Bankpakkerne: i tråd med et empirisk succeskriterium?

Bankpakkerne: i tråd med et empirisk succeskriterium? - et empirisk studie af effekterne af Bankpakke I og Bankpakke II (The Bank Packages: in line with an empirical success criterion?) Forfatter: Mette Katholm Tams Årskortnummer: 20040611 Afleveringsdato: 3/9 2010 Fagområde: Finance and Accounting Vejleder: Johannes Raaballe Opgaven må offentliggøres Afdeling for Virksomhedsledelse Institut for Økonomi Århus Universitet

Abstract The main purpose of this paper is to answer the thesis statement: what is the effect of the Danish Bank Packages on the credit policy of the financial institutions?. The question is answered by setting up and testing an empirical success criterion for Bank Package I and Bank Package II, which was the desire to keep the financial institutions from tightening the credit policy in an extraordinary way. The criterion is based solely on the available empirical material and thus, the paper is a purely empirical study of whether the formal declarations of intent seem to be met. In order to confirm or dismiss the success criterion, a design including a population of 128 Danish financial institutions, a credit policy based on deposits, loans and guaranties and data from 1996 to 2009 is chosen. Based on this methodology the preliminary tests draw two interesting conclusions. First it is concluded that the systematic connection between credit policy and GDP was broken from 2005 and onwards due to the massive deposit deficits of the Danish financial institutions. Subsequently, two alternative causalities are found: a positive connection between the size of the financial institution and the credit policy as well as a positive connection between the historical credit policy and participation in the Bank Packages. These results influence the main analyses regarding the effect of the Bank Packages since the positive causalities imply that size and historical credit policy have to be constant in comparisons between institutions and the unsystematic connection between credit policy and GDP after 2004 means that it is hard to make a standard of reference regarding the normal credit policy. The latter means that in comparing the credit policy before and after the Bank Packages it is only possible to verify the success criterion if the credit policy is not tightened whereas in comparisons between participants and non-participants it is possible to confirm the criterion even if the credit policy is tightened as long as it is not tightened in an extraordinary way. With these reservations in mind, the analyses regarding the effects of Bank Package I and II are executed. Based on the comparisons before and after October 2008, there seem to be some indications of a successful state guarantee since the participants in Bank Package I increase their deposit deficits. This reasoning is due to the fact that an increasing or constant aggregate deficit necessarily means that the international loan markets continued to place money in the Danish financial institutions after October 2008 and this was exactly what Bank Package I aimed at. Based on a comparison between participants and non-participants, it seems that there is also some support for the success criterion regarding Bank Package II. This conclusion is based on the fact that the participants in the majority of cases tighten their credit policy less than the otherwise comparable institutions that do not participate in Bank Package II. Thus, the data overall support the success criterion for both Danish Bank Packages. However, for both Packages the effect on the loans of the participants seems more positive than the effect on the guaranties. In Bank Package I as well as in Bank Package II it is a reasonable suspicion that participation can lead to increased risk in an attempt to exploit the arrangement. Therefore, besides focusing on the main purpose relating to the quantity of the credit policy, the analyses also focus on the risk of the credit policy. In spite of the possible incentive for increased risk, no evidence of exploitation is indicated from the data material, which further increases the support for the effect of the two Packages.

KAPITEL 1: Indledning... 1 1.1 Motivation og problemformulering... 1 1.2 Afgrænsning... 2 1.3 Disposition... 3 KAPITEL 2: Bankpakke I og Bankpakke II... 4 2.1 Præsentation af Bankpakke I... 4 2.1.1 Indhold i Bankpakke I... 4 2.1.2 Krav til medlemmer af Det Private Beredskab... 5 2.1.3 Overgangsordning for Bankpakke I... 8 2.2 Præsentation af Bankpakke II... 9 2.2.1 Baggrund for Bankpakke II... 9 2.2.2 Indhold i Bankpakke II... 10 2.2.3 Krav til deltagere i Bankpakke II... 10 2.3 Succeskriterium for Bankpakke I og II... 12 2.3.1 Baggrund for succeskriterium for Bankpakke I og Bankpakke II... 12 2.3.2 Succeskriterium for bankpakkerne... 13 2.4 Opsamlende for Bankpakke I og II... 14 KAPITEL 3: Metodiske valg... 15 3.1 Operationalisering af de uafhængige variable: Bankpakke I og II... 15 3.1.1 Populationsvalget... 15 3.1.2 Frasortering af Finanstilsynets gruppe 5... 16 3.1.3 Koncerner vs. enkelte pengeinstitutter... 17 3.2 Operationalisering af den afhængige variable: kreditpolitik... 17 3.2.1 Opsamling... 20 3.3 Implementering af den operationelle analysemodel... 20 3.3.1 Analyseperiode og den samfundsøkonomiske udvikling... 21 3.3.2 Datamateriale... 22 3.3.3 Fusioner og opkøb m.v.... 24 3.4 Det enkelte pengeinstitut og bankpakkerne... 27 3.5 Årsregnskaber samt halvårsregnskaber... 28 3.5.1 Indsamling af halvårsregnskaber... 30 3.5.2 Garantier på halvårsbasis... 31 3.6 Forhold vedrørende den hybride kernekapital... 31 3.6.1 Udbetaling af den hybride kernekapital... 31 3.6.2 Den relative størrelse af den hybride kernekapital... 32 3.7 Data til belysning af pengeinstitutternes risikoprofil... 32 3.8 Afsluttende vedrørende reliabilitet og validitet... 34 KAPITEL 4: Metodiske tests... 35 4.1 Indledende tests af operationaliseringernes validitet... 35 4.1.1 Test af kreditpolitikkens operationalisering... 35 4.1.2 Konsekvenser af manglende korrektioner for fusioner i 2008 og 2009... 37 4.2 Historisk udvikling i kreditpolitikken for de danske pengeinstitutter... 38 4.2.1 Udvikling i kreditpolitikken for samtlige danske pengeinstitutter... 38 4.2.2 Udvikling i kreditpolitikken for de 15 ophørte pengeinstitutter... 41 4.3 Test af alternative kausalretninger... 43 4.3.1 Sammenhæng mellem størrelse og kreditpolitik... 44 4.3.2 Sammenhæng mellem kreditpolitik og deltagelse i bankpakkerne... 46 4.4 Opsamling på de metodiske tests... 51

KAPITEL 5: Analyse af Bankpakke I... 53 5.1 Indledende om analyserne... 53 5.2 Konsekvenser af de metodiske tests... 53 5.3 Sammenligning med/uden Bankpakke I... 54 5.3.1 Korrektion for størrelse og historisk kreditpolitik... 55 5.3.2 Deltagere vs. ikke-deltagere i Bankpakke I... 57 5.4 Sammenligning før/efter Bankpakke I... 59 5.4.1 Risikoprofil før/efter Bankpakke I... 63 5.5 Opsamling på Bankpakke I... 66 KAPITEL 6: Analyse af Bankpakke II... 68 6.1 Sammenligning med/uden Bankpakke II... 68 6.1.1 Samlede deltagergruppe vs. ikke-deltagere i Bankpakke II... 69 6.1.2 Sammenligning indenfor de enkelte grupper samt af de enkelte institutter... 74 6.1.3 Opsamling på analyserne med/uden Bankpakke II... 84 6.2 Sammenligning før og efter Bankpakke II... 85 6.2.1 Kreditpolitikken før/efter Bankpakke II... 85 6.2.2 Risikoprofil før/efter Bankpakke II... 88 6.3 Relative størrelse af den hybride kernekapital i forhold til egenkapitalen... 92 6.4 Tidspunkt for udbetaling af den hybride kernekapital... 94 6.5 Opsamling på Bankpakke II... 95 KAPITEL 7: Konklusion: Bankpakkerne i tråd med succeskriteriet eller ej?... 97 KAPITEL 8:Perspektivering... 101 8.1 Resultaternes betydning i forskningsøjemed... 101 8.2 Hvilke spørgsmål rejser specialet?... 102 KAPITEL 9: Litteraturliste... 104 KAPITEL 10: Bilag 1-17... 107

