EUROPA- KOMMISSIONEN UNIONENS HØJTSTÅENDE REPRÆSENTANT FOR UDENRIGSANLIGGENDER OG SIKKERHEDSPOLITIK Bruxelles, den 9.9.2015 JOIN(2015) 40 final FÆLLES MEDDELELSE TIL EUROPA-PARLAMENTET OG RÅDET Håndtering af flygtningekrisen i Europa: EU-Udenrigstjenestens rolle DA DA
Håndtering af flygtningekrisen i Europa: EU-Udenrigstjenestens rolle I. Den nuværende flygtningekrise og den internationale baggrund Den Europæiske Union står over for den største flygtningekrise siden slutningen af anden verdenskrig. Den aktuelle situation skal ses i en bredere sammenhæng, der omfatter voldelige konflikter og destabilisering i andre dele af verden. Det er en krise af hidtil usete dimensioner, der i vid udstrækning har at gøre med konflikter og forfølgelser i EU's bredere naboskab. De voldelige konflikter i Syrien og Irak og destabilisering og fattigdom i dele af Afrika har tvunget millioner af kvinder, mænd og børn til at flygte fra deres hjemland for at søge beskyttelse og et værdigt liv, herunder i EU. Den Europæiske Union er i færd med at optrappe sin reaktion på denne krise, ud fra principperne om solidaritet og ansvarlighed og med fuld respekt for EU's værdier og internationale forpligtelser. Siden begyndelsen af 2015 har EU omlagt og mobiliseret alle sine udenrigspolitiske instrumenter med henblik på at reagere på flygtningekrisen og med tre mål for øje: at redde menneskeliv, sikre beskyttelse af alle, der er i nød, og forvalte grænserne og mobiliteten. Migrationsstrømmene steg betydeligt i 2014, navnlig strømmene via den centrale Middelhavsrute. I 2015 har vi oplevet endnu en dramatisk forværring af situationen. Antallet af personer, der har krydset grænsen til EU gennem det, der kaldes den østlige Middelhavsrute, er nået op på 182 740 1, hvilket er en enorm stigning i forhold til 2014. Migranterne rejser desuden ind i den tidligere jugoslaviske republik Makedonien og Serbien og derfra videre til Ungarn og andre EU-medlemsstater langs den såkaldte vestlige Balkanrute. I august 2015 var der blevet registreret 142 649 ulovlige indrejser i Ungarn via denne rute. Mens sammensætningen af migrationsstrømmene er blandet, ses der en betydelig stigning i antallet af personer, der søger om international beskyttelse, navnlig fra Syrien, Irak og Afghanistan. Faktisk er 90 % af dem, der anvender den østlige Middelhavsrute, statsborgere fra et af disse tre lande. Migranter, der benytter den centrale Middelhavsrute, kommer primært fra Afrika syd for Sahara, også ofte fra konfliktramte områder: cirka 20 % er fra Eritrea, 12 % fra Somalia, men dog også 10 % fra Syrien. Flygtningestrømmen på denne rute har ændret sammensætning i forhold til 2014, hvor den især omfattede syriske flygtninge. Men antallet af flygtninge, der krydser grænsen til EU, er omtrent uændret (106 290 frem til august 2015). De hurtige skift i sammensætningen af migrationsstrømmene og de anvendte ruter er et udtryk for migrantsmuglernes evne til at tilpasse sig nye omstændigheder. Selv om de europæiske borgere måske opfatter det nuværende migrationspres som dramatisk, er Den Europæiske Union langt fra den hårdest ramte region i verden. Ifølge De Forenede 1 Frontex' ugentlige statistiske opdateringer: Januar - august 2015 2
Nationers Højkommissariat for Flygtninge (UNHCR) nåede verden i 2014 op på det højeste antal flygtninge og fordrevne personer siden anden verdenskrig: 59,5 millioner. Over 85 % af disse bor i udviklingslandene. Et meget stort antal personer er fordrevet inden for deres eget land 2, og ofte søger flygtninge først tilflugt i nabolandene. For eksempel har Libanon, Jordan og Tyrkiet taget imod størstedelen af de syriske flygtninge. Hovedparten af den afrikanske migration finder sted inden for det afrikanske kontinent: i Vestafrika alene er der over 8,4 millioner interne migranter. Dette viser, at den aktuelle migrations- og flygtningekrise hverken udelukkende eller hovedsageligt er et europæisk problem. Det er en omfattende international udfordring. EU er med i spidsen for de internationale bestræbelser på at løse konflikter og mindske destabilisering og hjælpe de berørte befolkningsgrupper. II. Den Europæiske Unions politiske rammer og reaktion I løbet af de seneste måneder har EU's institutioner mobiliseret alle kræfter for at imødegå denne globale krise. Det