Norddjurs Kommune Evaluering af ændringer i optagelsesreglerne i daginstitutioner Skole- og dagtilbudsafdelingen Oktober 2012
BAGGRUND FOR EVALUERINGEN Den 13. september 2011 vedtog Kommunalbestyrelsen en ændring i optagelsesreglerne til daginstitutioner. Den konkrete ændring gik på, at denne formulering: Hvis et barn er skrevet på venteliste til optagelse i integreret institution/børnehave med målgruppen 0-6 år eller 2-6 år, kan barnet blive i dagpleje indtil optagelse tilbydes. Barnet overgår senest den 1. i den måned barnet fylder 3 år. blev ændret til denne formulering: Når et barn er skrevet på venteliste til optagelse i integreret institution/børnehave med målgruppen 0-6 år eller 2-6 år og plads tilbydes, anser Norddjurs Kommune pasningsgarantien for opretholdt. Barnet udmeldes automatisk af dagplejen/vuggestuen. Samtidig med ændringen blev det besluttet, at de nye regler skulle evalueres efter 1 år og resultaterne fra evalueringen skulle forelægges Børne- og Ungeudvalget. EVALUERINGENS DESIGN Evalueringen er gennemført i oktober 2012. Deltagerne i evalueringen har været: 2 repræsentanter fra Pladsanvisningen 3 dagplejepædagoger (repræsenterer også dagplejerne) 2 pædagoger fra en institution i hhv. Grenaa og Auning 3 afdelingsledere fra dagtilbudsområdet Bestyrelserne i områder/distrikter (repræsenterer forældrene) Dagplejerne er ikke repræsenteret særskilt, idet det rent ressourcemæssigt var en udfordring at samle dem til et fokusgruppeinterview. Derfor er dagplejerne repræsenteret gennem dagplejepædagogerne. Evalueringen er gennemført via 4 fokusgruppeinterview med hhv. Pladsanvisningen, dagplejepædagoger, pædagoger og afdelingsledere. Fokusgruppeinterviewet med pædagoger er suppleret med telefoninterview pga. sygdom hos en af deltagerne. Bestyrelserne har fået tilsendt et spørgeskema. INDHOLD I EVALUERINGEN Alle deltagerne i evalueringen er blevet spurgt til hvilke eventuelle fordele og udfordringer de har oplevet i deres hverdag som følge af ændringen i optagelsesreglerne til daginstitutionerne. Ligeledes er de blevet spurgt til, om disse eventuelle fordele og udfordringer har ændret sig i løbet af det år, der er gået siden ændringen trådte i kraft. Endelig er alle deltagere blevet spurgt til deres oplevelse af samarbejdet mellem de forskellige parter og om dette samarbejde er anderledes i dag som følge af ændringen i reglerne. 2
UDMØNTNING AF ÆNDRINGEN I PRAKSIS I praksis udmøntes ændringen af optagelsesreglerne på følgende måde. Pladsanvisningen holder visiteringsmøder hver 14. dag med dagplejepædagoger og afdelingsledere i de forskellige distrikter og områder. På visiteringsmøderne diskuteres kapacitetsbehovet i dagplejen inden for den kommende 3- måneders periode. Hvis kapacitetsbehovet er af en størrelse, der gør, at nogle børn skal indmeldes i børnehave før de bliver 3 år, vurderer dagplejepædagogen og afdelingslederen hvilke børn, der udviklingsmæssigt er klar til at blive indmeldt i børnehave før de bliver 3 år. I den vurdering sættes barnets tarv øverst. Dvs. et barn bliver ikke konsekvent indmeldt i børnehave blot fordi det pågældende barn er det ældste i dagplejen her vægter det enkelte barns udviklingsmæssige niveau højere end alderen. Hvis man fx har et præmaturt barn, så bliver der taget hensyn til, at barnet muligvis har behov for at være lidt længere tid i dagplejen. Samtidig er der også særligt to områder i kommunen område Auning og område Grenaa hvor der generelt er et stort børnepres. Det børnepres gør, at der i nogle situationer skal findes pladser i dagplejen. I