1. Indledning 1.1 Motivation og problemformulering Begrebet finanskrise er i de seneste 2-3 år blevet flittigt anvendt og dækker over den omfattende og globale krise, der især ramte kapitalinstitutterne i starten af det 21. århundrede. Som reaktion på de problemer, finanskrisen skabte, blev der over hele verden gennemført redningspakker for den finansielle sektor: de såkaldte bankpakker. Danmark var ingen undtagelse og blev også ramt af finanskrisen med de problemer, der fulgte med, hvilket resulterede i, at Folketinget i oktober 2008 vedtog Bankpakke I og i januar 2009 Bankpakke II. Omdrejningspunktet for dette speciale er netop disse to bankpakker og således, hvordan man på statsligt niveau i Danmark forsøgte at afhjælpe konsekvenserne af den finansielle krise. Motivationen bag dette fokus på de danske bankpakker kommer fra flere sider. Først og fremmest er bankpakkerne interessante, da det er yderst sjældent, at den lovgivende magt gennemfører en sådan form for intervention i den finansielle sfære. Derudover har det vægtet tungt, at der på trods af visse fællestræk er betydelig variation i de forskellige landes initiativer til sikring af finansiel stabilitet, hvorfor det er interessant at analysere, hvorvidt de danske bankpakker har været en succes, eller om politikerne skulle have valgt en af de alternative løsninger (Finansministeriet, Journalnr. 135-32-46/3, 2008) 1. At fokusere på de danske bankpakker er desuden yderst relevant, da fokus herpå i det brede mediebillede, efter den første nyhedsinteresse var forsvundet, synes aftagende og ikke proportionel med relevans og væsentlighed. På trods af pakkernes nyere dato synes der ydermere at mangle tilbundsgående undersøgelser af såvel formål som effekt. Dette manglende fokus på bankpakkerne kan have den uheldige konsekvens, at der skabes en vis uvidenhed i den generelle befolkning, hvor der kun er kendt, at bankpakkerne var en reaktion på finanskrisen men ikke mere præcist, hvilke problemer de er sat i verden for at løse. Det problematiske heri er, at en manglende klarhed omkring bankpakkernes formål med stor sandsynlighed medfører, at der bliver draget fejlkonklusioner omkring bankpakkernes virkning. På baggrund af ovenstående ses det, at der mangler en systematisk undersøgelse af, hvad der helt præcist var formålene med hhv. Bankpakke I og II og ydermere, om disse mål vurderes at være indfriet. For at undersøge netop dette er det nødvendigt med en empirisk tilgang, hvor det er hensigten at fokusere på de officielt udtrykte mål bag bankpakkerne frem for eventuelt bagvedliggende motiver. Dette sker mere præcist ved at analysere forligspartiernes officielt udtrykte mål samt hensigtserklæringer, der kan udledes fra bl.a. lovteksten, og på denne baggrund opstille empirisk funderede succeskriterier for Bankpakke I og Bankpakke II. I analyserne bliver formålet således at be- eller afkræfte disse succeskriterier, hvilket sker ved at besvare problemformuleringen: Hvad er bankpakkernes effekt på pengeinstitutternes kreditpolitik? 1 Dokumentet er rekvireret ved d. 16. marts 2010 at søge Økonomi og Erhvervsministeriet om aktindsigt i behandlingen af Bankpakke I og II, hvilket d. 5. juli 2010 blev delvist imødekommet. Dokumenter kan fremsendes efter henvendelse. 1

Beslutningen om at analysere bankpakkerne ved hjælp af en empirisk funderet metode skyldes først og fremmest, at hovedfokus er på bankpakkernes effekt frem for indhold. At problemformuleringen omhandler den faktiske virkning af bankpakkerne fordrer netop, at fokus er på det empirisk tilgængelige materiale om konsekvenserne frem for diverse mere teoretiske bidrag. Det er imidlertid ikke kun analysearbejdet, der er empirisk funderet, da succeskriteriet, som nævnt oven for, ligeledes er opstillet på baggrund af empirisk materiale. Årsagen er primært, at det i sig selv kan være et diskussionsspørgsmål blandt politikerne og eksperter, hvad bankpakkerne præcist skulle sikre, samt hvorvidt de er en succes eller ej. I forlængelse heraf er det derfor mest validt at gennemgå det tilgængelige empiriske materiale og på baggrund heraf vurdere, hvilke problemer bankpakkerne er blevet implementeret for at løse. I forlængelse af dette er der heller ikke tale om forudgående forventninger til sammenhængen mellem bankpakkerne og kreditpolitikken, problemformuleringen illustrerer blot den sammenhæng, analyserne vil fokusere på. Derudover skal det nævnes, at specialet generelt er drevet af en eksplorativ tilgang. Årsagen er, at bankpakkerne er et så nyt fænomen, at det ikke på forhånd er givet, hvilke mønstre og sammenhænge det er interessant at gå mere i dybden med. Den eksplorative tilgang er desuden valgt, da det er problematisk at sammenligne med tidligere eller lignende bankpakker, ligesom det ikke er muligt at sammenligne med en tænkt situation, hvor bankpakkerne ikke var blevet implementeret. Der kan nemlig ikke sammenlignes med tidligere eksempler, da der er tale om hidtil usete bankpakker. Samtidig kan der ikke sammenlignes med lignende bankpakker i andre lande, da der er blevet anvendt forskellige løsninger, ligesom det ikke har været identiske faktorer, der har udløst finanskrisen i de enkelte lande. Dette ses f.eks. ved, at krisen i USA primært kan karakteriseres som en subprime-krise, hvor det hovedsageligt var private, der gik konkurs, hvorimod bankernes tab i Danmark primært skete indenfor ejendomssektoren (Brøndum, 2008). På grund af de manglende sammenligningsmuligheder er en eksplorativ tilgang fordelagtig, da der ikke kan skeles til andre analyser for at vurdere, hvordan problemformuleringen mest hensigtsmæssigt belyses. 1.2 Afgrænsning Selvom bankpakkerne blev implementeret som en konsekvens af finanskrisen, skal det indledningsvist pointeres, at opgavens fokusområde ikke er selve finanskrisen, men derimod de metoder den danske stat tog i brug for at afhjælpe krisen. En af de metoder var vedtagelsen af bankpakkerne, som er omdrejningspunktet for denne opgave, og finanskrisen som overordnet fænomen inddrages kun i det omfang, det anses for nødvendigt for at kunne analysere bankpakkernes formål og effekt. Som det allerede er blevet pointeret, er hensigten med dette speciale at afdække, hvorvidt succeskriteriet for bankpakkerne, der er blevet udledt på baggrund af det tilgængelige empiriske materiale, synes imødekommet. Det betyder, at der udelukkende fokuseres på de udtrykte mål bag bankpakkerne, hvorved opgaven afgrænser sig fra at vurdere, hvorvidt der reelt kan ligge andre og mere latente motiver bag. Et eksempel på betydningen af denne afgrænsning er, at det i analyserne af Bankpakke II ikke indgår, hvorvidt formålet med den hybride kernekapital i tråd med lovteksten var at sikre udlånene, eller om det reelt var at sikre, at pengeinstitutterne blev mere 2