Europæiske Råd og Kommissionen har, især gennem den europæiske dagsorden for migration 3, fremlagt de vigtigste elementer i den europæiske reaktion på problemerne på migrationsområdet, både internt og internationalt. Vores førsteprioritet er fortsat at undgå tab af menneskeliv blandt dem, der forsøger at krydse Middelhavet på deres vej mod Europa. Men det er klart, at det også har højeste prioritet at beskytte mennesker i nød, yde hastende humanitær bistand, sikre adgang til asyl, og at gøre noget ved de grundlæggende årsager til migrationsbølgen, navnlig konflikter og politisk vold, overtrædelse af menneskerettighederne og fattigdom. Disse mål bør fortsat være i centrum for EU's indsats. I lyset af den nuværende krise opprioriteres tiltag, der har en større umiddelbar effekt på migrationsstrømmene. Samtidig er en langsigtet indsats på disse områder nødvendig, for at der kan gøres noget ved de grundlæggende årsager. EU sigter mod at styrke den politiske dialog, samarbejdet og udvekslingen af viden og erfaring med partnerlandene, civilsamfundsorganisationer og lokale myndigheder med henblik på at støtte mobilitet som et positivt element i den menneskelige udvikling. Samarbejde ud fra en rettighedsbaseret tilgang, der omfatter menneskerettighederne, vil hjælpe os med at løfte udfordringerne, herunder Syd- Syd-migration, og situationen for sårbare migranter. Denne meddelelse, der er en del af en større pakke af forslag fra Europa-Kommissionen, beskriver Den Europæiske Unions optræden udadtil for at løse flygtningekrisen. Indsatsen bygger på en solid ramme for EU's internationale engagement på bilateralt, regionalt og 2 Baseret på tal fra FN's overvågningscenter for internt fordrevne personer var antallet af internt fordrevne i juli/august 2015 som følger: Syrien: 7 600 300; Irak:3 171 600; Sudan: 2 192 830; Sydsudan: 1 645 392; Pakistan: 1 375 900; Nigeria: 1 500 000; Somalia: 1 133 000; Afghanistan: 805 409; Tchad: 130 000; Cameroun: 80 000; Niger: 50 000. 3 COM(2015) 240. 3
multilateralt plan på dette område, bl.a. den samlede strategi for migration og mobilitet fra 2011 4. De centrale finansielle instrumenter mobiliseres. Med et budget på 96,8 mia. EUR for perioden 2014-2020 spiller Den Europæiske Unions eksterne samarbejde, herunder udviklingssamarbejdet på verdensplan, en vigtig rolle i bekæmpelsen af fattigdom, manglende sikkerhed, ulighed og arbejdsløshed. EU's indsats omfatter også støtte på områder som vækst og jobskabelse, fred og sikkerhed, menneskerettigheder og god regeringsførelse i de regioner og lande, hvor flygtningestrømmene har deres oprindelse. På baggrund af den aktuelle krise foreslår Europa-Kommissionen også medlemsstaterne, at der ud over trustfonden for Syrien oprettes en ny europæisk nødtrustfond for stabilitet og håndtering af de grundlæggende årsager til ulovlig migration og til, at personer drives på flugt i Afrika. Trustfonde gøre det muligt for EU, dets medlemsstater og bidragende donorer at reagere på forskellige aspekter af nødsituationer ved at gribe ind i fællesskab, fleksibelt og hurtigt som reaktion på skiftende behov. Den foreslåede trustfond skal støtte stabilitet, modstandsdygtighed, økonomisk udvikling, sikkerhed og migrationsforvaltning. Den skal give EU og medlemsstaterne et hurtigt og fleksibelt redskab, der sætter dem i stand til hurtigere at levere resultater. Den skal også bidrage til at mobilisere EU-støtte. Samtidig udgør den en platform for større politisk synlighed, og den vil bidrage til en mere integreret og sammenhængende tilgang. Det forventes, at trustfonden bliver et af de konkrete resultater af topmødet i Valletta i november 2015. Europa-Kommissionen og Unionens højtstående repræsentant for udenrigsanliggender og sikkerhedspolitik forventer, at medlemsstaterne konsekvent og generøst bidrager til den. III. Hovedspørgsmålene og EU's tiltag EU er aktiv i hele verden. De lande og regioner, der er mest relevante for den aktuelle krise, er følgende: Syrien og Irak EU har støttet diplomatiske initiativer med henblik på at finde politiske løsninger siden begyndelsen af konflikterne i Syrien og Irak. I denne sammenhæng har Kommissionen og den højtstående repræsentant fastlagt de politiske rammer for en regional strategi, bl.a. for bekæmpelse af Da'esh, i en meddelelse 5, som blev vedtaget tidligere i år. Strategien omfatter finansielle forpligtelser på 1 mia. EUR. Mere end 4 millioner syrere er flygtet fra deres land ud over de 7,6 millioner internt fordrevne og mere end 230 000 dræbte. Langt størstedelen af de syriske flygtninge befinder sig i Libanon, Jordan og Tyrkiet, og antallet er stadig stigende, hvilket lægger et enormt politisk, økonomisk og socialt pres på disse lande. Siden begyndelsen af 2015 har der, efterhånden som nabolandenes kapacitet til at rumme nye flygtninge har nået grænsen, og deres grænsepolitikker er blevet mere restriktive, 4 KOM(2011) 743. 5 JOIN (2015) 2 final 4