de tilfælde kan det for nogle forældre opleves som om, at de presses til at tage imod tilbuddet om en plads i daginstitution. Her er det blot stadig vigtigt at holde sig for øje, at dagplejepædagoger og dagtilbudsledere også i disse områder altid foretager en faglig vurdering af, om barnet udviklingsmæssigt er klar til at rykke videre i daginstitution. Ud over ovenstående bruges reglen også, når forældre af eget initiativ henvender sig til Pladsanvisningen og gerne vil have deres barn indmeldt i børnehave før det fylder 3 år. Det sker blandt andet i tilfælde, hvor barnet er det eneste store barn tilbage i dagplejen, og forældrene derfor vurderer, at barnet udviklingsmæssigt vil nyde godt af at skifte til børnehaven. Endelig skal det præciseres, at det ikke er og heller ikke har været intentionen med regelændringen, at børnene konsekvent bliver tilbudt en plads i daginstitution, når det fylder 2 år. Tilbuddet om en plads afhænger af det konkrete børnepres i de forskellige distrikter og områder. Antal børn, der har været omfattet af regelændringen De ændrede optagelsesregler til daginstitutioner har haft meget forskellig indflydelse på hverdagen i de forskellige områder i kommunen gennem det sidste år. Nogle områder har næsten ikke eller slet ikke været berørt af ændringen, mens andre områder har været meget berørt af ændringen, se tabel 1. Område Grenaa og område Auning er pt. de to områder, hvor de ændrede regler bruges mest. Årsagen hertil er, at de to områder pt. oplever en stor efterspørgsel fra familier, der ønsker at få deres børn indskrevet i et kommunalt dagtilbud i deres område. 3
Tabel 1. Antal indmeldte børn i daginstitutioner i perioden september 2011-september 2012 fordelt på distrikter Alder Mølle Toubro Grenå Glesborg Voldby Ørum Ørsted Vivild Allingåbro Auning Antal børn 2,0 1 1 0 1 1 0 0 4 2,1 2 1 1 4 2,2 0 2,3 4 2 1 7 2,4 1 2 1 4 2,5 1 1 2,6 1 2 1 2 1 3 10 2,7 1 1 1 4 1 1 6 15 2,8 2 3 3 1 2 2 9 22 2,9 4 14 3 2 1 2 2 9 37 2,10 5 1 14 4 1 5 8 3 41 2,11 4 1 12 1 1 3 2 6 5 10 45 Antal børn indmeldt i daginstitutioner i alderen 2,0-2,11 år 190 Antal børn indmeldt i daginstitutioner i alderen 3,0- år 273 Samtlige børn indmeldt i kommunale daginstitutioner 463 Tabellen ovenfor viser, at i alt 190 børn er blevet indmeldt i daginstitutioner i alderen fra 2,0-2,11 år i perioden september 2011-september 2012, mens 273 børn er blevet indmeldt i alderen 3,0 eller ældre. Samlet er i alt 463 børn indmeldt i daginstitutioner i løbet af det sidste år, hvor ændringen har været gældende. I læsningen af tabellen er det vigtigt at være opmærksom på, at tallene ikke siger noget om, hvor mange af børnenes forældre, der på eget initiativ har valgt at indmelde deres barn i daginstitution før det er blevet 3 år og hvor mange indmeldinger der er sket som følge af ændringerne i reglerne. Ligeledes siger tallene i sig selv heller ikke noget om, hvorvidt de implicerede børn, forældre og personale i dagtilbuddene har oplevet ændringerne som positive eller negative. Tabellen tjener udelukkende som en oversigt over antallet af børn, der har været omfattet af reglen. Figur 2 nedenfor viser, hvor mange procentdele af de indmeldte børn, der hhv. er indmeldt i alderen 2,0-2,5 år, i alderen 2,6-2,11 år og over 3 år. Tabel 2. Antal indmeldte børn i daginstitutioner i perioden september 2011-september 2012 i procent Andel, der indmeldes i daginstitutioner i alderen 2,0-2,5 år Andel, der indmeldes i daginstitutioner i alderen 2,6-2,11 år Andel, der indmeldes i daginstitutioner i alderen 3,0 eller ældre 4 % 37 % 59 % 100 % Tabellen viser, at 59 % af de indmeldte børn igennem det sidste år har været 3 år eller ældre på det tidspunkt, hvor de er blevet indmeldt i en daginstitution. 37 % har været mellem 2,6 og 2,11 år på indmeldelsestidspunktet, mens endelig 4 % har været mellem 2 og 2½ år gamle på indmeldelsestidspunktet. Igen skal det præciseres at tallene udelukkende viser status antallet af børn, der er blevet berørt af reglen de siger ikke noget om den oplevede kvalitet af ændringen. I alt 4
