Etablering af whistleblowerordning i Helsingør Kommune

Notat Center for Erhverv Politik og Organisation Politisk Service Stengade 59 3000 Helsingør Tlf. - Mob. 25312598 loa12@helsingor.dk Etablering af whistleblowerordning i Helsingør Kommune Dato 28.04.2015 Sagsbeh. Louise Amkær 1. Opdrag Opdraget for arbejdsgruppen er Byrådets beslutning af den 26. januar 2015 på baggrund af forslag fra Katrine Vendelbo Dencker (O) og Allan Berg Mortensen (Ø) om indførelse af whistleblowerordning i Helsingør Kommune: At administrationen, i samarbejde med H-MED, udarbejder et forslag til en whistleblowerordning, til efterfølgende byrådsbehandling via Økonomiudvalget. 2. Arbejdsgruppen Der er nedsat en arbejdsgruppe med følgende deltagere: Jeanne Hedin, H-MED (medarbejderside) Jeanette Lindberg, H-MED (medarbejderside) Dorthe Jørgensen, Personale Service Dagny Ørts, Uddannelse, Kommunikation og Erhverv Peter Korsgaard, Borgerrådgiver Louise Amkær, Politisk Service (tovholder) 2.1 Tidsplan H-MED udpegede ved sit møde den 16. marts 2015 deltagere til arbejdsgruppe. Arbejdsgruppen har holdt møde den 18. marts, 27. marts og 14. april 2015. Et forslag skal forelægges Koncernledelsen den 27. april 2015 (frist for dagsorden 17. april 2015). Forslaget skal herefter behandles i H-MED ved møde den 18. maj 2015 og behandles ved henholdsvis Økonomiudvalget den 15. juni og Byråd den 22. juni 2015. 3. Betænkning Fredag den 10. april 2015 offentliggjorde Justitsministeriet Betænkning om offentligt ansattes ytringsfrihed og whistleblowerordninger. Arbejdsgruppen har inddraget betænkningens afsnit vedr. whistleblowerordninger og tillader at fremhæve de anbefalinger, som udvalget fremsætter. Udvalget anbefaler bl.a., at de funktioner, der knytter sig til administrationen af en whistleblowerordning så vidt muligt adskilles fra myndighedens øvrige funktioner, at en myndighed i almindelighed bør begrænse en whistleblowerordning til at angå alvorlige 1

forhold, at det kan være hensigtsmæssigt, at en whistleblowerordning f.eks. gennem en særlig hjemmeside kan modtage anonyme henvendelser, men at en myndighed som udgangspunkt ikke bør opfordre anmeldere til at være anonyme, og at der f.eks. på en særlig hjemmeside bør være udførlig vejledning tilgængelig om ordningen for bl.a. potentielle anmeldere. 4. Erfaringsgrundlag Betænkningen indeholder en grundig gennemgang af kommunale, private, nationale og internationale erfaringer med whistleblowerordninger. Arbejdsgruppen har derudover af egen drift været i kontakt med Københavns Kommune, samt Gladsaxe, Randers og Roskilde kommuner. 4.1 Københavns Kommune Kommunale whistleblowerordninger er bedst kendt fra Københavns Kommune, der var den første kommune, der etablerede en whistleblowerordning i 2011. Ordningen er forankret ved Borgerrådgiveren. I 2013 kom der 41 henvendelser (eller 74 sagsforhold) ind via whistleblowerordningen. Af disse var 50 sagsforhold omfattet af ordningens kompetence. Sagsforholdene vedrørte primært borgerbetjening, service og personaleforhold, og herefter økonomiske forhold. I Borgerrådgiverens evalueringsrapport om whistleblowerordningen i Københavns Kommunen fra november 2014 opstilles sagerne med følgende emner: - utilstrækkelig sikkerhed ved opbevaring af personoplysninger, - systematisk videregivelse af tavshedsbelagte oplysninger, - lange sagsbehandlingstider - manglende skriftlig meddelelse af afslag til borgere - misbrug af personoplysninger via kommunens systemer - dårligt arbejdsmiljø, der går ud over borgerbetjeningen, - uacceptabelt sprogbrug - manglende forståelse for omsorgspligt og beboernes grundlæggende rettigheder, - ulovlige