Anlægsstyring
Indhold 1 Indledning 2 2 Konklusion 3 2.1 Anbefalinger 3 3 Arbejdshandlinger 4 4 Anlægsstyring 5 4.1 Styringsgrundlag 5 4.2 Styringsinformation 6 5 Bilag 1 Forvaltningsrevision i beretning 7 6 Bilag 2 Sagsgennemgang 8 Ernst & Young P/S - Englandsgade 25 - Postboks 200-5100 Odense C - CVR-nr. 30 70 02 28 Forvaltningsrevison Aabenraa Kommune - anlægsstyring.docx 1
1 Indledning Som revisor for Aabenraa Kommune skal EY udføre revisionen i overensstemmelse med god offentlig revisionsskik. Det betyder, at vi skal udføre forvaltningsrevision med det formål at påse, at Aabenraa Kommune i forbindelse med ledelse og styring udviser skyldige økonomiske hensyn. De danske kommuner har i perioden 2016-2019 planlagt og budgetteret med byggerier for 68 mia. kr. fordelt på 4.719 projekter 1. Den samlede anlægsramme er i 2016, jf. økonomiaftalen mellem kommunerne og regeringen, fastsat til 16,6 mia. kr. Som led i vores revision af Aabenraa Kommune for 2016 har vi foretaget forvaltningsrevision af kommunens anlægsstyring. Vores overordnede fokus er på, hvorvidt kommunen tager skyldige økonomiske hensyn i anlægsstyringen, dvs. om der fokuseres på: sparsommelighed (de styringsprocesser, ledelsen har iværksat, med henblik på at udnytte ressourcerne og tilrettelægge aktiviteterne, så organisationens målsætning opfyldes bedst muligt) effektivitet - i hvilket omfang har man nået de mål - udløst de virkninger - som var tilsigtet, herunder bl.a. kvalitetsstyring produktivitet - er der et optimalt forhold imellem ressourceanvendelsen og udbytte. Det er gennem økonomistyringen, at det skal sikres, at disse skyldige økonomiske hensyn bliver taget, og det er derfor af afgørende betydning, at økonomistyringen er velfungerende. Vi undersøger derfor nogle af de styringsprocesser, ledelsen har iværksat, med henblik på at udnytte ressourcerne og tilrettelægge aktiviteterne, så de politiske målsætninger opfyldes bedst muligt. Vi fokuserer på to væsentlige delområder inden for økonomistyringen, nemlig styringsgrundlaget og styringsinformationen, og vi opstiller to revisionsmål, som vi vil søge at afdække i denne forvaltningsrevision: Er der en klar sammenhæng mellem den overordnede mål og de mål, der er opstillet i det udførende led, dvs. er der en rød tråd i styringsgrundlaget? (dvs. foreligger der en styringsmodel eks. indeholdende projektguide, byggehåndbog mv., der operationaliserer overordnede politiske målsætninger/politikker?) Har de enkelte ledelsesniveauer relevant (f.eks. tidstro) og forståelig styringsinformation (økonomi, aktivitet og kvalitet) til deres rådighed? (dvs. foreligger der budget- og planlægningsværktøjer, risikostyringsmodeller, skabeloner for løbende opfølgning, kommunikation med interessenter mv.?) Denne rapport redegør for revisionsforløbet, herunder de bemærkninger, som gennemgangen har givet anledning til. Forvaltningsrevisionens hovedkonklusioner og anbefalinger afrapporteres ligeledes i revisionsberetningen. I bilag 1 er angivet, hvad der medtages i revisionsberetningen vedrørende årsregnskab 2016. 1 Byggefakta(2016): Kommunernes investeringer 2016-2019 Et overblik over de 98 kommuners bygge- og anlægsinvesteringer. 2
2 Konklusion Aabenraa Kommune har i årene 2012-2015 foretaget en række investeringer på anlægsområdet bl.a. i overensstemmelse med Planstrategien Sund vækst for 2012-2024. Aabenraa Kommune har i årene 2013-2015 gennemført og afsluttet anlægsprojekter, hvortil der årligt har været udgifter på ca. 59 til 98 mio. kr. Tabel 1: Anlægsudgifter i forbindelse med afsluttede anlægsprojekter i det indeværende år (mio. kr.) År 2013 2014 2015 Samlet anlægsudgift 59,36 63,98 97,77 Aabenraa Kommune har udarbejdet en guide Sådan indstiller vi i anlægsprojekter, som vejleder omkring proceduren ved indstilling af anlægsprojekter med bevillingsmæssige konsekvenser. Vi har forstået, at der ved