Erhvervsstyrelsen Dahlerups Pakhus Langelinie Allé 17 2100 København Ø Sendt til e-mail: postmar@erst.dk Telia Danmark Filial af Telia Nättjänster Norden AB, Sverige Holmbladsgade 139 2300 København S Tlf.: 82 33 70 00 Fax: 82 33 70 09 CVR-nr.: 20 36 79 97 www.telia.dk Høring over analyse om konkurrencen på bredbåndsmarkedet Erhvervs- og Vækstministeriet har den 19. december 2014 anmodet om eventuelle bemærkninger til ministeriets analyse af konkurrencen på bredbåndsmarkedet. Indledningsvis skal Telia oplyse, at selskabet finder det positivt, at Erhvervs- og Vækstministeriet har taget initiativ til den pågældende analyse, og Telia er i øvrigt i vidt omfang enig med de i analysen anførte konklusioner og anbefalinger. DATO 19. januar 2015 Nedenfor følger Telias bemærkninger til udvalgte områder fra analysen: 1. Konkurrencesituationen på bredbåndsområdet Dårlige konkurrenceforhold Analysen slår fast, at konkurrencesituationen på det danske bredbåndsmarked er meget skrøbelig. Analysen peger således bl.a. på, at TDC har en meget høj og stabil markedsandel (side 106), at der blandt de tidligere monopolselskaber i EU kun er to selskaber, i Luxembourg og Cypern, som har højere markedsandele end TDC (side 66), at en række strukturelle forhold ikke er befordrende for en holdbar konkurrence på bredbåndsmarkedet i Danmark (side 106), at teleselskaberne er pressede på deres indtjening, hvilket påvirker investeringerne i bredbåndsinfrastruktur (side 106), at mængden af investeringer er faldet hvert år siden 2008 (side 108) og at forholdene på bredbåndsmarkedet næppe vil fremme forbrugeradfærden i det lange løb (side 109). Telia finder det i øvrigt misvisende og unuanceret når der i analysen på side 92 f.eks. er anført, at: Overordnet set er der et sammenfald mellem de selskaber, der investerer meget, og de selskaber, der har de største markedsandele og indtjening. og når der på side 106 er anført, at:
De selskaber, der ikke selv har investeret i infrastruktur, er derfor i dag afhængige af at kunne få adgang til TDC s landsdækkende infrastruktur. Det er Telias opfattelse, at det er mere retvisende at anføre, at selskaber (som f.eks. Telia), der ikke selv har investeret i landsdækkende access-infrastruktur er afhængige af TDC s infrastruktur. Telia har gennem årene investeret store beløb i den danske teleinfrastruktur (såvel fastnet- som mobilinfrastruktur), og fortsatte investeringer er en nødvendighed også i fremtiden.telia har derfor naturligvis et udtalt ønske om, at der fra politisk og regulatorisk side er den fornødne opmærksomhed på, at der er de bedst mulige markedsmæssige vilkår for at foretage investeringer. Årsagerne til den dårlige konkurrence Telia hæfter sig ved, at analysen meget klart fastslår, at TDC i en europæisk kontekst har en enestående stærk markedsposition. En væsentlig medvirkende årsag til denne stærke position har tilsyneladende været TDC s ejerskab til de tre typer infrastruktur det landsdækkende kobbernet, det største kabel-tv-net og et fibernet. Analysen synes dog at tillægge netop det dobbelte ejerskab til både kobbernet og kabel-tv-net en helt særlig betydning (analysens side 46): Danmark er i EU-sammenhæng særegent ved, at TDC som tidligere monopolselskab også ejer et (det største) kabel-tv-net. På side 55 er der endvidere anført, at: TDC s ejerskab af kabel-tv-net har væsentlig betydning for konkurrenceforholdene på det danske bredbåndsmarked. Det er således en væsentlig barriere for at opnå reel infrastrukturbaseret konkurrence. I andre EU-lande er eksistensen af kabel-tv-net, der ejes af andre end det tidligere monopolselskab, en væsentlig faktor for et øget konkurrencepres på det tidligere monopolselskab. Endeligt understeges det på side 