magtanvendelser, - familieansættelser, - inhabilitet, - rod i lønudbetalinger, - tilegnelse af beboermidler, - ekstravagant indkøb, fx møbler, udsmykning eller teknisk udstyr, - misbrug af firmadankort, og - gentagne og dyre studieture uden tilstrækkeligt fagligt indhold. Medlemmer af arbejdsgruppe holdt den 30. april 2015 møde med Københavns Kommune, ved Borgerrådgiver Johan Busse og Fuldmægtig Daniel Bech, vedrørende whistleblowerordning og deres erfaringer hermed. Det blev indledningsvist fremhævet, at whistleblowerordningen har fokus på problemstillingen og dets løsning og ikke på fastlæggelse af ansvar for problemets opståen. I København har borgerrådgivningen og whistleblowerordningen meget forskellige procedure. Whistleblowerordningen fungerer som et visitationsled, der overordnede vurderer en henvendelses alvor og mulighed for 2

dokumentation. Herefter oversendes henvendelsen til den ansvarlige direktion, der undersøger sagen nærmere og vurdere en eventuel handling. Forvaltningerne har oftest en tovholder, der er generel tovholder i forhold til whistleblowerhenvendelser. Whistleblowerordningen foretager efterfølgende en prøvelse af, om forvaltningen har gjort, hvad den burde, og kan eventuelt melde tilbage til anmeldere. Det betyder bl.a., at det er forvaltningen, der underretter i henhold til persondataloven og foretager øvrige sagsbehandlingsskridt. Såfremt en henvendelse vedrører en direktør eller borgmester, kan henvendelsen sendes tilbage til whistleblowerordningen til sagsbehandling. Derudover inddrager whistleblowerordningen intern revision direkte, såfremt det er relevant for sagen. Det er vigtigt at bemærke, at vedtægter for ordningen, indeholder en pligt for forvaltninger at handle. Såfremt en henvendelse falder udenfor whistleblowerordningen, videregives den direktionen. Arbejdsgruppen spurgte ind til erfaringer med, hvorfra i kommunen henvendelserne kommer fra. Johan Busse oplyste, at da der ikke var statistik herom, men at det var hans fornemmelse, at der var flere henvendelser fra driften (institutionerne) i stedet for centraladministrationen. Arbejdsgruppen spurgte også ind til synligheden af whistleblowerordningen. Ordningen fremgår af kommunens intranet, der ses af ca. halvdelen af medarbejderne. En elektronisk publikation medfulgte lønsedlen en måned. Der har været presse i forbindelse med etableringen, og ordningen er blevet præsenteret på informationsmøder, fx for tillidsrepræsentanter. Herudover har whistleblowerordningen indgået i spørgeskemaundersøgelser. Whistleblowerordningen har modtaget flere aktindsigtsanmodninger, primært fra pressen. Disse besvares efter høring af relevant forvaltning. 4.2 Andre kommuner Gladsaxe, Randers og Roskilde Kommuner har også etableret whistleblowerordninger inden for de sidste to år. Ordningerne er forankret ved Borgerrådgiveren eller i Gladsaxe Kommune en jurist i byrådssekretariatet. Kommunerne har i perioden 0-1 henvendelser via whistleblowerordningerne. 4.3 Odense Kommune I Odense Kommune blev der i 2012 stillet forslag om etablering af en whistleblowerordning. Forslaget blev dog ikke gennemført efter indstilling imod forslaget fra H-MED. 5. Arbejdsgruppens overvejelser Arbejdsgruppens opgave er at komme med forslag til forskellige modeller for en whistleblowerordning, såfremt en sådan ordning skal indføres i Helsingør Kommunen, samt at fremhæve fordele og ulempe for disse. Arbejdsgruppen kommer derfor ikke med en indstilling, om en whistleblowerordning skal indføres. 3