RESULTATER FRA EVALUERINGEN I det følgende gennemgås resultaterne fra evalueringen. Resultaterne er inddelt i 4 afsnit: o o o o Børn og forældre Dagplejere og dagplejepædagoger Pædagoger og afdelingsledere i daginstitutioner Pladsanvisningen Under hvert afsnit listes de fordele og udfordringer, som evalueringen har vist. BØRN OG FORÆLDRE Læring og udvikling En forholdsvis stor del af deltagerne i evalueringen vurderer, at de børn, der har været berørt af de ændrede regler, har oplevet mange fordele herved. Dagplejepædagoger, pædagoger i institutionerne og afdelingslederne påpeger blandt andet, at de pågældende børn efter deres vurdering har nydt godt at kunne komme i børnehave fx ved 2,9 år fordi de var de klar til det rent udviklings- og læringsmæssigt. Dvs. de pågældende børn har ikke skullet vente på at blive 3 år, inden de igen kunne udfordres på tilfredsstillende vis. I forlængelse heraf har de ændrede regler også åbnet op for muligheden for, at et barn kan følges op i børnehave med sin bedste ven, selvom der fx er 3 måneders aldersforskel på børnene. Endelig peges der på en fordel for forældrene og børnene i, at søskende kan gå i den samme institution i længere tid end før. Det giver både nogle rent logistiske fordele for forældrene og nogle relationelle fordele mellem børnene. Nogle forældre men ikke alle er enige i de ovenstående fordele ved ændringen af reglerne. Samtidig er der også en del forældre, der giver udtryk for, at konkrete børn har været udfordret i forbindelse med at blive flyttet til børnehave inden de var 3 år. Forældrene peger især på, at børnene ifølge deres vurdering ikke var klar til børnehavelivet. Denne vurdering deles dog ikke af dagplejepædagoger, pædagoger i institutioner og af afdelingslederne. De påpeger derimod, at der forud for visiteringen til en bestemt daginstitution altid bliver taget hensyn til det konkrete barns tarv. Det betyder, at et barn på 2,7 år fx kan blive tilbudt en børnehaveplads før end et barn på 2,10 år, fordi det førstnævnte barn vurderes at være klar til skiftet, mens det sidstnævnte ikke er og derfor tilbydes lidt længere tid i dagplejen. Kommunikation Til gengæld er langt de fleste deltagerne i evalueringen enige om, at kommunikationen og informationen om regelændringen har været en udfordring for alle. Både dagplejepædagoger, pædagoger, afdelingsledere og Pladsanvisningen påpeger, at der generelt ikke blev givet tilstrækkelig information om de ændrede regler til forældrene tilbage i efteråret 2011 og det skabte usikkerhed om, hvad regelændringen ville komme til at betyde i praksis. Den manglende information fik en forholdsvis stor negativ betydning for udmøntningen af reglen især i område Grenaa, hvor der var stor utilfredshed blandt forældrene tilbage i december 2011. 5
