de to seneste meddelelser fra Kommissionen om lokale beskæftigelsesstrategier, som er blevet forelagt, og Kommissionens anmodning om en bedre koordinering Den Europæiske Socialfonds programmer og den europæiske beskæftigelsesstrategis prioriteringer. Ordføreren mener desuden, at disse initiativer fra Kommissionen er den bedste måde at håndtere de slående regionale forskelle med hensyn til jobskabelse og arbejdsløshedsniveauer, som findes i alle medlemsstater. Ordføreren kræver, at lokale og regionale ressourcer mobiliseres, hvor virksomhedsmæssige aktiviteter organiseres i frivillige partnerskaber med deltagelse af mange forskellige aktører. 5. Ordføreren mener ikke, at decentralisering i sig selv løser problemet. Den europæiske beskæftigelsesproces må være en proces på flere niveauer, der omfatter lokale, regionale, nationale og europæiske aktører i et samspil, der går begge veje, hvor lokale og regionale erfaringer med politikker kommunikeres via bottom-up metoden i en kontinuerlig lære- og udviklingsproces. 6. Der har været en vis usikkerhed om, hvor man skal placere ansvaret for integrering af niveauer og koncentration af politikker i denne proces. For så vidt angår politikker i den åbne koordinationsmetode placerer traktaten ansvaret hos medlemsstaterne. Dette er i praksis blevet fortolket som regeringens ansvar. Hvilken form dette skal antage, er naturligvis op til den enkelte medlemsstat. Ordføreren foreslår ikke desto mindre, at den nationale handlingsplan, som alle medlemsstater er forpligtet til at udarbejde, bør vedtages af det nationale parlament på grundlag af et lovforslag fra regeringen. Med andre ord bør den integreres i den nationale beslutningsproces, og vedtagelsen bør have normale budgetmæssige konsekvenser. Dette vil være en måde til at fremhæve det demokratiske grundlag og øge legitimiteten af den europæiske beskæftigelsesstrategi, og den vil også være en praktisk måde, hvorpå EU's henstillinger kunne integreres i den nationale politiske proces. Parlamentet udgør ikke alene kernen i et repræsentativt nationalt demokrati, den består også af individuelle medlemmer, der har deres rødder i regionale og lokale valgkredse, og som er eksperter i at mægle mellem de politiske niveauer. 7. Det er indlysende, at 15-27 regeringer og parlamenter, som er del af et indre marked, vil have behov for effektive og legitime koordinationsmekanismer. Det er derfor, at Kommissionen har sin rolle som overvåger af koordinationsprocessen. Ordføreren ønsker mere præcist at fokusere på de to sider af koordinationsprocessen. De ene vedrører processens administrative og praktiske side, som vedrører alle de administrative problemer, der er forbundet med processens utallige aktører og dens enorme kompleksitet. Den anden side vedrører processens politiske side. Dette har hidtil i praksis også været et anliggende for Kommissionen, men dette vil i stigende grad medføre et legitimitetsproblem, når der findes et valgt Europa-Parlament, som på udmærket vis kan DT\463273.doc 5/6 PE 316.354
varetage den koordinationsfunktion. Det kan i praksis være vanskeligt holde koordinationsprocessens praktiske/administrative og politiske side adskilt. Ordføreren mener ikke desto mindre, at Europa-Parlamentet bør udfordre Kommissionen og Rådet på dette punkt og kræve, at Parlamentet tildeles en betydelig rolle i de politikker, hvor den åbne koordinationsmetode anvendes. 8. Der er også behov for horisontal koordination af politikker. Europa-Parlamentet har allerede anmodet om en tættere koordination mellem beskæftigelsesretningslinjerne og de overordnede retningslinjer for økonomiske politikker, og tilsvarende anmodninger vil blive foreslået til processen for social inddragelse. Det vil være umagen værd at anmode Kommissionen om at forelægge en integreret tidsplan med tilstrækkelig mulighed for horisontal koordination mellem de tre processer og den vertikale integration af de politiske niveauer. Medlemsstaterne klager allerede over den meget begrænsede tid, som de har til at gennemføre og integrere EU's henstillinger. Der er også utilfredshed med den stramme tidsplan for den horisontale koordination. Det er ikke kun Europa-Parlamentet, der fremsætter denne kritik. En udvidelse af det samlede politiske område kan gøre det blive nødvendigt at ændre timingen fra en årlig cyklus til en mere raffineret cyklus. PE 316.354 6/6 DT\463273.doc