velpolstrede til dårlige tider samt at lukke aktuelle huller (Nyhedsbrev for bestyrelser, 2009). Det officielle mål bag Bankpakke II relaterer jf. specialets afsnit 2.3 til kreditpolitikken, og dermed er det udelukkende dette formelle mål, der analyseres på. Denne afgrænsning er valgt af flere grunde. Først og fremmest vurderes det at øge validiteten af analyserne, at succeskriteriet er opstillet på baggrund af eksplicitte hensigtserklæringer, hvorved egne mere eller mindre udokumenterede påstande ikke influerer resultaterne. Derudover har det stor værdi i sig selv, hvorvidt de formelle mål bag et politisk tiltag imødekommes. Dette skyldes, at det må betegnes som et demokratisk problem, hvis der er så langt mellem formelle og reelle formål, at det officielle mål slet ikke berøres. Opgavens fokus er på bankpakkernes effekt på pengeinstitutternes kreditpolitik. Konsekvensen heraf er, at der udelukkende vil blive fokuseret på de aspekter af bankpakkerne, der potentielt kan have en effekt på pengeinstitutternes kreditpolitik. Denne afgrænsning betyder bl.a., at der ikke vil blive redegjort for bestemmelserne omkring en eksportlåneordning i Bankpakke II, ligesom der ikke vil blive redegjort for tvangsmæssig konvertering, aftalemæssig konvertering eller de krav, der i forbindelse med folketingsbehandlingen blev opstillet for alle pengeinstitutter, uanset om de deltager i Bankpakke II eller ej. Afslutningsvist skal det pointeres, at der med betegnelsen bankpakker udelukkende refereres til Bankpakke I og II og ikke til den af medierne døbte Bankpakke III. Dette skyldes primært, at det kan diskuteres, hvorvidt dette overhovedet kan kaldes en bankpakke med et selvstændigt indhold, da den blot er sat i verden for at eksekvere indhold i de tidligere pakker 2. 1.3 Disposition Specialet indeholder i alt 8 kapitler og indlededes i kapitel 2 med en introduktion af hhv. Bankpakke I og Bankpakke II, der resulterer i, at der opstilles et empirisk udledt succeskriterium, som effekter af bankpakkerne senere vil blive analyseret ud fra. Herefter flyttes fokus i kapitel 3 til specialets metodiske valg, som på grund af den empiriske tilgang indtager en essentiel plads. I forlængelse af metodegennemgangen følger en række metodiske tests i kapitel 4, hvor der vil blive fokuseret på forhold og sammenhænge, som det er nødvendigt at belyse, for at problemformuleringen efterfølgende kan besvares på en valid måde. På baggrund heraf vil det blive konkluderet, hvilke faktorer det er nødvendigt at holde konstante, når sammenhængen mellem bankpakkerne og kreditpolitikken skal analyseres. Med disse forhold in mente vil analyserne i kapitel 5 og 6 søge at besvare opgavens problemformulering ved hjælp af analyser, der sammenligner kreditpolitikken både før og efter bankpakkerne samt mellem deltagere og de institutter, der ikke deltager i den pågældende bankpakke. Efter analysearbejdet vil der i kapitel 7 blive lavet en opsamlende konklusion, som i kapitel 8 videreføres med en perspektivering af de fundne resultater. 2 Her tænkes specielt på indskydergarantien, der hæves til 100.000 euro, hvilket allerede indgår i lov nr. 338 af 1. maj 2009 (Bankpakke III vedtages først i foråret 2010). 3

2. Bankpakke I og Bankpakke II Dette kapitel har til hensigt at give et indblik i Bankpakke I og II, hvilket er relevant for at kunne udlede, hvad der har været formålet med bankpakkerne. En fyldestgørende viden omkring de eksplicitte formål med pakkerne er afgørende for at kunne opstille det empiriske succeskriterium, som analysearbejdet bygger på. På trods af forskelligt indhold i Bankpakke I og Bankpakke II er gennemgangen af de to tiltag samlet i ét kapitel. Det skyldes, at problemformuleringen skal besvares på baggrund af begge bankpakker, hvorved det er fordelagtigt med en samlet referenceramme. Mere konkret vil præsentationen af de to pakker ske ved, at baggrund, indhold og krav i først Bankpakke I og dernæst Bankpakke II præsenteres, hvorefter der vil blive argumenteret for, at en normaliseret udvikling i pengeinstitutternes kreditpolitik kan anvendes som succeskriterium for såvel den første som den næste bankpakke. Kapitlet munder således ud i, at der udledes et empirisk succeskriterium, som effekten af bankpakkerne skal holdes op imod i analysearbejdet. 2.1 Præsentation af Bankpakke I 2.1.1 Indhold i Bankpakke I Søndag d. 5. oktober 2008 blev hovedelementerne i Lov om finansiel stabilitet, i folkemunde kaldet Bankpakke I, vedtaget. Dette skete via to aftaler: mellem regeringen og forligspartierne samt mellem den danske stat og Det Private Beredskab til Afvikling af Nødlidende Banker, Sparekasser og Andelskasser 3. Aftalerne blev efterfølgende udmøntet i lovforslag nr. L 33 og vedtaget i Folketinget af samtlige partier med undtagelse af Enhedslisten (Folketinget, 2008b). 2.1.1.1 Aftale mellem regeringen og forligspartierne bag Bankpakke I Regeringen, Socialdemokraterne, Dansk Folkeparti og Radikale Venstre 4 indgik d. 5. oktober 2008 Aftale om sikring af finansiel stabilitet. Baggrunden for det politiske forlig var den internationale finanskrise og de likviditetsproblemer, danske pengeinstitutter oplevede som konsekvens af krisen. Med den første bankpakke var formålet i forlængelse heraf at optø pengemarkedet, hvorved pengeinstitutterne igen ville låne likviditet ud til hinanden (OEM, 2008). Idéen med Bankpakke I var, at et velfungerende pengemarked skulle sikres ved, at staten sammen med den finansielle sektor spændte et sikkerhedsnet ud under de danske pengeinstitutter i de efterfølgende to år. Med metaforen sikkerhedsnet menes, at alle indskydere og øvrige simple kreditorer skulle have fuld sikkerhed for deres tilgodehavender i pengeinstitutter i Danmark, der deltager i bankpakken, frem til ordningens udløb d. 1. oktober 2010. I forhold til interbankmarkedet betyder den ubegrænsede garantiordning således, at når et pengeinstitut låner til et andet institut, da vil det långivende pengeinstitut ikke have en kreditrisiko i forhold til det låntagende institut, men, i sidste ende, i forhold til staten. Dette skulle i tråd med baggrunden for Bankpakke I sikre den finansielle stabilitet, da det blev antaget, at pengeinstitutter der deltager i 3 Herefter kaldet Det Private Beredskab. 4 Socialistisk Folkeparti stemte for lovforslaget men indgik ikke i forligskredsen. 4

ordningen igen ville have incitament til at låne likviditet ud til hinanden, ligesom de antageligt skulle være i stand til at tiltrække likviditet fra de internationale lånemarkeder (Folketinget, 2008). Garantiordningen omfatter, jf. Lov om finansiel stabilitet 2, de pengeinstitutter, der senest 13. oktober 2008 har anmodet om at blive medlem af Det Private Beredskab, hvilket i praksis viste sig at blive stort set hele den danske pengeinstitutsektor, da meget få institutter valgte at stå uden for ordningen (Finansrådet, 2010) 5. For at hindre misbrug af den ubegrænsede garanti kan pengeinstitutterne ikke udtræde igen. Udenlandske pengeinstitutters danske filialer kan jf. 2 stk. 4 ligeledes indgå aftale med Det Private Beredskab om at tilslutte sig garantiordningen. 2.1.1.2 Aftale mellem staten og Det Private Beredskab Som tidligere nævnt er det såvel staten som pengeinstitutterne selv mere specifikt medlemmer af Det Private Beredskab der spænder et sikkerhedsnet ud under den finansielle sektor. Arbejdsdelingen mellem staten og pengeinstitutterne kan illustreres som en kollektiv forsikringsordning, hvor staten stiller den ubegrænsede garanti til rådighed mod, at pengeinstitutterne gennem Det Private Beredskab bidrager med betaling herfor (Folketinget, 2008a). Mere konkret sker dette ved, at staten, repræsenteret via Økonomi og Erhvervsministeriet, opretter selskabet Finansiel Stabilitet A/S 6. Selskabets formål er i overensstemmelse med 4 i Lov om finansiel stabilitet at sikre og dække krav fra indskydere og andre simple kreditorer i de pengeinstitutter og filialer, der er med i ordningen, og som ikke er dækket på anden måde. Overholder et pengeinstitut ikke lovens krav, og er det ikke muligt at finde en bæredygtig, privat løsning, vil det statslige selskab skyde kapital ind i et nyoprettet datterselskab, der overtager og afvikler pengeinstituttet på en kontrolleret måde, hvormed de simple kreditorer ikke lider tab (OEM, 2008). Til gengæld for denne ubegrænsede statsgaranti betaler Det Private Beredskab jf. Lov om finansiel stabilitet 9 en selvrisiko til dækning af tab i Finansiel Stabilitet A/S på 10 mia. kr. samt en præmie på 7,5 mia. kr. årligt i to år. Efter ordningens ophør opgøres værdien af det statslige selskab, og på baggrund heraf opgøres det endelige tab. Overstiger tabet den stillede selvrisiko på 10 mia. kr., skal Det Private Beredskab jf. 9 stk. 5 dække yderligere tab på op mod 10 mia. kr. Det betyder, at beredskabets samlede forpligtigelser overfor Finansiel Stabilitet A/S kan udgøre op mod 35 mia. kr. Det Private Beredskab har i forlængelse heraf besluttet, at institutternes individuelle betaling til ordningen skal beregnes i forhold til instituttets nødvendige basiskapital, der kan henføres til aktiviteter, der er omfattet af garantien (OEM, 2008). 2.1.2 Krav til medlemmer af Det Private Beredskab Udover betaling af op mod 35 mia. kr. er der adskillige krav, som pengeinstitutterne i Det Private Beredskab skal overholde for at kunne deltage i Bankpakke I. Disse krav vil blive gennemgået nedenfor, men indledningsvist vil motiverne for at stille så relativt mange betingelser blive 5 For de pengeinstitutter der valgte ikke at deltage i ordningen gælder den almindelige indskydergarantifond. 6 Selskabet hed egentlig Afviklingsselskabet indtil vedtagelsen af overgangsordningen for Bankpakke I. For at undgå uklarheder benævnes selskabet imidlertid Finansiel Stabilitet A/S igennem hele opgaven. 5

