NOTAT Høringsnotat vedrørende udkast til markedsafgrænsning og markedsanalyse på engrosmarket for bredbåndstilslutninger (marked 5) Den danske Telemyndighed har i perioden den 30. september 2011 til den 28. oktober 2011 gennemført en høring over udkast til markedsafgrænsning og markedsanalyse af engrosmarkedet for bredbåndstilslutninger. Resultatet af høringen Den danske Telemyndighed har modtaget høringssvar fra TDC, Telenor, Telia og Dansk Energi. I dette høringsnotat redegøres for de væsentligste bemærkninger fra de fire aktører, der er indkommet i forbindelse med høringen, og bemærkningerne kommenteres. Høringssvarene findes på www.itst.dk. Den 21. december 2011 Den danske Telemyndighed Holsteinsgade 63 2100 København Ø Tlf. 35 45 00 00 CVR-nr. 26 76 93 88 itst@itst.dk www.itst.dk Sagsbehandler Mette Merkel Brandt Telefon 72319113 E-post mmb@itst.dk De indkomne høringssvar har givet anledning til tilføjelser, præciseringer og uddybninger enkelte steder i markedsafgrænsningen og markedsanalysen. Afgrænsning af produktmarkedet TDC påpeger, at Den danske Telemyndighed ikke eksplicit definerer kerneegenskaberne for produkterne på markedet, men blot beskriver en række indikative parametre. Det gør det ifølge TDC vanskeligt at afgøre, om et produkt er omfattet af engrosmarkedet for bredbåndstilslutninger eller engrosmarkedet for terminerende segmenter af faste kredsløb. Indledningsvis skal det bemærkes, at afgrænsningen mellem engrosmarkedet for bredbåndstilslutninger og engrosmarkedet for terminerende segmenter af faste kredsløb er baseret på Kommissionens henstilling om relevante tjenestemarkeder. Den danske Telemyndighed har tidligere behandlet problemstillingen om ligheder og forskelle mellem produkterne på de to markeder (se bilag 7 høringsnotat vedrørende udkast til afgørelse til IT- og Telestyrelsens afgørelse af 27. maj 2010 på engrosmarkedet for terminerende kredsløb), hvor problemstillingen beskrives indgående. Den danske Telemyndighed er opmærksom på, at der er produkter, hvor det umiddelbart kan være vanskeligt at afgøre, hvorvidt der er tale om en bredbåndstilslutning eller et terminerende segment af et fast kredsløb. Grundlæggende er det ikke muligt at afgrænse terminerende segmenter af faste kredsløb ved eksempelvis teknologiske platforme, som det imidlertid er med bredbåndstilslutninger. Dette skyldes, at terminerende segmenter af faste kredsløb identificeres efter en samlet vurdering af en række af egenskaber, hvilket Den danske Telemyndighed også beskriver i markedsafgrænsningen. Adgang til bredbåndstilslutninger i TDC s kabel-tv-net Telia, Telenor og Dansk Energi bemærker, at Den danske Telemyndighed bør foretage en ny vurdering af de to vilkår, der knytter sig til adgangen til bredbåndstilslutninger i TDC s kabel-tv-net, for at finde en løsningsmodel, så der
2/7 sikres reel adgang for alternative teleselskaber til at tilbyde tjenester på TDC s kabel-tv-net. Den danske Telemyndighed er opmærksom på, at de to vilkår, der er knyttet til adgangen til TDC s kabel-tv-net, gør adgangen mindre attraktiv for de alternative teleselskaber. Den danske Telemyndighed har undersøgt muligheden for at ændre eller lempe de to vilkår, hvilket for nuværende ikke har vist sig at være muligt, da der ikke eksisterer proportionale løsninger på de konkurrenceudfordringer, der knytter sig til de to vilkår. Det er Den danske Telemyndigheds vurdering, at det vil være mest hensigtsmæssigt at undersøge de konkurrencemæssige effekter af de to vilkår på et senere tidspunkt, hvor reguleringen ligeledes har haft en mulighed for at virke. En sådan undersøgelse af fremadrettede mulige løsninger vil kunne igangsættes ca. et år efter, at der er truffet endelig afgørelse på engrosmarkedet for bredbåndstilslutninger. Den danske Telemyndighed påtænker derfor at foretage en sådan undersøgelse, inden den næste runde af markedsundersøgelser skal foretages på bredbåndsmarkederne. TDC mener, at der bør gå to til tre år, før