UN Photo/ICJ/Jeroen Bouman Internationale domstole Politikpapir fra FN-forbundet 2014
2
Indhold FN-forbundets overordnede holdninger til internationale domstole SIDE 4 Indledning SIDE 5 Den Internationale Domstol og Havretsdomstolen SIDE 6 Internationale Straffedomstole SIDE 8 Menneskerettighedsdomstole SIDE 13 International domstolsregulering af økonomiske konflikter SIDE 15 Behov for styrkelsen af nationale og regionale retsinstanser SIDE 16 Implementering af internationale domstoles grundlag i dansk lovgivning SIDE 17 Kernepunkter i FN-forbundets holdninger og anbefalinger SIDE 18 3
FN-forbundets overordnede holdninger til internationale domstole Det er utænkeligt at forestille sig en stat uden love og domstole. Den tankegang bør også udbredes internationalt i takt med, at mere og flere sagsområder går på tværs af grænser. At sikre ret og undgå magtbaseret vilkårlighed må være en global bestræbelse. Det kan internationale domstole bidrage til. Der er allerede en række domstole eller domstolslignende mekanismer, der indgår i FN s arbejde eller som en del af andre globale eller regionale organisationer, men der er behov for udbygning som bidrag til, at de mindre stærke aktører i verden i højere grad end nu kan få deres legitime interesser tilgodeset. Den Internationale Domstol, der er en del af FN, løser kun konflikter mellem stater. I den nyeste tid er international retsforfølgelse blevet virkeliggjort i kraft af straffetribunalerne og Den Internationale Straffedomstol, men dens arbejde har ikke fuld global tilslutning. Desuden er der behov for domstole til beskyttelse af menneskerettigheder og til afgørelse af økonomiske tvister. Tilsvarende skal nationale love og judicielle (dømmende) instanser kunne bakke op om de globale mekanismer. FN-forbundet præsenterer i det følgende sine overvejelser og forslag vedrørende internationale domstole og håber, at disse vil indgå i debatten om udviklingen af det globale samarbejde i FN. Members of the International Court of Justice, UN Photo/ICJ/Rob Ris 4
Indledning Internationale domstole er efter FN-forbundets mening en nødvendig del af et velfungerende verdenssamfund i en ideel verden. Både for at finde løsninger på internationale tvister og for at træffe afgørelser, hvor stater ikke kan blive enige. Verden er blevet mere global. Varer, penge og personer bevæger sig mere og mere over landegrænser og handlinger i én stat påvirker i større og større grad befolkningerne i andre stater, på kort eller lang sigt. Ressourceknaphed vil betyde flere udeståender lande imellem. Domstolsafgørelser og andre juridiske konklusioner har forskellig rækkevidde og gennemslagskraft blandt FN s medlemslande formelt og reelt. Hvor respekt for love og domstole er en selvfølgelighed i de fleste stater, er det samme langt fra tilfældet globalt. Såvel forskelle i retsopfattelser som staters uvilje til at acceptere mellemstatslige domstolsafgørelser begrænser internationale domstoles rækkevidde. Der må vedvarende arbejdes for øget respekt for domstolenes rolle. FN-forbundet ser overordnet et behov for internationale judicielle mekanismer på fem områder. 1. Hvor to eller flere stater har konflikter om grænser, ressourcefordelinger eller finder at andre stater forsømmer at udvise ansvarlig naboadfærd; 2. Hvor der begås folkedrab, krigsforbrydelser og andre internationale forbrydelser samt overgreb mod menneskeheden, der ikke retsforfølges eller kun retsforfølges symbolsk af nationale instanser; 3. Hvor borgeres rettigheder, særligt de internationale menneskerettigheder samt andre rettigheder i forhold til internationale konventioner, groft tilsidesættes og hvor nationale domstole ikke kan eller vil sikre borgerne; 4. Hvor der opstår stridigheder mellem økonomiske aktører og regeringer om bl.a. rammevilkår; 5. Hvor der opstår modstrid mellem internationale aftaler på forskellige områder. FN-forbundet ser gerne en udvidelse af den juridiske dimension i globalt og internationalt samarbejde, da en juridisk konsolidering af politisk/økonomiske aftaler bedre end nu vil kunne beskytte dem, der kommer i klemme i de herskende magtforhold. Der kan her være tale om stater, personer, virksomheder og NGO er. Det er imidlertid også vigtigt at søge at fastlægge, i hvilke typer sager internationale domstole og andre juridiske mekanismer ikke eller kun sjældent skal agere. Dette kan være tilfældet, når praktiske og økonomiske grunde taler afgørende imod en international domstolsbehandling, herunder en nøgtern konstatering af, at juridiske afgørelser kun bliver effektive, hvis nationale myndigheder er parate til at håndhæve dem. For FN-forbundet handler det i disse spørgsmål om at finde balancen mellem det ønskelige og det mulige, men også at påvirke holdninger således at den globale juridiske dimension gradvist får øget opbakning. Magtens tredeling, med lovgivende, udøvende og dømmende myndigheder er et bærende grundlag for de fleste samfund. Den tanke bør også gælde globalt, selvom den udøvende myndighed foreløbig varetages af staterne på det internationale samfunds vegne. Fakta: Domstole med forskellig rækkevidde Betegnelsen domstol er i global sammenhæng en bred betegnelse, da afgørelser ikke nødvendigvis har retsvirkning og kan håndhæves på samme måde som en afgørelse ved en national domstol. Også internationale domstole er kendetegnet ved, at de arbejder på grundlag af en retsplejeordning og besættes med upartiske dommere. Internationale domstoles domme og kendelser er normalt folkeretligt bindende for sagernes parter, men i modsætning til nationale domme m.v. kan de ikke tvangshåndhæves, da der som bekendt ikke findes nogen internationale retshåndhævende myndigheder. Men internationale domme og kendelser kan alligevel sanktioneres med politiske midler, der kan opleves som lige så tvingende som retlige midler. Den Internationale Domstol kan endvidere afgive vejledende udtalelser ( responsa eller advisory opinions ) om relevante folkeretlige spørgsmål, der indbringes af stater eller af FN s Generalforsamling. 5
