Frihedsrettigheder tur retur?

Frihedsrettigheder tur retur? Om antiterrorlovgivningen Tid til eftertanke Grunde til revision Redaktion: Ole Espersen, Vagn Greve, Christian Harlang, Holger Kallehauge, Jacob Mchangama og Preben Wilhjelm TIDERNE SKIFTER

Frihedsrettigheder tur/retur Retssikkerhedsfonden/CEPOS og Tiderne Skifter Forlagsredaktion: Claus Clausen Sats: An:Sats, Espergærde Tryk: Printinghouse POZKAL Printed in Poland ISBN: 978-87-7973-446-3 Støttet af Politiken-Fonden, Jyllands-Postens Fond og Hermod Lannungs Fond TIDERNE SKIFTER Læderstræde 5, 1. sal 1201 København K Tlf: 33 18 63 90 Fax: 33 18 63 91 email: tiderneskifter@tiderneskifter.dk www.tiderneskifter.dk

Indhold Forord 7 Redaktionen I. Lovgivningen, dens tilblivelse og behovet for et eftersyn i eftertankens lys 1. Eftertankens fortrinlighed 13 Prof. Vagn Greve 2. Lovgivning og praksis. Den relevante lovgivning, samt hidtidige terrorstraffesager: 2.1. Oversigt, antiterrorpakke I og II 31 Stud.jur. Louise Strømberg 2.2. Danske terrorsager 33 Stud.jur. Trine Schultz 3. Statsministerens positive holdning til en evaluering 36 Retssikkerhedsfondens og CEPOS korrespondance med statsministeren om en vurdering af hidtidige erfaringer angående antiterrorlovgivningen.) Mangel på statistik Brev til statsministeren 39 Svar fra statsministeren 42 II. Almindelige betragtninger om risici ved indgreb i borgerlige rettigheder (hvorfor disse indgreb bør være så begrænsede som muligt) 1. Terrorbekæmpelse og demokrati 47 Prof. dr.jur. Eva Smith 2. Domstolskontrol. Betragtninger over domstolenes, prøvelsesmulighed i sager, hvor staten er part 55 Fhv. landsdommer Holger Kallehauge III. Områder for evaluering og anbefalinger 1. Indgreb der rettes mod almenheden generelt og ikke mod mistænkte grupper eller personer: 1.1. Datalogning og dens konsekvenser 73 Forbundsformand Niels Bertelsen, PROSA

1.2. Hvidvask af penge 85 Chefjurist Erik Sevaldsen, Danske Bank 1.3. Om PET s ubetingede ret til dokumentudlevering 91 Prof.dr.jur. Ole Espersen 1.4. Borgernes frie ret til viden 94 Formand for Bibliotekarforbundet Pernille Drost 2. Indgreb der rettes mod bestemte grupper eller personer: 2.1. Den tiltaltes og hans forsvarers forringede retsstilling 100 Advokat dr.jur. Sysette Vinding Kruse 2.2. Terrorlister FN s og EU s sanktionslister 111 Professor ph.d. Thomas Elholm 2.3. Advokater i straffeprocessen med skjult identitet 122 Advokat Asger Thylstrup 3. Den begrænsede retlige og parlamentariske kontrol i Danmark med efterretningstjenesterne 3.1. Forslag til styrket kontrol 137 Chefjurist Jacob Mchangama, CEPOS Afslutning 143 Annex 1. Danske terrorsager Stud.jur. Trine Schultz 147 2. Henvendelse fra HORESTA (hotel-, restaurant og turisterhvervets landsdækkende brancheorganisation) om problemerne i forbindelse med datalogningen 166 3. Artikel fra Børsen, 19. april 2010 om antallet af hvidvasksager 168 4. Medlemmer af Retssikkerhedsfondens Forum for retssikkerhed. Se i øvrigt fondens hjemmeside på www.retssikkerheds-fonden.dk 172 Bogens forfattere 174 Litteraturliste 177