6. Whistleblowerordning generelt Arbejdsgruppens overvejelser er fremkommet gennem en åben, konstruktiv diskussion, hvor der bl.a. har indgået en afvejning for og imod etablering af en whistleblowerordning. Følgende hensyn kan anføres til støtte for etablering af en whistleblowerordning: - En whistleblowerordning kan øge de ansattes mulighed for at ytre sig om kritisable forhold på arbejdspladsen uden at frygte negative ansættelsesmæssige konsekvenser. - En whistleblowerordning kan bidrage til at sikre et grundlag for demokratisk debat og kontrol. - En whistleblowerordning kan medvirke til at højne niveauet i kommunens service i og med at fejl og forsømmelser bliver opdaget. - En whistleblowerordning kan øge kommunens troværdighed udadtil. - En whistleblowerordning kan styrke medarbejdernes tillid til, at der bliver taget hånd om eventuelle problemer på arbejdspladsen. Følgende hensyn taler imod etablering af en whistleblowerordning: - En whistleblowerordning kan lede til, at færre personer gør opmærksom på kritisable forhold på arbejdspladsen med navns nævnelse. - En whistleblowerordning kan opfattes som en opfordring til at indgive anonyme anmeldelser, der kan være svære at vurdere troværdigheden af og undersøge nærmere. - En whistleblowerordning kan skabe et dårligt arbejdsklima, hvis ansatte f.eks. indberetter hinanden for mindre forseelser, der begås utilsigtet. - En whistleblowerordning kan indebære visse retssikkerhedsmæssige betænkeligheder i forhold til personer, der foretages undersøgelser af på baggrund af anonyme anmeldelser. - En whistleblowerordning kan misbruges fx anonymt at chikanere andre medarbejdere. - Behovet for en whistleblowerordning i den offentlige forvaltning begrænses af, at der allerede i dag foreligger en række instanser, hvortil ansatte kan henvende sig. I tilknytningen til afvejningen af hensyn for og imod etablering af en whistleblowerordning, har arbejdsgruppen flere gange i sin diskussion hæftet sig ved de eksisterende instanser eller ordninger, der kan finde anvendelse. Endvidere har arbejdsgruppen flere gange diskuteret behovet for en whistleblowerordning henset til eksisterende erfaring fra andre kommuner, der tyder på, at Helsingør Kommunen kan forvente et lille antal sager årligt, formentlig kun 1-2 sager hvert år. 7. Eksisterende instanser Arbejdsgruppen har undersøgt de eksisterende interne og eksterne instanser, der allerede i dag giver medarbejdere mulighed for at videregive oplysninger om bl.a. grove fejl eller forsømmelser i kommunens administration og borgerbetjening. 4

De eksisterende oplysningskanaler er hovedsageligt karakteriserede ved fagligt definerede opgaveporteføljer, der omfatter grove og mindre grove forhold. 7.1 Ledelsen Helsingør Kommune arbejder ud fra gensidig tillid. Ledelsen har tillid til medarbejderne, medarbejderne tillid til ledelsen, og kolleger har tillid til hinanden. Alle bærer et ansvar for at genoprette den gensidige tillid, hvis den svigter. Alle arbejder ud fra en kultur, hvor ledelse såvel som medarbejdere tør gå nye veje og lærer af både vores fejl og successer. Det betyder, at nærmeste leder og ledelsen generelt er en åbenlys modtager af oplysninger om fejl eller grove forsømmelser fra medarbejdere. 7.2 Det fagretlige system Det fagretlige system giver også mulighed for at videregive oplysninger fra medarbejdere, hvorved tillidsrepræsentation eller fagforeninger medvirker, typisk vedrørende arbejdsmiljøforhold. 7.3 MED-systemet, herunder Arbejdsmiljøgruppe MED-organisationen er en væsentlig oplysningskanal mellem medarbejdere og ledelse, der bl.a. understøtter positive samarbejdsrelationer mellem ledelse og medarbejdere samt god kommunikation og information mellem ledelse og medarbejdere, så medarbejderne er velinformerede om forhold i organisationen af betydning for arbejds-, personale-, samarbejds- og arbejdsmiljøforhold. 