UN Photo/Pernaca Sudhakaran Den Internationale Domstol og Havretsdomstolen Den Internationale Domstol, (International Court of Justice, ICJ), er i kraft af FN-Pagten en domstol, som dømmer i tvister, hvor to (eller flere) stater på forhånd udtrykkeligt har erklæret at ville følge domstolens afgørelser. ICJ har hjemme i Haag og er dermed det eneste af FN s seks hovedorganer, der ikke har sæde i New York. FN-forbundet finder, at der er et stort behov for Den internationale Domstol, ikke alene i sin nuværende form, men også med nye opgaver. Konfliktløsning gennem juridisk baserede afgørelser bør prioriteres højt. Det er en forudsætning, at FN s medlemsstater i langt højere grad end nu er villige til at afgive suverænitet til en sådan domstol. De traditionelle opgaver for ICJ har været afgørelse af territorial grænsedragning til lands eller tilgrænsende hav- og vandområder. Derudover er der en anden type sager, der ikke handler om traditionel suverænitet over land- eller søterritorium, men om at et lands handlinger kan have stor negativ indflydelse på nabolande. Fakta: Den Internationale Domstol (ICJ) Domstolen så dagens lys ved FN's oprettelse i 1945. Her erstattede den en lignende domstol, der blev oprettet i 1921 i forbindelse med etableringen af Folkeforbundet, FN's forløber. ICJ har 15 dommere, der vælges for en niårig periode af FN s Generalforsamling og Sikkerhedsråd i forening. Foruden at afsige domme i stridigheder mellem stater afgiver domstolen, på begæring af stater eller FN s andre hovedorganer (undtagen Sekretariatet) og særorganisationer, tillige responsa, dvs. uforbindende, rådgivende udtalelser på retligt grundlag. ICJ har frem til 2013 afsagt 120 domme og afgivet 26 responsa. ICJ er reguleret to steder. Dels i FN-pagten art. 92-96, dels i Domstolens statut, der udgør en integreret del af FNpagten. Det indebærer bl.a., at alle FN s medlemslande har ret til at betjene sig af Domstolen og pligt til at bidrage økonomisk til driften. Desuden følger det af statuttens art. 36, at kun de stater, der har afgivet særskilt erklæring om accept af Domstolens myndighed, automatisk er underkastet den. I dag har kun 70 stater, herunder Danmark, accepteret Den Internationale Domstols myndighed. Fire af FN s Sikkerhedsråd s fem permanente medlemmer har ikke accepteret ICJ. 6
UN Photo/ICJ Rob Ris Mulige nye opgaver for ICJ En strid mellem stater kan fx handle om fordeling af vand fra en flod, om grænseoverskridende forurening eller om grov diskrimination af borgere i et andet land. Med et øget pres på naturens ressourcer og øget bevægelighed for befolkninger forudser FN-forbundet flere af sådanne typer konflikter i fremtiden, og Den internationale Domstol er den oplagte institution til at dømme eller til at afgive responsa, når en stat mener sine interesser krænket. Andre spørgsmål som efter FN-forbundets mening bør indbringes af FN s medlemsstater for ICJ er spørgsmål som overvågning af trafik på internet og telefon, skattely, udlevering af personer samt affaldsdumpning til lands eller til vands. FN-forbundet forudser også, at der gradvist vil opstå konflikter mellem de efterhånden mange bindende globale reguleringer på forskellige områder, ligesom der kan opstå behov for fortolkninger af rækkevidden af aftaler og konventioner. Der kan eksempelvis opstå behov for at afklare om hensyn til fri bevægelighed af varer skal veje tungere end miljøhensyn eller omvendt. Skal dette bedømmes ud fra Verdenshandelsorganisationens (WTO) regelsæt, eller ud fra målsætningerne på miljøområdet? Fakta: Danmark og Den Internationale Domstol (ICJ) Danmark har i fire tilfælde fået bilagt uoverensstemmelser med andre stater ved Domstolen eller dens forgænger: 1. Østgrønlandssagen i 1933 mellem Danmark og Norge om suveræniteten over Østgrønland; Danmark vandt sagen. 2. Sokkelsagen i 1969 mellem Danmark, Holland og Tyskland vedrørende afgrænsningen af den kontinentale sokkel i Nordsøen; Partierne indgik på baggrund af en anbefaling fra ICJ et forlig. 3. Storebæltssagen i 1991 mellem Danmark og Finland vedrørende højbroen i Storebælt. Danmark betalte efter et forlig 90 mio. kr. til Finland og sagen kom ikke til doms. 4. Jan Mayen-sagen i 1993 mellem Danmark og Norge vedrørende suverænitet over havområdet mellem Østgrønland og den norske ø Jan Mayen. ICJ s afgørelse var en grænsedragning midtvejs. FN-forbundet finder, at der er behov for, at der træffes beslutninger, som afvejer hensyn mellem bestemmelser i de mange konventioner og aftaler, der er et resultat af forpligtende internationale samarbejde. Det bør blive en opgave for Den Internationale Domstol at afgive responsa herom, på foranledning af medlemsstater og internationale organisationer. Fakta: FN-pagten om domstolsafgørelser I artikel 33 står følgende om tvister: Parterne i enhver tvist, hvis fortsættelse kan antages at ville bringe opretholdelsen af mellemfolkelig fred og sikkerhed i fare, skal først og fremmest søge en løsning ved forhandling, undersøgelse, mægling, forlig, voldgift, domsafgørelse, benyttelse af regionale institutioner eller aftaler, eller ved andre fredelige midler efter deres eget valg. 7
Lav tilslutning til ICJ Et svagt punkt i ICJs muligheder er, at kun en tredjedel af FN s medlemslande har tilsluttet sig Domstolens Statut og dermed har erklæret villighed til at følge Domstolens afgørelser. FN-forbundet finder, at der er behov for en international kampagne for at flere stater tilslutter sig Den Internationale Domstol. FN-forbundet finder det især vigtigt, at de permanente medlemmer af Sikkerhedsrådet tilslutter sig ICJ s myndighed. FN-forbundet vurderer imidlertid, at der i øjeblikket er mangel på fælles forståelse blandt medlemslandene om hvilken rolle ICJ skal spille fremover og hvor bredt dens dømmende myndighed skal udstrækkes. FN-forbundet finder derfor, at der bør afholdes en global konference herom og opfordrer den danske regering til at tage et sådant initiativ. Det er FN-forbundets håb, at en præcisering af Domstolens fremtidige opgaver kan føre til øget tilslutning blandt verdens lande. Havretsdomstolen