bilag Offentlig-privat samarbejde i Danmark og Sverige

bilag Offentlig-privat samarbejde i Danmark og Sverige 2012

OFFENTLIG KONKURRENCE I DANMARK OG SVERIGE Bilag 1: Metode AF UDBUDSRÅDETS SEKRETARIAT Denne analyse baserer sig på såvel kvalitative og kvantitative metoder. Nedenfor oplistes, hvilke elementer datagrundlaget for analysen består af. I parentes angives, i hvilke dele af analysen, det enkelte data har været anvendt. Til brug for udarbejdelse af analysen har sekretariatet gennemført: Desk studier af relevante litteratur og hjemmesider på området (kapitel 2 og 4) Interview med relevante svenske interessenter (kapitel 2 og 4) Analyse af data fra Europa-Kommissionens Tenders Electronic Daily, TED. Derudover har Anvendt KommunalForskning, AKF, for Udbudsrådets sekretariat gennemført: Spørgeskemaundersøgelse blandt danske og svenske offentlige indkøbere, jf. bilag 2. (kapitel 2 og 4) Analyse af danske og svenske kommunale kontoplaner og regnskaber med henblik på udarbejdelse af en privatleverandørgrad, jf. bilag 3. (kapitel 3) Litteraturstudie af relevante studier af effekterne af konkurrence om offentlige opgaver på socialområdet i Danmark og Sverige, jf. bilag 4a-d. (kapitel 5) AKF s bidrag til kapitel 2, 3 og 4 består alene af data og ikke tekstbidrag eller tolkningsbidrag. Tekst og tolkning i kapitel 5 er derimod leveret af AKF. I dette bilag beskrives den gennemførte desk research og interviewrække. I bilag 2 præsenteres spørgeskemaundersøgelsen, i bilag 3 præsenteres udarbejdelsen af 1

UDBUDSRÅDET oversigten over privatleverandørgrad i Danmark og Sverige og i bilag 4a-d præsenteres litteraturstudiet. 1.1 DESK STUDIE Der er foretaget litteraturstudier og informationsindsamling fra danske og svenske kilder, særligt offentlig myndigheders hjemmesider, fx Konkurrensverkets hjemmeside www.kkv.se, og nyhedsmedier, fx www.upphandling24.se. Endvidere har den svenske udbudslov været gennemgået. 1.2 INTERVIEWRÆKKE Der er gennemført en række interviews i Stockholm i november 2011. Interviewene blev gennemført med repræsentanter fra myndigheder eller institutioner. Nedenfor oplistes de myndigheder eller institutioner, der er interviewet: Konkurrensverket Upphandlingstöd Socialstyrelsen Ulrika Winblad, Associate Professor ved Health Services Research, Uppsala Universitet Sveriges Kommuner och Landsting, SKL Svensk Næringsliv Foreningen Sveriges Offentliga Inköpare (SOI) 2

OFFENTLIG KONKURRENCE I DANMARK OG SVERIGE Bilag 2: Spørgeskemaundersøgelse AF UDBUDSRÅDETS SEKRETARIAT Anvendt KommunalForskning, AKF, har for Udbudsrådets sekretariat i oktober og november 2011 gennemført en spørgeskemaundersøgelse blandt medlemmer af Foreningen af Offentlige Indkøbere (IKA) og Sveriges Offentliga Inköpare (SOI). 1 Spørgeskemaet baserer sig til dels på en række spørgeskemaundersøgelser, der er omtalt i Udbudsrådets barriereanalyse fra 2010. 2 Spørgeskemaet består af to hoveddele. Den første del udgøres af 7 11 spørgsmål, der både omfatter baggrundsspørgsmål om bl.a. ansættelsessted og strategisk anvendelse af udbud, herunder brug af funktionsudbud. I den anden del af spørgeskemaet spørges der til de fem typer af barrierer: lovgivningsmæssige, organisatoriske og styringsmæssige, holdningsmæssige, økonomiske og markedsmæssige barrierer. Skabelonen for barriere-spørgsmålene er: Er der lovgivningsmæssige forhold, der vanskeliggør brugen af udbud i forhold til de opgaver, du udbyder? For hver barriere er der stillet mellem fire og seks underspørgsmål til forskellige barrierer. Til de holdningsmæssige barrierer er der også spurgt til respondenternes opfattelse af, hvad tilbageholdenheden hos de forskellige aktører kan skyldes. Undersøgelsen er rundsendt til i alt 308 danske indkøbere og 1.157 svenske indkøbere. Svarprocenten blandt de danske og de svenske indkøbere er henholdsvis 66,9 pct. og 49, 3 pct. 3 I det nedenstående vises figurerne af de resultater, der er omtalt i analysen og samtidig ikke er belyst via figurerne i de enkelte kapitler. 69 pct. af de danske indkøbere, der har besvaret spørgeskemaet, er ansat i kommuner. De resterende respondenter er ansat i stat, regioner, andre offentlige virk- 1 Udbudsrådet sekretariat har i forbindelse med gennemførsel af spørgeskemaundersøgelsen i Sverige fået nyttige input fra forsker Max Rolfstam, Syddansk Universitet, i forbindelse med oversættelse af spørgeskemaet fra dansk til svensk. 2 Analyse af barrierer for konkurrenceudsættelse i den offentlige sektor, Udbudsrådet 2010. 3 Svarprocenterne er både hele og delvise besvarelser. 3

