Telenor regulation@telenor.dk 2. maj 2013 /mobljo Fremsendes alene via mail Afgørelse vedrørende TDC s priser ved engrossalg af PSTN- og ISDNabonnementer Indledning Telenor har i brev af 18. december 2012 til Erhvervsstyrelsen klaget over TDC s priser ved engrossalg af PSTN- og ISDN-abonnementer. Telenor har i den forbindelse anført, at Telenor vurderer, at TDC siden den 22. juni 2011 uretmæssigt har opretholdt for høje engrospriser for engrossalg af PSTN- og ISDNabonnementer. Afgørelse Erhvervsstyrelsen træffer i medfør af 52, jf. 82, stk. 3 i teleloven 1 og styrelsens markedsafgørelse af 22. december 2010 på detailmarkedet for fastnetabonnementer til privat- og erhvervskunder (marked 1) følgende afgørelse: Erhvervsstyrelsen finder ikke, at TDC s priser ved engrossalg af PSTN- og ISDN- abonnementer er sat for højt. Erhvervsstyrelsen finder på den baggrund ikke, at TDC har handlet i strid med priskontrolforpligtigelsen på detailmarkedet for fastnetabonnementer til privat- og erhvervskunder (marked 1). ERHVERVSSTYRELSEN Dahlerups Pakhus Langelinie Allé 17 2100 København Ø Tlf 35 29 10 00 Fax 35 46 60 01 CVR-nr. 10 15 08 17 erst@erst.dk www.erst.dk Sagsbehandler Morten Blad Johnsen Tlf. nr. 35 29 12 52 E-mail mobljo@erst.dk Sagsnr 13/00791 Sagens faktiske omstændigheder Telenor har i brev af 18. december 2012 til Erhvervsstyrelsen anført, at TDC ifølge gældende markedsafgørelse af 22. december 2010 på detailmarkedet for fastnetabonnementer til privat- og erhvervskunder (marked 1) er pålagt en adgangsforpligtigelse til engrossalg af PSTN- og ISDN-abonnementer med tilhørende priskontrolforpligtigelse samt en forpligtelse om regnskabsmæssig opsplitning. Vedrørende priskontrolforpligtelsen fremgår det af afgørelsen, at historiske omkostningers metode (HO) skal finde anvendelse. Baseret på TDC s eksterne produktregnskaber for 2011 og beskrivelsen af de anvendte afregningsprincipper er det Telenors vurdering, at de regulatoriske afregninger for afsætning af fastnettelefoni er baseret på de LRAIC-fastsatte priser for rå kobber og delt rå kobber frem for på historiske omkostninger. Da det samtidigt er Telenors vurdering, at de LRAIC-fastsatte priser er væsentlig højere end de historiske omkostninger, er det samlet set Telenors vurdering, at 1 I lov nr. 169 af 3. marts 2011 om elektroniske kommunikationsnet og tjenester med senere ændringer.