reguleringen har haft tilstrækkelig tid til at virke, og før en ny undersøgelse af de konkurrencemæssige effekter bør foretages. Den danske Telemyndighed er, jf. ovenfor, opmærksom på, at de to vilkår, der er knyttet til adgangen til TDC s kabel-tv-net, gør adgangen mindre attraktiv for de alternative teleselskaber, og vurderer derfor ikke, at der bør gå to til tre år, før muligheden for at ændre eller lempe de to vilkår undersøges. Som nævnt ovenfor vurderer Den danske Telemyndighed, at en sådan undersøgelse bør igangsættes ca. et år efter, at endelig afgørelse er truffet på engrosmarkedet for bredbåndstilslutninger. TDC bemærker, at det forhold, at YouSee har det direkte tv-kundeforhold, ikke gør det vanskeligere for andre udbydere at sælge bredbånd til slutbrugeren. TDC anfører i forlængelse heraf, at YouSee s gennemsnitlige bredbåndspenetration er på 35,4 pct. af potentialet, hvilket svarer til, at langt over halvdelen af de potentielle bredbåndskunder har valgt en anden leverandør. Den danske Telemyndighed skal bemærke, at det ikke fremgår af TDC s oplysninger, hvor stor en del af de resterende 64,6 pct. af YouSee s tv-kunder, som har en bredbåndsforbindelse. TDC s oplysninger kan således ikke benyttes til at belyse, om YouSee s tv-kunder aftager bredbånd fra andre udbydere end TDC lige så ofte, som de aftager bredbånd fra TDC. Derfor er det fortsat Den danske Telemyndigheds opfattelse, at det er vanskeligere for andre teleselskaber at sælge bredbånd til slutbrugere via TDC s kabel-tv-net, når YouSee i forvejen har det direkte tv-kundeforhold. Beskrivelse af udviklingen i multicastprisen I udkastet til markedsanalyse har Den danske Telemyndighed illustreret udviklingen i multicastomkostningen pr. kunde for et teleselskab, som køber multicast i Nordsjælland. Figuren illustrer, at omkostningen er faldet i to omgange, henholdsvis da TDC reducerede priserne juli 2010 og efterfølgende, da multicast blev omfattet af LRAIC-modellen.
3/7 Telia er uenig i denne vurdering, idet selskabet mener, at forudsætningerne for Den danske Telemyndigheds beregninger er ukorrekte. Således er det Telias opfattelse, at multicastomkostningen skal beregnes for et landsdækkende selskab, ligesom besparelsen som følge af snooping ikke er indregnet korrekt. Den danske Telemyndighed bemærker, at den faktiske omkostning ved at anvende multicast afhænger af en lang række parametre, herunder geografisk udbredelse, total multicastdata i nettet, implikationer af afregningsprincippet for dynamisk multicast mv. Ingen alternative teleselskaber aftager for nærværende multicast fra TDC, og derfor må førnævnte parametre i overvejende grad baseres på skøn. Den danske Telemyndighed fastholder de skøn, der ligger til grund for figuren i udkast til markedsanalyse. Derfor er det også fortsat Den danske Telemyndigheds vurdering, at multicastomkostningen for et selskab, som køber multicast i Nordsjælland, er faldet som følge af, at multicast blev omfattet af LRAIC-modellen. Prisudvikling på detailmarkedet for bredbåndsforbindelser Telenor anfører at styrelsens udkast til analyse er for snæver og ikke fanger op på, hvilke selskaber der reelt er prispressere i markedet. Telenor argumenterer for, at Fullrate er prisledere, men at Den danske Telemyndighed ikke fanger dette, da man har foretaget en år-til-år prisanalyse for at vurdere prisledere på slutbrugermarkedet. Den danske Telemyndighed skal bemærke, at den årlige udvikling i priserne på slutbrugermarkedet fremgår af figur 20 i udkast til markedsanalyse. Denne udvikling anvender Den danske Telemyndighed til at sammenligne prisudviklingen på slutbrugermarkedet med prisudviklingen på engrosmarkedet. På sidstnævnte marked fastsættes priserne årligt, og derfor finder Den danske Telemyndighed det helt oplagt ligeledes at vurdere udviklingen på slutbrugermarkedet på årlig basis. Derimod har Den danske Telemyndighed i sin analyse af prisledere på slutbrugermarkedet ikke anvendt årlige data, hvilket