7.4 Personale Service Personale Service yder personalejuridisk rådgivning i vanskelige personalesager samt varetager den centrale koordinationsopgave på det lønpolitiske og personalejuridiske område. 7.5 Team HR Under Team HR findes en række initiativer, der giver ansatte mulighed for at videregive oplysninger, herunder trivselsundersøgelse, APV, procesfacilitering mv. 7.6 Det sociale tilsyn Det sociale tilsyn, der er organiseret regionalt, gennemfører tilsyn med alle sociale tilbud og plejefamilier og er et af flere tilsyn, som kontrollerer og udvikler de sociale botilbud og plejefamilier. Derudover besøger embedslæger, brandmyndigheder, arbejdstilsyn og fødevarekontrollen også tilbuddene og foretager tilsyn på deres respektive områder. 7.7 Arbejdstilsynet Arbejdstilsynet er en ekstern oplysningskanal, der foretager tilsyn af arbejdsmiljø og tager imod henvendelser fra borgere og ansatte ved kommunen. 7.8 Arbejdsskadestyrelse Arbejdsskadestyrelsen behandler afgørelser om arbejdsskader, herunder om eventuel erstatning som følge af arbejdsskader. 5

7.9 Hel-Sam (Helhedsorienteret Samarbejde) Hel-Sam har fokus på borgere, der uretmæssigt modtager ydelser fra det offentlige og borgere, der ikke overholdes deres forpligtelser efter gældende regler. 7.10 Whistleblowerordning En whistleblowerordning kan fungere som et supplement til eksisterende ordninger. Erfaring fra Københavns kommune tyder på, at ordningens mulighed for at anmelde anonymt kan betyde, at en henvendelse, der ellers ikke ville komme frem, indgives via whistleblowerordningen. Arbejdsgruppen diskuterede i denne sammenhæng om der er et reelt behov for et supplement til de eksisterende muligheder for at videregive oplysninger om grove fejl og forsømmelser. 8. Organisering af whistleblowerordning Arbejdsgruppen har ud fra erfaringerne fra andre kommuner samt betænkningen diskuteret organisering af en whistleblowerordning i Helsingør Kommune. Det er en forudsætning, at ordningen sikres en vis uafhængighed ved så vidt muligt at adskille administrationen af whistleblowerordningen fra kommunens øvrige funktioner. Arbejdsgruppen har diskuteret mulighed for, at en whistleblowerordning varetages af Borgerrådgiveren, et whistleblowerudvalg og en ekstern samarbejdspartner. I forlængelse heraf bemærkes, at hvis der skal gives mulighed for anonyme henvendelse, skal der kontraheres med en teknisk samarbejdspartner, der giver denne mulighed. Arbejdsgruppen holder den 17. april 2015 møde med HumanTime A/S, der udbyder en teknisk løsning, der anvendes af andre kommuner. Den tekniske løsning omfatter et vindue på kommunens hjemmeside, hvorigennem der kan indgives en anonym henvendelse ved udfyldes af blanket. Afsendelse og modtagelse af henvendelsen tidsforskydes med henblik på at sikre anonymiteten. Løsningen giver mulighed for at kommunikere med afsenderen, såfremt afsenderen ønsker dette. Omkostninger forbundet med denne løsning er 30.000 kr. til implementering, en månedlig licens på 3.500 kr. svarende til 42.000 kr. årligt. 8.1 Borgerrådgiver Borgerrådgiveren er ansat af Byrådet og er en rådgivnings- og klageinstans, som er uafhængig af Helsingør Kommunes administration. Det kan være nærliggende at forankre en whistleblowerordning ved Borgerrådgiveren, der er adskilt fra kommunens øvrige funktioner. Borgerrådgivningen vil fungere som en visitationsled i forhold til centrene. Whistleblowerordningen omfatter komplekse sager af betydelig tyngde, hvor det vil være hensigtsmæssigt at inddrage forskellige kompetencer i behandlingen. 8.2 Whistleblowerudvalg Et whistleblowerudvalg kunne bestå af tre personer, eksempelvis Borgerrådgiveren, en person med personalejuridiske kompetencer samt en person med andre relevante kompetencer, fx udbudsretlige i forhold til eventuelle sager herom. Det samlede 6