UDBUDSRÅDET somheder såsom uddannelsesinstitutioner eller boligselskaber eller andre steder. Blandt de svenske indkøbere er 53,8 pct. af respondenterne ansat i kommuner. Næsten alle danske indkøbere (96,1 pct.) udbyder vareindkøb, mens dette gør sig gældende for 80,8 pct. af de svenske indkøbere. Omkring 80 pct. af indkøberne i undersøgelsen i både Danmark og Sverige udbyder tjenesteydelser af teknisk karakter, mens cirka halvdelen af de danske indkøbere og knap 40 pct. af de svenske indkøbere udbyder tjenesteydelser af direkte, borgernær karakter. Dobbelt så mange svenske indkøbere (40,3 pct.) som danske indkøbere (21,4 pct.) udbyder bygge- og anlægsopgaver. Spørgeskemaerne blev rundsendt til de danske og svenske indkøbere i oktober og november 2011. 4 Figur 2.1: Lovgivningsmæssige forhold, der vanskeliggør brugen af udbud Forhandlingsforbudet gør dialog besværlig 54% 62% Utilstrækkelige muligheder for vejledning 18% 25% Andre barrierer 7% 18% 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% Sverige Danmark Kilde: Anvendt KommunalForskning, AKF for Udbudsrådet 4 De svenske indkøberes besvarelser, særligt spørgsmålene om kvalitet hos private leverandører, kan være påvirket af den såkaldte Carema-sag, som netop i efteråret 2011 var på sit højeste i Sverige. Sagen afslørede et lavt plejeniveau på flere plejecentre drevet af Carema Care, som samtidig trak overskud ud af plejecenterdriften uden at betale skat. Sagen medførte en stor politisk diskussion i Sverige om inddragelse af private leverandører i levering af offentlig service, og flere politiske initiativer er fulgt i kølvandet på skandalen. 4

OFFENTLIG KONKURRENCE I DANMARK OG SVERIGE Figur 2.2: Organisatoriske eller styringsmæssige forhold, der vanskeliggør brugen af udbud Opgaverne er ikke egnet til længere kontraktindgåelse 28% 24% Opgaver er komplekse og vanskelige at beskrive 41% 52% Manglende rutine og erfaring i at gennemføre udbud 16% 30% Frygt for at miste indflydelse på opgaven 30% 45% Efterfølgende kontrol med udførelse er vanskelig 41% 41% Andre barrierer 6% 5% 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% Sverige Danmark Kilde: Anvendt KommunalForskning, AKF for Udbudsrådet 5

UDBUDSRÅDET Figur 2.3: Økonomiske forhold der vanskeliggør brugen af udbud Omkostningerne ved udbud overstiger gevinster 34% 40% Risiko for klageomkostninger overstiger gevinster 40% 38% Efterfølgende kontrol med opgaven er omkostningsfuld 25% 37% Private leverandører sætter en for høj pris for opgaven 8% 10% Andre barrierer 7% 5% 0% 5% 10% 15% 20% 25% 30% 35% 40% 45% Sverige Danmark Kilde: Anvendt KommunalForskning, AKF for Udbudsrådet 6

OFFENTLIG KONKURRENCE I DANMARK OG SVERIGE Figur 2.4: Markedsmæssige forhold vedrørende de private leverandører, der vanskeliggør brugen af udbud For få eller ingen leverendører på markedet 27% 44% Opgaven er for lille for eksterne leverandører 17% 30% Opgaven er for stor for eksterne leverandører 13% 21% For høje kvalitetskrav for eksterne leverandører 15% 29% Eksterne leverandører kan ikke levere tilstrækkelig kvalitet Andre barrierer 7% 7% 9% 20% 0% 5% 10% 15% 20% 25% 30% 35% 40% 45% 50% Sverige Danmark Kilde: Anvendt KommunalForskning, AKF for Udbudsrådet Figur 2.5: Tilbageholdenhed fra politikere Opgaver bør løses af det offentlige selv 48% 51% Manglende økonomiske gevinster ved at bruge private 33% 36% Manglende kvalitetsmæssige gevinster ved at bruge private 35% 47% Frygt for utryghed blandt nuværende personale 42% 49% Eksterne leverandører fokuserer mere på profit end faglighed 46% 52% Andre årsager 23% 36% 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% Sverige Danmark Kilde: Anvendt KommunalForskning, AKF for Udbudsrådet 7