gennemgået. Det er nemlig nødvendigt at medtænke de potentielle problemer ved en ubegrænset statsgaranti for at kunne forstå baggrunden for de krav, der stilles til Det Private Beredskab. 2.1.2.1 Baggrund for at stille krav til Det Private Beredskab Bankpakke I blev som tidligere nævnt implementeret for at optø pengemarkedet i Danmark og således sikre, at pengeinstitutterne igen lånte penge ud til hinanden og i øvrigt var i stand til at rejse likviditet på de internationale lånemarkeder. Selvom formålet var at sikre udlånene pengeinstitutterne imellem, blev der opsat visse begrænsninger for, hvordan medlemmerne af beredskabet måtte agere i den toårige periode. Det kan umiddelbart virke i strid med bankpakkens formål, men det giver imidlertid god mening, når de mulige konsekvenser af en ubegrænset indskydergaranti medtænkes. Uden en ubegrænset garantiordning vil pengeinstitutternes indskydere i deres rentekrav medregne, at aktionærernes værdi øges med volatiliteten. Helt konkret betyder det, at pengeinstituttets aktionærer drager fordel af en risikabel kreditpolitik, og at indskyderne medregner dette forhold i deres overvejelser om, hvilken indlånsrente de kræver for at indskyde likviditet. Indskyderne forventer således, at hvis pengeinstitutterne handler i aktionærernes interesse, da vil den mest risikable kreditpolitik inden for lovens rammer blive valgt, og som følge heraf kræves en rente, der modsvarer denne risiko. Den højere rentebetaling mindsker til gengæld aktionærernes værdi, da denne som bekendt er en residualværdi; det der er tilbage, når alle kreditorer er blevet tilgodeset. Uden ubegrænset indskydergaranti er der således tale om en mekanisme med højere indlånsrente og deraf følgende lavere værdi til aktionærerne på grund af deres præferencer for øget risiko. Denne mekanisme ødelægger garantiordningen imidlertid, da den ubegrænsede indskydergaranti, som navnet indikerer, har til formål at beskytte indskydernes indeståender i ubegrænset omfang. Indskuddene bliver dermed risikofrie, og hvor pengeinstitutterne tidligere skulle tilbyde indskyderne en indlånsrente, der medtog risikoen for, at institutterne ikke kunne betale hele beløbet tilbage, da kan de som følge af indskydergarantien, i teorien, nu nøjes med at tilbyde den risikofrie rente. Pengeinstitutterne kan således, i tråd med aktionærernes interesser, vælge den mest risikable kreditpolitik inden for lovens rammer uden at kompensere indskyderne herfor med en højere rente 7. Konsekvenserne af ovenstående fænomen kan opgøres ved at se på værdiændringen for de berørte parter. For indskyderne er værdien uændret, uanset om der eksisterer en ordning eller ej, da indskyderne i begge tilfælde kræver den rente, der sikrer, at nutidsværdien af deres indskud netop er lig det indskudte beløb. Uden garantiordningen kræves en højere rente, da der er større sandsynlighed for, at de ikke får pengene tilbage. Med garantiordningen kræves blot den risikofrie rente, dvs. den rene værdi af tid, da indskyderne i alle tilfælde får pengene tilbage. Men resultatet er det samme. Pengeinstituttets aktionærer drager imidlertid fordel af ordningen, da de ikke længere skal kompensere indskyderne med en højere rente som følge af den risikable kreditpolitik. Med indskydernes uændrede værdi og aktionærernes øgede værdi er der således kun én taber ved at implementere den ubegrænsede garantiordning: staten 8. Hvor det tidligere var pengeinstitutternes aktionærer selv, der betalte for ønsket om høj volatilitet via højere indlånsrenter, er det nu staten, 7 Den omtalte problematik nævnes bl.a. i artikel af Bechmann og Raaballe (Bechmann & Raaballe, 2008). 8 Hvis der ses bort fra, at statens midler stammer fra borgerne inklusiv indskydere og aktionærer. 6

der skal dække tabet for de indskydere, der ellers ville miste deres indestående som følge af den risikable kreditpolitik. Af denne grund har staten stort incitament til at opsætte regler for, hvor store risici pengeinstitutterne må påtage sig i perioden, hvor den ubegrænsede, statslige indskydergaranti gælder. Dette er et af hovedmotiverne bag de krav og betingelser, som medlemmerne af Det Private Beredskab underlægges. 2.1.2.2 Krav og betingelser for medlemmer af Det Private Beredskab I forbindelse med de opstillede krav og betingelser skal der i særdeleshed fokuseres på 13-14 i Lov om finansiel stabilitet. Ud fra disse paragraffer kan man udlede tre måder, hvorpå pengeinstitutter i Det Private Beredskab kan modtage påbud eller blive udelukket fra garantiordningen. 1) Hvis et pengeinstitut omfattet af garantiordningen overtræder de vilkår, der følger af aftalen af 5. oktober 2008 mellem staten og Det Private Beredskab. 2) Hvis pengeinstituttet overtræder nærmere fastsatte regler om omfanget af den risiko, som pengeinstitutter omfattet af garantiordningen må påtage sig. 3) Som følge af andre årsager jf. 14. De to første muligheder vil blive gennemgået hver for sig, hvorimod den tredje mulighed ikke vil blive gennemgået, da dette, jf. paragraffens formulering, omfatter ganske særlige tilfælde. 2.1.2.2.1 Vilkår der følger af aftalen mellem staten og Det Private Beredskab I forlængelse af politikernes tilkendegivelser om, at den finansielle sektor skal udvise tilbageholdenhed og bruge de to år på konsolidering, er det først og fremmest en betingelse, at de omfattede pengeinstitutter i ordningens levetid ikke må udbetale udbytter eller lave nye tilbagekøbsprogrammer. Der må endvidere ikke igangsættes nye aktieoptionsprogrammer, ligesom eksisterende programmer ikke må forlænges eller fornyes (OEM, 2008). Frygten for misbrug af garantiordningen kommer ligeledes til udtryk, da det er et centralt led i aftalen at sikre, at de omfattede institutter ikke påtager sig høje risici i perioden, hvor statsgarantien gælder. Et eksempel herpå er, at det er forbudt for pengeinstitutterne at foretage massemarkedsføring af, at der er en bagvedliggende statsgaranti for dets kreditorer. Institutterne må desuden ikke foretage væsentlige aktivitetsudvidelser, som ikke ville have fundet sted uden ordningens eksistens. Ydermere er beredskabet forpligtet til at orientere Finanstilsynet i tilfælde af, at der hos ét eller flere medlemmer af garantiordningen konstateres forhold, der peger på spekulation i ordningen. Der er samtidig sørget for, at risikovillig kapital ikke tilgodeses af statsgarantien, da aktie-, hybrid- og supplerende kapital bliver tilbage i instituttet, mens de øvrige forpligtigelser følger med Finansiel Stabilitet A/S (OEM, 2008). 2.1.2.2.2 Omfang af risiko som Det Private Beredskab må påtage sig Jf. Lov om finansiel stabilitet 13 kan Økonomi og Erhvervsministeren efter drøftelse med Det Private Beredskab fastsætte nærmere regler om omfanget af den risiko, som pengeinstitutterne omfattet af garantiordningen må påtage sig. I januar 2009 resulterede det i vedtagelsen af Bekendtgørelse nr. 13 af 13. januar 2009. Udover at 13 i Lov om finansiel stabilitet således føres ud i livet, sikrer bekendtgørelsen desuden, at EU's regler om statsstøtte overholdes i henhold til Europakommissionens beslutning om, at pengeinstitutter omfattet af garantiordningen ikke må 7