været en kraftig stigning såvel i antallet af internt fordrevne personer som i de direkte flygtningestrømme til EU, især Grækenland. Siden 2011 har EU og medlemsstaterne mobiliseret over 3,9 mia. EUR til humanitær bistand, udvikling og stabilisering for at dække behovene hos internt fordrevne personer, flygtninge og værtssamfund i Syrien, Irak, Jordan, Libanon og Tyrkiet. Af det samlede beløb har EUbudgettet bidraget med næsten 1,8 mia. EUR. EU har oprettet en regional trustfond som reaktion på krisen i Syrien 6 med henblik på at yde en sammenhængende og styrket indsats på regionalt plan. Ud over bistand til de nabolande, der huser flygtningene, yder fonden støtte til den humanitære indsats og stabiliserings- og udviklingsindsatsen i Syrien, herunder genoprettelse af forvaltningen på lokalt plan og levering af basale tjenesteydelser. Kommissionen opfordrer medlemsstaterne til at bidrage yderligere til trustfonden. EU-kontoret i Gaziantep (det sydlige Tyrkiet) bidrager til koordinering af indsatsen. Til dette formål er der oprettet en hurtig reaktionsmekanisme til grænseoverskridende operationer i Syrien. Desuden gør EU øget brug af regionale udviklings- og beskyttelsesprogrammer for at støtte vigtige tilflugts- og/eller transitlande i Mellemøsten 7. Regionale udviklings- og beskyttelsesprogrammer tilføjer et "udviklingsaspekt" til de tidligere regionale beskyttelsesprogrammer og fokuserer på at yde beskyttelse til personer i nød, men også på at styrke modstandsdygtigheden blandt flygtninge, internt fordrevne og værtssamfund samt håndtere langvarige flygtningekriser, hvor humanitær bistand ikke er en langsigtet løsning. EU har udtrykt sin anerkendelse af den enorme indsats, som Libanon, Jordan og Tyrkiet har gjort for at modtage de mange, der er flygtet fra volden i Syrien og Irak, og har fortsat ydet disse lande bistand. Omfattende projekter, der støtter forsamlingshuse, fødevaresikkerhed, opretholdelse af eksistensgrundlaget, skolegang og erhvervsuddannelse for flygtninge i regionen, finansieres i dag af EU, herunder med 855 mio. EUR til humanitær bistand i selve Syrien, men også i Libanon, Jordan og Tyrkiet. I Irak er mere end 3,1 mio. mennesker internt fordrevet efter tre års konflikt. Selv om antallet af irakere, der søger international beskyttelse i Den Europæiske Union, fortsat er begrænset set i forhold til antallet af syrere, kan det stige betydeligt i den nærmeste fremtid. I 2015 har Europa-Kommissionen bevilget 65,55 mio. EUR i humanitær bistand til ofrene for krisen i Irak. EU's humanitære bistand til landet, herunder den kurdiske region i Irak, omfatter akut livsvigtig hjælp til de mest sårbare samt lægehjælp. EU er i færd med at intensivere det politiske og diplomatiske arbejde for at støtte alle bestræbelser på at opnå større enhed og integration i landet. Tyrkiet Tyrkiet er det land i verden, som på nuværende tidspunkt huser det største antal flygtninge. 6 http://ec.europa.eu/enlargement/neighbourhood/countries/syria/madad/index_en.htm 7 En støtte på 12 mio. EUR. 5