UDBUDSRÅDET Figur 2.6: Tilbageholdenhed fra ledere Opgaver bør løses af det offentlige selv 26% 48% Manglende økonomiske gevinster ved at bruge private 33% 47% Manglende kvalitetsmæssige gevinster ved at bruge private 35% 56% Frygt for utryghed blandt nuværende personale 49% 52% Eksterne leverandører fokuserer mere på profit end faglighed 46% 49% Andre årsager 22% 36% 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% Sverige Danmark Kilde: Anvendt KommunalForskning, AKF for Udbudsrådet 8

OFFENTLIG KONKURRENCE I DANMARK OG SVERIGE Figur 2.7: Tilbageholdenhed fra medarbejdere Opgaver bør løses af det offentlige selv 33% 40% Manglende økonomiske gevinster ved at bruge private 34% 46% Manglende kvalitetsmæssige gevinster ved at bruge private 43% 57% Frygt for utryghed blandt nuværende personale 47% 45% Eksterne leverandører fokuserer mere på profit end faglighed 35% 57% Andre årsager 24% 37% 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% Sverige Danmark Kilde: Anvendt KommunalForskning, AKF for Udbudsrådet 9

UDBUDSRÅDET Bilag 3: Opgørelse af privatleverandørgrad AF UDBUDSRÅDETS SEKRETARIAT Anvendt KommunalForskning, AKF, har udviklet en indikator for inddragelse af private leverandører i den kommunale opgaveløsning. Indikatoren gør det muligt at sammenligne anvendelsen af private leverandører i Danmark og Sverige. Privatleverandørgraden udtrykker, hvor stor en andel af kommunernes samlede opgaveportefølje, der varetages af private leverandører. Visse kommunale opgaver, eksempelvis på beskæftigelsesområdet, er ikke beskrevet i nedenstående, fordi datakvaliteten i enten Danmark eller Sverige har været for dårlig. Indikatoren benyttes både til at sammenligne privatleverandørgraden på aggregeret niveau og på udvalgte serviceområder. Det bemærkes, at der på særligt daginstitutions- og ældreområdet i Danmark er mange selvejende institutioner, hvilke er inkluderet i opgørelsen af privatleverandørgrad. Driften af selvejende daginstitutioner har ikke været konkurrenceudsat, hvorfor en høj leverandørgrad på området ikke er ensbetydende med en høj grad af konkurrence om opgaveløsningen. For yderligere oplysninger omkring indikatoren privatleverandørgrad henvises til notatet Indikatorer for kommunernes køb af eksterne ydelser i Danmark og Sverige af Kurt Houlberg og Ole Helby Petersen fra Anvendt KommunalForskning, AKF. 5 Privatleverandørgrad på dagtilbudsområdet Dagtilbudsområdet omfatter dagtilbud til folkeskolebørn, fritidshjem og klubber for børn i folkeskolealderen. Hovedparten af udgifterne ligger placeret inden for dagpleje, vuggestuer, børnehaver og integrerede institutioner. Nedenstående tabel viser hvilken kontoplansdefinition, der er benyttet i udarbejdelsen af privatleverandørgraden for Sverige og Danmark. 5 Notatet med metoden bag beregningen af privatleverandørgrad kan findes på Udbudsrådets hjemmeside, www.udbudsraadet.dk og AKF s hjemmeside: www.akf.dk 10