større anlægsprojekter anvendes ekstern bistand, der bl.a. håndterer risikostyring. Kommunen har udarbejdet en række generelle regulativer, jf. bilag 2.a. kasse- og regnskabsregulativer omkring oprettelse og aflæggelse af anlægsregnskaber, som gør sig gældende for alle projekttyper. Derudover er der for bygge- og bygningsvedligeholdelsesprojekter udarbejdet en række specifikke retningslinjer og organiseringsprocesser. Retningslinjerne indeholder analyseværktøjer som eksempelvis: Behovs- og funktionsanalyse Driftsbudget Rammetidsplan Belysning af evt. alternativer Belysning af planlægningsmæssige rammer og konsekvenser Udarbejdelse af arealoversigter, lokaliseringsanalyser, analyse af eksisterende forhold m.m. Udarbejdelse af drifts- og vedligeholdelsesvejledning. Kommunen har generelt forelagt anlægsregnskaber for afsluttede anlægsprojekter i 2016 i overensstemmelse med kommunens retningslinjer og gældende lovgivning. Sagsgennemgangen har dog vist, at regnskabet i flere tilfælde først godkendes længe efter, at projektet i al væsentlighed er afsluttet. I forbindelse med bevillingskontrol foretages dog en vurdering af, hvorvidt det enkelte projekt er afsluttet. Der foretages kun afslutning af anlægsprojekter i forbindelse med aflæggelse af årsregnskab. Kommunen anvender ensartede skabeloner både i budgetlægningsfasen (projektskemaer), ved bevillingskontroller og i forbindelse med afslutning af årsregnskabet og aflæggelse af anlægsregnskaber over 2 mio. kr. Vi har dog forstået, at projektskabelonerne opdateres til budgetår 2018. 2.1 Anbefalinger Vi har følgende anbefalinger: At Aabenraa Kommunes udarbejdede styringsværktøjer og skabeloner, som planlagt, anvendes mere systematisk i alle anlægsprojekter fra budgetår 2018. For at lette de administrative processer er det vores anbefaling, at Aabenraa Kommune overvejer, hvorvidt der skal ske frigivelse af rådighedsbeløb til projektering ved vedtagelse af budget. Hermed sikres en hurtigere og smidigere opstart af projekter. Det er endvidere vores anbefaling, at regnskabsaflæggelse generelt sker hurtigst muligt efter afsluttet anlægsprojekt. 3
3 Arbejdshandlinger Overordnet økonomisk gennemgang af seneste 3 års anlægsprojekter Gennemgang af: - Politikker på området - Forretningsgange og vejledninger - Budgetmodeller - Modeller for risikostyring - Principper for kommunikation og interessentinddragelse - Systemunderstøttelse Detaljeret stikprøvevis gennemgang af udvalgte anlægsprojekter med fokus på bl.a.: - Anvendelse af opstillede modeller og forretningsgange - Sammenhæng mellem budget og regnskab - Overholdelses af tidsplan, herunder tidsrum fra, at projektet er afsluttet (i al væsentlighed) til, at der er aflagt endeligt anlægsregnskab. 4
4 Anlægsstyring Aabenraa Kommunes anlægsprojekter er inddelt i 7 forskellige projekttyper, jf. bilag 2.b. Sådan indstiller vi i anlægsprojekter. Afhængigt af projekttypen håndteres anlægsprojekterne forskelligt. Kommunen har dog udarbejdet en række generelle regulativer, jf. bilag 2.a. kasse- og regnskabsregulativer omkring oprettelse og aflæggelse af anlægsregnskaber, som gør sig gældende for alle de 7 projekttyper. Derudover er der for bygge- og bygningsvedligeholdelsesprojekter udarbejdet en række specifikke retningslinjer og organiseringsprocesser (bilag 2.b., 2.c, 2.d.) De enkelte udvalg/fagforvaltninger træffer på baggrund af et konstateret behov beslutningen om udarbejdelsen af idéoplæg som grundlag for en eventuel senere indstilling til udvalg. Den bygningsfaglige ekspertise inden for disse bygge- og bygningsvedligeholdelsesprojekter er samlet i kommunens enhed Ejendomme. Ejendomme har til opgave at varetage de byggestyringsmæssige opgaver i forhold til kommunens ejendomme, herunder styring af ejendomsregister, nybyggeri og servicering af de enkelte institutioner med løbende bygningsmæssige forhold. Fagforvaltningerne