Der er indledt en særlig dialog med Tyrkiet for at finde måder at støtte de syriske flygtninge på samt midler til at styrke grænsekontrollen og bekæmpe den organiserede kriminalitet, der er ansvarlig for smugling af migranter. Endvidere omfatter dialogen med Tyrkiet et yderligere samarbejde om at finde en løsning på krisen i Syrien. I 2015 beløber støtten til Tyrkiet i forbindelse med krisen i Syrien sig til 175 mio. EUR. Midlerne fra instrumentet til førtiltrædelsesbistand 8 på området indre anliggender stiger fra 130 mio. EUR for perioden 2007-2013 til en vejledende tildeling på 245 mio. EUR for perioden 2014-2016. Tyrkiet vil også sammen med de vestlige Balkanlande nyde godt af et nyt regionalt program for migrationsforvaltning. EU yder også finansiel støtte til Tyrkiets bestræbelser for at overholde kravene i tilbagetagelsesaftalen mellem EU og Tyrkiet. Inden årets udgang vil der blive udsendt en Frontex-forbindelsesofficer til Ankara for at styrke det operationelle samarbejde. Bestræbelser på hurtigt at identificere og tilbagesende dem, der ikke har behov for international beskyttelse, støttes i Tyrkiet såvel som i andre transitlande. Siden begyndelsen af 2014 har Europa-Kommissionen også ført dialog med Tyrkiet om visumliberalisering. Dette omfatter udvikling af en integreret grænseforvaltning i overensstemmelse med EU's politikker, for så vidt angår land- og søgrænsernes sikkerhed og overvågning samt håndhævelse af toldmyndighedernes kontrol. Dialogen omfatter også politiske retningslinjer, der tager sigte på at forebygge og bekæmpe organiseret kriminalitet, terrorisme og korruption, forbedring af det retlige samarbejde, samarbejde om retshåndhævelse og beskyttelse af personoplysninger. Det vestlige Balkan Den Europæiske Union har også optrappet sin støtte til ikke-eu-lande i det vestlige Balkan, som for øjeblikket modtager hidtil usete flygtningestrømme, primært fra Syrien. Formålet er bl.a. at styrke kapaciteten til modtagelse af migranter og behandling af asylansøgninger, og at øge samarbejdet om at bekæmpe den organiserede kriminalitet, der er ansvarlig for smugling af migranter. I den forbindelse er Kommissionen ved at lægge sidste hånd på et regionalt program for støtte til beskyttelse og følsom migrationsforvaltning i det vestlige Balkan, der fokuserer på tre områder: identifikation af migranter, regional og interregional udveksling af oplysninger og mekanismer for tilbagetagelsesløsninger, samtidig med at der iværksættes praktiske beskyttelsesforanstaltninger for at tage hensyn til migranternes særlige behov 9. Der er allerede godkendt humanitær bistand på 1,75 mio. EUR til Serbien og den tidligere jugoslaviske republik Makedonien, så disse lande kan yde nødhjælp til flygtninge, der er på vej til Ungarn. Ud over den betydelige bistand, der allerede er ydet i de foregående år via instrumentet til førtiltrædelsesbistand på områderne grænseforvaltning, migration, asyl og politikker, 8 Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 231/2014 af 11. marts 2014. 9 En støtte på 8 mio. EUR. 6
overvejer Kommissionen yderligere landespecifik bistand for at styrke kapaciteten på områderne asyl, migration og visumpolitik og dermed forbedre beskyttelsen af sårbare grupper af migranter og ofre for menneskehandel. Hvad særligt angår den tidligere jugoslaviske republik Makedonien og Serbien, støtter EU den langsigtede udvikling af migrations- og asylpolitikken 10. Det operationelle samarbejde mellem grænsekontrolmyndighederne på Vestbalkan og i EU's medlemsstater bør udbygges yderligere. Samarbejdet vil kunne omfatte aktiviteter i forbindelse med risikoanalyse, uddannelse og udveksling af bedste praksis. Frontex har indgået samarbejdsaftaler og bygget et samarbejde op med Serbien, Montenegro, Albanien, Bosnien-Hercegovina og den tidligere jugoslaviske republik Makedonien og er rede til at spille en aktiv rolle i dette projekt. Afrika Afrika, og i særdeleshed Afrika syd for Sahara, står fortsat over for demografisk pres, miljøbelastning, ekstrem fattigdom, interne spændinger og institutionelle svagheder, som i nogle egne har udviklet sig til åbne konflikter, fordrivelse, kriminalitet, terrorisme og radikalisering samt ulovlig migration, menneskehandel, menneskesmugling og et endnu større antal mennesker, der har behov for humanitær bistand. Sammen med afrikanske partnere tackler Den Europæiske Union disse udfordringer gennem sine regionale strategier (Sahel, Afrikas Horn og Guineabugten), humanitær bistand, udviklingspolitik og bistandsprogrammer i regionen og gennem sit stærke engagement i gennemførelsen af dagsordenen for modstandsdygtighed. Konflikten og manglen på statslige strukturer har gjort Libyen til et vigtigt knudepunkt for Afrikanere syd for Sahara på vejen mod Europa og navnlig Italien. Den Europæiske Union støtter aktivt den FN-ledede dialog mellem de libyske partier med henblik på at nå frem til en fredelig