Forord Om Retssikkerhedsfonden Den direkte anledning til stiftelsen af Retssikkerhedsfonden i 2005 var gennemførelsen af antiterrorlovgivningen af 2001 og den planlagte gennemførelse af yderligere antiterrorlovgivning i Danmark. Alle lande var af naturlige grunde stærkt optaget af, hvilke initiativer, herunder lovgivningsmæssige, der kunne medvirke til i fremtiden at forhindre forfærdelige forbrydelser som de, der blev begået i USA i september 2001. Situationens alvor gjorde det naturligt at vurdere, hvilke foranstaltninger, der kunne øge muligheden for effektiv efterforskning og strafforfølgning af mistænkte og af skridt, som på et så tidligt tidspunkt som muligt kunne tages for at afsløre forberedelser eller mulige forberedelser til terrorhandlinger. I en sådan sammenhæng vil det opståede behov for en undertiden vanskelig afbalancering af hensynet til borgernes fysiske sikkerhed og deres retssikkerhed opstå. Dette skete også i Danmark, hvilket omfattende politiske og juridiske debatter vidner om. Men også uden sammenhæng hermed er der her i landet i de senere år gennemført lovgivning, for eksempel omkring straffeprocessen og udlændinges retsstilling, der har givet anledning til bekymringer i såvel faglige som i politiske kredse. Undertegnede der, med undtagelse af Jacob Mchangama, har været medlemmer af fondens bestyrelse siden dens stiftelse, fandt det vigtigt gennem oprettelsen af Retssikkerhedsfonden at bidrage til en systematisk vurdering af lovgivningsmæssige eller andre skridt af væsentlig betydning for retssikkerheden i landet. 7

Som en følge heraf har vi samlet denne bogs bidrag, som vi håber, vil være nyttige i forbindelse med regeringens og Folketingets overvejelser for så vidt angår eventuelle revisioner af lovgivningen. Det er imidlertid også vores forventning, at bogen vil være nyttig for alle andre, der interesserer sig for retssikkerhed bl.a. i relation til antiterrorlovgivning, og at den kan finde anvendelse ved undervisning m.v. Udarbejdelsen er sket i samarbejde med Fondens Forum for retssikkerhed. Medlemskabet af dette forum fremgår af anneks 4. punkt. Endvidere har Tænketanken CEPOS, ved dens chefjurist Jacob Mchangama, deltaget i dette samarbejde. Vi har medtaget en række citater i forbindelse med de enkelte indlæg. De illustrerer vigtigheden af retssikkerhed for at bevare og beskytte demokrati og frihedsrettigheder. Vi takker i øvrigt for bidrag til udarbejdelsen af bogen fra Politiken-Fonden, Jyllands-Postens Fond og Hermod Lannungs Fond Ole Espersen, Vagn Greve, Chr. Harlang, Holger Kallehauge, Jacob Mchangama, Preben Wilhjelm

Materiel retssikkerhed: Indholdet af retsreglerne skal være klare, og det skal være muligt for den enkelte borger at kende sine rettigheder og pligter ved at læse den relevante lov. Når forvaltningen træffer afgørelser skal de have baggrund i loven, ligesom de skal være i overensstemmelse med grundlæggende retsprincipper. De skal være truffet på et grundlag, som hviler på lighed for loven. Processuel retssikkerhed: Handler om sagsbehandlingen, og sikres bl.a. ved regler om partshøring, aktindsigt og begrundelsespligt fra forvaltningsloven, ligesom borgeren ifølge den processuelle retssikkerhed skal sikres adgang til at klage over det offentliges afgørelser. Hvis ikke man kan klage, taler man om en svækket processuel retssikkerhed, ligesom graden af retssikkerhed er begrænset, hvis klageinstansen kun kan ændre dele af afgørelsen. Definition Wikipedia, Den frie encyklopædi

I Lovgivningen, dens tilblivelse og behovet for et eftersyn i eftertankens lys I en verden, hvor demokratiet er svækket, bliver retsstaten, lovens herredømme, til frihedens sidste bastion Ralf Dahrendorf: Die Krise der Demokratie, 2002

1. Eftertankens fortrinlighed Af Vagn Greve I dette afsnit begrunder prof.lic.jur. Vagn Greve, hvorfor det er både naturligt og nødvendigt at vurdere virkningen af og det faktiske behov for den vedtagne antiterrorlovgivning. Har de retssikkerhedsmæssige ofre været for store i forhold til, hvad vi har opnået? Vagn Greve skriver bl.a.: Terrorlovgivningen og dens gennemførelse skriger på tidsbegrænsninger og andre klausuler, så de gennemførte regler kan blive evalueret i eftertankens kølighed. Indledning Hvad er en god lov? Svaret er ikke uden videre givet. Vi lever heldigvis i et sekulariseret land, hvor den menneskelige lov ikke skal måles ud fra dens overensstemmelse med Guds lov i modsætning til stater som Iran, Israel og Texas. Lovgivning er menneskeværk, der fungerer som værktøj ved skabelsen af det samfund, som vi ønsker. Og som alt andet værktøj kan den være god eller dårlig. God er et ord, der i denne forbindelse kan betyde såvel hensigtsmæssig som ønskelig. På tilsvarende måde kan en god lov være en hensigtsmæssig lov til opnåelse af et mål, eller den kan være en lov, der fører frem til et ønsket mål. Og så må man vel sige, at en rigtig god lov er en lov, der både er god i betydningen af hensigtsmæssig og i betydningen af førende frem til et værdifuldt mål (det gode samfund). Både 13