vokse ubegrænset i perioden (OEM, 2008a). Formålet med bekendtgørelsen er jf. 2 på den ene side at hindre misbrug af garantiordningen og på den anden side at sikre, at risikomålene ikke bliver så stramme, at hensigtsmæssig vækst og udvikling går i stå i perioden. Jf. 15 har bekendtgørelsen virkning fra 16. januar 2009, hvilket betyder, at den reelt har været gældende for hele 2009. Bekendtgørelsen indeholder flere indikatorer, som Finanstilsynet overvåger pengeinstitutterne på baggrund af. Det første risikomål omhandler den udlånsvækst, pengeinstitutterne maksimalt må have. Jf. 5 må stigningen i udlån før nedskrivninger og hensættelser fra ultimo september 2008 til ultimo september 2009 maksimalt udgøre 8 % og maksimalt 16 % fra ultimo september 2008 til ultimo september 2010. Signalværdien i dette risikomål er klar; nok har garantiordningen til formål at genskabe udlånene institutterne imellem, men af frygt for misbrug af garantien må dette ikke ske på ubegrænset vis. Risikomålet i 6 omhandler den maksimale stigning, pengeinstitutterne må opleve i deres risikovægtede poster. Risikovægtede poster omfatter balanceposter på aktivsiden samt visse ikke-balanceførte poster, som f.eks. garantier, der tildeles en risikovægt efter, hvor sikre hhv. usikre de antages at være (Nationalbanken, 2003). Risiciene begrænses ydermere med 7 vedrørende store engagementer, da der inden for den toårige periode fastsættes grænser for stigninger i disse 9. Med 6-7 sikres det således, at der ikke kun stilles krav til omfanget af pengeinstitutternes udlån men også til risikoprofilen og koncentrationen heri. 2.1.3 Overgangsordning for Bankpakke I Der er stadig et relevant aspekt af den første bankpakke, der mangler at blive gennemgået, da det i forbindelse med vedtagelsen af Bankpakke II blev besluttet at lave en treårig udfasning af statsgarantiordningen. Denne overgangsordning træder først i kraft 1. oktober 2010, og det er derfor ikke en selvstændig del af opgavens problemstilling. Ordningen nævnes alligevel kort, da det må anses for sandsynligt, at effekterne heraf påvirker effekten af bankpakkerne. Rationalet bag dette skal findes i begrundelsen bag overgangsordningen, da det i januar 2009 lød, at pengeinstitutterne havde svært med at fremskaffe mellemlang likviditet, hvilket medførte en frygt for, at pengeinstitutterne ville nedbringe deres udlån betydeligt (Folketinget, 2009). Således ville konsekvenserne af en manglende overgangsordning eventuelt allerede have vist sig i 2009 via en skærpet kreditpolitik, da institutterne potentielt ville reducere udlånene som følge af likviditetsproblemerne efter 1. oktober 2010. Denne forstyrrende effekt holdes med overgangsordningen i højere grad konstant, hvorved det er muligt at se på de mere umiddelbare effekter af såvel Bankpakke I som II. Ordningen indebærer overordnet set, at der kan ansøges om individuelle statsgarantier på eksisterende og ny ikke-efterstillet, usikret gæld, der udstedes senest d. 31. december 2010, og som tilfældet var med den oprindelige bankpakke, er overgangsordningen ligeledes frivillig. Øvrige indlån er ikke omfattet af overgangsordningen, hvorfor der ikke kan tales om en direkte forlængelse af Bankpakke I. Ordningen varer som udgangspunkt i 3 år, hvorved det er muligt for institutterne at opnå individuelle statsgarantier til og med 31. december 2013. Muligheden for individuel statsgaranti tilbydes samtidig til alle realkreditinstitutter. 9 Store engagementer er jf. Lov om finansiel virksomhed 145 stk. 2 engagementer, der udgør mere end 10 % af basiskapitalen. 8

2.2 Præsentation af Bankpakke II 2.2.1 Baggrund for Bankpakke II Søndag d. 18. januar 2009 blev der indgået en bred politisk aftale om, at Danmark skulle have endnu en bankpakke: Bankpakke II 10. Aftalen blev indgået af forligskredsen bag Bankpakke I samt Socialistisk Folkeparti og Liberal Alliance (OEM, 2009a), og blev med lov nr. 67, Lov om statsligt kapitalindskud i kreditinstitutter, efterfølgende vedtaget i Folketinget. Baggrunden for Bankpakke II var, som ved den første bankpakke, den internationale finanskrise, men hvor Bankpakke I via interbankmarkedet mere indirekte sigtede mod pengeinstitutternes udlån til samfundets borgere og virksomheder, fokuserede Bankpakke II direkte på pengeinstitutternes udlån til det danske samfund. Baggrunden for dette fokusområde var en frygt for det, der af politikerne blev udråbt til en kreditklemme (Folketinget, 2009a). Idéen om en kreditklemme synes, på trods af forskellige løsningsforslag, at hvile på en fælles begrebsforståelse blandt politikerne. Denne forståelse kan illustreres via en udtalelse fra daværende Økonomi- og erhvervsminister Lene Espersen (K): kreditklemmeproblemet; det problem at helt almindelige virksomheder og borgere, der under normale omstændigheder vil kunne låne penge, pludselig ikke kan låne penge (Folketinget, 2009a). Samme forståelse af en kreditklemme kommer til udtryk i bilagene til aftalen d. 18. januar 2009, da der her pointeres en frygt for, at pengeinstitutternes udlånspolitik i fremtiden vil blive styret mere af deres behov for at overholde lovgivningens solvenskrav end af den faktiske kreditrisiko på kunderne (OEM, 2009b). Frygten for færre udlån til kreditværdige kunder bundede i finanskrisen, da krisen havde medført, at pengeinstitutterne havde svært ved at rejse yderligere kapital på de internationale lånemarkeder, ligesom der var blevet skabt et markedsdrevet krav om stærkere kapitalisering (Folketinget, 2009a). Begge fænomener medførte en øget risiko for, at pengeinstitutterne ville slanke balancerne ved at stramme deres kreditpolitik. Dette ville, i tråd med forståelsen af en kreditklemme, betyde, at borgere og virksomheder, der under andre udbudsforhold ville kunne optage lån, ikke længere kunne låne i pengeinstitutterne 11. Formålet med Bankpakke II var således at undgå denne kreditklemme. Dette vil sige, at det med bankpakken var formålet at skabe en situation, hvor lånevilkårene i de danske pengeinstitutter modsvarede kundernes faktiske kreditrisiko. I den pågældende situation med lavkonjunktur i 2008 og 2009 betyder dette, at kreditpolitikken modsvarer den øgede kreditrisiko, der er i en lavkonjunktur, men at kreditpolitikken ikke styres af behovet for at overholde lovens solvenskrav. Det blev af forligsparterne vurderet, at det rette middel til at undgå denne kreditklemme var statslige kapitalindskud i den finansielle sektor. Fra bemærkningerne til lovforslaget ses det, at formålet med disse statslige kapitalindskud netop var at give institutterne en finansiel stødpude og dermed sikre et tilstrækkeligt kapitalgrundlag. Dette skulle mindske risikoen for, at kreditværdige virksomheder og husholdninger ikke kunne få finansieret deres aktiviteter (Folketinget, 2009a). 10 Også kaldet Kreditpakken. 11 Denne forståelse af en kreditklemme stemmer desuden overens med definitionen af kreditrationering, som den ses hos Stiglitz og Weiss (Stiglitz & Weiss, 1981). 9