Kommunikationsudfordringen er dog efterfølgende blevet taget op af alle parter. Eksempelvis informerer dagplejepædagogerne om regelændringen på kontaktmøder med forældrene og ved mere uformelle telefonsamtaler, ligesom afdelings- og områdeledere informerer løbende i nyhedsbreve og lign. Der er således også en stor del af deltagerne i evalueringen, der peger på, at kommunikationen er blevet langt bedre nu end for et år siden, og at den forbedrede kommunikation har stor betydning for samarbejdet mellem parterne. Samtidig er der også nogle områder, fx i Auning, hvor man ikke har oplevet disse kommunikationsudfordringer. Område Auning er et af de områder, hvor reglen bruges mest konsekvent, og derfor er der forholdsvis mange børn og forældre, der tilbydes en plads førend barnet er fyldt 3 år. Men fordi man nåede at få informationen formidlet til forældrene, inden den ændrede regel blev brugt første gang, har der ikke været nogen nævneværdig forældremodstand at spore i område Auning ifølge forældrebestyrelsen, som har deltaget i evalueringen. Dette understreger blot, hvor vigtigt det er at sikre en god kommunikation i forbindelse med regelændringer. Medbestemmelse Nogle af forældrene oplever, at den nye regel fjerner deres mulighed for medbestemmelse, fordi de i princippet ikke længere kan sige nej til et tilbud om en plads i en daginstitution. Hvis de siger nej vil de stå uden et pasningstilbud, idet reglen siger, at når der er tilbudt en plads anses pasningsgarantien for opretholdt. Nogle forældre oplever også, at de ikke bliver hørt i forhold til, hvad de mener er det bedste tilbud for deres barn. De øvrige deltagere i evalueringen dagplejepædagoger, afdelingsledere og Pladsanvisningen deler generelt set ikke oplevelsen af, at forældrene ikke bliver hørt i forbindelse med, om deres barn udviklingsmæssigt er klar til at rykke op i daginstitution. De oplever i stedet, at det enkelte barns tarv vægter højest i vurderingen af, om et barn skal tilbydes en plads i en daginstitution inden de er blevet 3 år. DAGPLEJERE OG DAGPLEJEPÆDAGOGER Dagplejernes arbejdsmiljø Da ændringerne i optagelsesreglerne blev vedtaget for et år siden, var der blandt dagplejere og dagplejepædagoger en stor frygt for, at ændringen ville medføre massive forringelser af dagplejernes arbejdsmiljø og arbejdsvilkår og dermed også forringelser af det tilbud børnene og deres forældre ville få i dagplejehjemmene. Dagplejerne og dagplejepædagogerne var blandt andet bekymrede for, at dagplejerne udelukkende ville skulle tage vare på meget små børn (under 2 år), fordi alle de store børn i dagplejen ville blive indskrevet i daginstitutionerne, når de blev 2 år. En sådan situation ville belaste dagplejernes arbejdsmiljø voldsomt, fordi det er meget ressourcekrævende at tage vare på 4-5 børn i så tidlig en alder. Denne frygt har dog vist sig ubegrundet ifølge dagplejepædagogerne i evalueringen. Det er ikke blevet sådan, at alle de 2-årige børn konsekvent indmeldes i daginstitutionerne og derfor har dagplejernes arbejdsmiljø ikke lidt den forventede overlast. Hvis den ændrede regel med tiden får denne konsekvens, 6
bør man dog lave tiltag, der sikrer rimelige vilkår for dagplejernes arbejdsmiljø og dermed også for børnemiljøet i dagplejehjemmene. Bedre styringsmuligheder og større fleksibilitet Nogle dagplejepædagoger oplever også, at den ændrede regel giver dem bedre styringsmuligheder i forhold til at håndtere presset fra et stigende antal børn. Det skyldes, at regelændringen giver en større fleksibilitet, fordi dagplejepædagogerne har mulighed for at rykke nogle børn op i daginstitutionerne inden de er blevet 3 år i de perioder, hvor der er et stort pres på dagplejen. Dagplejepædagogerne nævner også, at de kan bruge reglen til at optimere en bestemt børnegruppe hos en dagplejer. En dagplejer har fx én dreng på 2½ år