OFFENTLIG KONKURRENCE I DANMARK OG SVERIGE 11

UDBUDSRÅDET Tabel 3.1: Kontoplansdefinition af dagtilbudsområdet Sverige, virksomhedsarter 400 öppen förskola 407 förskola 412 familjedaghem 0-12 år (fra 2009: pedagogisk omsorg i skollagen) 415 öppen fritidsverksamhet 425 fritidshem Danmark, funktioner DAGTILBUD TIL BØRN OG UNGE (25) 5.25.10 Fælles formål 5.25.11 Dagpleje 5.25.12 Vuggestuer 5.25.13 Børnehaver 5.25.14 Integrerede institutioner 5.25.15 Fritidshjem 5.25.16 Klubber og andre socialpædagogiske fritidstilbud (5.25.17 Særlige dagtilbud og særlige klubber) 5.25.18 Åbne pædagogiske tilbud, legesteder mv. 5.25.19 Tilskud til privatinstitutioner, privat dagpleje, private fritidshjem, private klubber og. I forbindelse med kommunalreformen i 2007 overtog kommunerne det fulde myndigheds- og finansieringsansvar for de specialiserede tilbud. Tal fra før 2007 er derfor ikke medtaget i beregningen af privatleverandørgrad i Danmark. Nedenstående graf viser privatleverandørgraden på dagtilbudsområdet i perioden fra 2007-2010. Som det fremgår af grafen har Sverige i hele perioden haft en højere privatleverandørgrad end Danmark. I perioden fra 2007-2010 er den svenske privatleverandørgrad steget fra 12,3 til 16,7 pct., mens den danske privatleverandør grad blot er steget med 0,1 pct. i samme periode. 12

OFFENTLIG KONKURRENCE I DANMARK OG SVERIGE Figur 3.1: Privatleverandørgrad på dagtilbudsområdet 25% 20% 15% 10% 12,3% 10,6% 16,7% 15,9% 14,8% 11,0% 10,8% 10,7% 5% 2007 2008 2009 2010 Danmark Sverige Kilde: Indikatorer for kommunernes køb af eksterne ydelser i Danmark og Sverige af Kurt Houlberg og Ole Helby Petersen fra Anvendt KommunalForskning, AKF. At erfaringerne med private leverandører på dagtilbudsområdet er begrænset blev dokumenteret i Udbudsrådets analyse af konkurrence på daginstitutionsområdet. Analysen viste, at kun få kommuner har brugt udbud på daginstitutionsområdet. Analysen viste endvidere, at der er et stort potentiale for de danske kommuner, eftersom der i 2009 blev konkurrenceudsat opgaver for ca. 3,5 mia. kr., mens det er muligt at skabe konkurrence for ca. 27 mia. kr. årligt. I Sverige er privatleverandørgraden som beskrevet højere end i Danmark og kapitel 5 undersøger, hvorfor de svenske kommuner er bedre til at inddrage de private aktører i opgaveløsningen på daginstitutionsområdet. Privatleverandørgrad på folkeskoleområdet Folkeskoleområdet dækker over udgifter til både almindelig undervisning, specialundervisning, befordring samt en række andre områder. Hovedparten af udgifterne er dog placeret indenfor almindelig undervisning og udgifter der knytter sig til specialundervisning. Nedenstående tabel viser hvilken kontoplansdefinition 6, der er benyttet i udarbejdelsen af privatleverandørgraden for Sverige og Danmark på folkeskoleområdet. 13

UDBUDSRÅDET Tabel 9.2: Kontoplansdefinition af folkeskoleområdet Sverige, virksomhedsarter 435 förskoleklasser 440 grundskola 443 obligatorisk särskola 475 högskoleutbildning 476 svenska för invandrare 478 uppdragsutbildning Der ses bort fra følgende udgifter, da disse i Danmark er en statslig opgave: 450 Gymnasieskola 453 Gymnasiesärskola 470 Grundläggande vuxenutbildning 472 Gymnasial vuxenutb. o påbyggnadsutb. 474 Särvux Danmark, funktioner FOLKESKOLEN M.M. (22) 3.22.01 Folkeskoler 3.22.02 Fællesudgifter for kommunens samlede skolevæsen 3.22.03 Syge- og hjemmeundervisning 3.22.04 Pædagogisk psykologisk rådgivning mv. 3.22.05 Skolefritidsordninger 3.22.06 Befordring af elever i grundskolen 3.22.07 Specialundervisning i regionale tilbud 3.22.08 Kommunale specialskoler 3.22.10 Bidrag til statslige og private skoler 3.22.12 Efterskoler og ungdomskostskoler 3.22.14 Ungdommens Uddannelsesvejledning 3.22.16 Specialpædagogisk bistand til børn i førskolealderen 3.22.18 Idrætsfaciliteter for børn og unge Størstedelen af folkeskoleområdet er kendetegnet ved, at det ikke er tilladt at skabe konkurrence om kerneydelsen altså undervisningen fordi undervisning i folkeskolen er en lovbunden opgave, som skal varetages af kommunerne. De områder, hvor det er muligt at benytte private leverandører, er således hjælpefunktionerne som fx kantinedrift, skolebusser, rengøring og bygningsdrift/vedligeholdelse. Nedenstående graf viser udviklingen i privatleverandørgrad på folkeskoleområdet i perioden fra 2007-2010 for Danmark og Sverige. Som det fremgår af ovenstående graf, havde Danmark i 2007 en privatleverandørgrad på 11 pct., mens Sverige havde en privatleverandørgrad på 10 pct. I perioden fra 2007-2010 er den svenske 14