2.2.2 Indhold i Bankpakke II Jf. Lov om statsligt kapitalindskud i kreditinstitutter 4 kan kreditinstitutter i Danmark, der opfylder solvenskravet på 8 %, instituttets individuelle solvensbehov og et eventuelt af Finanstilsynet individuelt fastsat højere solvenskrav til og med d. 30. juni 2009 ansøge om indskud af hybrid kernekapital 12. Hybrid kernekapital er jf. 1 stk. 2 et stående, ansvarligt lån uden udløbsdato. Der er således tale om en hybrid mellem et traditionelt lån og aktiekapital; som ved traditionelle lån modtager ejerne af den hybride kernekapital en løbende rentebetaling, og som aktiekapital er der intet udløb på indskuddet. Udgangspunktet for størrelsen på disse indskud er jf. 3, at institutter, der modtager indskud af hybrid kernekapital, efter kapitalindskuddet skal have en kernekapitalprocent på mindst 12. Formålet med fastsættelsen af dette krav er at opnå en finansiel robusthed, hvorved det må forventes, at pengeinstitutterne kan modstå tab i de kommende år og samtidig opretholde en rimelig udlånsportefølje (Folketinget, 2009a). Til gengæld for disse indskud af hybrid kernekapital skal kreditinstitutterne jf. 8 stk. 2 nr. 10 betale en rente, der fastsættes individuelt for det enkelte institut. Renten afhænger af det enkelte instituts type og risikoprofil, og vil i gennemsnit ligge på cirka 10 % årligt (OEM, 2009c). Hybrid kernekapital tæller med i pengeinstitutternes basiskapital, og da solvenskravet udregnes på baggrund heraf, muliggør de statslige kapitalindskud netop øgede udlån og garantistillelser (Finanstilsynet, 2010b). Det er samtidig i tråd med kapitalindskuddets formål om at polstre institutterne, at indskuddet først kan indfries efter 3 år, ligesom dette kun kan ske, hvis Finanstilsynet forudgående har godkendt, at instituttets kapitalgrundlag ikke efterfølgende bliver for svagt (OEM, 2009c). Det er imidlertid ikke hensigten, at de statslige lån skal være permanente, hvorfor der i Bankpakke II er indarbejdet økonomisk tilskyndelse til, at instituttet afvikler kapitalindskuddene. Dette sker mere præcist via to mekanismer. For det første at den løbende rentebetaling stiger, hvis instituttet i større omfang begynder at udbetale udbytte. For det andet at de økonomiske vilkår for indfrielse er udformet således, at det er dyrere at indfri lånet efter det femte år (OEM, 2009c). Yderligere skal det nævnes, at det med Bankpakke II ikke blot er formålet at kapitalindskuddene skal bidrage til en normaliseret kreditpolitik, men også at normaliseringen skal ske hurtigst muligt. Det har medført, at den hybride kernekapital jf. 9 udbetales umiddelbart efter aftalens indgåelse eller senest d. 31. december 2009 13. 2.2.3 Krav til deltagere i Bankpakke II Også i Bankpakke II stilles der en række krav til deltagerne. Motivationen for at opstille kravene vil indledningsvist blive opridset, hvorefter de konkrete betingelser for deltagerne gennemgås. De opstillede krav skal netop ses i lyset af de mulige problemer, indskud af hybrid kernekapital kan medføre. 2.2.3.1 Motivation for at stille krav til deltagerne i Bankpakke II At der opstilles krav til deltagerne i Bankpakke II kan først og fremmest være for at sikre, at de indskudte midler, i tråd med pakkens formål, kommer ud og arbejder i det danske samfund. Udover 12 Ved kreditinstitutter forstås jf. 1 stk. 3 såvel pengeinstitutter som realkreditinstitutter. Det vil sige til forskel fra Bankpakke I omfatter Bankpakke II ligeledes realkreditinstitutter. 13 Der kommenteres ikke på muligheden for tegningsgaranti, da denne mulighed er ubenyttet (Wichmann, 2009). 10

dette mere empirisk funderede rationale kan der ligeledes opstilles et mere teoretisk motiv bag betingelserne til deltagerne i Bankpakke II. Dette skyldes, at Bankpakke II ligesom Bankpakke I kan motivere pengeinstitutterne til øget risikotagning. At der er en begrundet frygt for øget risikotagning kan illustreres via et eksempel med to banker, Bank A og Bank B, hvor Bank B har modtaget hybrid kernekapital fra Bankpakke II, hvorimod Bank A ikke deltager i bankpakken. Det antages, at de to banker ikke har væsentlige forskelle ud over den varierende kapitalstruktur. De to bankers kapitalstruktur efter indskuddet af hybrid kernekapital i Bank B ses i Tabel 2.1 nedenfor. Bank A Bank B Fremmedkapital: 90 Fremmedkapital: 90 Egenkapital: 10 Hybrid kernekapital: 5 Egenkapital: 5 Tabel 2.1. Kapitalstruktur for Bank A og Bank B Det antages, at de to banker kan investere deres kapital i én af to mulige porteføljer: en relativt sikker portefølje eller en risikabel portefølje. For at simplificere eksemplet antages det ydermere, at den risikofrie rente er 0, at sandsynligheden for up-state og down-state er 0,5, samt at investorerne er risikoneutrale. Med disse antagelser kan der opstilles beslutningstræer og payoff for de to investeringsmuligheder i Figur 2.1. Relativt sikker investeringsmulighed Risikabel investeringsmulighed 105 110 95 90 Figur 2.1. Investeringsmuligheder Det ses af ovenstående, at uanset om bankerne vælger den relativt sikre eller usikre investeringsmulighed, er der tale om investeringer med en nutidsværdi på 0 14. På trods af dette kan det i Tabel 2.2 ses, at aktionærernes værdi ved de to muligheder ikke er ens i de to banker. Værdi for aktionærerne i Bank A Værdi for aktionærerne i Bank B Relativt sikker strategi: (15+5)*0,5 = 10 Relativt sikker strategi: (10+0)*0,5 = 5 Risikabel strategi: (20+0)*0,5 = 10 Risikabel strategi: (15+0)*0,5 = 7,5 Tabel 2.2. værdi for aktionærerne i Bank A og Bank B 14 (105 + 95)*0,5 = (110 + 90)*0,5 = 100. 11

