MINISTERIET FOR FLYGTNINGE INDVANDRERE OG INTEGRATION Betænkning om administrativ udvisning af udlændinge, der må anses for en fare for statens sikkerhed Februar 2009
Indhold 1. Indledning 12 1.1 Baggrund for nedsættelse af arbejdsgruppen 12 1.2 Arbejdsgruppens kommissorium 15 1.3 Arbejdsgruppens sammensætning 17 2. Sammenfatning af arbejdsgruppens betænkning 21 3. Generelle betragtninger om administrativ udvisning og statens sikkerhed 28 3.1 Indledning 28 3.2 Om udvisning 28 3.2.1 Om mulighederne for fratagelse af statsborgerskab 29 3.2.2 Om udvisning efter udlændingeloven 32 3.3 Statens sikkerhed 38 3.4 Lov nr. 362 af 6. juni 2002 om ændring af udlændingeloven 42 4. Gældende ret 45 4.1 Indledning 45 4.2 Administrativ udvisning i medfør af udlændingelovens 25, nr. 1 46 4.2.1 De særlige hensyn i udlændingelovens S 26 og Den Europæiske Menneskerettighedskonventions artikel 8 48 4.2.2 Kompetence i forhold til afgørelser om udvisning efter udlændingelovens S 25 49 4.2.3 Konsekvenser af en afgørelse om udvisning 50 4.3 Udlændingelovens S 45 b 51 4.3.1 Oplysningsgrundlaget 54 4.3.2 Forholdet til grundloven 57 4.4 Non-refoulement 58 4.5 kompetence og procedure i relation til afgørelser om udvisning og udsendelse 60 4.5.1 Udlændingeservice 60 4.5.2 Flygtningenævnet 64
4.5.3 Advokathjælp og tolkning 66 4.6 Domstolsprøvelse i medfør af grundlovens 63 67 4.7 Administrativ udvisning af EU-borgere 69 4.8 Oplysninger om praksis i sager behandlet efter udlændingelovens 25, jf. S 45 b 70 5. Gældende ret - kontrol og vilkår 73 5.1 Indledning 73 5.2 Frihedsberøvelse 75 5.2.1 Domstolsprøvelse af frihedsberøvelsen 80 5.2.1.1 Praktisk behandling af sager vedrørende frihedsberøvelse 84 5.2.2.1 Isolation 84 5.2.2.2 Brev- og besøgskontrol 86 5.2.2.3 Dørlukning 90 5.2.2.4 Navneforbud 93 5.3 Afgørelse om at tage ophold på et bestemt indkvarteringssted 93 5.3.1 Forholdet til Den Europæiske Menneskerettighedskonvention samt FN's Konvention om borgerlige og politiske rettigheder 98 5.4 Meldepligt 100 5.5 Deponering af pas 1 4 6. Internationale forpligtelser 106 6.1 Indledning 106 6.2 EMRK - relevante bestemmelser og praksis fra EMD 107 6.2.1 Administrativ udvisning 107 6.2.1.1 Generelt om udvisning og EMRK artikel 8 107 6.2.1.2 Processuelle krav til udvisningsproceduren - EMRK artikel 8 og 13 og artikel 1 i 7 tillægsprotokol 108 6.2.2 Frihedsberøvelse under sager om administrativ udvisning af udlændinge - EMRK artikel 5 H9 6.2.3 Begrænsninger i bevægelsesfriheden for personer, der udvises administrativt - artikel 2 i 4 tillægsprotokol til EMRK 123 6.2.4 Forbud mod tortur og umenneskelig eller nedværdigende behandling eller straf - EMRK artikel 3 128
6.2.5 Diplomatiske forsikringer i forbindelse med EMRK artikel 3 129 6.3 FN's Konvention om borgerlige og politiske rettigheder (ICCPR) 139 6.4 FN's Konvention mod tortur og anden grusom, umenneskelig eller nedværdigende behandling eller straf (UNCAT) 145 7. Andre landes regler og praksis på området 152 7.1 Indledning 152 7.2 Belgien 153 7.2.1 Kompetence og procedurer 153 7.2.2 Diplomatiske forsikringer 154 7.2.3 Kontrolforanstaltninger 154 7.2.4 Sammenfatning af det belgiske system 154 7.3 Canada 155 7.3.1 Kompetence og procedurer 155 7.3.2 Diplomatiske forsikringer 158 7.3.3 Kontrolforanstaltninger 159 7.3.4 Sammenfatning af det canadiske system 159 7.4 Frankrig 160 7.4.1 Kompetence og procedurer 161 7.4.2 Diplomatiske forsikringer 163 7.4.3 Kontrolforanstaltninger 163 7.4.4 Sammenfatning af det franske system 164 7.5 Italien 164 7.5.1 Kompetence og procedurer 164 7.5.2 Diplomatiske forsikringer 165 7.5.3 Kontrolforanstaltninger 165 7.5.4 Sammenfatning af det italienske system 166 7.6 Norge 166 7.6.1 Kompetence og procedurer 166 7.6.2 Diplomatiske forsikringer 168 7.6.3 Kontrolforanstaltninger 169 7.6.4 Sammenfatning af det norske system 169 7.7 Storbritannien 170 7.7.1 Kompetence og procedurer 171 7.7.2 Diplomatiske forsikringer 175