Den Internationale Havretsdomstol har en karakter der ligner ICJ, idet den tager stilling til tvister mellem stater, men den er ikke en del af FN. Den er oprettet i 1996 i forlængelse af vedtagelsen af Havretskonventionen og tager kort sagt stilling til havretlige spørgsmål i internationalt farvand og grænsedragning i forhold til nationalt farvand. FN-forbundet vurderer, at der bliver et øget behov for Havretsdomstolen, da den skal behandle sager om udnyttelse af ressourcer i internationalt farvand og sager om uansvarlig adfærd på havet, f.eks. dumpning af farligt affald eller pirateri. Det bliver mere og mere vigtigt, at dens afgørelser respekteres og at f. eks. FN s organer støtter gennemførelsen af dem. Fakta: Havretsdomstolen (International Tribunal for the Law of Sea): Domstolen har til huse i Hamborg og har tilslutning fra 157 lande og fra FN, og består af 21 dommere. Den har siden 1997 behandlet 22 sager. En sag fra efteråret 2013 fik dansk opmærksomhed, idet Greenpeace forsøgte at komme ombord på en russisk boreplatform i internationalt farvand (hvilket er ulovligt i henhold til konventionen), hvorefter russiske styrker bordede Greenpeaces skib og tog dette og alle ombord til fange (hvilket var ulovligt). En afgørelse fra Domstolen med 19 mod 2 om at frigive skib og fanger mod kaution blev først efter nogen tid fulgt af Rusland. Internationale straffedomstole FN-forbundet finder det vigtigt, at krigsforbrydere kan retsforfølges af en domstol. Historisk kendes Nürnberg-domstolen og Tokyo-domstolen som strafferetlig retsforfølgning af Nazi- Tysklands og Japans krigsforbrydelser m.v. under 2. Verdenskrig, hvorved en række enkeltpersoner blev straffet. Disse domstole var dog nedsat af de sejrende magter og havde kun kompetence til at retsforfølge krigsforbrydelser begået af Aksemagterne. Fakta: Eksempler på særdomstole Derudover har FN i samarbejde med regeringen i Sierra Leone medvirket til oprettelsen af en domstol (2002), der imidlertid har både nationale og internationale dommere og som dømmer på grundlag af en blanding af national og international ret. Ud fra samme model er der etableret lignende hybride krigsforbryderdomstole for Cambodia (2003) vedrørende forbrydelserne begået af Pol Pot regimet i 1970 erne og for Libanon (2006) til retsforfølgelsen af mordet på den libanesiske ministerpræsident Rafik Hariri i 2005. Disse særdomstole står, ligesom ICC, uden for FN-systemet. 8
Egentlige internationale straffedomstole - neutrale og på hele det internationale samfunds vegne - blev første gang oprettet af FN s Sikkerhedsråd i 1993 og 1994 med etableringen af de to FN-baserede straffetribunaler for hhv. Det tidligere Jugoslavien (ICTY) og Rwanda (ICTR). Siden hen kom i 2002 den Permanente Internationale Straffedomstol (ICC), der blev nedsat i henhold til en international traktat ( Rom-Statutten fra 1998) og som står uden for FN. Det Internationale Straffetribunal vedr. Eksjugoslavien (ICTY) Det Internationale Straffetribunal vedr. Eksjugoslavien (ICTY) var den første straffedomstol, der blev etableret af FN s Sikkerhedsråd i 1993 med det specifikke formål at retsforfølge indflydelsesrige enkeltpersoner, som er mistænkt for krigsforbrydelser i forbindelse med konflikterne i Balkan begået fra 1991-2001. I alt 161 personer er blevet tiltalt ved ICTY, hvoraf 74 pr. februar 2014 er dømt. ICTY lukker, når den sidste sag er blevet afgjort i 1. instans, formentlig i 2016. Derefter vil ankesagerne både fra ICTY og ICTR køre videre ved en særlig midlertidig dømmende instans ( MICT, Mechanism for International Criminal Tribunals), der tillige vil kunne afsige kendelser om vidnebeskyttelse, benådninger, m.v. ICTY blev etableret i en periode med stort internationalt fokus på, at straffrihed er uacceptabelt, en holdning FN-forbundet finder det vigtigt at holde fast i. ICTY er beliggende i Haag og har til dato hovedsagelig retsforfulgt de øverste og mest magtfulde politiske og militære ledere af de forskellige involverede grupper i konflikten. Siden 2003 har ICTY ligeledes fokuseret på at kapacitetsopbygge retsinstanser i det tidligere Jugoslavien og har således hjemvist sager, der omhandler anklagede i lavere eller mellemstående magtpositioner til at blive retsforfulgt af nationale retsinstanser i det tidligere Jugoslavien. På nuværende tidspunkt er ICTY ved at afslutte de sidste sager, før tribunalet lukker permanent ned. Fakta: ICTY s mandat og rammer for retsforfølgelse: ICTY retsforfølger kun de ansvarlige politikere eller militærfolk for grove krænkelser af den humanitære folkeret begået i det tidligere Jugoslavien siden 1991. Domstolen kan overtage sager fra nationale domstole, hvis det vurderes at det tjener den internationale retsfølelse bedst. ICTY kan også referere sager til de nationale domstole i det tidligere Jugoslavien. ICTY består af 6 afdelinger i 1. instansen, hver med 3 dommere, samt et appelkammer, der sammensættes med 5 dommere. Derudover består ICTY af Anklagemyndigheden, der efterforsker forbrydelserne og fører sagerne i Retten, samt af et Justitssekretariat ( Registry ), der varetager alle administrative funktioner samt forbindelserne til værtslandet og de stater, der er berørt af Tribunalets retsforfølgning. ICTY kan retsforfølge individer for følgende 4 kategorier af forbrydelser: a) Alvorlige brud på Geneve konventionerne; b) Overtrædelser af folkerettens love og regler for krigsførelse; c) Folkedrab samt d) Forbrydelser mod menneskeheden. Det er en del af ideen bag ICTY, at behandlingen kan bidrage til forsoningsprocessen ved at skabe klarhed og anerkendelse over forbrydelsernes omfang, således at lokalsamfundene kan forlige sig med deres historie. Samtidig med ønsket om at bringe retfærdighed til krigens ofre har det også været håbet, at retsforfølgelserne kunne have en præventiv effekt i lignende konflikter andre steder i verden. ICTY er en international domstol og er neutral i konflikten, men selvom langt de fleste sager omhandler retsforfølgelse af Serbere og Bosniske serbere, har ICTY også behandlet og dømt i sager mod kroatere, bosniske muslimer og albanere fra Kosovo og Makedonien, der har begået krigsforbrydelser m.v. under konflikten i Det tidligere Jugoslavien. ICTY består af 2 instanser en domstol og et appelkammer. Afgørelser i 1. instans kan indbringes for Appelkammeret. 9