OFFENTLIG KONKURRENCE I DANMARK OG SVERIGE privatleverandørgrad steget til 13,5 pct., mens den danske privatleverandørgrad er steget 0,3 pct. til 11,3 pct. i samme periode. Figur 3.2: Privatleverandørgrad på folkeskoleområdet 25% 20% 15% 10% 11,0% 10,0% 13,5% 12,8% 11,8% 11,1% 11,4% 11,3% 5% 0% 2007 2008 2009 2010 Danmark Sverige Kilde: Indikatorer for kommunernes køb af eksterne ydelser i Danmark og Sverige af Kurt Houlberg og Ole Helby Petersen fra Anvendt KommunalForskning, AKF. Ældre- og handicapområdet Ældre- og handicapområdet dækker over udgifter til ældre- og handicappede på vidt forskellige områder. En stor del af udgifterne er placeret indenfor hjemmepleje og botilbud til ældre- og handicappede, mens en mindre del af udgifterne vedrører hjælpemidler og den forebyggende indsats. Den danske kontoplan ikke muliggør en opsplitning mellem udgifter til ældre og til handicappede på ovennævnte områder, vil ældre- og handicapområdet i det følgende blive behandlet under et. Udgifter til bo- og aktivitetstilbud til handicappede bliver behandlet i det kommende afsnit udsatte børn og voksne. 15

UDBUDSRÅDET Tabellen nedenfor viser, hvilken kontoplansdefinition 7, der er benyttet i udarbejdelsen af privatleverandørgraden for Sverige og Danmark på ældre- og handicapområdet. Tabel 3.3: Kontoplansdefinition af ældre- og handicapområdet Sverige, virksomhedsarter 510 vård och omsorg 513 insatser enl. LSS16 530 färdtjänst/riksfärdtjänst 535 förebyggande verksamhet Danmark, funktioner TILBUD TIL ÆLDRE OG HANDI- CAPPEDE (32) (5.32.30 Ældreboliger) 5.32.32 Pleje og omsorg mv. af ældre og handicappede 5.32.33 Forebyggende indsats for ældre og handicappede 5.32.34 Plejehjem og beskyttede boliger 5.32.35 Hjælpemidler, forbrugsgoder, boligindretning og befordring 5.32.37 Plejevederlag og hjælp til sygeartikler o.lign. ved pasning af døende i eget hjem. Nedenstående graf viser udviklingen i privatleverandørgrad på ældre- og handicapområdet i perioden fra 2007-2010 for Danmark og Sverige. Som det fremgår af grafen, har Danmark i hele perioden haft en højere privatleverandørgrad end Sverige. I 2007 var forskellen på privatleverandørgraden 7,1 pct. mens den i 2010 kun var 1,9 pct. Det skyldes, at den svenske privatleverandørgrad er steget 3,5 pct., samtidig med at den danske privatleverandørgrad er faldet med 1,7 pct. i samme periode. 7 I Sverige bliver kommunernes bidrag til privatskoler registeret som køb hos private virksomheder og indgår dermed i privatleverandørgraden. For at øge sammenligneligheden til Danmark opgøres en supplerende indikator, hvor kommunernes betaling til staten af bidrag til statslige og private skoler indregnes i både tæller og nævner. Dette er beskrevet meget indgående på side 41-42 i Indikatorer for kommunernes køb af eksterne ydelser i Danmark og Sverige af Kurt Houlberg og Ole Helby Petersen fra Anvendt KommunalForskning, AKF. 16

OFFENTLIG KONKURRENCE I DANMARK OG SVERIGE Figur 3.3: Privatleverandørgrad på ældre- og handicapområdet 25% 20% 15% 18,5% 18,7% 11,4% 12,1% 17,3% 13,7% 16,8% 14,9% 10% 5% 0% 2007 2008 2009 2010 Danmark Sverige Kilde: Indikatorer for kommunernes køb af eksterne ydelser i Danmark og Sverige af Kurt Houlberg og Ole Helby Petersen fra Anvendt KommunalForskning, AKF. Udsatte børn og voksne Området udsatte børn og voksne dækker over tilbud til børn, unge og voksne med særlige behov. Som det fremgår af nedenstående kontoplansdefinition, omfatter områder både forebyggende foranstaltninger, plejefamilier, døgninstitutioner og forskellige former for botilbud. Tabellen nedenfor viser hvilken kontoplansdefinition, der er benyttet i udarbejdelsen af privatleverandørgraden for Sverige og Danmark på udsatte og voksne. 17