heller ikke fremgår noget sted af analysen. Således stiller Den danske Telemyndighed sig uforstående over for Telenors fremførte bemærkning om, at Den danske Telemyndighed har foretaget en år-til-år prisanalyse. Endvidere skriver Den danske Telemyndighed i udkast til markedsanalyse, at Fullrate i en periode efter 2008 var prisledere, og at selskabet stadig hører til blandt de billigste på markedet. Samlet set er det således Den danske Telemyndigheds vurdering, at konklusionerne i udkast til markedsanalyse ikke adskiller sig væsentligt fra de af Telenor fremførte bemærkninger. Konkurrencemarginmodellens sammenhæng med LRAIC-modellen Telenor og Telia anfører, at der eksisterer en række uoverensstemmelser mellem konkurrencemarginmodellen og LRAIC-modellen. Telia og Telenor påpeger, at den modellerede operatørs (REO en) omkostninger til eget net er markant lavere i konkurrencemarginmodellen end de tilsvarende netomkostninger i LRAIC-modellen.
4/7 Den danske Telemyndighed skal understrege, at konkurrencemarginmodellen ikke er udviklet til samme formål som LRAIC-modellen. Konkurrencemarginmodellen og LRAIC-modellens forskelligartede formål betyder, at der kan være elementer i de to modelleringer, der ikke er ens. De to modeller har til gengæld også forskellige anvendelser: LRAIC-modellen er et prisreguleringsværktøj, der benyttes til at fastsætte de regulerede engrospriser i TDC s net. Som anført i markedsanalysen er konkurrencemarginmodellen ikke udviklet med henblik på direkte regulering af engrospriserne og kan heller ikke anvendes til dette formål. Konkurrencemarginmodellen er et screeningsværktøj, der i markedsanalysen har været benyttet til at vurdere konkurrenceforholdene på bredbåndsmarkedet med et særligt fokus på eventuelle marginudfordringer. Konkurrencemarginmodellens resultater har været et vigtigt input i markedsanalysen, fordi modellen modsat LRAIC-modellen ser på sammenhængen mellem engros- og detailpriser. Effektiviteten af den modellerede udbyder i konkurrencemarginmodellen TDC anfører, at den modellerede REO i visse scenarier er ineffektiv. Dette skyldes, at REO ens omkostninger til eget net, Ethernet Transmission, IP transit mv. overstiger omkostningerne for en ren service provider, der udelukkende baserer sig på TDC s engrosprodukter, og som leverer de samme bredbåndstjenester. TDC underbygger sit anbringende gennem en række eksempler, hvor den modellerede REO enten køber National BSA i det centrale København, Lag 3 BSA i det centrale København eller Lag 3 BSA ved alle store sites. De scenarier, TDC har udvalgt for at demonstrere en ineffektiv REO, er kendetegnet ved, at REO en enten har meget få kunder (2.250 og 3.000 for henholdsvis National BSA og Lag 3 BSA i det centrale København) eller et meget omfattende eget net i forhold til kundegrundlaget (Lag 3 BSA ved alle store sites). Som bekendt, er telemarkedet kendetegnet ved store faste omkostninger og dermed betragtelige stordriftsfordele. For et teleselskab, som er ved at opbygge en kundebase baseret på egen teleinfrastruktur, er det således forventeligt, at de gennemsnitlige omkostninger pr. kunde er høje i opstartsfasen. Derfor finder Den danske Telemyndighed det på ingen måde misvisende, at REO en såfremt denne har meget få kunder har høje gennemsnitlige omkostninger pr. kunde. Den danske Telemyndighed vurderer i markedsanalysen konkurrencemarginmodellens resultater med udgangspunkt i ni udvalgte scenarier. Blandt disse ni scenarier indgår ingen, hvor den modellerede REO køber Lag 3 BSA ved alle store sites. Den danske Telemyndighed har netop i sin markedsanalyse valgt at se bort fra disse scenarier, da de modellerede omkostninger til eget net efter Den danske Telemyndigheds vurdering ikke nødvendigvis var effektive. Derfor finder Den danske Telemyndighed det også uden for den analyserede sammenhæng, at TDC i sit høringssvar til markedsanalysen anvender eksempler, hvor den modellerede REO køber Lag 3 BSA ved alle store sites.