løsning, og står klar til at støtte en fremtidig national samlingsregering. I mellemtiden yder Kommissionen humanitær bistand og udviklingsbistand til sårbare migranter, som er strandet i Libyen. Niger, et af verdens fattigste lande, er den vigtigste transitrute mod Libyen. Den Europæiske Union støtter Nigers udvikling samt dets sikkerhed 11. I Sahelregionen støtter Den Europæiske Union også den politiske proces i Mali og fredsaftalen med væbnede grupper i landets nordlige del. Dette engagement bidrager til stabilitet via uddannelse af Malis væbnede styrker og sikkerhedsstyrker 12. Yderligere støtte til grænseforvaltning overvejes. Unionens FSFP- 10 Med 24 mio. EUR (som der enten er indgået eller forventes indgået forpligtelser for) til den tidligere jugoslaviske republik Makedonien og 44 mio. EUR (som der enten er indgået eller forventes indgået forpligtelser for) til Serbien. 11 EUCAP Sahel Niger støtter Nigers myndigheder i forebyggelse, kontrol og forvaltning af ulovlige migrationsstrømme gennem Niger og navnlig Agadez. 12 EU's civile FSFP-mission i Mali (EUCAP Sahel Mali) støtter omstrukturering af de interne maliske sikkerhedsstyrker, dvs. politiet, "gendarmeriet" og "nationalgarden". Målet er at hjælpe de maliske myndigheder med at sikre den forfatningsmæssige og demokratiske orden og betingelserne for varig fred. Missionen kombinerer uddannelsesaktiviteter og strategisk rådgivning. 7
missioner i Niger og Mali bidrager også til at støtte bestræbelserne på at forebygge menneskehandel og smugling af migranter 13. EU støtter i øjeblikket oprettelsen af et "multifunktionelt center" i Agadez, som er et større transitcentrum. Unionen vil give bistand og information til strandede migranter og støtte dem, der er villige til at vende tilbage eller integrere sig i værtssamfundene. Den Europæiske Union er også aktiv med hensyn til at støtte den regionale indsats mod Boko Haram, herunder støtte til den multinationale fælles taskforce samt Niger, Tchad, Cameroun og Nigeria. Derudover vil der fortsat blive gjort en indsats for at løse de humanitære problemer. Nigeria er fortsat en vigtig kilde til ulovlig migration til Den Europæiske Union. Ud over samarbejdet i kampen mod Boko Haram, handler dialogen om migration med Nigeria for øjeblikket om tilbagetagelse og tilbagevenden 14. Den Europæiske Unions indsats har også til formål at genetablere regeringsførelse og stabilitet i Den Centralafrikanske Republik 15. Dette omfatter støtte til den politiske proces, økonomisk genopretning og stabilisering med en rådgivende militærmission. En yderligere forværring af situationen i Den Centralafrikanske Republik vil alvorligt påvirke den regionale stabilitet, den allerede meget alvorlige humanitære situation og kunne også føre til fordrivelse. I Somalia støtter Den Europæiske Union genopbygningen af en levedygtig stat og genetablering af sikkerhed gennem Den Afrikanske Unions mission i Somalia 16 og EU's militære uddannelsesmission. EU's program for udviklingssamarbejde yder omfattende støtte til stabilisering, statsopbygning og udvikling i Somalia i henhold til den nye aftale. Manglen på økonomiske udsigter og krænkelser af menneskerettighederne er push-faktorer for udvandring fra Eritrea. I 2014 søgte 36 990 eritreere om international beskyttelse i Den Europæiske Union. En kvart million har søgt tilflugt i Etiopien og Sudan. EU er i færd med at undersøge, hvordan man bedst kan samarbejde med Eritrea om at håndtere den ulovlige migration. I december 2014 meddelte Eritreas regering, at varigheden af værnepligten, som før var af ubestemt varighed, med virkning fra den 1. januar 2015 vil være begrænset til atten måneder for nye rekrutter. Det vil være af afgørende betydning at overvåge gennemførelsen af denne afgørelse, da den ubestemte varighed af værnepligten udgør en væsentlig grund til migration. Dialogen med Eritrea fortsætter også inden for rammerne af Khartoumprocessen, som gør det muligt for Den Europæiske Union at være i kontakt med alle lande på Afrikas Horn. Khartoumprocessen har til formål at styrke det regionale samarbejde om migrationsspørgsmål. Et nyt nationalt vejledende program på 200 mio. EUR med fokus på økonomisk udvikling, beskæftigelse og styring er blevet forhandlet på plads til Eritrea. 13 Inden for rammerne af EU's samlede tilgang (JOIN (2013) 30), vil FSFP-missioner blive koordineret med udviklingsprogrammer for at sikre, at de bliver så effektive som muligt. 14 En fælles dagsorden for migration og mobilitet, der omfatter samarbejde om lovlig migration, ulovlig migration, migration og udvikling samt international beskyttelse, blev undertegnet med Nigeria i 2015. 15 Med henblik herpå skabte Den Europæiske Union sammen med Frankrig, Tyskland og Nederlandene, i 2014 Bekou trustfonden. 16 AMISOM: http://amisom-au.org/ 8