Vagn Greve midler og mål skal være rosværdige. I dette indlæg vil jeg alene behandle processen. Ved vurderingen af processen er det ikke relevant, hvad målet er; det kan være et socialistisk samfund, et liberalt samfund eller noget helt tredje. Processen kan vurderes uafhængigt af målet. Hvad skal der ske under lovforberedelsen? Under lovforberedelsen skal man sikre sig, at problemet, som loven skal løse, er reelt, eller med andre ord, at virkeligheden er, som man tror, at den er; at de påtænkte midler er hensigtsmæssige; at de påtænkte midler er lovlige (altså respekterer de eksisterende begrænsninger i grundloven, menneskerettighederne, EU-retten m.m.); at de påtænkte midler er omkostningslave; både med hensyn til menneskelige og økonomiske omkostninger, og at der ikke er negative bivirkninger, det være sig uønskede faktiske virkninger eller uønskede påvirkninger af den øvrige lovgivning. Disse krav er principielt apolitiske. Det er informationer, som er nødvendige, uanset hvilket politisk mål der tilstræbes seriøst. Den gode lovgivningsproces Den gode lovgivningsproces er altså en proces, der fører frem til en lov, der er udformet således, at det valgte mål nås med de mindst mulige menneskelige og økonomiske omkostninger. Hvis man læser de lærebøger, som sagesløse jurastuderende må tilegne sig, får man ofte indtryk af en særdeles 14

1. Eftertankens fortrinlighed hen sigtsmæssig procedure for gennemførelsen af nye love og af ændringer i eksisterende lovbestemmelser. Efter læsningen af lærebøgerne sidder man tilbage med et billede af en minister, der har identificeret et problem; et sagkyndigt udvalg, der har gennemdiskuteret gældende ret og mulige løsninger på det eksisterende problem; et departement, der har gennemtygget udvalgets forslag, hørt alle vidende myndigheder samt lavet et velskrevet og klart formuleret lovforslag med oplysende bemærkninger; et udvalg i Folketinget, der har gennemgået forslaget grundigt og derefter taget politisk stilling til de foreliggende muligheder. Man kan næsten blive forundret over, hvor sammenhængende og logisk det hele er. Det er ikke et ufuldkomment menneskeværk, som rulles op for vore øjne, men et system som (næsten) entydigt tjener velgennemtænkte formål med velovervejede midler. Og som ydermere passer ind i den øvrige retstilstand som fod i hose. Man får ydermere indtryk af en god udvikling: proceduren og slutproduktet er nu væsentligt bedre, end det tidligere var tilfældet. Nu har man et lovkontor i Justitsministeriet, som med stor ekspertise gennemgår lovforslagene, og man har stående udvalg med særlig sagkundskab i Folketinget. Er systemet faktisk, som det beskrives? Eller er der tale om en idyllisering af den virkelige lovgivningsproces? Lad mig straks slå fast, at systemet kan fungere på denne ideelle måde, og at det til tider gør det; men det kan desværre også fungere på en ganske anden måde. I en artikel, som jeg skrev for et par år siden, opregnede jeg en uhyggeligt lang række eksempler på lovgivning, 15

Vagn Greve som baseres på en moralsk panik uden bund i virkeligheden; eller udløses af en halvvågen politikers udtalelse i radioens tidlige morgennyheder om en konkret sag; som gennemføres uden behandling i et sagkyndigt udvalg eller med behandling i et pakket udvalg med et kommissorium, som fuldstændigt har udelukket sagligt begrundede indvendinger; hvor lovforslaget ikke har været udsendt til høring, eller hvor høringen er sket med så kort frist, at den ikke giver mening; hvor folketingsbehandlingen har været en skuebehandling, enten fordi der er indgået et politisk forlig, som gør det umuligt at ændre i forslaget, eller fordi det behandles så hurtigt, at det ikke er muligt reelt at gennemtygge det. Som al anden politik kan kriminalpolitiske holdninger, udtalelser og resultater være sammenhængende, velgennemtænkte og velbegrundede eller selvmodsigende og uigennemtænkte. De kan være baseret på rigtige eller forkerte opfattelser af virkeligheden. De kan være udtryk for en human idealisme eller for en afstumpet egeninteresse. De kan være udtryk for en retstatsideologi, en socialstatsideologi, en helt tredje eller for en syndig forvirring af ideologier. Men hvorfor gennemfører man dårlige love? Det spørgsmål stillede en engelsk forsker sig selv efter at have analyseret Tony Blairs lovgivning: Why do policy makers adopt bad policies? Og han svarede: They do so for one of four reasons poor evidence, ignorance, ideology or self-interest. (Michael Tonry: Punishment and politics, 2004). Dårligdom på grund af ideologi eller politikeres usaglige selvinteresse må først og fremmest bekæmpes med stemmesedlen, men selv på disse områder gælder det dog, at en ordentlig lovgivningsproces kan forbedre lovgivningen. Forskeren peger imidlertid måske med føje først og fremmest på poor evidence, dvs. et utilstrækkeligt kundskabsniveau som årsagen til dårlig lovgivning. Det er i godt samsvar med, at kravet om en 16