2/6 TDC siden 22. juni 2011 uretmæssigt har opretholdt for høje engrospriser for engrossalg af PSTN- og ISDN-abonnementer. Telenor klager på den baggrund over TDC s prisfastsættelse af PSTN- og ISDN-abonnementer og anmoder Erhvervsstyrelsen om at træffe afgørelse om, at TDC har handlet i strid med gældende markedsafgørelse samt at sikre, at priserne for engrossalg af PSTN- og ISDN-abonnementer bliver fastsat retvisende både bagudrettet og fremadrettet. Begrundelse Indledningsvist skal Erhvervsstyrelsen påpege, at styrelsen regulerer flere (engros)markeder, hvor TDC er udpeget til at have en stærk markedsposition. Det er Erhvervsstyrelsens generelle vurdering, at dette forhold bør afspejles i styrelsens regulering på de enkelte markeder, hvilket især gør sig gældende, når produkter på nogle markeder bygger på produkter udbudt på andre markeder. Prisfastsættelsesmetoden HO blev indført på marked 1 i forbindelse med markedsafgørelsen ultimo 2010. Indtil denne markedsafgørelse blev truffet var prisfastsættelsesmetoden slutbrugerprisen med fradrag (retail minus) anvendt. Som Telenor korrekt anfører, er TDC ifølge den gældende markedsafgørelse på marked 1 pålagt at anvende historiske omkostningers metode til prissætning af netadgangsprodukterne PSTN- og ISDN-fastnetabonnementer på detailmarkedet for fastnetabonnementer. Som det fremgår af markedsafgørelsen, skal opgørelsen af de historiske omkostninger tage udgangspunkt i de faktisk bogførte værdier. Disse værdier indgår som en del af TDC s omkostningsregnskabssystem (kaldet regulatoriske regnskaber), som Erhvervsstyrelsen fører tilsyn med. En af komponenterne i de regulatoriske regnskaber er omkostningsdokumentation for produkter reguleret efter HO-metoden. Dette gælder således for gensolgt fastnettelefoni på marked 1. Omkostningsdokumentationen viser, om TDC har haft overskud eller underskud for det givne produkt i det forgangne år. Såfremt der har været overskud for et givent produkt, er TDC forpligtet til at sænke priserne, således at der for det kommende år projekteres med et neutralt regnskab for det pågældende produkt. Som en underliggende del af omkostningsdokumentation viser de regulatoriske regnskaber også TDC s interne afregning mellem de regulerede markeder, og regnskaberne er dermed med til at understøtte Erhvervsstyrelsens tilsyn med TDC s overholdelse af ikke-diskriminationsforpligtelsen. Om ikkediskrimination står der i teleloven 43, stk. 1 og stk. 2: Ved forpligtelse om ikke-diskrimination forstås en forpligtelse om, at udbydere med stærk markedsposition skal sikre, at de under tilsvarende forhold tilbyder andre udbydere af offentlige elektroniske kommunikationsnet eller -tjenester, der udbyder tilsvarende tjenester, tilsvarende vilkår og priser[ ] Stk. 2. Forpligtelsen i stk. 1 omfatter tillige situationer, hvor tjenester, som udbyderen med stærk markedsposition udbyder til sig selv, sine datterselskaber eller partnere, er sammensat af flere produkter, og situationer, hvor sam-
3/6 menlignelige tjenester udbydes i relation til eller indgår som delelementer i forskellige produkter. For at producere PSTN- og ISDN abonnementer på marked 1 skal TDC aftage et produkt på markedet for fysisk netværksinfrastrukturadgang (marked 4). På marked 4 er rå kobber fastsat til en LRAIC-reguleret pris. TDC er i de regulatoriske regnskaber pålagt at afregne til markedspriser 2, som i dette tilfælde er regulerede priser. TDC s historiske omkostninger for det rå kobber i de regulatoriske regnskaber er derfor den regulerede LRAIC-pris. Prissætningen af PSTN- og ISDN-abonnementer bygger på omkostningskomponenten rå kobber på marked 4 og på en række andre omkostningskomponenter. Såfremt TDC udelukkende baserede prissætningen af PSTN- og ISDNabonnementer på historiske omkostninger, vil en alternativ udbyder betale en anden pris for det rå kobber sammenlignet med situationen, hvor udbyderen køber den rå kobber direkte på marked 4. Det samme produkt vil i så fald være prissat forskelligt afhængigt af situationen, som den alternative udbyder vælger. Dette vil skade den infrastrukturbaserede konkurrence og dermed introducere forkerte incitamentsmekanismer for alternative udbydere. Derfor er prisen på den rå kobber den samme, uanset om det er TDC selv eller en alternativ udbyder, som er køberen på marked 1. Selvom prissætningen af