Fakta: Sagen mod Slobodan Milošević Krigen i Eks-Jugoslavien er i høj grad forbundet med Slobodan Milošević, den tidligere præsident for Serbien (1987-1997). Han blev i 1999 af ICTY anklaget for krigsforbrydelser og forbrydelser mod menneskeheden. I 2001 blev han arresteret og udleveret til ICTY. Retssagen pågik fra 2002 til 2005 og der blev rejst i alt 66 anklagepunkter mod ham, heriblandt ansvaret for: Massakrer under Kosovo-krigen hvorunder flere end 700.000 etniske albanere blev fordrevet; folkedrab, forbrydelser mod menneskeheden og krigsforbrydelser i perioden 1992-1995 under krigen i Bosnien samt planlægning og ledelse af krigen i Kroatien, der blandt andet førte til massakrer og deportation af 170.000 kroater. Retssagen nåede ikke frem til dom, idet Milošević døde i marts 2006. FN-forbundet har til stadighed bakket op om arbejdet i ICTY og finder det vigtigt at alvorlige forbrydelser straffes. Det kan imidlertid også konstateres, at retsforfølgelse af denne karakter er forbundet med en række problemer. For det første har ICTY arbejdet langsomt og brugt mange ressourcer på retsopgøret. Uanset at tidsproblemet i høj grad skyldes de meget komplicerede strafferetlige og processuelle problemer i sådanne sager og tillige chikane af ICTY s arbejde, er det ikke retspolitisk betryggende hverken for anklagede eller ofre - at et retsopgør varer 20 år. For det andet har der været store udfordringer med at få de kroatiske og serbiske myndigheder til at samarbejde om at udlevere eftersøgte personer til ICTY, idet den sidste sigtede først i 2011 blev anholdt af de serbiske myndigheder. For det tredje har der konstant været stort politisk pres på ICTY, både fra de involverede lande og fra andre, der har ment at have interesse i sagernes udfald, enten konkret eller principielt. Særligt problematisk har det efter FN-forbundets mening været, at der i de seneste år har været eksempler, der kunne indikere et skifte i Domstolens praksis. Dette har betydet, at flere eks-jugoslaviske generaler og toppolitikere er blevet frifundet af Appelkammeret med nogle specielle juridiske argumenter, efter at de i første instans var blevet idømt lange fængselsstraffe for krigsforbrydelser. Med deres ledende roller i under krigen(e) er det for FN-forbundet svært at forstå, at de kan findes uskyldige. FN-forbundet finder det helt afgørende for Domstole, der skal retsforfølge mulige krigsforbrydere, at politisk ansvarlige og militære øverstbefalende kan ifalde straf, medmindre de ingen som helst indflydelse har haft eller kunne have på forbrydelserne. Det er uacceptabelt og i strid med hele ideen bag ICTY og tilsvarende domstole, hvis generaler og topledere verden over næsten pr. definition kan forvente straffrihed. UN Photo, Yugoslavia 10
Fakta: Frederik Harhoff, fhv. dommer ved ICTY Blandt dommerne ved ICTY var fra 2007 til 2013 danskeren Frederik Harhoff. Han blev imidlertid suspenderet i efteråret 2013, efter at en privat mail var nået til offentlighedens kendskab uden hans vidende eller samtykke. I mailen gav Harhoff udtryk for bekymring over en række frifindelser af politiske og militære ledere og gav udtryk for, at frifindelserne måske kunne skyldes, at ICTYs formand havde lagt en ny linie, muligvis efter politisk pres fra USA og Israel, der øjensynligt generelt ikke ønsker at deres militære øverstbefalende kan ifalde strafansvar for forbrydelser begået af deres underordnede, medmindre der direkte var givet ordre hertil. Suspensionen af Harhoff var begrundet med, at han på grund af synspunkterne i mailen fandtes at have været forudindtaget imod serbere i almindelighed og generaler i særdeleshed. Den internationale Straffedomstol (ICC) ICC blev etableret den 1. juli 2002, da Rom-statutten for dens virke trådte i kraft. ICC er en permanent domstol, der har til opgave at retsforfølge individer for folkedrab, forbrydelser mod menneskeheden og krigsforbrydelser samt for aggression, såfremt et tilstrækkeligt antal medlemslande efter 2017 ratificerer den efterfølgende ændring af Rom- Statutten, der nu definerer aggressionsforbrydelsen. I CC kan kun retsforfølge forbrydelser, der er begået efter den dato, hvor ICC blev oprettet. ICC s officielle hovedsæde er beliggende i Haag, men retssager kan finde sted hvor som helst. Fakta: ICC s ratifikationsstatus og jurisdiktion I 2013 havde 122 lande ratificeret Rom-traktaten, herunder hele Sydamerika, hele Oceanien, næsten hele Europa og ca. halvdelen af landene i Afrika. Yderligere 31 lande, herunder Rusland, har underskrevet, men ikke ratificeret Rom-statutten. Disse lande er iht. traktat-loven forpligtet til at afstå fra at begå handlinger, som ville være i modstrid med Rom-traktatens mål og formål, indtil de erklærer, at de ikke har til hensigt at blive en del af traktaten. Samme år som ICC blev stiftet, underskrev USA, Israel og Sudan Rom-statutten, men tilkendegav senere, at de ikke agter at ratificere den. Det betyder, at disse lande ikke har nogen juridiske forpligtelser, selvom deres tidligere regeringer har underskrevet traktaten. 41 lande har hverken underskrevet, ratificeret eller tiltrådt Rom-traktaten, herunder Indien og Kina. Generelt kan ICC kun udøve jurisdiktion i tre tilfælde: Hvis den anklagede er borger i et medlemsland (state party), hvis den påståede forbrydelse fandt sted på et medlemslands territorium, og hvis en situation bliver henvist af FN s Sikkerhedsråd ICC supplerer eksisterende landes nationale retssystemer, og kan kun udøve sin jurisdiktion, når de nationale retter ikke kan eller ikke vil undersøge eller retsforfølge forbrydelser. Derfor er det altid de deltagende staters primære ansvar selv at undersøge og straffe de forbrydelser, der hører under Domstolens jurisdiktion. ICC har indledt undersøgelser i otte tilfælde i Afrika: Congo, Uganda, Den Centralafrikanske Republik, Darfur i Sudan, Kenya, Libyen, Elfenbenskysten og Mali. Fire af disse sager blev henvist til ICC af de pågældende stater selv, nemlig Congo, Uganda, den Centralafrikanske Republik og Mali, mens to sager blev henvist af FN s Sikkerhedsråd (Darfur og Libyen) og to blev indledt af egen drift af anklageren, nemlig Kenya og Elfenbenskysten. 11