forestår analysearbejdet bistået af Ejendomme i udarbejdelsen af idéoplæg, anlægs-og driftsbudget, rammetidsplan m.m. Aabenraa Kommune har i årene 2013-2015 gennemført og afsluttet anlægsprojekter, hvortil der årligt har været udgifter på ca. 59 til 98 mio. kr. Tabel 2: Anlægsudgifter i forbindelse med afsluttede anlægsprojekter i det indeværende år (mio. kr.) År 2013 2014 2015 Samlet anlægsudgift 59,36 63,98 97,77 Byrådet har bevillingskompetencen for alle anlægsbevillinger. Før et anlægsprojekt kan iværksættes, skal det i investeringsoversigten afsatte rådighedsbeløb frigives samtidigt med, at der gives anlægsbevilling. En anlægsbevilling kan således ikke anvendes, før der er frigivet. For at lette de administrative processer er det vores anbefaling, at Aabenraa Kommune overvejer, hvorvidt der skal ske frigivelse af rådighedsbeløb til projektering ved vedtagelse af budget. Hermed sikres en hurtigere og smidigere opstart at projekter. Der skal aflægges særskilt anlægsregnskab i de tilfælde, hvor bruttoudgifterne beløber sig til 2 mio. kr. eller mere. Kommunen har generelt forelagt anlægsregnskaber for afsluttede anlægsprojekter i 2016 i overensstemmelse med kommunens retningslinjer og gældende lovgivning. 4.1 Styringsgrundlag Aabenraa Kommune har udarbejdet en overordnet strategi for kommunen Sund vækst. Formålet med strategien er blandt andet at medvirke til at styrke bosætning, erhvervsudvikling og samtidigt optimere kommunens uddannelsesmuligheder, byliv, oplevelser m.m. Kommunen har udarbejdet en række generelle regulativer, som gør sig gældende for alle kommunens projekter. Sådan indstiller vi i anlægsprojekter vejleder omkring selve indstillingsprocessen ved anlægsprojekter, herunder krav til indstilling, frigivelse af rådighedsbeløb m.m. Derudover har kommunen udarbejdet kasse og regnskabsregulativet omkring oprettelse og aflæggelse af anlægsregnskaber, bilag 2.a. Af denne fremgår retningslinjerne for anlægsbevillingsansøgningen, budgetopfølgningsregler samt krav til anlægsregnskabet. Jf. disse budgetopfølgningsregler skal den budgetansvarlige foretage en løbende opfølgning på anlægsprojektet, herunder dels en finansiel opfølgning på bevilling og rådighedsbeløb, og dels en evaluering af den indholdsmæssige, materielle del af anlægsbevillingen. Derudover foreligger der en række vejledninger specifikt til bygge- og bygningsvedligeholdelsesprojekter, herunder administrative retningslinjer, indkøbs- og udbudspolitik samt et organiseringsforslag til nybyggeri og større ombygninger. Vi har forstået, at ved alle større projekter anvendes der eksterne rådgivere, der håndterer projektstyring, risikohåndtering mv. Mindre projekter håndteres internt. Kommunen anvender ensartede skabeloner både i budgetlægningsfasen (projektskemaer), ved bevillingskontroller og i forbindelse med afslutning af årsregnskabet og aflæggelse af anlægsregnskaber over 2 mio. kr. Vi har dog forstået, at projektskabelonerne opdateres til budgetår 2018. 5
Der foreligger et forslag til organisering af nybyggeri og større ombygninger på kommunale ejendomme. Forslaget indeholder underpunkter som eksempelvis: Interessenter og overordnede mål Etablering af byggestyregrupper Byggeopgavens organisering Kompetencefordeling (Milestoneplan) Projektering og udførelse Økonomiske og personalemæssige konsekvenser Handlingsplan, initiativer skal kunne indarbejdes. 