60, at det dobbelte ejerskab i sig selv giver incitament til konkurrenceforvridende adfærd: TDC s ejerskab af såvel et landsdækkende kobbernet som landets største kabel-tv-net er en væsentlig udfordring for konkurrencen på det danske bredbåndsmarked. TDC kan således have incitament til at udvise konkurrenceforvridende adfærd i relation til opgraderingen af de to net. Det er Telias opfattelse, at analysen dokumenterer, at TDC s ejerskab til kabel-tvnettet er en væsentlig årsag til den dårlige konkurrencesituation på bredbåndsområdet i Danmark. Page 2 of 7
Høje adgangsbarrierer Spørgsmålet om adgangsbarrierer berøres flere steder i analysen, f.eks. i forbindelse med mulighederne for at konkurrere om at levere tv via bredbånd (side 110): Der er således tale om (betydelige) adgangsbarrierer, som har afsmittende effekt på konkurrenceforholdene på bredbåndsmarkedet. Telia skal i den forbindelse henlede opmærksomheden på, at selskabet Concepy, som blandt andet er omtalt i analysen på side 24, efter mere end to års kamp har måttet opgive at etablere sig som landsdækkende alternativ DSL-udbyder til trods for, at selskabet lagde en ganske betydelig og seriøs indsats for dagen samtidig med, at selskabet tilsyneladende havde ikke-ubetydelig kapital til rådighed samt en meget omfattende erfaring med og viden om området. Ovennævnte viser med al tydelighed, at adgangsbarriererne på det danske bredbånds- og IPTV-marked er meget høje, og dette er bl.a. med til at fastholde den aktuelle vanskelige og skrøbelige konkurrencesituation. 2. Reguleringen af bredbåndsmarkederne Begrænsede virkninger af den hidtidige SMP-regulering På side 111 i analyse er det anført at: SMP-reguleringen [har] i vid udstrækning til formål at imødegå de konkurrenceproblemer, der hidrører fra de iboende forhold på telemarkedet, nemlig at det er karakteriseret ved vertikal integration, stordriftsfordele mv. Disse forhold gør det vanskeligt at konkurrere med historisk store, vertikalt integrerede markedsaktører, som på tidspunktet for liberaliseringen havde monopol på alle fastnetkunder. SMP-reguleringen vil imidlertid i vidt omfang, som også påpeget af WIK, være udtryk for symptombehandling frem for løsning af de underliggende strukturelle udfordringer. Telia er enig i, at den hidtidige SMP-regulering ikke har rykket afgørende ved TDC s meget dominerende position på det danske bredbåndsmarked, og at reguleringen i øvrigt har haft karakter af symptombehandling. Telia hæfter sig i den forbindelse ved, at det eneste regulatoriske sektorspecifikke værktøj, som endnu ikke har været taget i brug af Erhvervsstyrelsen, er forpligtelsen om funktionel separation, jf. telelovens 47. Denne forpligtelse er efter Telias opfattelse egnet til at løse de underliggende strukturelle udfordringer på bredbåndsmarkedet samt rykke afgørende ved TDC s incitamenter til at behandle interne og eksterne aftagere af engrosprodukter lige. Page 3 of 7
Fusionskontrol Som nævnt ovenfor er det et grundlæggende (strukturelt) problem for konkurrence på bredbåndsmarkedet, at TDC har et dobbelt ejerskab til både kobbernettet og kabel-tv-nettet. Analysen beskriver, hvordan TDC tidligere har drevet sine kabel-tv-aktiviteter i et særskilt datterselskab (YouSee A/S), men at TDC i 2013 besluttede at fusionere YouSee A/S med TDC A/S. I den forbindelse vurderede Erhvervsstyrelsen, at der ikke i teleloven var hjemmel til at modsætte sig fusionen. Fusionen mellem YouSee A/S og TDC A/S har skabt en endnu tættere sammenhæng mellem TDC s dispositioner ift. kobbernettet og kabel-tv-nettet, f.eks. i relation til udbygning af og adgang til respektive net. Fusionen har efter Telias opfattelse fjernet en ganske betydelig del af den transparens, der trods alt