1. Eftertankens fortrinlighed kundskabsbaseret retspolitik i disse år rejses i mange lande og på mange retsområder. Ideen i det repræsentative demokrati og dets styrke i forhold til direkte demokrati er, at de valgte repræsentanter skal kunne tage informeret stilling til problemerne, dvs. blandt andet på grundlag af den faglige viden, som de har eller bibringes. Selvfølgelig skal politikerne tage hensyn til befolkningens ønsker. Men en viden om følelser og holdninger hos befolkningen kan ikke ubearbejdet indgå i beslutningsgrundlaget, alene fordi sådanne følelser og holdninger alt for ofte hviler på et urigtigt faktisk grundlag. Det er desværre en kendsgerning, som Stephan Hurwitz udtrykte det, at [u]d fra henvisninger til den sunde retfølelse er ethvert, nu almindeligt anerkendt fremskridt i kriminalretten blevet bekæmpet i de sidste par hundrede år. (Den danske kriminalret, Almindelig del, 1950-52). Alt for ofte viser det sig, at de brugte retspolitiske argumenter er urigtige og overfladiske såvel hos politikere som hos andre. F.eks. hævdes det, at tilbagefaldet til ny kriminalitet kan reduceres gennem inhumane afsoningsformer, at promillekørsel (som den hed) er farlig, at pornografi fører til seksualforbrydelser, og at pengeforbrydelser straffes strengere end personforbrydelser. Når fakta inddrages, sker det desværre ikke sjældent på en useriøs måde. Der henvises eksempelvis til tider i forbindelse med lovforslagene til udokumenterede fakta f.eks. helt urealistiske og ubegrundede formodninger om kriminalitetsudviklingen efter lovens vedtagelse. Og endnu værre: det sker, at de indeholder oplysninger eller påstande, som det er svært at mene skulle være givet i god tro. Da man indførte ungdomssanktionen, henviste man til de gode erfaringer fra fortidens ungdomsfængsler på en måde, der var ganske uforståelig for en person, der kendte til dem. Og nu ser man da også, som man kunne vente, præcis de samme problemer i nutidens ungdomssanktioner, som førte til afskaffelse af fortidens ungdomsfængsler i 1970 erne. 17

Vagn Greve Det er jo en gammel erfaring, at straffelove sjældent er egnede midler til løsning af sociale problemer; men den glemmes alt for ofte. Og hvad hjælper det en patient at undgå at dø af en sygdom, hvis han eller hun i stedet dør af medicinen det gælder også, når staten er patienten. Der er mange eksempler på, at utilsigtede følger opkommer af ny lovgivning. F.eks.: I nogle af USA s stater har man indført strafudmålingsmodellen three strikes and you re out med mere end 25 års fængsel selv for helt bagatelagtig kriminalitet. Det viste sig, at antallet af drab på kort sigt steg med 13-14% og på langt sigt med 16-24% i de stater, der gennemførte sådanne strafudmålingsprincipper. Det er jo også letforståeligt, at personer, der ved, at de står til så drakoniske straffe, er villige til at ty til de groveste midler for at undgå anholdelse. Love kan måske virke, isoleret set; men det kan til tider blot betyde flytning af problemet og dermed sågar forværringer. F.eks.: Metaldetektorerne halverede antallet af flykapringer, men derpå steg antallet af terrorhandlinger tilsvarende andetsteds. Befæstningen af USAs ambassader reducerede angrebene på dem; derefter steg angrebene på amerikanere andetsteds. De nye tekniske tyverisikringer på luksusbiler fik antallet af stjålne biler til at rasle ned i London; til gengæld er antallet af bilejere, der får frarøvet deres bilnøgler under trusler med våben, steget meget kraftigt. Dertil kommer, at selv om man ansvarsfuldt tilstræber at opfylde de ovenfor skitserede krav, kan det være umuligt at gøre dette på den optimale måde. Kriminologien og andre empiriske videnskaber kan på mange områder give os en viden om, hvordan virkeligheden er, og om, hvad der antagelig vil ske som følge af et indgreb. På de fleste områder er der imidlertid ikke en sådan helt sikker viden, og lovgivningsmagten må basere sit arbejde på ekstrapolering fra den eksisterende viden og det mytiske begreb sund fornuft. Det gælder ganske 18