5/7 Parametre, der er ændret i konkurrencemarginmodellen Telia og Telenor anfører, at en række af konkurrencemarginmodellens parametre bør ændres, hvis modellen skal generere plausible resultater. De parametre, som Telia og Telenor fremhæver, er fordelingen af kunder på bredbåndshastigheder, fordelingen mellem hele og delte forbindelser på single play-produkter, merindtjeningen opnået på premium products, LRAICpriserne anvendt i modellen og kapacitetsforbruget pr. tv-kanal. Den danske Telemyndighed har på baggrund af branchens høringssvar valgt at justere en række af modellens parametre, jf. de nedenstående afsnit. En række af modellens parametre fastholdes imidlertid, fordi de efter Den danske Telemyndigheds vurdering genererer de mest retvisende scenarier. Når konkurrencemarginmodellen atter skal benyttes til at foretage en screening af bredbåndsmarkedet, vil Den danske Telemyndighed foretage en gennemgang af alle modellens parameterinput. Kundefordeling Fordelingen af kunder på bredbåndshastigheder er blevet ændret, jf. nedenstående tabel: Før analysehøring Efter analysehøring 4 Mbit/s 9 % 20 % 10 Mbit/s 35 % 30 % 20 Mbit/s 47 % 47 % 40 Mbit/s 9 % 3 % Som det fremgår af tabellen, har Den danske Telemyndighed justeret fordelingen således, at færre slutbrugere aftager de højeste båndbredder og flere aftager de laveste båndbredder. Justeringen er sket på baggrund af branchens input og data fra den seneste udgave af halvårsstatistikken. Eksempelvis er den forøgede andel af forbindelser på 4 Mbit/s valgt for at afspejle branchens kommentarer om, at dette produkt ofte anvendes som en indgangsvinkel til nye kunder. Fordeling mellem hele og delte forbindelser på single play REO ens anvendelse af henholdsvis hele og delte forbindelser til single playslutbrugerprodukter er ligeledes blevet ændret. Før analysehøringen var fordelingen således, at når REO en producerede single play-produkter baseret på rå kobber, blev der benyttet hel rå kobber i 15 pct. af tilfældene og delt rå kobber i 85 pct. af tilfældene. En tilsvarende fordeling mellem hele og delte forbindelser gjorde sig gældende, hvis REO en benyttede BSA-platformen. Disse tal var baseret på input fra TDC. Telia og Telenor har i høringssvarene anført, at en REO må forventes at have en markant anderledes fordeling mellem hele og delte forbindelser end TDC, blandt andet fordi TDC fortsat har hovedparten af PSTN-kunderne. Telia og Telenor har i den forbindelse oplyst, hvilke fordelinger mellem hele og delte forbindelser, de to selskaber selv har. Den danske Telemyndighed har på baggrund af dette fornyede input justeret fordelingen således, at REO en nu benytter hele forbindelser til single play til 85 pct. af slutbrugerne, mens der benyttes delte forbindelser til 15 pct. af slutbrugerne.