PSTN- og ISDN-abonnementer på marked 1 således følger historiske omkostningers metode, er enkelte omkostningskomponenter, der indgår i produkterne, prissat efter LRAIC-metoden under hensyn til ikkediskriminationsforpligtelsen og udformningen af de regulatoriske regnskaber. Som det fremgår af markedsanalysen, herunder markedsafgørelsen på marked 1, er det udover PSTN og ISDN også muligt at udbyde fastnettelefoni via bredbåndsforbindelser (VoIP). TDC er ikke forpligtet til at give adgang til gensalg af VoIP på marked 1, men er på marked 4 og 5 forpligtet til at give adgang til LRAIC-regulerede priser til henholdsvis fysisk netværksinfrastrukturadgang og bredbåndstilslutning, hvorigennem bl.a. VoIP kan udbydes. Ved at anvende ovenstående princip for TDC s interne afregning sikres, at priskontrollen på marked 1 har et neutralt sigte, og at det for selskaber, som ønsker at sælge fastnettelefoni på marked 1, derfor ikke vil være priskontrolmetoden, som favoriserer en type af tjeneste frem for en anden ved udbuddet af fastnettelefoni. Erhvervsstyrelsen har tidligere taget konkret stilling til TDC s regulatoriske afregningsprincipper i situationer, hvor rå kobber indgår som et input til produkter, som er prisreguleret efter historiske omkostningers metode. Erhvervsstyrelsen har således 4. april 2012 truffet afgørelse over for TDC vedrørende priserne for produktet G.SHDSL på engrosmarkedet for terminerende segmenter af faste kredsløb. G.SHDSL bygger blandt andet på omkostningskomponenten rå kobber. Prissætningen af G.SHDSL skal i henhold til den dagældende markedsafgørelse ske på baggrund af historiske omkostninger. 2 Side 24 i den gældende markedsafgørelse af 22. december 2010 på marked 1.
4/6 Baggrunden for Erhvervsstyrelsens G.SHDSL afgørelse var den samme som redegjort for ovenfor. Det var Erhvervsstyrelsens vurdering, at der må tages hensyn til ikke-diskriminationsforpligtelsen og herunder udformningen af de regulatoriske regnskaber. Derfor baseres TDC s interne afregning for den del af omkostningerne, som vedrører rå kobber, på den LRAIC-regulerede pris for rå kobber. Enkelte omkostningskomponenter kan således godt følge LRAICprincippet inden for det overordnede prissætningsprincip historiske omkostningers metode. Konkret fremgår det af G.SHDSL-afgørelsens side 3, at de i afgørelsen fastsatte priser er beregnet på baggrund af den LRAIC-regulerede pris for rå kobber, som på daværende tidspunkt var DKK 820. Problemstillingen i afgørelsen om prissætning af G.SHDSL svarer således til den aktuelle problemstilling fremført af Telenor på marked 1. Samlet set er det Erhvervsstyrelsens opfattelse, at TDC ikke har handlet i strid med priskontrolforpligtigelsen, jf. afgørelsen på detailmarkedet for fastnetabonnementer til privat- og erhvervskunder (marked 1). Parternes anbringender Telenor har ved sin klage af 18. december 2012 til Erhvervsstyrelsen over TDC s priser ved engrossalg af PSTN- og ISDN-abonnementer bl.a. oplyst følgende: Ud fra beskrivelsen af de anvendte afregningsprincipper i TDC s produktregnskab er det Telenors vurdering, at de regulatoriske afregninger er baseret på de LRAIC-fastsatte omkostninger for rå kobber og delt rå kobber. Telenor vurderer samtidig, at LRAIC-fastsatte priser for rå kobber og delt rå kobber medfører væsentligt højere omkostninger end hvad anvendelsen af historiske omkostninger i overensstemmelse med styrelsens afgørelse skulle resultere i. Det er således Telenors klare vurdering, at TDC siden 22. juni 2011 uretmæssigt har opretholdt for høje engrospriser for engrossalg af PSTN- og ISDNabonnementer. Telenor har på den baggrund anmodet om, at Erhvervsstyrelsen sikrer, at priserne for engrossalg af PSTN- og ISDN-abonnementer bliver fastsat retvisende både bagudrettet (siden 22. juni 2011) og fremadrettet. TDC har ikke haft kommentarer til afgørelsesudkastet. Telenor har haft afgørelsesudkastet i høring og fremsendte 15. april 2013 bemærkninger til udkastet. Det fremgår af bemærkningerne, at Telenor er uenig i Erhvervsstyrelsens udkast til afgørelse. Telenor anfører for det første, at afgørelsen er i modstrid med markedsafgørelsens ordlyd og fremhæver, at der i markedsafgørelsen står, at det er anvendelsen af HO-metoden, der bedst imødegår konkurrenceproblemerne på markedet, for så vidt angår adgang til engroskøb af PSTN- og ISDNfastnetabonnementer.