UN Photo/ Rick Bajornas FN-forbundet er meget tilfreds med etableringen af den permanente internationale straffedomstol, der fortsætter arbejdet med at videreudvikle og præcisere den internationale strafferet og den internationale straffeprocesret efter at de forskellige internationale særdomstole bliver lukket ned. En permanent straffedomstol bør også kunne have en større præventiv virkning end bagudrettede særdomstole. 122 landes ratifikation er imidlertid ikke tilfredsstillende, især fordi en række store lande (bl.a. Indien, Kina, USA og Rusland) mangler at tilslutte sig. FN-forbundet ønsker, at der fra bl.a. dansk og europæisk side gøres en diplomatisk indsats for at udvide landekredsen bag ICC. FN-forbundet er bekymret over den meget lange sagsbehandlingstid, idet det tog over 10 år for ICC at nå frem til den første dom. Uagtet at procedurerne med store sproglige og praktiske problemer nødvendigvis må være tidskrævende, håber FN-forbundet, at det vil lykkes at nå frem til forløb, der kan afsluttes på 3-5 år. Alle de internationale straffedomstole har allerede kunnet effektivisere deres retssager betydeligt, men hurtigere retssager kræver ikke mindst større samarbejdsvilje fra de lande, der skal hjælpe med anholdelse og udlevering af de tiltalte, tilvejebringelse af beviser og facts samt identifikation og beskyttelse af vidner til de strafbare forhold. Et særligt problem knytter sig netop til beskyttelsen af vidner og deres familier, der ofte bliver udsat for overgreb eller trusler fra de tiltalte eller deres tilhængere, og disse nyder tilmed ofte sympati hos myndigheder i det land forbrydelserne er foregået i. Her må andre lande i særlige tilfælde være villige til at stille vidnebeskyttelsesprogrammer til rådighed med flytning til et nyt land og ny identitet m.v. til de mest truede vidner. Et eksempel kan være sagerne mod nuværende præsident og vicepræsident i Kenya, som står tiltalt for at spille en stor rolle i organisering af drab og optøjer efter et tidligere valg (2007). Med deres nuværende magtpositioner kan de udsætte kenyanske vidner for stort pres. Denne sag illustrerer en udfordring for ICC. Kan det faktum at den kenyanske præsident og vicepræsident blev demokratisk valgt af et flertal ses som et udtryk for, at folket har tilgivet deres tidligere handlinger? Er det praktisk muligt at gennemføre en sag mod statsledere? Hvad bliver konsekvensen for støtten til ICC, hvis Kenya s nuværende statsledere dømmes? Efter FN-forbundets mening må ICC stå fast på, at sager mod nyvalgte ledere skal forløbe som enhver anden sag, også selv om det kan blive umuligt at få personerne til afsoning i første omgang. 12
Fakta: Afrika i retten Hidtil er kun sager fra Afrika været under behandling i ICC. Det drejer sig om handlinger begået i Congo, Kenya, Sudan, Den centralafrikanske republik og Elfenbenskysten. Denne øjensynlige skævhed betyder, at der især fra afrikanske landes side er kritik af partiskhed i ICC og påstande om en racistisk adfærd. Det hører dog med til billedet, at de fleste af de afrikanske sager er rejst på foranledning af afrikanske lande. FN-forbundet påpeger, at der kan være andre virkninger af retsforfølgningen ved både ICC og de andre internationale straffedomstole end den blotte dom, straf og afsoning. Behandlingen betyder også, at der sker en afdækning og dokumentation af en række forbrydelser, der derved ikke længere kan forties sådan som gerningsmændene og deres bagland ellers gerne ønsker. F.eks. spærrer Tyrkiets benægtelse af det armenske folkemord fortsat for samarbejde og forsoning mellem de to lande. En anden vigtig effekt af rejsning af sager i ICC er, at ofrene får anerkendelse og moralsk oprejsning for deres lidelser, samt at der kan iværksættes programmer til at hjælpe dem med følgerne af de overgreb, de har været udsat for. Dette kan efter FN-forbundets mening dels bidrage til, at ofre dels kommer videre i livet og dels bidrage til forsoningen i landet. Offerprogrammerne kan ikke erstatte retsforfølgelserne. En tredje vigtig effekt af den internationale strafferetlige retsforfølgning af krigsforbrydelser m.v. er, at den kan have en præventiv virkning både overfor de konkrete gerningsmænd i den indbragte konflikt og overfor fremtidige potentielle krigsforbrydere andre steder i verden. FN-forbundet mener, at ICC trods udfordringerne er et nødvendigt supplement til de nationale domstole, fordi forskning viser, at retsopgør virker forebyggende og på den måde redder liv. Sådanne retsopgør kan finde sted i nationale domstole, men i de tilfælde hvor de nationale domstole hverken kan eller vil retsforfølge, bør ICC træde til. FN-forbundet mener, at ICC kan opnå bredere international anerkendelse, hvis omverden kan se en effekt af retsopgørene i form af færre gentagelser af krigsforbrydelser. ICC bør fungere som katalysator for en styrkelse af de nationale og regionale retsinstanser, således at de enkelte lande måske vælger at gennemføre et retsopgør i deres egen nationale eller regionale retsinstans, fordi de gerne vil undgå et retsopgør i ICC, eller at de alternativt netop overlader retsforfølgningen til ICC i situationer, hvor der vil være risiko for, at en retfærdig national retsforfølgning vil blive undergravet af interne modsætninger i landet. Menneskerettighedsdomstole UN Photo/Pernaca Sudhakaran Menneskerettighederne er universelle og krænkelser bør derfor være et globalt anliggende. Der findes i FN en række klagemekanismer for individer i forhold til specifikke konventioner, men afgørelserne er ikke bindende for medlemslandene. Domstole, der kan behandle borgeres klager over myndigheder, findes hidtil kun regionalt. Det må overvejes om dette er tilstrækkeligt. 13