Mere end 2 millioner mennesker er flygtet fra deres hjem i Sydsudan. EU og medlemsstaterne har ydet mere end 377 mio. EUR i humanitær bistand siden 2014. EU støtter også økonomisk og politisk den proces, som ledes af Den Mellemstatslige Organisation for Udvikling, og mekanismen til at overvåge, om indstillingen af fjendtlighederne overholdes. EU har også støttet bestræbelserne i Den Afrikanske Union og De Forenede Nationer på at bringe konflikterne i Sudan, som fortsat destabiliserer landet, til ophør. Konflikten i Yemen påvirker også Afrikas Horn, da dette område huser over 250 000 registrerede flygtninge fra regionen, heraf 95 % fra Somalia. EU har siden 2011 spillet en aktiv rolle for at støtte overgangen, og er nu fuldt engageret i de internationale bestræbelser på at finde en politisk løsning på krisen i Yemen. Mange afrikanske lande, især på Afrikas Horn, som f.eks. Etiopien, Sudan, Kenya, og regionen omkring Tchadsøen huser store flygtningegrupper, hvilket meget ofte fører til situationer med en lang tidshorisont. Eksisterende udviklingsprogrammer og humanitær bistand yder allerede nu støtte ved at sammenkoble nødhjælp, genopbygning og udvikling. Det er derfor afgørende at styrke modstandsdygtigheden. Kommissionen og den højtstående repræsentant vil fortsat arbejde på at finde holdbare løsninger for at forebygge og løsne op for langvarig fordrivelse. Uden udviklingsmuligheder kan spændingerne mellem befolkningsgrupper føre til destabilisering af hele regioner og udløse omfattende sekundære migrationsstrømme, herunder til Europa. Hvis man derimod sikrer, at flygtninge og internt fordrevne personer bliver økonomiske bidragydere, så reduceres deres økonomiske indvirkninger og omkostninger og de bidrager til vækst, til gavn for både de internt fordrevne og deres værter. Europa-Kommissionen vil fremlægge en ny udviklingsorienteret tilgang til tvangsfordrivelse, der fra begyndelsen af en krise vil blive gennemført parallelt med humanitær bistand. I år er pilotprojekter for Nordafrika og Afrikas Horn blevet iværksat. Med de regionale udviklingsog beskyttelsesprogrammer i Mellemøsten som forbillede er to andre beskyttelsesprogrammer i Nordafrika og på Afrikas Horn blevet lanceret i år. De Forenede Nationer og det bredere internationale samfund Denne krise er ikke kun en europæisk, men en betydelig international udfordring. Samarbejde med centrale internationale partnere og med De Forenede Nationer, navnlig UNHCR og De Forenede Nationers udviklingsprogram (UNDP) samt med organisationer som Den Internationale Organisation for Migration (IOM) er af afgørende betydning. UNHCR har et særligt ansvar for at løse flygtningekrisen. EU styrker samarbejdet med UNHCR yderligere for at forbedre effektiviteten af sin støtte til lande, der er værter for store flygtningepopulationer, og til forvaltningen af migrationsstrømme i Den Europæiske Union. EU samarbejder også med andre internationale partnere med omfattende ekspertise, bl.a. inden for det mellemøstlige område, i sine bestræbelser på at øge den samlede bistand og mulighederne for genbosættelse af personer, der har behov for international beskyttelse. 9