4.2 Styringsinformation Vi har gennemgået følgende afsluttede anlægsprojekter: Rise Plejecenter Digitalisering og kanalstrategi Tinglev Skole ny indskoling Botilbuddet Møllemærsk Ombygning af kryds ifm. udbyg. af akutsygehus. I nedenstående tabel ses en opsummering på væsentlige forhold vedrørende de gennemgåede projekter. For en nærmere beskrivelse af de enkelte projekter henvises til bilag 2. Bevillingsdato Godkendelse af regnskab Bevilling Forbrug Rise Plejecenter 25.11.2009 2015 24.304.600 kr. 24.493.714 kr. Digitalisering og kanalstrategi 30.11.2011 2015 4.786.686 kr. 4.511.195 kr. Tinglev Skole ny indskoling 30.03.2011 30.03.2016 19.833.000 kr. 19.832.000 kr. Botilbuddet Møllemærsk 19.12.2012 30.03.2016 3.216.000 kr. 3.379.229 kr. Ombygning af kryds ifm. udbyg. af akutsygehus 28.03.2012 2015 4.500.000 kr. 3.779.011 kr. Der ses i flere tilfælde, at regnskabet først godkendes længe efter, at projektet i al væsentlighed er afsluttet. Vi har forstået, at der i forbindelse med bevillingskontrollerne foretages en vurdering af, hvorvidt projekterne er afsluttede. Det er vores anbefaling, at kommunens udarbejdede styringsværktøjer som planlagt anvendes i alle anlægsprojekter. Det er endvidere vores anbefaling, at regnskabsaflæggelse sker hurtigst muligt efter afsluttet anlægsprojekt. 6
5 Bilag 1 Forvaltningsrevision i beretning Aabenraa Kommune har i årene 2012-2015 foretaget en række investeringer på anlægsområdet, bl.a. i overensstemmelse med Planstrategien Sund vækst for 2012-2024. Aabenraa Kommune har i årene 2013-2015 gennemført og afsluttet anlægsprojekter, hvortil der årligt har været udgifter på ca. 59 til 98 mio. kr. Tabel 3: Anlægsudgifter i forbindelse med afsluttede anlægsprojekter i det indeværende år (mio. kr.) År 2013 2014 2015 Samlet anlægsudgift 59,36 63,98 97,77 Aabenraa Kommune har udarbejdet en guide Sådan indstiller vi i anlægsprojekter, som vejleder omkring proceduren ved indstilling af anlægsprojekter med bevillingsmæssige konsekvenser. Vi har forstået, at der ved større anlægsprojekter anvendes ekstern bistand, der bl.a. håndterer risikostyring. Kommunen har udarbejdet en række generelle regulativer, jf. bilag 2.a. kasse- og regnskabsregulativer omkring oprettelse og aflæggelse af anlægsregnskaber, som gør sig gældende for alle projekttyper. Derudover er der for bygge- og bygningsvedligeholdelsesprojekter udarbejdet en række specifikke retningslinjer og organiseringsprocesser. Retningslinjerne indeholder analyseværktøjer som eksempelvis: Behovs- og funktionsanalyse Driftsbudget Rammetidsplan Belysning af evt. alternativer Belysning af planlægningsmæssige rammer og konsekvenser Udarbejdelse af arealoversigter, lokaliseringsanalyser, analyse af eksisterende forhold m.m. Udarbejdelse af drifts- og vedligeholdelsesvejledning. Kommunen har generelt forelagt anlægsregnskaber for afsluttede anlægsprojekter i 2016 i overensstemmelse med kommunens retningslinjer og gældende lovgivning. Sagsgennemgangen har dog vist, at regnskabet i flere tilfælde først godkendes længe efter, at projektet i al væsentlighed er afsluttet. I forbindelse med bevillingskontrol foretages dog en vurdering af, hvorvidt det enkelte projekt er afsluttet. Der foretages kun afslutning af anlægsprojekter i forbindelse med aflæggelse af årsregnskab. Kommunen anvender ensartede skabeloner både i budgetlægningsfasen (projektskemaer), ved bevillingskontroller og i forbindelse med afslutning af årsregnskabet og aflæggelse af anlægsregnskaber over 2 mio. kr. Vi har dog forstået, at projektskabelonerne opdateres til budgetår 2018. Anbefalinger Vi har følgende anbefalinger: At Aabenraa Kommunes udarbejdede styringsværktøjer og skabeloner, som planlagt, anvendes mere systematisk i alle anlægsprojekter fra budgetår 2018. For at lette de administrative processer er det vores anbefaling, at Aabenraa Kommune overvejer, hvorvidt der skal ske frigivelse af rådighedsbeløb til projektering ved vedtagelse af budget. Hermed sikres en hurtigere og smidigere opstart at projekter. Det er endvidere vores anbefaling, at regnskabsaflæggelse generelt sker hurtigst muligt efter afsluttet anlægsprojekt. 7