1. Eftertankens fortrinlighed særligt, når man hvad man selvsagt bør også inddrager bivirkningerne i beslutningsgrundlaget. Det er dog selvsagt intet argument for ikke at bruge den faktisk eksisterende kundskab. Det har som konsekvens, at så godt som al lovgivning har karakter af eksperimenter. Lovgivning er endvidere meget sjældent en endelig løsning på problemerne. Hvis/når man erkender dette, må man også tænke videre. Det savner jo fornuftig mening at sætte et eksperiment i gang og derpå forlade lokalet uden at interessere sig for resultatet af det. Alligevel er det alt for sjældent, at man på et ordentligt grundlag vurderer nye loves og lovændringers virkninger. Evalueringsmodeller I dansk lovgivningspraksis er der især to modeller, som anvendes: Nogle love rummer en revisionsklausul, som kræver, at loven efter en passende tid på ny skal bekræftes af lovgivningsmagten, for at den kan bevare sin gyldighed. Den anvendes formentlig især, når der i et eller flere partier er en usikkerhed omkring den foreslåede løsning. Ved at tilbyde en senere evaluering kan tøvende partier bringes til at stemme for loven. Uden at have undersøgt det ordentligt, er det mit indtryk, at disse klausuler anvendes forholdvis sjældent, og at de som oftest fjernes igen efter en kursorisk behandling, når det stipulerede tidspunkt nås. I andre tilfælde afkræver folketingsudvalget ministeren et løfte om, at det efter passende tid skal have en redegørelse for lovens brug. Denne model bruges nok især, når politikerne er bange for, at loven/lovforslaget vil blive negligeret af administrationen og/eller domstolene. Det er en model, som bruges mere i dag end tidligere. Det skyldes delvis, at mange politikere i dag har en begrundet eller ubegrundet mistillid til administrationen og domstolene. Det er dog næppe hele forklaringen. Det er et meget synligt træk i nutidens samfund, at alt skal kontrolleres. Der hersker mangfoldige andre steder 19

Vagn Greve en managementmodeideologi, som bygger på mistillid, løbende kontrol, indberetninger, rapporter og evalueringer. På den baggrund kan det ikke undre, at f.eks. også Retsudvalget tænker i sådanne baner på sit område hvad der ikke nød vendigvis gør ideologien mere overbevisende. Hvor revisionsklausulerne i praksis næppe har haft større indflydelse på lovgivningen, får redegørelser for lovændringers (manglende) gennemslagskraft formodentlig noget hyppigere parlamentarikere til at kræve eller true med nye lovændringer eller andre indgreb. I begge tilfælde kan grundlaget for evalueringsdiskussionen være af mange arter, fra en kort politisk udtalelse til en omfattende og grundig empirisk undersøgelse. I forhold til tidligere er de faktuelle beskrivelser i dag hyppigere og sagligt bedre, hvilket utvivlsomt har sammenhæng med, at Justitsministeriet har fået sin egen forskningsafdeling med kriminologisk og anden samfundsvidenskabelig ekspertise. De ministerielle forslag om fjernelse af revisionsklausuler og redegørelser for den faktiske anvendelse rummer oftest (altid?) referater af myndighedernes opfattelser, men formentlig aldrig en baggrundsbehandling med den bonitet, som (til tider) findes i sagkyndige udvalg i lovforberedelsesfasen. Det ville ellers være nærliggende at have en fast procedure, hvorefter man generelt, f.eks. efter tre år, indkaldte det lovforberedende udvalg til en drøftelse af, om det ønskede resultat af lovgivningen faktisk er nået. Det ville ikke koste ret meget. Lovgivning er næsten per definition indførelse af indskrænkninger i borgernes frihed. En sådan kan selvfølgelig ikke accepteres og opretholdes, hvis den ikke fører til de ønskede mål. På den måde er jævnlig efterkontrol og eftersyn naturlige led i en retsstats funktion. I det følgende konfronteres de generelle principper for god lovgivning med den nyere terrorlovgivning. 20