Det ses i tabellen, at i Bank B, hvor der er indskudt hybrid kernekapital, drager aktionærerne fordel af den risikable investeringsstrategi, og dermed en risikabel kreditpolitik. Dette står i modsætning til banken, der ikke deltager i Bankpakke II, da aktionærerne i denne bank er indifferente mellem de to investeringsmuligheder. Ud fra dette eksempel kan det således konkluderes, at der ved såvel Bankpakke I som II er en begrundet frygt for, at de deltagende pengeinstitutter fører en mere risikabel kreditpolitik. 2.2.3.2 Krav og vilkår for deltagerne i Bankpakke II I forhold til de krav og vilkår der stilles til deltagerne i Bankpakke II, er det specielt bestemmelserne i 8 i Lov om statsligt kapitalindskud i kreditinstitutter, der er relevant. Det første vilkår, og det der umiddelbart er mest relevant for opgavens problemformulering, er, at kapitalindskuddet har til formål at skabe luft i instituttets udlånspolitik. Der opstilles dernæst krav om, at kreditinstituttet hvert halve år skal offentliggøre en redegørelse om udlånsudviklingen, at der ikke må foretages kapitalnedsættelser eller iværksættes nye tilbagekøbsprogrammer samt at instituttet jf. 8 stk. 2 nr. 4 ikke må udstede fondsaktier eller lignende til direktionen. Udbyttebetalinger, der blev forbudt under Bankpakke I, tillades nu efter d. 1. oktober 2010, men kun i det omfang, at det kan finansieres med det løbende overskud. Der opsættes ligeledes regler for at sikre, at midlerne ikke anvendes til at kapitalisere koncernens øvrige virksomheder, ligesom der opstilles et forbud mod aktieoptionsprogrammer. Foruden disse vilkår opstilles der i 8 stk. 2 nr. 8 og nr. 9 regler vedr. aflønning i institutterne. Det pointeres i 12, at det er Økonomi og Erhvervsministeriet, der fører tilsyn med, at reglerne i 8 overholdes. Dele af tilsynet vil dog i praksis blive varetaget af Finanstilsynet samt Økonomistyrelsen (Folketinget, 2009a). 2.3 Succeskriterium for Bankpakke I og II I ovenstående afsnit er der foretaget en gennemgang af såvel Bankpakke I som Bankpakke II. For at kunne undersøge effekterne af bankpakkerne er det imidlertid afgørende at få klarlagt, hvad det eksplicitte succeskriterium bag de to pakker synes at være, da en analyse af et politisk indgrebs effekter forudsætter en bevidsthed om, hvad politikerne med det pågældende tiltag forsøgte at opnå. 2.3.1 Baggrund for succeskriterium for Bankpakke I og Bankpakke II Som det tidligere er blevet påpeget, var formålet med Bankpakke I først og fremmest at sikre, at pengeinstitutterne igen havde incitament til at låne likviditet ud til hinanden både i Danmark og internationalt. Frygten for et tilfrosset pengemarked skal ses i lyset af, at de danske pengeinstitutter samlet set havde et betydeligt indlånsunderskud i efteråret 2008, som hidtil var blevet finansieret med likviditet fra de internationale pengemarkeder (Bechmann & Raaballe, 2008). Frøs pengemarkederne til, kunne de danske pengeinstitutter ikke få finansieret dette indlånsunderskud fremadrettet, hvorfor der kun ville være én mulighed: at nedbringe udlånene. Hvis dette rationale forfølges, må det givetvis betyde, at formålet med Bankpakke I var at sikre et velfungerende pengemarked, hvorved de danske pengeinstitutter ikke var nødsaget til at nedbringe deres indlånsunderskud via reducerede udlån. Bankpakke I havde således til formål at sikre, at pengeinstitutterne ikke strammede deres kreditgivning usædvanligt meget, og i tråd med denne 12

tankegang kan der opstilles et succeskriterium omhandlende udviklingen i pengeinstitutternes kreditpolitik. Som det allerede er blevet pointeret, har den anden bankpakke i Danmark har et mere direkte fokus på pengeinstitutternes udlån til kreditværdige borgere og virksomheder. Det følger derfor naturligt ligeledes at opstille et succeskriterium for Bankpakke II, der er baseret på udviklingen i pengeinstitutternes kreditpolitik. At en succesfuld implementering af Bankpakke II kan undersøges ved hjælp af udviklingen i institutternes kreditpolitik understreges blot af, at Folketingets partier, på trods af forskellige løsningsforslag, alle var enige om, at Bankpakke II skulle sikre øget kreditgivning i Danmark (Folketinget, 2009a). I direkte forlængelse heraf kan et succeskriterium for Bankpakke II ligeledes opstilles på baggrund af udviklingen i kreditpolitikken. 2.3.2 Succeskriterium for bankpakkerne Som beskrevet oven for kan der for såvel Bankpakke I som Bankpakke II opstilles et succeskriterium, der relaterer til udviklingen i pengeinstitutternes kreditpolitik. Mere præcist er det på baggrund af det empiriske materiale fundet, at følgende succeskriterium er en retvisende beskrivelse af formålet bag bankpakkerne: Hvis bankpakkerne har haft den tilsigtede effekt, da har de deltagende pengeinstitutter ikke skærpet kreditpolitikken usædvanlig meget I forlængelse af succeskriteriet er det således formålet at besvare problemformuleringen omkring bankpakkernes effekt på pengeinstitutternes kreditpolitik ved at undersøge, hvorvidt det opstillede succeskriterium er opfyldt for hhv. Bankpakke I og II. Det erindres, at der er tale om et empirisk udledt succeskriterium baseret på faktiske udtalelser og formålserklæringer frem for eventuelt bagvedliggende motiver bag pakkerne. Det skal desuden pointeres, at succeskriteriet ved hjælp af betegnelsen usædvanligt meget opstilles under hensyntagen til den givne økonomiske udvikling, da der alt andet lige vil være en anderledes kreditpolitik under lavkonjunktur end under højkonjunktur, hvilket der naturligvis skal tages højde for. Efter at have operationaliseret succeskriteriet for begge bankpakker ved hjælp af udviklingen i pengeinstitutternes kreditpolitik bør det overvejes, hvorvidt der ved bankpakke II findes en indbygget bias, der kan besværliggøre, at succeskriteriet om en normaliseret kreditpolitik kan opfyldes. Som det ses af ovenstående gennemgang, fastslår 8 stk. 2 nr. 1, at kapitalindskuddet har til formål at skabe luft i instituttets udlånspolitik. Ydermere fastslår 12, at Økonomi og Erhvervsministeriet fører tilsyn med, at vilkårene i 8 overholdes. Det forhold at der opstilles en formålserklæring, som der efterfølgende føres tilsyn med, er noget, der er blevet diskuteret meget både i forbindelse med Folketingets behandling af lovforslaget og i høringsrunden. Kritikken har netop gået på, at man ikke kan føre tilsyn med en formålserklæring, da der ikke er opstillet specifikke krav til institutterne heri. I folketingsbehandlingen af Bankpakke II påpegede flere politikere i forlængelse heraf, at der ikke er nogen garanti for, at de indskudte midler anvendes til udlån til kreditværdige borgere og virksomheder, hvilket jf. 8 ellers er formålet (Folketinget, 13

2009a). Den umiddelbare uoverensstemmelse mellem hensigt og et krav illustreres ydermere af høringssvaret fra Realkreditforeningen. Foreningen finder ud fra den sproglige formulering af 8 stk. 2, at det ikke er et vilkår men en beskrivelse af formålet med ordningen, hvorfor Realkreditforeningen ikke mener, at det bør indgå i en liste af vilkår, der kan sanktioneres (Erhvervsudvalget, 2009). Lene Espersen, daværende Økonomi- og erhvervsminister og dermed formel initiativtager til Bankpakke II, var imidlertid ikke villig til at tage kritikken af de manglende krav vedrørende udlån til sig. Hun udtrykte derimod tillid til, at institutterne af sig selv ville udlåne til kreditværdige kunder, hvilket hun begrundede med, at det var nødvendigt for institutterne at tjene et vist afkast, for at de kunne betale renteudgifterne til staten (Folketinget, 2009b). Ydermere pointerede hun, at offentligheden fremover kunne følge med i de enkelte institutters udlånsvirksomhed via de offentliggjorte redegørelser for udlånsaktiviteten (Folketinget, 2009c). Det er korrekt, at udlånsredegørelserne muliggør et indblik i udlånsaktiviteten hos deltagerne i Bankpakke II. Det synes imidlertid problematisk, at disse redegørelser udelukkende muliggør et retrospektivt billede af institutternes kreditpolitik, samt at loven ikke indeholder mulighed for at ændre noget fremadrettet. Det er med analyserne af bankpakkernes effekt på pengeinstitutternes kreditpolitik således interessant at få afdækket, hvorvidt det er problematisk, at det ikke er et krav, at midlerne skal bruges til øgede udlån. Det bliver blot endnu mere interessant at få disse spørgsmål besvaret, når det erindres, at for pengeinstitutterne, der deltager i Bankpakke I, gælder Bekendtgørelse 13 indtil 1. oktober 2010. Da alle pengeinstitutter i Bankpakke II ligeledes deltager i den første bankpakke, betyder dette, at reglerne vedr. bl.a. udlånsvækst gælder for hele 2009 og det meste af 2010 for alle de pengeinstitutter, der modtager hybrid kernekapital via Bankpakke II. 2.4 Opsamlende på Bankpakke I samt II Der er på nuværende tidspunkt blevet opstillet et empirisk udledt succeskriterium for såvel Bankpakke I som II. Der er således taget et skridt nærmere i forhold til at belyse opgavens problemformulering, da analyserne af hvorvidt der synes støtte for eller imod kriteriet udgør analyserammen, som besvarelsen af problemformuleringen vil blive struktureret ud fra. Succeskriteriet er opstillet på baggrund af institutternes kreditpolitik, hvor det således er formålet for bankpakkerne at sikre, at pengeinstitutterne ikke strammer kreditpolitikken usædvanligt meget. Faldende udlån efter at bankpakkerne er blevet implementeret vil i forlængelse heraf ikke umiddelbart være en afvisning af bankpakkernes effekt, da den strammere kreditpolitik udelukkende kan skyldes lavkonjunkturen. Er kreditpolitikken derimod blevet strammet usædvanligt meget i sammenligning med tidligere perioder med lavkonjunktur, er der mere, der indikerer, at de to bankpakker ikke har haft den tilsigtede effekt. 14