udvalget kan behandle og træffe afgørelse på de henvendelser, der kommer via whistleblowerordningen. Ved administration af ordningen gennem et whistleblowerudvalg kan Borgerrådgiveren fungere som sekretariat. 8.3 Ekstern samarbejdspartner Der er også mulighed for at lade en ekstern samarbejdspartner varetage en whistleblowerordning, hvorved adskillelsen fra kommunens øvrige funktioner vil være givet. Relevante kompetencer kan inddrages efter behov. Det bemærkes, at denne løsning medfører konsulentudgifter til den eksterne samarbejdspartner. Deloitte udbyder en trinløsning i forhold til whistleblowerordninger. Første trin er levering af en teknisk løsning. På trin to suppleres den tekniske løsning med en screening af indkomne henvendelser. På trin tre behandles henvendelser fra Deloitte og/eller Skau Reipurth & Partnere Advokatfirma. For trin et og to forventes omkostning at være 30.000 kr. til implementering af den tekniske løsning og 35.000 kr. i abonnementshonorar og screening af op til 10 henvendelser årligt. Behandling af henvendelser, jf. trin tre, vil aftales konkret med konsulenthonorar i forhold til forventet timeforløb. 9. Oplysninger omfattet af en whistleblowerordning En whistleblowerordning omfatter oplysninger om grove fejl eller forsømmelser eller væsentlige og gentagne fejl og forsømmelser eller ved begrundet mistanke om sådanne forhold vedrørende lovovertrædelser og manglende efterlevelse af juridiske forpligtelser, fare for enkeltpersoners sundhed og sikkerhed, fare for miljøet, og tilfælde af omsorgssvigt eller lignende. Det kan uddybes i en eventuel vejledning med eksempler såsom: - Strafbare forhold: grove overtrædelser af tavshedspligten, misbrug af økonomiske midler, tyveri, svig, underslæb, bedrageri, bestikkelse eller vold mv. - Alvorlige overtrædelse af lovbestemmelser: grove overtrædelser af lovgivning om miljø, lovgivning om magtanvendelse, lovgivning om kommuners forhold, sundhedslovgivning, lovgivning om bogføring og regnskabserlæggelse, lovgivning om offentlighed i forvaltning, forvaltningsloven, persondataloven mv. - Andre alvorlige forhold: uregelmæssigheder indenfor regnskabsføring, intern kontrol og revision eller alvorlige brug på arbejdssikkerheden. En vejledning kan endvidere afgrænse whistleblowerordningen i forhold til oplysninger om samarbejdsvanskeligheder, mobning m.v., der i stedet skal løses via ledelse, det fagretlige system eller MED-systemet. 10. Anonyme henvendelser og retssikkerhedsmæssige betragtninger Et væsentligt element i forhold til etablering af en whistleblowerordning er mulighed for at videregive oplysninger anonymt og derved minimere risiko for negative ansættelsesmæssige konsekvenser. 7

10.1 Anonymitet Udvalget bag betænkningen fremhæver, at en myndighed har i almindelighed en saglig interesse i at kende en anmelders identitet og bør derfor ikke som udgangspunkt opfordre anmeldere til at være anonyme. Kommunen bør sigte efter, at oplysning og kommunikation om whistleblowerordninger ikke opfattes som en opfordring til at indgive anonyme anmeldelser. Betænkningen gennemgår de relevante problemstillinger indgående. Arbejdsgruppen bemærker i den forbindelse, at de gældende regler i fx forvaltningsloven, persondataloven og offentlighedsloven finder anvendelse. 