Den europæiske menneskerettighedsdomstol Den Europæiske Menneskerettighedskonvention blev underskrevet i 1950 af de daværende 13 medlemslande i Europarådet, heriblandt Danmark. Konventionen bygger på FN s menneskerettighedserklæring fra 1948 med borgerlige og politiske rettigheder som centrale punkter (men ikke sociale, økonomiske eller kulturelle rettigheder). I 1992 blev Den Europæiske Menneskerettighedskonvention indskrevet i dansk ret. FN-forbundet mener, at Den europæiske Menneskerettighedsdomstol er en vigtig institution for at sikre respekten for menneskerettighederne for borgere i Europa, men finder, at det er en svaghed, at konvention og domstol ikke også omfatter de sociale, økonomiske og kulturelle rettigheder, hvor klager på nuværende tidspunkt behandles på komite-niveau i Europarådet. En mulighed på sigt kunne være etablering af en domstol til at tage stilling til klager på det økonomiske, sociale og kulturelle område. Domstol og konvention bør tillige udvide sin tilslutning, således den dækker alle 55 europæiske OSCElande og dermed FN s europæiske region. Fakta: Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol (EMD) EMD er oprettet i 1959, har til huse i Strasbourg og er knyttet til håndhævelsen af Den Europæiske Menneskeretskonvention. Formålet med Domstolen er at sikre, at konventionen overholdes i alle Europarådets medlemslande, og at borgere kan klage, hvis de mener at deres individuelle menneskerettigheder er krænket og hvis de nationale klagemuligheder er udtømt. Domstolen har 47 dommere, én fra hvert medlemsland i Europarådet, og har afsagt mellem 7-900 domme om året de seneste år. Domstolens afgørelser er juridisk forpligtende for medlemsstater, både i henhold til lovgivning og praksis. Domstolen straffer ikke, men kan pålægge at ofre modtager kompensation. Domstolen må ikke forveksles med EU-domstolen, der alene virker for EU s medlemslande. På menneskeretsområdet er Charteret om grundlæggende rettigheder en del af EU-domstolens grundlag og der er dermed et vist overlap til Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols virkefelt. Det er et alvorligt problem, at domstolen ikke har kapacitet til at behandle alle de tusindvis af sager som indbringes. Dette problem bør imidlertid først og fremmest løses ved, at de stater, der er omfattet af domstolens jurisdiktion, får harmoniseret deres nationale lovgivning med Den europæiske Menneskerettighedsdomstols retspraksis. Herved vil færre sager blive indklaget for den regionale domstol. Der har i flere lande været kritik af at Europæiske Menneskerettighedsdomstol er aktivistisk og udvider fortolkningen af konventionens indhold. FN-forbundet er ikke bekymret over en større internationalisering af menneskerettighederne og ser domstolens handlinger som et udtryk for, at den følger med tiden. FN-forbundet opfodrer Danmark til i højere grad end nu at inkorporere menneskerettighedskonventionerne i lovgivningen, først og fremmest ICCPR (Den Internationale Konvention om Borgerlige og Politiske Rettigheder). Det vil give færre sager ved domstolen og også ved FN s komiteer til overvågning af overholdelsen af en række konventioner. Fakta: Danske sager ved Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol Danmark har i perioden 1959-2011 fået 14 domsfældelser hvor det er blevet afgjort, at der er blevet begået en krænkelse. Til sammenligning har vores naboer i Sverige 47 og Norge 21. Tyrkiet topper listen med hele 2404 krænkelser afgjort ved domstolen. Et eksempel på en dansk sag med overtrædelse af menneskerettighederne er sagen om journalisten Jens Olaf Jersild, der havde produceret TV med racistiske udtalelser fra nogle af de medvirkende. Dette fandt danske domstole var strafbart, mens Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol afgjorde, at hans ytringsfrihed var blevet krænket og at indslaget blot skildrede et miljø i samfundet. Endvidere er Danmark blevet dømt i sager vedrørende integration, fx i 2007 hvor integrationsministeriet nægtede den dengang 15-årige somaliske Sahro Osman opholdstilladelse. Det var i strid med Menneskerettighedskonventionens artikel 8 om ret til familieliv, afgjorde retten i Strasbourg. 14
Andre regionale menneskerettighedsdomstole Det er ikke kun i Europa, at der findes institutioner, der regionalt skal beskytte overholdelsen af menneskerettighederne. F.eks. er der under Organization of American States (OAS) både en domstol (Inter-American Court of Human Rights, oprettet i 1980) og en kommission (Inter-American Commission on Human Rights) til behandling af sager. Under Den Afrikanske Union er der ligeledes en domstol (African Court on Human and Peoples Rights, oprettet i 2006) og en kommission (The African Commission on Human and Peoples Rights). Her kan individer rejse sager. Under Den Arabiske Liga og under Association of South East Asian Nations (ASEAN) er der kommissioner til drøftelse af overholdelse af menneskerettigheder. Her kan individer imidlertid ikke rejse sager, så der er ikke direkte tale om domstolsafgørelser. FN-forbundet mener, at udbygning af regionale menneskerettighedsdomstole, såvel i deres juridiske grundlag og jurisdiktion som i forhold til at få afgørelserne respekteret, er den rigtige vej at gå i styrkelse af individers juridiske mulighed for at kunne indklage krænkelse af menneskerettigheder. FN s regionale opdeling bør være rammen om sådanne domstoles virke.en vigtig faktor for at forbedre menneskerettighederne i en række lande, er at også de nationale juridiske mekanismer styrkes. Dette er også en prioritet i dansk udviklingspolitik, hvilket FN-forbundet gerne vil støtte. Umiddelbart finder FN-forbundet det ikke operativt at satse på en global Menneskerettigheds -domstol. Dels forudsætter afgørelser et rimeligt kendskab til lokale/regionale forhold og dels vil en altomfattende domstol risikere at drukne i sager. Den Universelle Periodiske Gennemgang (UPR) i FN s Menneskerettighedsråd og arbejdet i Rådets komiteer med specifikke konventioner, må på nuværende tidspunkt