6/7 Merindtjening på premium products Den danske Telemyndighed har valgt at nedjustere den samlede nettoindtjening på de premium products, som REO en sælger til slutbrugerne. For henholdsvis single, double og triple play er nettoindtjeningen nedjusteret fra 125 kr., 150 kr. og 1.200 kr. til 115 kr., 125 kr. og 1.050 kr. Den danske Telemyndighed har valgt at nedjustere den samlede nettoindtjening på premium products, da enkelte af de priser, TDC tidligere indleverede, afviger fra de priser, der nu kan findes på TDC s (inklusive datterselskabers) hjemmesider. Derimod fastholder Den danske Telemyndighed, at det ikke er afgørende for den modellerede REO s indtjening på premium products, om det er TDC s datterselskab Fullrate, der sælger produktet, eller om det er et andet TDC-ejet selskab. Premium products, der ikke sælges af Fullrate, kan således fortsat indgå i Den danske Telemyndigheds vurdering af den samlede nettoindtjening på premium products. LRAIC-priser Den danske Telemyndighed har opdateret modellen, således at de engrospriser, som REO en betaler TDC for at købe netadgangsprodukter i TDC s net, følger de fastsatte LRAIC-priser for 2012. Kapacitetsforbrug pr. tv-kanal Den danske Telemyndighed har justeret kapacitetsforbruget pr. tv-kanal i modellen til 3,12 Mbit/s, således at det er i overensstemmelse med den senest offentliggjorte version af LRAIC-modellen. Dataanmodning I forbindelse med dataindsamlingen beskrev TDC en række problemstillinger, som den nye reducerede dataanmodning ville medføre. TDC finder, at disse problemstillinger fortsat gør sig gældende i det foreliggende udkast. TDC s bemærkninger fra april 2011 indgår som en del af TDC s høringssvar. Den danske Telemyndighed skal bemærke, at branchen siden 2003 har leveret ganske omfattende mængder af data såvel kvantitative som kvalitative til brug for markedsundersøgelserne. Da arbejdet med markedsundersøgelserne blev sat i gang, havde hverken branchen eller IT- og Telestyrelsen erfaring med denne form for analyser og dataindsamling. Inden den tredje runde af markedsundersøgelserne blev igangsat, foretog IT- og Telestyrelsen en evaluering af arbejdsprocessen for styrelsens markedsundersøgelser. Evalueringen viste, at der var behov for at ændre den måde, hvorpå der indsamles data. Baggrunden var dels, at de indsamlede kvalitative data ikke i alle henseender var tilstrækkeligt anvendelige, dels et ønske fra branchen om at begrænse indsamlingen af data. IT- og Telestyrelsen har dog noteret sig, at TDC ikke ønsker at begrænse dataindsamlingen. Den nye tilgang indebærer, at den skriftlige dataindsamling som udgangspunkt begrænses til alene at omhandle selskabernes afsætning, mens øvrige oplysninger indsamles ved brug af bilaterale møder med udbydere og kunder på de pågældende markeder. Den danske Telemyndighed har udarbejdet referater af de pågældende møder, som er sendt til mødedeltagerne med henblik
7/7 på at få bekræftet rigtigheden heraf. Hertil kommer, at Den danske Telemyndighed har inddraget offentlig tilgængelig information om udbydernes forhold samt oplysninger og statistik, som styrelsen allerede er i besiddelse af fra for eksempel Bredbåndskortlægningen. Det skal endelig i forhold til dataindsamlingen bemærkes, at PTS i Sverige anvender stort set samme fremgangsmåde. Det skal yderligere bemærkes, at Kommissionens retningslinjer har været udgangspunktet for markedsanalysen, ligesom alle relevante parametre og indikatorer efter styrelsen vurdering er blevet undersøgt. Det er blot sket på en anden og mindre mekanisk måde.