10.2 Underretningspligt Det betyder bl.a., den person, om hvem der ved hjælp af elektronisk databehandling behandles personoplysninger, har ret til underretning herom i henhold til persondataloven. I forhold til en whistleblowerordning vil det omfatte, den person, der anmeldes. Modtager whistleblowerordningen en navngiven eller anonym henvendelse, der identificere en anden person, skal vedkommende underrettes. Denne underretning sker i forbindelse med modtagelsen af henvendelsen, det vil sige førend en screening eller anden behandling af henvendelsen. 10.3 Notatpligt Forvaltningslovens regler om notatpligt medfører, at kommunen skal gøre notat om relevante henvendelser, herunder indhold af henvendelse og identiteten på den person, der har henvendt sig. Er en oplysning først noteret, kan den som udgangspunkt ikke slettes igen, ej heller selv om anmelderen anmoder om anonymitet. 10.4 Aktindsigt Oplysninger om anmeldelsen og anmelderens identitet vil som udgangspunkt ikke kunne hemmeligholdes over for den person, der foretages indberetning om, fx fordi oplysningerne kan være undergivet aktindsigt efter reglerne i forvaltningsloven. Reglerne om partshøring finder tillige anvendelse, såfremt kommunen påtænker at træffe en afgørelse, der er til ugunst for parten. 10.5 Vejledning Dette betyder samlet set, at en potentiel anmelder skal vejledes grundigt om muligheden for at indgive en anmeldelse anonymt, og hvordan anonymiteten ikke kan aftales i forbindelse med eller efter anmeldelsen. Arbejdsgruppen fremhæver, at den vejledning, der udarbejdes til om en whistleblowerordning, herunder til potentielle anmeldere, skal være tydelig på dette punkt. 10.6 Undersøgelsespligt Uanset om kommunen bliver opmærksom på et forhold ved en navngiven eller anonym henvendelse, har kommunen pligt til at undersøge forhold nærmere. Hertil bemærker arbejdsgruppen, at anonymitet kan have indflydelse til undersøgelsespligten i praksis, idet en nærmere undersøgelse kan være vanskeligere at 8

gennemføre, herunder vurdering af anmelderens troværdighed og muligheden for at få henvendelsen uddybet. 10.7 Arbejdsgruppens bemærkninger Betragtninger om anonymitet og retssikkerhed har særlig fokus i forhold til whistleblowerordninger, idet ordningen typisk fremhæver muligheden for at indgive en henvendelse anonymt. Arbejdsgruppen bemærker, at de fremhævede regler finder generelt anvendelse, hvorfor de også vil være relevante, hvis en henvendelse fremsendes til ledelsen eller personale service. 11. Kommunikation Etablering af en whistleblowerordning skal kommunikeres ud til kommunens ansatte og samarbejdspartnere. Arbejdsgruppen anbefaler derfor, at der udarbejdes en kommunikationsplan herfor, hvor kommunens hjemmeside, Kilden, Arbejdsmiljøtemadage, Lederforum, Årskonference for ledere samt MED-systemet inddrages. Endvidere kan der publiceres pjecer, der kan være tilgængelige for kommunens ansatte og samarbejdspartnere. Arbejdsgruppen bemærker, at det ikke blot vedrører whistleblowerordningens etablering, men også dens efterfølgende drift. 12. Datatilsynet En whistleblowerordning omfatter behandling af personoplysninger, skal ordningen indberettes og godkendes af Datatilsynet. En whistleblowerordning vil ikke kunne træde i kraft før Datatilsynet har meddelt godkendelse. 13. Sammenfatning Såfremt Helsingør Kommune skal etablere en whistleblowerordning, skal der tages stilling til, hvordan ordningen organiseres. Arbejdsgruppen har diskuteret alle tre modeller med tilknyttede fordele og ulemper. Gennemgående tråde i arbejdsgruppens diskussioner har været spørgsmålene om, hvorvidt der er behov for en whistleblowerordning i supplement til de eksisterende ordninger samt hvorvidt en whistleblowerordning vil bidrage positivt til arbejdsmiljøet i kommunen og have en afsmittende positiv effekt på kommunens administration og borgerbetjening. 9