sikre menneskerettighederne universelle karakter. International domstolsregulering af økonomiske konflikter Der findes ikke en international domstol, der kan håndtere konflikter af økonomisk karakter. Hvis der er tale om udnyttelse af stedlige naturressourcer (olie, vand, mineraler), som flere lande har interesser i, kan det blive en sag for Den Internationale Domstol, ICJ. Handler det om konflikt mellem et antal lande om opfyldelsen af handelsaftaler under verdenshandelsorganisationen WTO, er der i organisationen en voldgiftsmekanisme med et tvistpanel, der har til opgave at komme med en afgørelse. En sådan konflikt kunne også indbringes for Den internationale Domstol i det omfang det drejer sig om en konflikt mellem stater. Et område, som efter FN-forbundets mening er egnet til internationale domstolsafgørelser, eventuelt med en domstol som ankeinstans, er konflikter mellem stater og internationale investorer. Principper for og mekanismer til at løse sådanne er ofte en del af handelsaftaler som Fakta: State Investor Dispute Settlement (ISDS) Behovet for at løse konflikter mellem stater og udenlandske investorer kan føres mange år tilbage, i hvert fald til 1966, hvor der blev dannet en facilitet i Verdensbanken (ICSID) til at hjælpe med løsninger. Siden er det blevet en del af mange handels- og investeringsaftaler lande og regioner imellem. Problemet er ikke mindst, hvordan man definerer investors interesse. Er det udtryk for forringet indtjeningsmulighed og dermed ret til erstatning fra det pågældende land hvis der indføres højere mindsteløn, større krav til miljø- og arbejdsmiljø? Det synes at være tilfældet i nogle aftaler af denne karakter. Eksempelvis sagsøgte et tobaksfirma Australien fordi landet stillede krav om sundhedsadvarsler, ligesom Argentina måtte betale erstatning til forsyningsvirksomheder for at have lagt loft over vand- og elpriser under finanskrisen. Konflikter indenfor ISDS-regimet afgøres normalt af en nedsat gruppe (at sammenligne med en Voldgift) med repræsentant for stat og for virksomhed og særligt udpegede medlemmer, ofte internationale erhvervsledere. Afgørelserne er bindende og kan ikke appelleres til nationale domstole. f.eks. NAFTA (North American Free Trade Agreement), TPPA (Trans Pacific Partnership Agreement), ligesom det er en del af EU s samarbejde med f.eks. stater i Østeuropa. 15
Det kan efter FN-forbundet mening ikke være rimeligt, at der indgås ISDS-aftaler, der gør det erstatningspligtigt for et land at ville leve op til anbefalinger fra organisationer som WHO (Verdenssundhedsorganisationen), ILO (Den internationale arbejdsorganisation) eller UNEP (FN s miljøorganisation), ligesom det heller ikke bør kunne være tilfældet, at lande på grund af ISDS-aftaler ikke kan overholde Koytoaftalerne om klimabeskyttelse. Specielt fattige lande kan føle sig fristede til at indgå aftaler, der tager for meget hensyn til internationale investorers interesser og for lidt hensyn til muligheder for at tilgodese sine borgeres menneskerettigheder. FN-forbundet ser et behov for, at der etableres institutioner og mekanismer, der kan sikre en rimelig balance af hensyn. Muligvis kan dette være en opgave for ICJ, men FNforbundet kan også forestille sig andre muligheder for at afhjælpe problemerne, f.eks. via kapacitetsstøtte til svage lande i forhandlinger om aftaler. Behov for styrkelsen af nationale og regionale retsinstanser Nationale domstole er af logiske grunde ikke det rigtige sted at afgøre konflikter mellem stater. For de fleste andre typer sager, retsforfølgelse af krigsforbrydere, beskyttelse af menneskerettigheder og de fleste tvister med økonomiske aktører, er det imidlertid afgørende med velfungerende nationale retsinstanser. Her skal internationale domstole primært være et supplement, både fordi retspleje i høj grad er knyttet til nationalstaten og fordi sager ved internationale domstole af mange grunde er tidskrævende. Det er vigtigt, at national lovgivning og den nationale domstolsvirksomhed afspejler, at vi lever i en global verden, hvor fælles standarder i væsentligt omfang må afspejles i de nationale aktiviteter, og f.eks. også i den retsbeskyttelse, som procedurerne indeholder. Det gælder ikke mindst hvor borgere er retssubjekter. Her finder FN-forbundet det helt nødvendigt, at den nationale indsats i betydeligt omfang sikrer, at de enkelte lande lever op til de internationale standarder, sat af f.eks. ICC eller den Europæiske Menneskerettighedsdomstol. I Danmarks udviklingssamarbejde må dette være en ledetråd. Med hensyn til Straffedomstole, er FN-forbundet betænkelig ved, hvis der oprettes regionale domstole. Krigsforbrydelser er i høj grad knyttet til magt og magtfuldkommenhed, og en regional domstol kunne lettere end en global blive offer for pression af en stedlig stormagt. Omvendt kan FN-forbundet støtte oprettelsen af regionale underafdelinger af ICC. Det kunne fjerne en fornemmelse af ICC som en slags vestligt overformynderi, og gøre det lettere for anklagede og dømte at holde kontakt med deres familier. FN-forbundet er åbent overfor, at der knyttes domstole eller domstolslignende mekanismer til globale eller regionale samarbejdsorganisationer, uanset om det f.eks. handler om WTO, EU, ASEAN eller internationale handelsaftaler. Hvor der er samarbejde, vil der opstå konflikter som skal bilægges på en ordentlig måde. FN-forbundet finder det imidlertid vigtigt, at domstole knyttet til særlige aftaler og/eller organisationer, fungerer indenfor den globale kontekst og respekterer målsætninger og principper indenfor f.eks. menneskerettighedsområdet. Der bør være en global instans, gerne en domstol, som kan vurdere om en domstol eller voldgift med mere snævert formål handler indenfor en global ramme. 16