UDBUDSRÅDET Tabel 3.4: Kontoplansdefinition af området for udsatte børn og voksne Sverige, virksomhedsarter 552 institutionsvård vuxna missbrukare 554 institutionsvård för barn och unga 556 familjehemsvård för vuxna missbrukare 557 familjehemsvård för barn och unga 558 övriga öppna insatser för vuxna missbrukare 568 öppna insatser för barn och unga 569 barn och ungdomsvård Eksklusive virksomhedsarter med høje transfere-ringsgrader: 571 övrig vuxenvård17 575 Ekonomisk bistånd skal ikke med pga. høj transfereringsgrad 585 Familjerätt Danmark, funktioner TILBUD TIL BØRN OG UNGE MED SÆRLIGE BE-HOV (28) 5.28.20 Plejefamilier og opholdssteder mv. for børn og unge 5.28.21 Forebyggende foranstaltninger for børn og unge 5.28.23 Døgninstitutioner for børn og unge 5.28.24 Sikrede døgninstitutioner m.v. for børn og unge TILBUD TIL VOKSNE MED SÆRLIGE BEHOV (38) 5.38.42 Botilbud for personer med særlige sociale problemer ( 109-110) 5.38.44 Alkoholbehandling og behandlingshjem for alkoholskadede (sundhedslovens 141) 5.38.45 Behandling af stofmisbrugere 5.38.50 Botilbud til længerevarende ophold ( 108) 5.38.52 Botilbud til midlertidigt ophold ( 107) 5.38.53 Kontaktperson- og ledsageordninger ( 45, 97-99) 5.38.58 Beskyttet beskæftigelse ( 103) 5.38.59 Aktivitets- og samværstilbud ( 104) Nedenstående graf viser udviklingen i privatleverandørgrad på området for udsatte børn og voksne i perioden fra 2007-2010 for Danmark og Sverige. Som det fremgår af nedenstående graf, har Danmark i hele perioden haft en højere privatleverandørgrad end Sverige på området for udsatte børn og voksne. I 2007 var forskellen i privatleverandørgrad 1,3 pct. mens den i 2010 var vokset til 4,5 pct. Som det fremgår af nedenstående graf, skyldes den stigende forskel i privatleverandørgrad 18

OFFENTLIG KONKURRENCE I DANMARK OG SVERIGE mellem Danmark og Sverige primært en stigning i den danske privatleverandørgrad. Figur 3.4: Privatleverandørgrad på udsatte børn og voksenområdet 50% 40% 30% 28,6% 30,7% 31,2% 31,4% 27,3% 27,6% 27,2% 26,9% 20% 10% 0% 2007 2008 2009 2010 Danmark Sverige Kilde: Indikatorer for kommunernes køb af eksterne ydelser i Danmark og Sverige af Kurt Houlberg og Ole Helby Petersen fra Anvendt KommunalForskning, AKF. 19

UDBUDSRÅDET Veje og parker Udgiftsområdet veje og parker dækker over grønne områder, parkering og udgifter forbundet til vejdrift og vejvedligeholdelse. Nedenstående tabel viser hvilken kontoplansdefinition, der er benyttet i udarbejdelsen af privatleverandørgraden for Sverige og Danmark på området for veje og parker. Tabel 3.5: Kontoplansdefinition af veje og parker Sverige, virksomhedsarter 249 Gator och vägar samt parkering 250 Parker Danmark, funktioner 0.28.20 Grønne områder og naturpladser 2.22.01 Fælles formål (Trafik og Infrastruktur) 2.22.03 Arbejder for fremmed regning 2.22.05 Driftsbygninger og -pladser 2.22.07 Parkering 2.28.11 Vejvedligeholdelse mv. 2.28.12 Belægninger mv. 2.28.14 Vintertjeneste Nedenstående graf viser udviklingen i privatleverandørgrad på området for veje og parker i perioden fra 2007-2010 for Danmark og Sverige. Som det fremgår af nedenstående graf, har Danmark i hele perioden haft en markant højere privatleverandørgrad end Sverige. I 2007 var den danske privatleverandørgrad på 33,1 pct. hvilket er mere end tre gange så højt som den svenske privatleverandørgrad. I 2010 var forskellen i privatleverandørgrad mellem Danmark og Sverige mindre, men stadig markant. 20