var før fusionen, samt begrænset tilsynet med TDC dispositioner. En konsekvens heraf er blandt andet, at TDC udmanøvrerer de alternative tjeneste udbydere (side 57): Det reducerede incitament til at investere i kobberinfrastrukturen eller i fibernet i områder, hvor der er kabel-tv-net, har også indflydelse på konkurrenceforholdene for de teleselskaber, der ikke etablerer egen accessinfrastruktur. Ligesom det ikke med hjemmel i teleloven var muligt at modsætte sig fusionen mellem YouSee A/S og TDC A/S, har det heller ikke med hjemmel i konkurrenceloven været muligt at forhindre fusionen. Hertil kommer, at TDC i øvrigt målrettet har konsolideret sin stilling på bredbåndsmarkedet gennem opkøb af mindre virksomheder uden dermed at blive omfattet af fusionskontrolreglerne. Heller ikke disse opkøb har kunnet stoppes med hjemmel i konkurrenceloven. Der savner efter Telias opfattelse et klart hjemmelsgrundlag til at etablere en effektiv kontrol med TDC s løbende konsolidering. Det fremgår således f.eks. på side 144 i analysen, at: der ikke hverken i EU-lovgivningen eller i den danske lovgivning [er] hjemmel til at pålægge TDC at sælge sit kabel-tv-net. Der er efter Telias opfattelse et udtalt behov for at tilvejebringe lovgivningsmæssige instrumenter til at bryde TDC s ekstraordinært stærke position. Der fremgår i den forbindelse på side 49 i analysen, at: En lang række af de nationale konkurrencemyndigheder har siden ikrafttrædelsen af den nævnte forordning den 1. maj 2004 tilpasset deres konkurrencelovgivning, så den svarer til de indgrebsmuligheder, som Kommissionen har. En undersøgelse foretaget i maj 2013 af netværket af europæiske konkurrencemyndigheder (ECN) viste således, at ud af de dengang Page 4 of 7
27 medlemsstater var der kun syv lande, herunder Danmark, Finland og Sverige, hvor konkurrencemyndighederne ikke havde hjemmel til at udstede strukturelle påbud. I forlængelse heraf er det Telias opfattelse, at der bør tages initiativ til at bringe den danske konkurrencelovgivning på linje med de muligheder, der er i de øvrige EU-medlemslande. Dette bør kombineres med det forslag som er nævnt på side 125 i analysen om, at give Erhvervsstyrelsen som uafhængig telemyndighed kompetence til efter nærmere fastsatte kriterier at henvise sager om fusioner inden for teleområdet til Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen med henblik på fusionskontrol efter almindelige regler herom i konkurrenceloven. I den forbindelse finder Telia det positivt, at sidstnævnte problemstilling er adresseret i regeringens vækstplan (Danmark i arbejde Vækstplan for digitalisering i Danmark), og at regeringen i forlængelse heraf har udarbejdet et udkast til forslag til lov om ændring af graveloven, teleloven og konkurrenceloven, hvor der i relation til teleloven foreslås indført en ny 51a, som indeholder bestemmelser om sektorspecifik fusionskontrol. 3. Tiltag for at forbedre konkurrencesituationen Det er Telias opfattelse, at der skal gennemføres drastiske tiltag for at ændre afgørende ved TDC s aktuelle usædvanligt stærke position. Det er endvidere Telias vurdering, at der fortsat er en betydelig risiko for, at TDC yderligere konsoliderer sin position gennem opkøb af mindre virksomheder og samarbejdsaftaler med bl.a. fiber/energiselskaber, som det f.eks. er sket med Trefor. Det er Telias vurdering, at særligt to tiltag enten enkeltvis eller i kombination kunne løse eller reducere det grundlæggende konkurrenceproblem på det danske bredbåndsmarked; 1) Et frasalg af kabel-tv-nettet og/eller 2) Funktionel separation. I forhold til spørgsmålet om, hvorvidt et frasalg af kabel-tv-nettet ville kunne have den ønskede effekt er den historiske udvikling i Portugal fremhævet som eksempel på analysens side 145: Forud for Portugal Telecoms salg af sine kabel-tv-aktiver mindede konkurrenceforholdene på bredbåndsmarkedet i Portugal ifølge WIK på mange måder om konkurrenceforholdene på det danske marked. Portugal Telecom havde en markedsandel på 70 pct. Page 5 of 7