3. Metodiske valg Efter at have fastlagt opgavens primære fokus, bankpakkernes effekt på pengeinstitutternes kreditpolitik, vil operationaliseringerne blive udført i dette kapitel. Som følge af det empiriske forskningsdesign indtager metodevalg og overvejelserne omkring disse en central plads i opgaven. Dette skyldes på den ene side, at der, modsat mere deduktive tilgange, ikke er en bagvedliggende teori med deraf følgende teoretiske forventninger, der kan guide processen i en bestemt retning. Samtidig er det de metodiske valg, der afgør kvalitet, relevans og validitet, da empirien er styrende for opgaven. Den metode der er anvendt til indsamling af empirien er derfor altafgørende. Kapitlet indledes med en operationalisering af analysens uafhængige variable, hvilket mere konkret sker ved at fastlægge, hvilke pengeinstitutter effekterne af bankpakkerne skal måles på. Dette populationsvalg placeres indledningsvist, da valget har været afgørende for udfaldet af mange af de øvrige metodiske beslutninger. Efterfølgende vil fokus blive flyttet til den afhængige variabel, kreditpolitikken. Når disse mere overordnede metodevalg er fuldført, vil der blive redegjort for diverse mere praktiske metodiske overvejelser og valg. 3.1 Operationalisering af de uafhængige variable: Bankpakke I og II 3.1.1 populationsvalget I tråd med opgavens problemformulering, bankpakkernes effekt på pengeinstitutternes kreditpolitik, udgør Bankpakke I og II opgavens uafhængige variable. Det er imidlertid ikke muligt at måle effekterne af de to bankpakker uden forudgående operationaliseringer, og formålet med dette afsnit er derfor at konkretisere variablene ved at se på, hvem der mere konkret har deltaget i bankpakkerne. Hensigten med operationaliseringer er således at konkretisere de uafhængige variable, Bankpakke I og II, hvorved de direkte kan indgå i analysearbejdet. Udgangspunktet for at operationalisere Bankpakke I og II er at fastlægge populationen ved at se på de kreditinstitutter, der har eksisteret under bankpakkerne. Dette skyldes, at det er disse institutter, der har deltaget i hhv. ingen, en eller to af bankpakkerne, og derfor oplevet eventuelle effekter heraf. I forlængelse at dette ønskes der således institutter, der potentielt har kunnet deltage i begge bankpakker, og realkreditinstitutter frasorteres dermed, da de jf. kapitel 2 ikke var omfattet af Bankpakke I. Resultatet bliver således, at de to bankpakker operationaliseres via de pengeinstitutter, der har eksisteret under såvel Bankpakke I som Bankpakke II, uanset om de har været med i ingen, én eller to af pakkerne. Det pointeres i forlængelse heraf, at betegnelsen pengeinstitut anvendes som en fællesbetegnelse for banker, andelskasser og sparekasser, og at der som udgangspunkt ikke skelnes mellem disse tre typer 15. Inden for denne overordnede operationalisering af populationen er der dog flere muligheder. Med reference til tidligere studier er følgende tre muligheder blevet overvejet: at basere analyserne på samtlige pengeinstitutter i Danmark, de største pengeinstitutter i Danmark eller på de 15 Analyse af eventuelle forskelle mellem de tre typer vil dog, som det eneste sted i opgaven, blive foretaget, når der fokuseres på risikoaspekter i kapitel 5 og 6. 15

børsnoterede pengeinstitutter i Danmark 16. Selvom en undersøgelse udelukkende baseret på de største, eller de børsnoterede, pengeinstitutter i Danmark ville udgøre langt størstedelen af samtlige pengeinstitutters balancesum, anses en sådan operationalisering ikke for hensigtsmæssig i forhold til den givne problemformulering. Det skyldes opgavens eksplorative tilgang, da man ved at basere analysen på en delpopulation mister muligheden for at finde interessante sammenhænge i andre dele af universet. Ydermere er det ikke utænkeligt, at der er en sammenhæng mellem pengeinstituttets størrelse og dets kreditpolitik, samt mellem størrelse og børsnotering, hvilket igen taler for at inkludere samtlige danske pengeinstitutter i populationen. En population omfattende hele universet giver desuden muligheden for at inkludere de pengeinstitutter, der hverken er med i Bankpakke I eller II, da disse pengeinstitutter, med en enkelt undtagelse, i forhold til Finanstilsynets størrelsesopdeling alle falder inden for gruppe 4: gruppen af de mindste pengeinstitutter (Finanstilsynet, 2010c). Det findes hensigtsmæssigt at inkludere denne gruppe, da effekterne af de to bankpakker antages bedst at kunne belyses, hvis der inkluderes pengeinstitutter, der ikke har deltaget i bankpakkerne, institutter der har deltaget i Bankpakke I samt institutter, der har deltaget i både Bankpakke I og II. Dette giver den bedste mulighed for at kunne isolere effekterne af de to bankpakker fra øvrige faktorer. I forlængelse af ovenstående vurderes det således mest hensigtsmæssigt at inkludere samtlige danske pengeinstitutter i populationen. Da antallet af danske pengeinstitutter varierer over tid, skal det imidlertid afgøres, hvad der skal udgøre referencepunktet for populationsudvælgelsen. Da oplysninger omhandlende pengeinstitutterne pr. 31.12.2009 er de seneste i datamaterialet 17, er det besluttet, at populationen skal være de pengeinstitutter, der eksisterede i Danmark ultimo 2009. Ved at vælge ultimo 2009 som referencepunkt for populationsudvælgelsen sikres det, at alle inkluderede pengeinstitutter eksisterer indtil analysens sluttidspunkt 18. 3.1.2 Frasorteringer af Finanstilsynets gruppe 5 Som følge af problemformuleringen har udgangspunktet for valg af population været institutter, der har haft mulighed for at deltage i begge bankpakker, og som stadig eksisterede ultimo 2009. Da alle deltagere i Bankpakke I, som stadig eksisterede i 2009, potentielt kunne deltage i Bankpakke II, vil dette mere konkret sige, at udgangspunktet for populationsvalget har været medlemmer af Det Private Beredskab samt de pengeinstitutter, der i efteråret 2008 valgte ikke at deltage i Bankpakke I. Det udgør netop de pengeinstitutter, der har haft mulighed for at deltage i Bankpakke I såvel som II. I Det Private Beredskab indgår pengeinstitutter fra Finanstilsynets gruppe 1-4, pengeinstitutterne opdelt efter arbejdskapital, samt gruppe 6, der er færøske pengeinstitutter. Ydermere er der i Det Private Beredskab to medlemmer fra Finanstilsynets gruppe 5, filialer af udenlandske pengeinstitutter i Danmark. Det drejer sig om Handelsbanken samt Skandinaviska Enskilda Banken (SEB) (Finansrådet, 2010). På den ene side taler det for at medtage disse filialer i undersøgelsen, at alle medlemmer af Det Private Beredskab pr. 31.12.2009 dermed er inkluderet. 16 Bl.a. Nationalbankens publikationer tager udgangspunkt i de største pengeinstitutter i Danmark, hvorimod artikler af bl.a. Johannes Raaballe omhandlende banksektoren som hovedregel er baseret på børsnoterede pengeinstitutter. 17 Ultimo 2010 ligger efter afleveringsdatoen for dette speciale. 18 Konsekvensen af valget bliver dog, at pengeinstitutter der ophører som selvstændige pengeinstitutter 1. januar 2010 indgår i populationen (Øster Brønderslev, Tved samt Agri-Egens Sparekasse). Ydermere indgår Forstædernes Bank i populationen, da pengeinstituttet først fusionerer fuldt med Nykredit Bank i 2010 (Nykredit, 2010). 16