OFFENTLIG KONKURRENCE I DANMARK OG SVERIGE Figur 3.5: Privatleverandørgrad på veje og parker-området 50% 40% 33,1% 33,1% 34,4% 35,3% 30% 20% 15,0% 10% 9,8% 10,1% 10,4% 0% 2007 2008 2009 2010 Danmark Sverige Kilde: Indikatorer for kommunernes køb af eksterne ydelser i Danmark og Sverige af Kurt Houlberg og Ole Helby Petersen fra Anvendt KommunalForskning, AKF. Byudvikling, redningsberedskab, miljø og erhvervsudvikling Byudvikling, redningsberedskab, miljø og erhvervsudvikling dækker over en bred vifte af forskelligartede kommunale opgaver. Grundet aggregeringsniveauet i specificeringen af det svenske driftsregnskab er det ikke muligt at opdele området i mere opgavehomogene udgiftsområder 8. Tabellen nedenfor viser hvilken kontoplansdefinition, der er benyttet i udarbejdelsen af privatleverandørgraden for Sverige og Danmark på området for byudvikling, redningsberedskab, miljø og erhvervsudvikling. 8 For nærmere beskrivelse se side 45-46 i Indikatorer for kommunernes køb af eksterne ydelser i Danmark og Sverige af Kurt Houlberg og Ole Helby Petersen fra Anvendt KommunalForskning, AKF. 21

UDBUDSRÅDET Tabel 3.6: Kontoplansdefinition af byudvikling, redningsberedskab, miljø og erhvervsudvikling Sverige, virksomhedsarter 215 Fysisk och teknisk planering och bostads-förbättring 220 Näringslivsfrämjande åtgärder 225 Konsument- och energirådgivning 230 Turistverksamhet 261 Miljö- och hälsoskydd, myndighetsutöv-ning 263 Miljö, hälsa och hållbar utveckling 267 Alkoholtillstånd m.m. 270 Räddningstjänst 275 Totalförsvar och samhällsskydd Danmark, funktioner Hovedkonto 0 Byudvikling, bolig og miljøforan-staltninger, eksklusive funktionerne 0.32.31 Stadion og idrætsanlæg 0.32.35 Andre fritidsfaciliteter ERHVERVSUDVIKLING, TURISME OG LANDDI-STRIKTER (48): 6.48.61 Vækstfora 6.48.62 Turisme 6.48.66 Innovation og ny teknologi 6.48.67 Erhvervsservice og iværksætteri Nedenstående graf viser udviklingen i privatleverandørgrad på området for byudvikling, redningsberedskab, miljø og erhvervsudvikling i perioden fra 2007-2010 for Danmark og Sverige. Som det fremgår af nedenstående graf, har Danmark i hele perioden haft en markant højere privatleverandørgrad end Sverige. 22

OFFENTLIG KONKURRENCE I DANMARK OG SVERIGE Figur 0.6: Privatleverandørgrad på byudvikling, redningsberedskab, miljø og erhvervsudviklingsområdet 50% 40% 36,4% 38,2% 39,0% 37,1% 30% 20% 10% 0% 3,5% 3,8% 4,0% 4,4% 2007 2008 2009 2010 Danmark Sverige Kilde: Indikatorer for kommunernes køb af eksterne ydelser i Danmark og Sverige af Kurt Houlberg og Ole Helby Petersen fra Anvendt KommunalForskning, AKF. 23

UDBUDSRÅDET Bilag 4: Litteraturstudie Bilag 4a-4e er udarbejdet af Anvendt KommunalForskning og udgør datagrundlaget for kapitel 5. Bilag 4a redegør for den metodiske tilgang og de anvendte begreber. Bilag 4b præsenterer relevante effektindikatorer ved konkurrenceudsættelse. Effektindikatorer er udarbejdet i maj 2011 af AKF. som grundlag for Udbudsrådets arbejde med effektanalyser. Indikatorerne er yderligere beskrevet i Helby Petersen, O. & L. Olsen (2011): Et notat om metoder og indikatorer ved effektanalyser af kommunernes konkurrenceudsættelse af offentlige opgaver. Bilag 4c udgøres af den kvalitetsprotokol, som alle relevante studier er gennemgået efter. Bilag 4d består af kvalitetsprotokollen for alle relevante danske studier, som SKF har gennemgået i forbindelse med analysearbejdet. Bilag 4e indeholder kvalitetsprotokollen for alle relevante svenske studier. 24