og tre børn under 1½ år. Hvis den store dreng keder sig og har brug for nye udfordringer, så åbner den ændrede regel op for, at drengen kan rykke op i daginstitution og møde nye udfordringer. Den mulighed er i mange tilfælde en fordel for dagplejeren, idet han/hun dermed bedre kan fokusere på at skabe et optimalt miljø for de resterende børn i dagplejen, som har nogle andre behov grundet deres alder. PÆDAGOGER OG AFDELINGSLEDERE I DAGINSTITUTIONER Børnehavens organisering En udfordring der nævnes blandt dagplejepædagoger, pædagoger og afdelingsledere i daginstitutioner er, at ikke alle daginstitutioner var gearet til at modtage børn under 3 år for et år siden, da regelændringen trådte i kraft. Udfordringen bestod i, at personalet skulle omstille sig til pædagogisk til at arbejde med en anden aldersgruppe. Udfordringen er blevet taget op gennem det sidste år, og generelt er vurderingen blandt de fagprofessionelle, at institutionerne er langt bedre gearet til opgaven i dag med hensyn til den pædagogiske omstilling i personalegrupperne. Der er dog også nogle af de fagprofessionelle, der giver udtryk for, at det stadig er en udfordring at kunne levere et tilfredsstillende tilbud til børn i aldersgruppen på 2-3 år i daginstitutionerne. I forlængelse heraf var og til dels er der en anden udfordring i at få gearet institutionerne til at kunne modtage børn under 3 år. Den udfordring handler om ressourcer og normering i daginstitutionerne. Børn i aldersgruppen 2-3 år kræver flere personaleressourcer end børn over 3 år, og i nogle institutioner oplever pædagogerne ikke, at de har tilstrækkelige ressourcer til at kunne skabe optimale tilbud til børnene under 3 år. Denne ressourcemæssige udfordring opleves især i område Auning, hvor der pt. er stor efterspørgsel på en plads i dagtilbuddene fra borgere i både egen og omkringliggende kommuner. Det er dog væsentligt at holde sig for øje, at problematikken i Auning ikke udspringer fra denne regelændring, men i stedet bunder i, at område Auning netop har efterspørgsel til deres dagtilbud fra borgere fra andre distrikter og fra andre kommuner. 7
Omvendt er der også fagprofessionelle fra de andre distrikter/områder, der oplever at normeringen over det sidste års tid er blevet organiseret på en ny måde i institutionerne, således at de nu kan tilbyde et tilfredsstillende tilbud til børnene under 3 år. En sidste udfordring for institutionerne handler om de fysiske rammer. Børn i aldersgruppen 2-3 år stiller krav til fx indretning af legepladsen og stuerne. Der er blandt deltagerne i evalueringen både nogle, der oplever at de fysiske rammer i institutionerne er tilfredsstillende for børnene under 3 år, mens andre har den modsatte opfattelse. PLADSANVISNINGEN Bedre muligheder for planlægning Regelændringen giver Pladsanvisningen langt bedre muligheder for at planlægge, hvilke børn der skal flyttes og hvornår. Regelændringen giver således et bedre flow i systemerne, fordi Pladsanvisningen har langt lettere ved at håndtere udsving i børnetallene med den nye regel. Bedre muligheder for at styre økonomien De ændrede optagelsesregler i daginstitutionerne giver også en række økonomiske fordele for kommunens økonomi. Ændringen giver blandt andet mulighed for kunne gennemføre langt mere fleksible ændringer i kapaciteten til en langt lavere omkostning end tilfældet var tidligere. Det skyldes, at de nye regler giver mulighed for at øge kapaciteten i daginstitutionerne frem for i dagplejen i de perioder, hvor der er behov for det. Børnetallet bevæger sig i forskellige udsving