Efter frasalget af Portugal Telecoms kabel-tv-aktiver er der bl.a. sket en betydelig opgradering af accesinfrastrukturen til NGA-net. Den øgede infrastrukturbaserede konkurrence i Portugal har medført, at kunder i de tættest befolkede områder i Portugal har adgang til tre eller fire konkurrerende NGA-infrastrukturer. Det er Telias vurdering, at de positive erfaringer fra Portugal tilsvarende ville kunne opnås på det danske bredbåndsmarked, hvis der blev gennemført et frasalg af TDC s kabel-tv-net. Analysen fremkommer ikke med en entydig konklusion om, hvorvidt funktionel separation kan bidrage til en bedre konkurrencesituation på bredbåndsmarkedet. I forhold til spørgsmålet om TDC s massive ejerskab af betydende infrastruktur henviser analysen på side 144 til, at WIK peger på, at: funktionel separation ikke løser kernen i en væsentlig del af de konkurrenceproblemer, der er på det danske bredbåndsmarked, og som udløber af ejerskabet og integrationen af parallelle infrastrukturer hos ét selskab. Analysen peger dog samtidigt på (side 144), at funktionel separation: til en vis grad [kan ]styrke den tjenestebaserede konkurrence, men det løser ikke de prismæssige udfordringer, som TDC s konkurrenter ofte peger på. Telia skal i tilknytning hertil påpege, at en fornuftig priskontrol baseret på omkostningsbaserede priser suppleret af et effektivt prisklemmetilsyn vil kunne adressere de prismæssige udfordringer. For så vidt angår spørgsmålet om priskontrol og prisklemmetilsyn finder Telia det i øvrigt positivt, at Erhvervsstyrelsen i forbindelse med næste runde af markedsundersøgelser på bredbåndsmarkederne vil undersøge, om der er basis for at revidere TDC s pligt til ikke at iværksætte prisklemmer, således at den fremover skal omfatte bredbåndsprodukter, tv og tillægsprodukter udbudt via kobber-, fiberog kabel-tv-nettet. Telia skal i den forbindelse bemærke, at et sådan pristilsyn er af vital betydning for Telias muligheder for at kunne konkurrere på lige vilkår med TDC. Telia finder, at funktionel separation, et frasalg af kabel-tv-nettet og den beskrevne priskontrol/prisklemmetilsyn i løbet af en årrække vil kunne tilvejebringe en konkurrencesituation i Danmark, som vil være sammenlignelig med de øvrige EUlande. Page 6 of 7
4. Sammenfatning Det er Telias opfattelse, at det danske bredbåndsmarked er kendetegnet ved to helt grundlæggende konkurrenceproblemstillinger nemlig: at TDC har det dobbelte ejerskab til kobbernettet og kabel-tv-nettet samt at TDC ikke har de nødvendige incitamenter for at behandle interne og eksterne aftagere af engrosprodukter lige. Telia skal derfor opfordre til: at Erhvervs- og Vækstministeriet tager stilling til, hvorvidt der er grundlag for at indføre lovhjemmel om strukturelle påbud for om nødvendigt at have muligheden for at påbyde TDC at bortsælge kabel-tv-nettet, samt at Erhvervsstyrelsen tager stilling til, hvorvidt tiden og markedsforholdene er modne til at pålægge TDC en forpligtelse om funktionel separation, jf. telelovens 47, for at bevæge konkurrencen på bredbåndsmarkedet i en sund retning. Endelig skal Telia understrege nødvendigheden af, at Erhvervsstyrelsens igangværende arbejde med et prisklemmetilsyn og de kommende markedsafgørelser udmønter sig i en fornuftig priskontrol baseret på omkostningsbaserede priser suppleret af et effektivt prisklemmetilsyn. Med venlig hilsen Telia Danmark Frederik Siegumfeldt Legal and Regulatory Advisor Page 7 of 7