Samarbejde om tilbagetagelse og tilbagesendelse af ulovlige migranter En effektiv politik for tilbagesendelse af migranter, som er indrejst ulovligt i et værtsland og ikke opfylder betingelserne for international beskyttelse, er et nødvendigt element i en sammenhængende EU-strategi for at modvirke ulovlig migration. I øjeblikket er andelen af tilbagesendte fra EU's medlemsstater forholdsvis lav. I 2014 var det mindre end 40 % af de ulovlige migranter, der fik ordre til at forlade EU, som rent faktisk udrejste. Artikel 13 i Cotonouaftalen med landene i Afrika, Vestindien og Stillehavet (AVS-landene) udgør retsgrundlaget for i fællesskab at gøre en indsats vedrørende tilbagesendelse og tilbagetagelse af statsborgere fra AVS-landene. EU er fast besluttet på at styrke samarbejdet med afrikanske partnere om en effektiv gennemførelse af tilbagetagelsesordninger. Ud over fuld gennemførelse af de eksisterende tilbagetagelsesaftaler 17 og hurtig afslutning af de igangværende forhandlinger 18 vil indsatsen koncentrere sig om praktisk samarbejde om tilbagevenden, herunder videreudvikling af ordninger for støttet frivillig tilbagevenden. I denne henseende vil det senest vedtagne pilotprojekt vedrørende tilbagevenden til Pakistan og Bangladesh levere vigtige erfaringer om vejen frem. Den Europæiske Union er nødt til at øge sin indsats for at stimulere tilbagesendelserne af illegale migranter langs migrationsruterne. EU's støtte til oprettelsen af et multifunktionelt center i Agadez tjener dette formål. Dette politikområde behandles i EU's handlingsplan for tilbagesendelse 19, der vedtages sideløbende med denne meddelelse. Bekæmpelse af organiseret kriminalitet, der står bag menneskesmugling og menneskehandel Optrevling af smuglernetværk er en vigtig del af Den Europæiske Unions indsats for at redde liv og forhindre udnyttelse af migranter. Det er vigtigt at styrke det internationale samarbejde mellem politi og retsvæsen i oprindelses- og bestemmelseslandene samt med relevante EU-agenturer og medlemsstaterne. I mange lande vil dette kræve støtte til at øge kapaciteten inden for politiet, retsvæsenet og grænseforvaltningen. Den Europæiske Union er en helt central aktør, når det drejer sig om at forbedre partnerlandenes grænseforvaltningskapacitet og om at gennemføre frivillig tilbagevenden og reintegration, idet der benyttes en integreret tilgang, der sørger for, at grænserne er sikre, men samtidig muliggør hurtig bevægelse af lovlige strømme af personer og varer. Den europæiske dagsorden for migration indeholder en række initiativer, der skal styrke EU's instrumenter til at bekæmpe menneskesmuglernetværk, herunder navnlig en EU- 17 I øjeblikket findes der 17 tilbagetagelsesaftaler: Hongkong, Macao, Sri Lanka, Albanien, Rusland, Ukraine, Den Tidligere Jugoslaviske Republik Makedonien, Bosnien-Hercegovina, Montenegro, Serbien, Moldova, Pakistan, Georgien, Armenien, Aserbajdsjan, Tyrkiet og Kap Verde. 18 Forhandlinger er i gang med Marokko og Tunesien. 19 COM(2015) 453. 10
handlingsplan mod menneskesmugling 20. Migrationsforbindelsesofficerer og sikkerhedseksperter, der er udstationeret i vigtige EU-delegationer, vil bidrage til samarbejdet herom. En række operationer og missioner under den fælles sikkerheds- og forsvarspolitik (FSFP) spiller allerede en vigtig rolle i bekæmpelsen af organiseret kriminalitet. Den Europæiske Unions flådestyrke i Middelhavet (EUNAVFOR MED) er en krisestyringsoperation med henblik på at sikre overvågning, indsamling af efterretningsoplysninger og potentiel operationel indsats mod smuglingsaktiviteter i den sydlige del af det centrale Middelhav under fuld overholdelse af folkeretten 21. EUCAP Sahel Niger er ved at blive styrket, så den kan understøtte de nigerske myndigheder med at kontrollere ulovlige migrationsstrømme gennem Niger og navnlig Agadez 22. Missionens udvidede mandat vil først og fremmest sigte mod: i) at styrke Nigers lovgivningsmæssige grundlag vedrørende migration, grænsekontrol og bekæmpelse af kriminelle aktiviteter, som relaterer til ulovlig migration, ii) at opbygge de nigerske sikkerhedstjenester med ansvar for grænsekontrol, migrationskontrol og bekæmpelsen af organiseret kriminalitet og iii) at forbedre retsvæsenets effektivitet. EUCAP Sahel Mali bidrager allerede indirekte til at forebygge ulovlig migration via uddannelse af de interne sikkerhedsstyrker. Missionen nåede op på sin fulde operative kapacitet i august 2015. Den vil eventuelt få udvidet sit mandat, som det er sket i Niger. Andre initiativer og FSFP-missioner i andre lande i Sahel og på Afrikas Horn overvejes også i samordning med medlemsstaternes bilaterale aktioner. IV. Konklusioner og det videre forløb Den Europæiske Unions evne til at samarbejde med partnere i tredjelande vil være afgørende med henblik på at imødegå flygtningekrisen og håndtere udfordringer og muligheder i fællesskab. I denne forbindelse er partnerskabet mellem EU og