7.7.3 Kontrolforanstaltninger 178 7.7.3.1 Control orders 178 7.7.3.2 Special Immigration Status 182 7.7.4 Sammenfatning af den britiske model 182 7.8 Sverige 7.8.1 Kompetence og procedurer 185 7.8.2 Diplomatiske forsikringer 186 7.8.3 Kontrolforanstaltninger 186 7.8.4 Sammenfatning af det svenske system 187 7.9 Tyskland 187 7.9.1 Kompetence og procedurer 188 7.9.2 Diplomatiske forsikringer 189 7.9.3 Kontrolforanstaltninger 189 7.9.4 Sammenfatning af det tyske system 190 7.10 Sammenfatning af de hørte landes systemer 191 7.10.1 Kompetence og procedurer 191 7.10.2 Diplomatiske forsikringer 191 7.10.3 Kontrolforanstaltninger 192 8. Modeller for behandlingen af sager om statens sikkerhed 193 8.1.1 Om kommissoriet 193 8.1.2 Centrale problemstillinger, hovedlinjer og hovedhensyn 194 8.1.2.1 Afgrænsning af persongruppen 194 8.1.2.2 Hovedlinjer og hovedhensyn i forhold til vurderingen af nye modeller 197 8.2 Nye overordnede modeller, der skal behandle sikkerhedsspørgsmålet 204 8.2.1 Modeller 204 8.2.1.1 Den gældende ordning suppleret med umiddelbar adgang til domstolsprøvelse 206 8.2.1.2 En SIAC-lignende model 219 8.2.1.3 Et særligt Flygtningenævn 226 8.2.1.4 Et særligt domstolssystem 230 9. Indgreb og vilkår i sager om statens sikkerhed 236 9.1 Indledning 236 1g 4
9.2 Indgreb og vilkår under behandlingen af en sag om statens sikkerhed 236 9.2.1 Nærmere om frihedsberøvelse 236 9.2.2 Ny model for prøvelse af frihedsberøvelse 238 9.2.3 Supplerende indgreb og vilkår under behandlingen af en sag om statens sikkerhed 244 9.3 Efterfølgende kontrolvilkår for personer, der må anses for en fare for statens sikkerhed 247 9.3.1 Om muligheden for indførelse af særlige kontrolforanstaltninger med inspiration fra de britiske control orders 248 9.3.2 Skærpelser af de gældende udlændingeretlige kontrolforanstaltninger og vilkår 249 a. Fodlænke i forbindelse med afsoning af en dom for manglende overholdelse af meldepligt og/eller manglende efterlevelse af påbud om at tage ophold på bestemt indkvarteringssted 251 b. Fodlænke som supplerende indgreb ved grove brud på meldepligt og ved manglende efterlevelse af påbud om at tage ophold på et bestemt indkvarteringssted 252 c. Fodlænke som kontrol af bevægelsesfriheden ("tilhold") 253 9.3.2.1 Andre myndigheders viden om, at en udlænding er på tålt ophold i Danmark 254 10. 10.1 10.2 10.3 10.3.1 10.3.2 10.3.3 10.3.4 10.4 10.5. 11. 11.1 Diplomatiske forsikringer Indledning Definition og karakteristik af diplomatiske forsikringer Det folkeretlige retsgrundlag Torturrisikoen Lovligheden af diplomatiske forsikringer Processuelle krav til diplomatiske forsikringer Sammenfatning Andre hensyn Logistik Arbejdsgruppens overvejelser og anbefalinger Indlednine 256 256 256 259 260 262 263 266 267 268 270 270
11.2 Generelle og gennemgående problemstillinger 271 11.2.1 Afgrænsning af persongruppen 271 11.2.2 Indsigt i PET's materiale 272 11.2.3 Retssikkerhed for den enkelte 274 11.2.4 Hensynet til en hurtig og effektiv sagsbehandling 276 11.3 Vurdering af procedurer, implicerede myndigheder og mulighed for styrket domstolskontrol i sager om administrativ udvisning 278 11.3.1 Om proceduren efter udlændingelovens S 45 b 280 11.3.2 Prøvelse ved særligt nævn eller ved domstolene 282 11.4 Vurdering af muligheden for ændringer og nye initiativer i relation til indgreb og vilkår, herunder mulighed for indførelse af særlige kontrolforanstaltninger 284 11.4.1 Om en ny model for prøvelse af frihedsberøvelse 284 11.4.2 Supplerende indgreb og vilkår under behandlingen af en sag om statens sikkerhed 285 11.4.3 Om muligheden for indførelse af særlige kontrolforanstaltninger med inspiration fra de britiske control orders 286 11.4.4 Skærpelser af de gældende udlændingeretlige kontrolforanstaltninger og vilkår 287 11.4.5 Om andre myndigheders viden om, at en udlænding er på tålt ophold i Danmark 289 11.5 Vurdering af muligheden for, at Danmark kan anvende diplomatiske forsikringer 289 11.6 Arbejdsgruppens konklusioner 292 11.6.1 Om farevurderingen, afgørelsen om udvisning og model for prøvelse heraf 295 11.6.2 Om frihedsberøvelse og andre foranstaltninger under en sag om udvisning 297 11.6.3 Om diplomatiske forsikringer 298 11.6.4 Om vilkår for udlændinge på tålt ophold 299 10
Bilag Bilag a Uddrag af relevante bestemmelser fra udlændingeloven Bilag b1 Model 1 - Den gældende ordning suppleret med umiddelbar adgang til domstolsprøvelse Bilag b2 Model 2 - En SIAC-lignende model Bilag b3 Model 3 - Et særligt Flygtningenævn Bilag b4 Model 4 - Et særligt domstolssystem Bilag b5 Model 5 - Den eksisterende model Bilag c Besvarelse af folketingsspørgsmål Bilag d Integrationsministeriets instruks af 22. december 2008 til Rigspolitiet Bilag e Integrationsministeriets instruks af 22. december 2008 til Udlændingeservice Bilag f Udtalelse fra Foreningen af Udlændingeretsadvokater 11