OFFENTLIG KONKURRENCE I DANMARK OG SVERIGE BILAG 4.A: METODISK TILGANG OG BEGREBSAFKLA- RING Begrebet effekter af konkurrenceudsættelse kan defineres og operationaliseres på en række bredere og smallere måder. Den australske professor Graeme Hodge anvender i en international forskningsoversigt fem relativt brede typer af effekter, som udlicitering og konkurrenceudsættelse kan vurderes i forhold til: Økonomiske, sociale, demokratiske, juridiske og politiske (Hodge, 1998). Andre forskningsoversigter anvender mere afgrænsede tilgange, hvor effekter primært opgøres i forhold til økonomi (inkl. transaktionsomkostninger) og kvalitet (se fx Domberger & Jensen, 1997; Boyne 1998). Det er derfor i høj grad et afgrænsningsmæssigt spørgsmål, hvor bredt eller smalt forskellige undersøgelser definerer og belyser effekterne af konkurrenceudsættelse. Tilgangen i nærværende undersøgelse lægger sig et sted i midten og bygger på et notat om indikatorer ved effektanalyser af konkurrenceudsættelse, som AKF tidligere har udarbejdet for Udbudsrådet (Helby Petersen & Olsen 2011). Typer af relevante indikatorer for effekter af konkurrenceudsættelse, som indgår i denne forskningsoversigt, omfatter følgende effektmål: Økonomiske effekter Kvalitetsmæssige effekter Brugertilfredshed Medarbejderforhold Øvrige effekter (fx forsyningssikkerhed, videnoverførsel, innovation mv.). Forskningsoversigten har en overvægt af studier, som belyser effekter for økonomien, mens færre studier belyser kvalitetsaspekter, brugertilfredshed og medarbejdertilfredshed. Øvrige, relevante effekter som forsyningssikkerhed, vidensoverførsel, innovation mv. belyses generelt sjældent i de eksisterende effektstudier på ældre- og daginstitutionsområdet. Metodisk tilgang En forskningsbaseret dokumentation af effekterne af konkurrenceudsættelse afdækker systematisk den tilgængelige viden om et helt litteraturområde og er derfor egnet til at foretage en gennemgang og vurdering af de dokumenterede effekter på 25

UDBUDSRÅDET området. Styrken ved en sådan analyse er, at der kan opnås et mere sikkert og validt grundlag for en tværgående og samlet effektvurdering, end det er tilfældet for enkeltstudier, hvor en række unikke forhold kan spille ind og dermed kritiseres for ikke at være repræsentative. Opnåelse af et samlet overblik over et litteraturfelt forudsætter, at en forskningsoversigt gør brug af eksplicitte og anerkendte metoder, så det derved kan vurderes, om det er de rette litteratursøgningsmetoder og de rette kvalitetskriterier, som er anvendt i gennemgangen af de indsamlede studier. I dette notat anvendes en metodisk fremgangsmåde, som er inspireret af EPPI-centrets metodologi (se fx Gough 2004). EPPI-centret er et britisk forskningscenter, som har udviklet en måde at lave forskningsoversigter på, som er bredere i sit sigte, end tilfældet er for mere traditionelle forskningsoversigter (metoden gennemgås i flere detaljer i Petersen m.fl. 2011). Denne tilgang indebærer, at videnskabelig forskning såvel som ikke-videnskabelige studier (fx rapporter, casesamlinger og øvrige analyser) indgår i forskningsoversigten, ligesom både kvantitative og kvalitative undersøgelser er indsamlet og gennemgået. For at indsamle alle relevante undersøgelser på området har AKF i perioden november 2011 til januar 2012 gennemført en omfattende indsamling af dansk og svensk litteratur, som belyser effekter af konkurrenceudsættelse inden for områderne hjemmehjælp, plejeboliger og daginstitutioner. Formålet med litteraturindsamlingen har dels været at etablere et samlet overblik over studiernes hovedkonklusioner men også at gennemføre en indholdsmæssig kvalitetsvurdering af hver enkelt undersøgelse. Litteraturgennemgangen inkluderer alle studier offentliggjort i tidsrummet 2000-2011 og er afgrænset til effektstudier gennemført i Danmark og Sverige på ældreområdet (hjemmehjælp og plejeboliger, ældreboliger, plejehjem mv.) og daginstitutionsområdet. Der er gennemført litteratursøgninger i danske og svenske biblioteks- og forskningsdatabaser (se boks 1). For at sikre at søgningen er fuldstændig og dækker al relevant litteratur, har AKF i samarbejde med Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen rettet henvendelse (pr. mail og/eller telefon) til danske og svenske ministerier og styrelser, forskningsmiljøer, fagforeninger, arbejdsgiver- og erhvervsorganisationer, øvrige interesseorganisationer mv., som dermed har haft mulighed for at supplere med relevant litteratur. Desuden har AKF gennemgået publikationslister for en række danske og svenske forskere på de relevante områder. Boks 0.1: Anvendte database og søgeord Beskrivelse af databaser DanBib: Fælles bibliografisk database over den danske nationalbibliografi (publikationer 26