på forskellige tidspunkter i de forskellige områder, og derfor er der nogle gange behov for en øget kapacitet og andre gange en mindsket kapacitet. En kapacitetsøgning i dagplejen kræver nyansættelser og indkøringsperioder for de pågældende dagplejere, inden de er klar til fuld kapacitet. Tilsvarende kræver en kapacitetsnedgang i dagplejen, at der skal afskediges dagplejere med efterfølgende minimum 6 måneders opsigelsesperiode med løn. Til sammenligning hermed kræver en kapacitetsøgning i daginstitutionerne, at daginstitutionerne henter vikarer ind, eller at eventuelt fastansatte medarbejdere på nedsat tid i en periode går op i tid. En nedgang i kapaciteten i daginstitutionerne koster ikke noget, hvis der bruges vikarer, idet brugen af vikarer blot udfases igen. Har daginstitutionerne løst kapacitetsudfordringen ved at få de fastansatte medarbejdere til at gå op i tid kræver en kapacitetsnedgang, at medarbejderne igen går ned i tid i det tempo, som er aftalt med de faglige organisationer. Samlet er det dog væsentligt billigere at bruge daginstitutionerne som buffer for udsving i børnetallet frem for dagplejen. En afledt effekt heraf er dermed også, at dagplejerne har en større tryghed i ansættelsen, idet der ikke længere løbende skal fyres eller ansættes dagplejere, men derimod er der en fast base af dagplejere. 8
KONKLUSION Ændringen af optagelsesreglerne til daginstitutionerne har medført både fordele og udfordringer for de involverede børn, deres forældre, de fagprofessionelle omkring børnene og Pladsanvisningen. Fordelene ved regelændringen er en øget fleksibilitet, øgede styringsmuligheder i forhold til udsving i børnetal, samt øgede styringsmuligheder i forhold til økonomien på området. Fleksibiliteten kommer til udtryk ved, at børnene ikke længere skal vente på at blive 3 år for at få nye udfordringer, hvis de har behov for det. Styringsmæssigt ligger fordelene i, at det er lettere at kontrollere udsving i børnetallet, fordi grænsen for at få tilbudt en plads i daginstitution ikke længere konsekvent ligger ved 3 år, men derimod kan ligge i spændet mellem 2 og 3 år. Økonomisk ligger fordelen i, at det er langt mindre omkostningsfuldt at bruge daginstitutionerne som buffer for udsving i børnetallet end at bruge dagplejen. Udfordringerne ved regelændringen er, at forældrene oplever et begrænset frit valg og begrænset medbestemmelse i forhold til, hvornår deres barn skal starte i daginstitution. Herunder påpeges der især en udfordring i at sikre, at også forældrene oplever, at deres barns tarv vægtes højest i vurderingen af, hvornår de skal tilbydes en plads i en daginstitution. Samlet set er den generelle oplevelse blandt deltagerne i evalueringen, at de ændrede regler er fornuftige og bør bevares. De peger dog samtidig på, at der fremadrettet skal være fokus på at sikre en god kommunikation mellem parterne, således at misforståelser undgås og at alle parter føler sig hørt i forbindelse med at der tilbydes en plads i en daginstitution inden barnet er fyldt 3 år. Endelig peger flere på, at et tilbud om en plads i en daginstitution naturligvis skal varsles i så god tid som muligt, således at forældrene kan planlægge efter deres børns institutionsstart. På baggrund af evalueringen er det derfor anbefalingen, at reglerne om optagelse i daginstitutioner bevares i deres nuværende udformning, idet fordelene vurderes at opveje udfordringerne. Dertil kommer, at en stor del af den modstand, der blev mobiliseret ved reglens vedtagelse tilbage i september 2011 vurderes at være markant mindsket. 9