Afrika vedrørende migration, mobilitet og beskæftigelse, Rabat- og Khartoumprocesserne, Prag- og Budapestprocesserne 23, Middelhavsunionen, silkevejspartnerskabet med henblik på migration, det østlige partnerskab eller AVS-EU-dialogen om migration vigtige redskaber. Det er muligt at søge at løse flere af de problemer, der er skitseret i denne meddelelse, og dette sker allerede gennem politisk og diplomatisk indsats. Først og fremmest gøres der en fornyet indsats for at tage fat på de grundlæggende årsager til denne krise, nemlig krigen i Syrien og Irak. Den højtstående repræsentant fører i overensstemmelse med Det Europæiske Råds anmodning dialoger på højt niveau om disse spørgsmål, mobiliserer Den Europæiske Unions støtte til lande og regioner og udbygger allerede eksisterende partnerskaber. 20 COM (2015) 285 final. 21 Rådets afgørelse (FUSP) 2015/778 af 18. maj 2015 om Den Europæiske Unions militæroperation i det sydlige centrale Middelhavsområde (EUNAVFOR MED) (EUT L 122, s. 31, af 19.5.2015) 22 Åbningen af et kontor i Agadez vil give missionen en øget forståelse af migrationsstrømmene og dertil knyttede spørgsmål samt muligheden for at samarbejde dagligt med de myndigheder, der er ansvarlige for forvaltningen af migrationsstrømme. 23 Budapestprocessen samler lande fra Øst- og Centralasien til Sydøst- og Vesteuropa. 11
Samarbejde med oprindelses- og transitlandene gennemføres på bilateralt plan ved hjælp af alle eksisterende rammer. Navnlig dem, der leveres af mobilitetspartnerskaber 24, den fælles dagsorden for migration og mobilitet eller aftaler om tilbagetagelse. Indsatsen på andre områder, herunder handel og udvikling, vil også blive benyttet til drøftelser af samarbejde på migrationsområdet. EU-delegationerne vil også intensivere kontakterne med de lokale myndigheder. Delegationerne i vigtige transit- og oprindelseslande styrkes gennem udsendelse af europæiske migrationsforbindelsesofficerer, som fastsat i den europæiske dagsorden for migration. Hertil kommer, at Den Europæiske Union er i gang med at tilrettelægge to konferencer på højt niveau, som Det Europæiske Råd gav mandat til i juni 2015: 1. Vallettatopmødet om migration (11.-12. november 2015) vil samle lederne fra europæiske og centrale afrikanske lande, navnlig dem, der er med i Khartoum- og Rabatprocesserne, samt Kommissionen for Den Afrikanske Union og Kommissionen for Det Økonomiske Fællesskab af Vestafrikanske Stater. Topmødet skal bl.a. drøfte udviklingsmæssige fordele ved migration, grundlæggende årsager, lovlig migration og mobilitet, international beskyttelse og asyl, forebyggelse og bekæmpelse af menneskesmugling og menneskehandel samt samarbejde om tilbagesendelse og tilbagetagelse. 2. Konferencen på højt niveau om ruten over det østlige Middelhav/det vestlige Balkan (efteråret 2015) samler EU's medlemsstater, landene i det vestlige Balkan og Tyrkiet med henblik på at drøfte flygtninge- og migrationsstrømme via ruterne over det østlige Middelhav/det vestlige Balkan. I mange år har EU håndteret udfordringerne vedrørende flygtning og migration ved hjælp af sine eksterne aktioner, der kombinerer værktøjer inden for politik, udvikling og humanitær bistand. Dagens flygtningekrise er et akut udslag af langvarige og komplekse problemer. Der er mange årsager til krisen, og problemerne kan ikke løses omgående. En helhedsløsning forudsætter en tilgang, hvor der ud over indsatsen her og nu også lægges vægt på de langsigtede perspektiver. Som det vigtigste vil solidaritet og ansvar være af afgørende betydning og de forskellige instrumenter, som Unionen råder over, fra diplomati til finansiel bistand, bliver nødt til at handle i fællesskab. Kommissionen og den højtstående repræsentant opfordrer medlemsstaterne til at udvise beslutsomhed i håndteringen af flygtningenes vanskelige situation og de problemer, som presser folk til at forlade deres lande. Solidaritet, ansvar og enhed er nødvendige for at leve op til de retlige, institutionelle og moralske forpligtelser, som Den Europæiske Union står over for i dag. 24 Mobilitetspartnerskaber danner en omfattende ramme for bilateralt samarbejde om mobilitet, migration og asyl. Syv partnerskaber er indtil nu blevet undertegnet med: Kap Verde, Moldova, Georgien, Armenien, Marokko, Aserbajdsjan og Tunesien. 12