Implementering af internationale domstoles grundlag i dansk lovgivning Danmarks love og domstole fungerer både juridisk og praktisk i betydelig grad på en måde, der støtter de internationale domstole. Danmark har tilsluttet sig ICJ og Romstatutten, grundlaget for ICC s virke, indgår i civile danske domstoles retsgrundlag og er aktivt brugt i afgørelser. Den europæiske menneskerettighedskonvention er inkorporeret i dansk lov og Den Europæiske Menneskererettighedsdomstols afgørelser bliver umiddelbart fulgt af Danmark. Et problem i den danske opbakning til de internationale standarder er den militære straffelov. Her er ICC s grundlag ikke indarbejdet, selv om udsendte soldater objektivt er blandt de danske borgere, der har størst risiko for at blive involveret i handlinger, der kan være krigsforbrydelser. FN-forbundet anbefaler, at Danmark får revideret den militære straffelov, sådan at ICC s grundlag indarbejdes, og sådan at det står klart, at danske soldater kan blive omfattet af retsforfølgelse på dette grundlag. Fakta: Danske soldater i Afghanistan og i Irak Danske soldater har gennem flere år været udstationeret for at medvirke til at stabilisere forhold i Afghanistan og Irak og bidrage til beskyttelse af civilbefolkningen. Soldater har indgået i operationer sammen med andre aktører, som øjensynligt har udsat fanger for grov behandling, muligvis for tortur. Det er uklart, hvorvidt danske soldater hermed har handlet på strafbar måde, både fordi den militære straffelov ikke tager højde for sådanne situationer, og dels fordi danske myndigheder ikke har taget initiativ til at indbringe sager for en domstol til afgørelse. I forbindelse med en revision af den militære straffelov er det ligeledes oplagt at sikre, at handlinger, der er forbudte efter Geneve-konventionerne (om beskyttelse af krigens ofre) også bliver indskrevet som strafbare i henhold til den danske militære straffelov. For eksempel er ikke-rettidig løsladelse af krigsfanger i Geneve-Konventionerne, eller forbrydelsen tvungne forsvindinger i ICC Statutten, ikke omfattet af nogen dansk straffebestemmelse. Om det skal ske ved en direkte inkorporering eller på anden måde, er efter FN-forbundets mening ikke afgørende. Det vigtige er, at Danmark i praksis bakker fuldt op om de internationale retlige standarder. FN Forbundet mener endvidere, at konventioner i større omfang end nu bør inkorporeres i dansk lov. Det styrker opfattelsen af menneskerettigheder og forbrydelser som universelt definerede og det gør samarbejde med andre lande om retsforfølgelse og retsbeskyttelse lettere end nu, forudsat tilsvarende inkorporering i andre lande. Med borgeres øgede mobilitet over grænser vil der være et stigende behov for at tage retlige skridt i forhold til borgere fra andre lande, ligesom der vil være flere danske borgere i udlandet, som vil komme i kontakt med retlige instanser. 17
Kernepunkter i FN-forbundets holdninger og anbefalinger FN-forbundet vil arbejde for en styrkelse af den juridiske dimension i det globale samarbejde, således at domstole og fælles retlige standarder i højere grad end nu bidrager til det globale fællesskab. På det konkrete plan vil FN-forbundet især arbejde for følgende: 1. At Den Internationale Domstol, ICJ, på initiativ fra medlemsstater får udvidet sit virkefelt og dermed vil kunne løse flere forskelligartede konflikttyper. 2. At Den Internationale Domstol får til opgave at afveje konkrete hensyn mellem forskelligt rettede internationale konventioner og aftaler. 3. At der tages initiativ til en konference med det formål 1) at diskutere Den Internationale Domstols fremtidige rolle og 2) at udvide kredsen af lande, der har tilsluttet sig domstolens myndighed. 4. At der holdes fast i, at Den Internationale Straffedomstol ICC er kommet for at blive og at der er behov for at øge antallet af ratificerende lande, således at ICC bliver global i ordets bogstavelige forstand. 5. At det vedbliver at stå klart, at ICC s opgave bl.a. er at kunne retsforfølge politiske og militære ledere bag mulige krigsforbrydelser og forsøg på at slippe for straf må bekæmpes. 6. At der regionalt sker en udbygning af domstole og/eller andre mekanismer, der kan sikre borgere mod overgreb fra myndigheder på deres menneskerettigheder. Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol kan være en model. 7. At der snarest muligt findes en løsning på overbelastningen af Den Europæiske Menneskeretsdomstol, da det er helt uholdbart med årelange ventetider i et retssystem. 8. At Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol og konvention kommer til at omfatte alle OSCE s europæiske medlemslande og dermed geografisk kommer til at dække FN s europæiske region. 9. At det på sigt bliver muligt for borgere at klage over krænkelse af økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder til en europæisk domstol, enten ved udvidelse af den eksisterende eller ved oprettelse af en parallel domstol. 10. At der opbygges mekanismer som kan sikre, at der ikke indgås økonomiske aftaler stat/stat eller stat/virksomhed som står i vejen for f.eks. realisering af menneskerettigheder, overholdelse af klimamål eller efterlevelse af FNanbefalinger. Dette kunne eventuelt varetages af Den Internationale Domstol. 11. At der generelt tilknyttes domstolslignende mekanismer til større internationale aftaler, sådan at der er redskaber til løsning af konflikter, hvilket også vil konsolidere aftalers holdbarhed. 12. At påpege behovet for at udvikle de nationale retssystemer således at de spiller sammen med internationale domstole, og sådan at flest mulige sager løses nationalt eller regionalt. 13. At gøre det klart, at internationale domstole kun kan håndtere relativt få og principielle sager og dermed hovedsageligt er et supplement til nationale systemer og meget sjældent kan fungere som en erstatning. 14. At Danmark i sin udenrigs- og udviklingspolitik virker for udbygning af retsinstanser og retssikkerhed, nationalt og internationalt 15. At Danmark er en positiv medspiller i arbejdet med internationale domstole og deres grundlag og bidrager til, at love og procedurer modsvarer de internationale standarder. Danmark synes at have et efterslæb med hensyn til den militære straffelov, ligesom en udvidet inkorporering af konventioner vil være et substantielt dansk bidrag til det internationale retssamfund. 18