5/6 For det andet anfører Telenor, at ikke-diskriminationsforpligtelsen ikke skal anvendes for at sikre, at SMP-udbyderen på et givent marked kan få lov til at tilsidesætte den prisfastsættelsesmetode, som følger af markedsafgørelsen for at opretholde en højere pris end ellers påkrævet i markedsafgørelsen. Endvidere er det ikke Telenor bekendt, at der eksisterer et marked, hvor andre udbydere aftager rå kobber på marked 4 med henblik på at levere ydelser i konkurrence med de detailprodukter, der aftages og gensælges via marked 1. Der er ifølge Telenor derfor ingen udbydere på markedet at beskytte ved anvendelsen af ikke-diskriminationsforpligtelsen. For det tredje anfører Telenor, at det fremstår uklart, hvilke typer af produkter fra marked 1, der vil kunne skade den infrastrukturbaserede konkurrence i tilfælde af, at de prisfastsættes på basis af HO-metoden (og ikke helt eller delvist via LRIAC). For det fjerde anfører Telenor, at Erhvervsstyrelsens henvisning til afgørelsen om G.SHDSL ikke giver Erhvervsstyrelsens hjemmel til at træffe afgørelse på marked 1. Hjemlen skal findes i lovgivningen og den relevante markedsafgørelse, og ingen af disse ses at give Erhvervsstyrelsen den fornødne hjemmel. Erhvervsstyrelsen har i begrundelsen adresseret de af Telenor anførte punkter. Klagevejledning Erhvervsstyrelsens afgørelse kan påklages til Teleklagenævnet, Slotholmsgade 12, 1216 København K, tlf.: 33 92 33 50, e-mail: tkn@evm.dk. En klage skal være Teleklagenævnet i hænde senest fire uger efter, at Erhvervsstyrelsen har truffet afgørelse i sagen. Opmærksomheden henledes på, at der i medfør af 3, stk. 1, i bekendtgørelse nr. 383 af 21. april 2011 om Teleklagenævnets virksomhed skal betales et gebyr på kr. 4.000 for behandling af klager af denne type i Teleklagenævnet. Beløbet vil blive opkrævet af Teleklagenævnets sekretariat. Med venlig hilsen Morten Blad Johnsen
6/6 Bilag 1 Lovgrundlag Lov nr. 169 af 3. marts 2011 om elektroniske kommunikationsnet og - tjenester. 52. IT- og Telestyrelsen fører tilsyn med overholdelse af reglerne i dette afsnit og regler udstedt i medfør heraf. 82, stk. 3. Administrative forskrifter og afgørelser, herunder markedsundersøgelser, og beskikkelser, der er udstedt, truffet eller opretholdt efter lov om konkurrence- og forbrugerforhold på telemarkedet, jf. lovbekendtgørelse nr. 780 af 28. juni 2007, eller regler udstedt i medfør heraf, opretholdes, indtil de bortfalder efter deres indhold eller ophæves. Markedsafgørelse Det i denne sammenhæng relevante marked er detailmarkedet for fastnetabonnementer til privat- og erhvervskunder (marked 1), hvor der den 22. december 2010 blev truffet afgørelse på markedet i henhold til dagældende telelovs 51. TDC er således i medfør af telelovens 84 d udpeget som udbyder med en stærk markedsposition på det i denne sammenhæng relevante engrosmarked. TDC er som følge heraf i overensstemmelse med reglerne i telelovens 51 blandt andet pålagt en forpligtelse om priskontrol på nærværende marked.