6 Bilag 2 Sagsgennemgang Rise Plejecenter Til anlægget Rise Plejecenter er givet følgende bevillinger: 25.11.2009 2,500 mio. kr., bevilget til Strategi- og handleplaner/plejeboligstrategi. Heraf blev 1,850 mio. kr. afsat til byggeriet af Riseparken. 22.12.2010 1,623 mio. kr. 30.05.2012 15,500 mio. kr. 30.05.2012 3,909 mio. kr. 27.11.2013 1,423 mio. kr. Byggeregnskabet (Skema C) for Rise Plejehjem viser et underskud på ca. kr. 0,19 mio. i forhold til det budgetterede (Skema B). Der er redegjort for merforbruget, der finansieres af uforbrugte midler inden for udvalgets ramme. Vi har kun modtaget en meget begrænset beskrivelse af projektet, dvs. der foreligger ikke projektbeskrivelse, risikovurdering mv. Digitalisering og kanalstrategi Projektet løber over flere år og vedrører bl.a. indkøb af IT-udstyr/licenser (eks. Tal-i-sag), der skal understøtte effektiviseringer. Der er budgetteret med udgifter på 4,787 mio. kr. Der er i marts 2015 tilbageført 0,695 mio. kr. til kommunens likvide midler. Den samlede afvigelse i forhold til det budgetterede udgør 0,275 mio. kr. Vi har kun modtaget en meget begrænset beskrivelse af projektet, dvs. der foreligger ikke projektbeskrivelse, risikovurdering mv. Tinglev Skole ny indskoling Projektet omhandler opførelse af en ny bygning til indskolingen på Tinglev Skole. Byrådet frigav den 23. juni 2010 250.000 kr. til forundersøgelser vedrørende ny indskoling. Der foreligger Idéoplæg med grundlag for forudsætninger Ny indskoling på Tinglev Skole indeholdende bl.a. anlægsbudget, budgetforudsætninger, tidsplan mv. Den 30. marts 2011 giver Byrådet en anlægsbevilling på 19,7 mio. kr. Der er løbende foretaget afrapportering til Skole- og Dagtilbudsudvalget af fremdrift i projektet samt foretaget bevillingskontroller. Der aflægges særskilt anlægsregnskab, der godkendes af Byrådet den 30. marts 2016. Botilbuddet Møllemærsk Anlægget har omfattet bygningstilpasninger og istandsættelse i forbindelse med den gradvise ændring fra plejehjem til botilbud for handicappede. De bygningsmæssige ændringer har i hovedtræk omfattet en gennemgribende renovering af bl.a. gulve og nyindretning med handicapbad/toiletter i dagcentret, renovering af foyer og cafeteria, en total istandsættelse, nyindretning og lovliggørelse af de fire decentrale køkkener i bomiljøerne samt lovliggørelse af aktivitetslokale i kælderen til foreningsbrug. I forbindelse med budgetlægningen for 2012-2015 blev der godkendt afsat et rådighedsbeløb på 4,0 mio. kr. til ombygning af Møllemærsk (Plejecenter til døgntilbud). Ved budgetlægningen for 2013 2016 blev rådighedsbeløbet justeret med en omprioritering på 0,460 mio. kr. til etablering af 3 boliger på Skovbo og med 0,8 mio. kr. til tilpasning af Socialudvalgets samlede anlægsramme. Samlet anlægsbevilling udgjorde herefter 2,740 mio. kr. Den 28. maj 2014 og 25. november 2015 godkendte Byrådet en tilpasning af det eksisterende projekt, således at den samlede anlægsbevilling udgjorde 3,216 mio. kr. Byrådet godkender anlægsregnskabet den 30. marts 2016, der i forhold til en samlet anlægsbevilling på 3,216 mio. kr. viser et merforbrug på 0,163 mio. kr. Der er løbende gennemført bevillingskontrol. 8
Ombygning af kryds ifm. Udbyg. Af akutsygehus Projektet omhandler etablering af en et-sporet rundkørsel i krydset Erik Jessens Vej/Kresten Philipsens Vej/Askelund. Byrådet vedtog den 26. oktober 2011 at frigive 0,5 mio. kr. til forundersøgelser og projektering af rundkørslen, og i samme forbindelse træffes der afgørelse om, at Aabenraa Kommune etablerer og finansierer rundkørslen. Byrådet godkender den 28. marts 2012, at der frigives en anlægsbevilling på 4,5 mio. kr. til anlægget. Aabenraa Kommune har anvendt ekstern rådgiver i anlægsprocessen. I forbindelse med budgetkontrol i 2013 fremgår det, at arbejdet i store træk er afsluttet, men at der afventer færdiggørelsesarbejder for 0,1 mio. kr., og at der forventes tilbageført 1 mio. kr. til kassen. Projektet fremgår af oversigten over afsluttede anlægsprojekter i årsregnskabet 2015. I oversigten fremgår en bevilling på 4 mio. kr. 9